臺北高等行政法院判決
99年度訴更一字第122號
100年8月25日辯論終結原 告 黃德
王玲惜共 同訴訟代理人 李慧千律師被 告 經濟部代 表 人 施顏祥（部長）住同上訴訟代理人 汪隆盛
黃傭評廖建鑫上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國96年11月19日院臺訴字第0960089789號訴願決定，提起行政訴訟，經本院98年1 月15日98年度訴字第145 號判決後，被告不服，提起上訴，經最高行政法院以99年度判字第1134號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前第二審訴訟費用，由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：訴外人鍾添志、吳四川及已逃逸之其他行為人，未經許可於民國（下同）92年8 月2 日在高雄縣○○鄉○○○段旗山溪之河川區域內採取土石，違反水利法第78條之1第3 款規定，經被告機關依同法第93條之5 規定，以94年6月22日經授水字第09420320210 號、第00000000000 號及第00000000000 號處分書（下稱原處分），沒入已逃逸行為人所使用之KOMATSU 挖土機3 部（下稱系爭挖土機）。原告2人以系爭挖土機為其所有，由原告黃德出租予綽號阿宏之不詳姓名男子，對於系爭挖土機被用於盜採砂石情事並不知情，系爭挖土機既非從事盜採砂石之人所有，被告為沒入處分，應有違誤為由，提起訴願請求發還，經訴願機關決定駁回後，復提起行政訴訟。案經本院以98年5 月11日97年度訴字第145 號判決撤銷訴願決定及原處分，被告應將扣案之挖土機發還予原告2 人。被告不服，提起上訴，經最高行政法院以99年10月28日99年度判字第1134號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應將扣案KO
MATSU PC310-5 、機身序號11087 ，KOMATSU PC300LC-5 、機身序號21091 之挖土機2 部發還予原告黃德。⒊被告應將扣案KOMATSU PC300-5LC 、機身序號22184 之挖土機1 部發還予原告王玲惜。
㈡被告聲明：原告之訴駁回。
三、原告主張略以：㈠原告黃德於92年7 月間透過朋友介紹而認識綽號「阿宏」之
男子，其欲租用挖土機具為施作工程之用，原告黃德將所有之系爭挖土機2 台（KOMATSU PC310-5 、機身序號11087 ，KOMATSU PC300LC-5 、機身序號21091 ）及原告黃德向原告王玲惜所有（KOMATSUPC300-5LC、機身序號22184 ）之系爭挖土機1 台，共計3 台，於92年7 月30日出租予「阿宏」，92年8 月2 日為警查獲盜採砂石，原告等自始即不知其出租挖土機遭盜採砂石之用，且同業間相互調度，為出租挖土機具行業之習慣，原告2 人自然不會懷疑「阿宏」租用系爭挖土機從事不法行為。被告不應以原處分沒入系爭挖土機。
㈡被告沒入挖土機之處分，係按水利法第78條之1 第3 款、第
93條之5 規定；然上開法條係規定河川區域內之採取或堆置土石應經許可，而水利法第93條之5 係規定主管機關「得」沒入行為人使用之設施或機具。由此可知，主管機關對於違反同法第78條之1 之情形者，有權裁量是否為沒入之處分，不一定為沒入處分。又按行政罰法第1 條明文規定，違反行政法上義務而受沒入行政罰之處罰時，適用本法；但其他法律有特別規定者，從其規定。本件行政處分所依據之法規雖係水利法，惟參照行政罰法精神，對於行政罰之對象，應仍以行為人有故意或過失為前提而為處罰，倘行為人並無故意過失，仍對之為處罰，則失之過重。此從嚴謹之刑法規範上亦可得證，按刑法第38條關於沒收之規定，除非屬於違禁物，否則必須是供犯罪所用之物或供犯罪預備之物屬於犯人者，才得沒收。本案系爭挖土機既非屬於行為人所有，所有人又是在被欺騙之前提下將系爭挖土機出租，並無故意過失，被告機關竟為沒入之處分，實無法令人甘服，原告2 人對於訴外人「阿宏」使用系爭挖土機盜採砂石乙事，全然不知情，有證人吳政恩、鍾添志等人可以證明原告所言屬實。
㈢按「不屬於受處罰者所有之物，因所有人之故意或重大過失
，致使該物成為違反行政法上義務行為之工具者，仍得裁處沒入。」行政罰法第22條第1 項定有明文。次按依水利法第93條之5 及廢止前之「經濟部水利署沒入設施或機具作業要點」（其內容業於95年9 月21日另由被告訂定「經濟部沒入設施或機具作業要點」，下稱水利署沒入機具作業要點）第
6 點亦規定：「依法扣留或沒入之設施或機具，如經查證非屬行為人所有，且經所有人提出於案發前已向警察機關報失或其他機關文件得以證明其無故意或重大過失，致將該等設施或機具交由行為人使用者，得廢止其扣留或沒入處分，返還該所有人並作成紀錄。」，亦以機具所有人是否有故意或重大過失？為裁處沒入與否之基準；惟其以行政規則規定所有人必須提出案發前已向警察機關報失或其他機關文件，始得以證明其無故意或重大過失，違反行政程序法第36條之職權調查主義及同法第43條之採證法則，增加法律所無之限制，此部分規定不應適用。至水利法第93條之5 固規定「違反..第78條之1.. 情形者，主管機關得沒入行為人使用之設施或機具，並得公告拍賣之。」，但該機具既非行為人所有，即應依行政罰法第22條第1 項論其所有人是否有故意或重大過失，資為裁處沒入之依憑。
㈣按「認定事實，須憑證據，不得出於臆測，此項證據法則，
自為行政訴訟所適用。」、「事實之認定，應憑證據，為訴訟事件所適用之共通原則。行政罰之處罰，雖不以故意為要件，然其違法事實之認定，要不能僅憑片面之臆測，為裁判之基礎。」（改制前最高行政法院61年判字70號及62年判字第402 號分別判例參照）。原告2 人出租挖土機予訴外人「阿宏」，而「阿宏」用以違反水利法第78條之1 規定之事實，固屬明確；惟應探究原告2 人出租系爭挖土機予「阿宏」時，是否有故意或重大過失，始得做為處罰處分之依據。針對被告究否對於訴外人「阿宏」使用系爭挖土機盜採砂石乙事，已由證人吳政恩、鍾添志等人，證明原告2 人並無故意或過失而出租系爭挖土機給訴外人「阿宏」。依據行政罰法第22條第1 項規定、前揭最高行政法院判例意旨及行政程序法第36條規定，如欲沒入原告2 人所有系爭3 部挖土機，應由被告證明其出租予「阿宏」時有故意或重大過失，致使該物成為違規行為之工具，始符處罰要件。
㈤原告黃德所有之2 部挖土機資金來源及相關證據資料，提出說明如下：
⒈KOMATSU PC310-5 挖土機，係基統公司於88年8 月27日自
國外進口，原告於88年9 月間向基統公司預付新臺幣（下同）數萬元（3 至5 萬元間）之訂金要購買該部挖土機，約定包括修繕費用總價206 萬元。又該部挖土機之鈑金及噴漆等修繕必要費用，原告在基統公司交車前已陸陸續續支付該公司共計41萬元，88年10月26日交車當天，原告自臺灣土地銀行北港分行帳戶提領85萬元給基統公司，剩餘80萬元，則以外甥余翰昇為發票人、板信銀行小港銀行為付款人之支票4 紙作為給付，發票日原告另行查報，票面金額各20萬元。原告並於88年11月5 日自臺灣土地銀行北港分行之帳戶提領41萬元給余翰昇作為支票付款之用，其餘之票款，則由原告工程款收入支付。
⒉KOMATSU PC300LC-5 挖土機係原告於92年1 月間向鄔進忠
以110 萬元購買，給付之款項來源，其中20萬元係原告向黃沂璋所借，其中60萬元係原告向同業盧新蓉之配偶林福地所借（92年1 月20日領取），另30萬元係原告所收工程款，共計110 萬，一次支付與鄔進忠。96年2 月25日鄔進忠向臺灣高雄地方法院所屬民間公證人簡鴻鐘認證，雙方買賣成立。
㈥原告黃德從事挖土機行業，通常係短期承攬工作或租賃挖土
機居多，只要與業主聯繫好工作地點及時間後，即聯絡司機載運挖土機送至工作地點交付使用或工作，待工作結束後收取工資及費用，雙方不會要求提供年籍資料或所謂的個人徵信資料等，只要求立即上工，完工後立即給付報酬為是，與具有規模、制度之公司，為長期承攬工程及僱請員工須有承攬契約或勞動合同有計畫、條件之一般公司、工廠，並不相同。承租人「阿宏」向原告黃德表示僅租用4 、5 天左右，按照一般通常社會工作經驗認知，原告黃德主觀認為「阿宏」係作房屋拆除、挖掘養殖漁塭等類工程之用，未曾懷疑是騙取原告之機具，更不會聯想到其會使用該機具從事違法情事。因此，基於社會生活信賴基礎及短天期租用關係，原告黃德乃依約將挖土機具，請拖車送至「阿宏」指定地點，原告黃德對於「阿宏」將機具從事不法使用完全沒有認知，也無從知悉。豈料約定租用期限屆至，原告黃德經向「阿宏」要求返還挖土機具未果，向原介紹朋友打探消息結果，始知系爭挖土機具交付予「阿宏」後第2 天或第3 天即遭臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）檢察官扣押。上述租賃事實，證人吳政恩可以證明原告黃德所言屬實。
㈦原告所有上開機具因在92年8 月2 日警方會同高屏溪流域管
理委員會及被告所屬水利署第七河川局（下稱第七河川局）人員在高雄縣○○鄉○○○段旗山溪之河川區域內當場查獲用以開挖盜採砂石，立即遭到查扣，並列為高雄地檢署扣押物品，原告黃德當時即委任律師幫忙聲請發回扣押物。直到案件終結後，高雄地檢署未對於上開機具作處分，而交由第七河川局處理，原告即向第七河川局請求發還，該局要求原告必須提出諸多證明文件以證明為所有權人，經原告四處詢問處理程序並蒐集相關資料，最後始拿到沒入之原處分書，繼而依法提出訴願等程序。原告所有之上開機具自92年8 月間遭查扣後，始終設法請求返還機具，僅因公務程序繁瑣，實非一介工人或婦女之原告2 人所能理解與處理，並無所謂未出面主張所有權之情事。
㈧又原告王玲惜比伊配偶許梘郎識字較多，由伊負責管理家庭
財務，因此，主要交易部分由原告王玲惜接洽，家庭中其餘事務由配偶負責，此為夫妻生活間分工合作通常之事，原告王玲惜負責出錢購買挖土機、配偶許梘郎駕駛挖土機，為家庭收入來源之一，因而證人吳元博與原告王玲惜就上開挖土機之交易過程重要部分，並無歧異與矛盾之處。再者，原告王玲惜所有之挖土機，為原告黃德向原告王玲惜調用再轉租予他人使用，原告王玲惜僅知原告黃德調用之原因，實為同業間通常相互調度之事，實際交付該挖土機與原告黃德係由原告王玲惜配偶許梘郎處理。上開挖土機既然係原告黃德向原告王玲惜調用，使用借貸關係僅及於原告雙方之間，而不及於他人，當然要由原告黃德最終負返還挖土機之責任。嗣因原告黃德告知所有上開機具被承租人「阿宏」非法利用而遭扣押，基於原告間之使用借貸關係及影響原告王玲惜家庭生計，原告王玲惜及許梘郎均要求原告黃德須負責到底，原告黃德乃有上述處理經過，原告王玲惜未漠視自己權益。
㈨另原告王玲惜之挖土機購自證人吳元博所出售之二手機具，
目的為增加家庭收入，非專事挖土機買賣行業。按照一般現物買賣情形，銀貨兩訖後即為物之所有權轉移，無另外要求出賣人給予讓渡書、進口報單、認證書等文件。原告王玲惜之所以另外提出上開交易文件，乃因原告黃德向第七河川局請求發還系爭挖土機，該局要求原告必須提出證明文件以證明為所有權人，始請出賣人提供買賣附加文書。該挖土機係原告王玲惜以現金購得，已為物之所有權人，亦有出賣人證明買賣交易屬實，該文件又按第七河川局要求作成，應無疑義。
㈩盜採砂石之承租人「阿宏」已逃逸無蹤，並為同夥犯罪行為
人即訴外人鍾添志、吳四川、邱清義等人證實所使用遭扣押之機具係承租自原告。倘今日「阿宏」已被查獲或因另案遭羈押，當可請求出庭應訊作證原告所述為確實，然執掌公權力之檢警單位無法查獲「阿宏」到案應訊，原告黃德透過同業打探其人之消息亦無所獲，原告僅能以既有之證據證明為物之所有權人外，主、客觀上亦不知「阿宏」會利用租賃物從事盜採砂石之不法行為。另假若依行政規則向警察機關報失遭扣押機具，顯與租賃事實關係不符，亦恐陷於觸犯刑法之使公務員登載不實罪或誣告罪之犯嫌，有違事實及社會良善責任，非原告所能為。今承租人「阿宏」無法受公權力追訴到案，以釐清事實，誠屬原告2 人之無奈，為捍衛原告2人之權益，仍聲請將原沒入處分撤銷等語。
四、被告則以：㈠被告所屬水利署針對原告等2 人所有之系爭挖土機具經人使
用在河川區域未經許可採取土石，依水利法第93條之5 及第
78 條 之1 之規定，被告所屬水利署有權沒入該挖土機具。另依廢止前「水利署沒入機具作業要點」第6 點之規定，原告等2 人因未於案發前向警察機關報失或其他機關文件得以證明其無故意或重大過失，故不適用該要點，是被告沒入原告等2 人之系爭3 部挖土機具有理由。即便是一般車輛的出租，都有要求提出身分證、駕駛執照參酌，但原告等2 人出租系爭3 部挖土機，卻沒有確認對方的身分及要求提供擔保，實不合理且令人可疑。
㈡原告等雖主張依水利法規定，被告「得」裁處沒入云云；惟
依水利法第93條之5 規定，違反第78條之1 規定者，主管機關得沒入行為人使用之設施或機具，並得公告拍賣之。另依「水利署沒入機具作業要點」第2 點第4 款規定，違反水利法第78條之1 第3 款於河川區域內未經許可採取土石者，其所使用之設施或機具應予以沒入；同要點第6 點規定，依法扣留或沒入之設施或機具，如經查證非屬行為人所有，且經所有人提出於案發前已向警察機關報失或其他機關文件，得以證明其無故意或重大過失，致將該等設施或機具交由行為人使用者，得廢止其扣留或沒入處分，返還該所有人並作成紀錄。故如上述行為人於河川區域內未經許可採取土石，原則上均應予沒入，僅得於確認所有人無故意或過失時，始例外不予沒入。另依民法第940 條之規定，動產占有人推定其以所有之意思，公然和平占有，故所有人既將其所有物交由行為人作為違法機具，依舉證責任轉換之原則，原告自應負有舉證責任證明其無故意或重大過失。
㈢本件系爭挖土機3 部無相關車籍登記資料可供查詢其所有權
人，且原告雖曾向第七河川局提出公證人簡鴻鐘認證之96年
4 月25日證明書、讓渡書及進口報關單資料等，惟認證均係於沒入處分後所為，且所提示之讓渡書係私文書，自難採認，進口報關單內容又無法查知系爭機具係原告所有。退萬步言，即使原告確為系爭機具之所有權人，除可依「經濟部水利署沒入設施或機具作業要點」第6 點規定，提出其案發前已向警察機關報失或其他非民間機構之政府機關之文件，以證明其無故意或重大過失，得發還外；原告既依起訴狀陳述從事挖土機相關工程業務，當今社會違規採取土石之事件時有所聞，原告自不能無所知；原告竟將該價值不菲之生財機具出租交由綽號「阿宏」男子使用，而不知「阿宏」真實姓名及其後續使用之用途，顯與一般經驗法則不符，難謂無過失。
㈣系爭挖土機3 部本無相關車籍登記資料查詢所有權人，經第
七河川局被告所屬工業局查明，該局亦函復表示無系爭挖土機設定動產擔保交易登記資料，故難確認為所有權人。原告黃德君提出購買挖土機資金來源資料，僅係銀行存款資金提領及支票開立紀錄，其往來對象為何不明，金額未能勾稽，自難採認係購買挖土機用途。縱認原告確為系爭機具之所有權人，則原告除可依「經濟部水利署沒入設施或機具作業要點」第6 點規定，提出其案發前已向警察機關報失或其他非民間機構之政府機關之文件，以證明其無故意或重大過失，請求發還外，原告未能審慎查明承租人或借用人為何，其用途是否確為合法正當，難謂無過失，被告沒入處分並無違誤。
㈤水利法第93條之5 及廢止前之『經濟部水利署沒入設施或機
具作業要點』第6 點規定，是否違反行政罰法第21條、22條、行政程序法第36條之職權調查主義及同法第43條之採證法則一節，說明如下：
⒈依行政院94年12月21日院臺規定字第0940020908號函送其
訂定之「行政機關因應行政罰法施行應注意之法制事項」第7 點規定，沒入之物，以屬於受處罰者所有為原則，如例外有沒入非受處罰者所有物之必要時，除本法第22條新定得予沒入之情形者外，應以法律明文規定。該點說明：
「除本法第22條所定得予沒入之情形者外，應以法律明文規定，以待法律保留原則。例如: 違反水利法第54條之1第1 項第3 款規定於水庫蓄水範圍內棄置廢土或廢棄物，依同法第93條之5 （該法制事項誤繕為92條之2 ）規定，主管機關得沒入行為人使用之設施或機具，故水利法第93條之5 為行政罰法第21條之特別規定。
⒉另貴院95年度訴字第02159 號判決亦曾表示：「而就實質
論，沒入處分性質上本屬不利益之處分，法理上無論究行為人責任條件之必要; 況且縱在行政罰法施行後，水利法第93條之5 仍屬特別規定，蓋此乃係立法者為預防將來採取土石違章行為之不斷發生，始為此不問所有權人，不問故意過失之沒入規定..。再退步言之，縱認沒入處分亦屬行政罰之一環，本件應論究所有人有無故意或重大過失，..採取土石鮮有不使用設施或機具者，上開未經許可不得採取土石之不作為義務，當然亦直接規範在挖土機或土石貨車之所有權人身上，因此其於出租或出借貨車前，自應詳細確認用途及地點，以避免遭沒入之後果，本件原告等未予查證，且甚至有親自有駛以採取土石者，其縱無故意，亦有重大過失，原處分處以沒入仍非無據。否則，採取土石行為人均改使用他人所有之機具，且所有權人均於出租或出借前聲明應用於合法用途，即可免遭沒入之處分，則水利法第93條之5 將成具文。」，復經最高行政法院97年度裁字第4號裁定上訴駁回確定在案。
⒊行為人於河川區域內未經許可採取土石，因考量其對河川
防護之危害較鉅，故原則上均予沒入，僅得於確認所有人無故意或過失時，始例外不予沒入。另依民法第940 條之規定，動產占有人推定其以所有之意思，公然和平占有，故所有人既將其所有物交由行為人作為違法機具，依舉證責任轉換之原則，其應負有舉證責任證明其無故意或重大過失。且如機具所有人提出無故意或重大過失之具體證明文件後，被告所屬水利署河川局當依行政程序法第36條、第40條及第43條之規定，本於河川管理、違法行為取締之職權，就個案調查認定事實。故「經濟部水利署沒入設施或機具作業要點」第6 點規定，尚無違反行政程序法第36條之職權調查主義及同法第43條之採證法則等語置辯。
五、本件被告雖以原告提出之民間公證人認證書為沒入處分後所作成，乃爭執系爭挖土機難認為原告2 人所有等情，惟查，原告黃德所有之2 部挖土機，業據其提出由前手出賣人基統企業有限公司（下稱基統公司）負責人楊信恩出具之證明書、基統公司進口報單、原告黃德與鄔進忠簽訂之讓渡書、民間公證人簡鴻鐘認證上述黃德與鄔進忠間買賣挖土機認證書與原告黃德提出支付楊信恩之付訖支票照片影本附卷可稽（見本院前審97年度訴字第145 號卷第11-13 、59-65 頁），亦經原告王玲惜提出由前手出賣人龍德重機企業社負責人吳元博簽立之挖土機讓渡書、基訓貿易股份有限公司進口報單與民間公證人簡鴻鐘認證王玲惜與吳元博間賣賣認證書等文件為憑（見本院前審卷第14-16 頁）；並經讓與人基統公司負責人楊信恩、鄔進忠及龍德重機企業社負責人吳元博到庭結證與原告2 人間確有系爭挖土機買賣證言在卷（見本院前審卷第147 、148 、151 頁）。上開民間公證人認證書雖於本件行為後之96年2 月25日3 月6 日作成，然此係原告為向被告申請返還系爭挖土機佐證之用，而系爭挖土機均為中古挖土機轉讓，參諸原告2 人向前手基統公司及龍德重機企業社負責人提出之系爭挖土機進口報單，分別填載為82年10月與88年8 月間，復由各該商號負責人即證人楊信恩、鄔進忠及吳元博等人對系爭挖土機整體交易主要項目過程之證述，與一般正常買賣銀價兩訖之情節相符，另有原告黃德支付前手之付訖支票可按，堪認系爭挖土機分別屬原告黃德及王玲惜所有。被告否認原告2 人為系爭挖土機所有，尚非有據。
六、系爭挖土機既為原告2 人所有，已如前述；歸納雙方之陳述，兩造之爭點為：被告以查獲他人未經許可於河川區域內採取土石，依水利法第78條之1 第3 款及第93條之5 規定，對原告等沒入系爭挖土機3 部，是否有理由？本院判斷如下：
㈠按「河川區域內之下列行為應經許可：..採取或推置土石
..」、「違反..第78條之1.. 情形者，主管機關得沒入行為人使用之設施或機具，並得公告拍賣之。」為92年2 月6 日修正水利法第78條之1 第3 款、第93條之5 所明定。次按司法院大法官80年3 月8 日釋字第275 號解釋：「人民因違反法律上義務而應受之行政罰，係屬對人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因，故於法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」，足見行政罰應以行為人具有故意或過失為要件，為一般行政法原則，無待法律明文規定。如因他人違反行政法上義務之行為而併受物之沒入處罰者，基於舉重以明輕之法理，亦應以受沒入處罰者即物之所有人對於該物成為違反行政法上義務行為之工具，具有故意或過失為要件，且其過失宜限於重大過失之情形，此觀95年2 月5 日施行之行政罰法第22條第1 項規定：
「不屬於受處罰者所有之物，因所有人之故意或重大過失，致使該物成為違反行政法上義務行為之工具者，仍得裁處沒入。」自明（最高行政法院99年度判字第933 號、98年度判字第262 號判決意旨參照）。本件查獲盜採高雄縣旗山溪砂石違法行為係92年8 月2 日，雖於行政罰法施行前，惟依前揭說明，原告2 人將其所有之系爭挖土機供他人為不法行為使用，被告沒入該挖土機，限於原告之具有故意或重大過失為要件，此亦為兩造所不爭執。故本件應以原告有無故意或重大過失，為裁處沒入之依據。
㈡被告雖抗辯依本件違法行為時，被告所屬水利署92年9 月9
日經水政法字第09220000640 號令訂定發布之「水利署沒入機具作業要點」第6 點及民法第940 條推定動產占有人有適法權利規定，應由原告舉證其無故意或重大過失云云。惟上開作業要點第6 點規定：「依法扣留或沒入之設施或機具，如經查證非屬行為人所有，且經所有人提出於案發前已向警察機關報失或其他機關文件得以證明其無故意或重大過失，致將該等設施或機具交由行為人使用者，得廢止其扣留或沒入處分，返還該所有人並作成紀錄。」，雖亦以物之所有人因故意或重大過失致將該等設施或機具交由行為人使用，作為處罰沒入之要件；惟其以行政規則要求受處罰者證明其無故意或重大過失，並限制只有「案發前已向警察機關報失或其他機關文件」以證明無故意或重大過失之證據方法或種類，違反行政程序法第36條有關行政機關應依職權調查證據之規定及舉證責任分配法則，增加法律所無之限制，尚難據為本件適用之規定。
㈢本件沒入原告2 人系爭挖土機係以其等有無故意或重大過失
為認定標準。此與95年2 月5 日施行之行政罰法第22條第1項規定相符，該規定為：「不屬於受處罰者所有之物，因所有人之故意或重大過失，致使該物成為違反行政法上義務行為之工具者，仍得裁處沒入。」，立法理由說明：「物之所有人因故意或重大過失，致其所有物成為他人違反行政法上義務行為之工具時，該所有人應為其故意或重大過失負責，故第一項規定得沒入其所有物。物之所有人對於其物之所有權，如明知該物因他人違反行政法上義務而得受行政機關沒入之情況下，企圖規避沒入而惡意取得者，該所有人亦具有可非難性，故第2 項規定仍得就該物裁處沒入。參考德國違反秩序罰法第23條。」，故本條是為防止物之所有人惡意規避沒入處分而以其對行為人違反行政法義務具有「故意」或「重大過失」時得沒入其物；所謂故意，立法理由已明定為「明知」他人使用該物為違反行政法上義務而得受行政機關沒入之情況為要件，至於「重大過失」部分，立法理由則未說明。
㈣另按「鑑於對挖土機具所有權人課予此等『防止挖土機從事
違法行為』之注意義務，一樣會對憲法保障之財產權形成威脅，因此法院必須慎重詮釋注意義務之內容。這樣價值權衡，原判決亦有表明，將之限制在『故意』或『重大過失』範圍內，意即踐行注意義務內容之難度必須是不高的。違反者才可被評價為『重大過失』..。」、「不過『重大過失』仍是一抽象之規範概念，其客觀注意義務內容應如何填充，必須不斷與具體事實結合，才能形成，並類型化，而實際發揮規範之作用。..」、「上訴人在本案中僅是用書面契約來自保，卻沒有踐行簡單的查證義務....顯然沒有盡到基本而容易踐行之注意義務，而有重大過失。」（最高行政法院97年裁字第137 號裁定意旨參照）。依此，對於物之所有人之「重大過失」，須就具體事實判斷，惟物之所有人之「重大過失」，其注意義務之要求不若一般過失所要求之注意義務標準，應無疑義。茲參考行政罰法第23條立法理由所示之德國違反秩序法第23條：「適用本條規定，於判斷時，對物之所有權人或歸屬其所有（如擔保物權人），而有下列情形之一時，不適用第22條第2 項第1 款之規定（指限於沒入物屬於行為人所有）：1.對於違反行政義務行為至少有重大過失提供該物..或為其預備行為，而有助於該違反行為之實現；2.知悉該物有受沒入情況，並以非難方式使他人取得該物。」規定，關於物之所有人「重大過失」內涵，應指物之所有人對於他人違反行政法義務之行為，有預見可能，而以普通理智人之最小注意即可避免因提供該物使行為人違反行政法義務，卻輕率漠視，不予注意，以致該物成為違法行為之工具。
㈤政府為防治沖蝕、崩坍、地滑、土、石流失等災害，保護自
然生態景觀，涵養水源等水土保持處理與維護，並為經濟有效之利用暨為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉（山坡地保育利用條例及水土保持法第1 條參照），先後制定公布了山坡地保育利用條例及水土保持法等法律，分別對於在水庫集水區內（山坡地保育利用條例第32條之1 ）、山坡地或森林區（水土保持法第12條）採取土石有詳細之規範；更於92年2 月6 日，為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的（土石採取法第1 條參照），制定公布土石採取法，就土石採取以申請許可為原則（土石採取法第
3 條參照）；並在同日修正公布水利法，規定在水庫蓄水範圍（第54條之1 第1 項第4 款）、灌溉事業設施範圍（第63條之3 第1 項第5 款）及海堤區域（第63條之5 第1 項第4款）禁止採取或堆置土石，在河川區域（第78條之1 第1 項第3 款）及排水設施範圍內（第78條之3 第2 項第3 款）採取或堆置土石應經許可；以上之規範，是課予國人負有不得在禁止區域採取土石義務，亦加諸國人在特定區域內須經許可始能採取土石之義務，此不因為自己採取或承攬或受僱而有異。另採取土石鮮有不使用設施或機具者，故上開未經許可不得採取土石之不作為義務，當然亦直接規範挖土機或土石貨車之駕駛或所有權人，因此，挖土機或貨車之所有權人，於出租或出借挖土機或貨車前，自應詳細確認採取土石之地點是否為上開法律完全禁止之區域？或者是應經許可始得採取之區域？如係後者，則續應確認其許可文件所許可之採取區域與其實際採取之地點是否相符？
七、經查：㈠本件在高雄縣旗山溪盜採砂石之行為，經高雄縣警察局旗山
分局會同高屏溪管理委員會及第七河川局於92年8 月2 日上午9 時20分在上開地點，查獲現場工頭吳政恩、現場車輛出入登記人員吳俊儒、運輸砂石車駕駛鍾添盛、吳四川、邱清義、吳俊儒之砂石車5 部及系爭挖土機3 部，鍾添盛等4 人由吳政恩僱請而在現場運載及操作挖土機，涉犯刑法第321條第1 項第4 款之加重竊盜罪，經高雄地檢署檢察官緩起訴處分確定，有該署92年度偵字第16364 號緩起訴處分書可按。吳政恩等5 人於警訊及檢察官偵查時，均稱受僱於不詳姓名之「阿宏」男子等語，有高雄地檢署92年度偵字第163464號緩起訴處分書及偵查卷宗可按，嗣經被告92年9 月18日沒入吳四川等人之砂石車，有被告沒入處分書在卷可按（附於處分卷第6 、7 、14頁），並無原告2 人故意參與盜採砂石之事證。
㈡原告黃德於第七河川局申請領回挖土機表示：「『阿宏』係
92 年7月29日跟我電話連絡約定一部挖土機之租用事宜..當天晚上『阿宏』就打給我說一部挖土機不夠，要我再增加兩部挖土機，後於同年7 月31日就調度本人所有..及王玲惜所有之挖土機給予『阿宏』使用；當時相關租並無簽訂相關書面契約，僅以口頭約定，租金當時係約定以一天新台幣1 萬元整，並約定於工作結束後以現金一次付清。」，原告王玲惜亦說明：「我那時因為挖土機並無工作，係黃德以電話及來家裡跟我說願向我租用挖土機，然後挖土機就交給黃德調度。」、「..我和他（指黃德）僅口頭約定並無簽訂租賃契約，租金部分當未談妥，也沒有向我說明相關調度情形。」等語（附於訴願卷第13-21 頁）。原告黃德於本院準備程序及言詞辯論時陳述：「..該綽號『阿宏』之人僅表示租用系爭挖土機使用4 、5 日左右，依據一般通常社會經驗認知，我以為其所為諸如房屋拆除、挖掘養殖魚池等類之工程所用，並不懷疑係要從事不法行為。」、「（問：王玲惜將其所有系爭挖土機委託你（指原告黃德）對外出租時，有無交代要對承租人身分、出租用途等項注意、了解？）答：沒有，她只是委託我將其所有的系爭挖土機出租而已。」、「（問：系爭挖土機3 部均係由你出租？出租情形？）答：均係由我出租與綽號『阿宏』之人，他是一個公司老闆，是經由朋友介紹認識，我朋友（作土木）說綽號『阿宏』之人是做『砂石級配』，我朋友向『阿宏』買過砂石級配。」等語（見本院更一審卷第57、129 頁）。
㈢依上開事證，原告2 人雖未惡意將系爭挖土機出租予「阿宏
」盜採砂石；惟原告黃德不知「阿宏」姓名、連絡方式，僅以口頭約定租金1 萬元後即出租挖土機，而原告黃德之朋友介紹阿宏與其認識時，已有說明「阿宏」從事「砂石級配」（見本院卷第149 頁），原告黃德亦未懷疑，甚而原告黃德再為「阿宏」向原告王玲惜調度挖土機出租，原告黃德僅憑挖土機之業界習慣，即予出租，另原告王玲惜亦未向黃德查詢承租人之用途，惟挖土機功用為挖土機採取土石，係眾人皆知之事，每日以1 萬元租金承租3 部挖土機約使用4 、5日，顯見須有相當之工程需用，況原告黃德已知「阿宏」作砂石級配，則其對系爭挖土機作採取土石之事，已有預見可能，因而以原告2 人之資力與經驗，如盡其最小之注意，確定「阿宏」之身分、連絡方式、承租用途及施作地點等，即可避免將自己之挖土機供「阿宏」僱工盜採土石，原告2 人未踐行此簡單查證義務，漠視承租人對系爭挖土機之用途及地點，依前揭說明，應可認定原告2 人有重大過失。原處分沒入原告所有之系爭挖土機，於法並無不合。
八、綜上所述，原告2 人主張挖土機業界對短期承租人，出租人不會對承租人徵信之習慣，「阿宏」如何使用系爭挖土機，其等無從瞭解，並無重大過失等情，並不可採。原處分沒入系爭挖土機並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 15 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 洪遠亮法 官 李維心上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 9 月 15 日
書記官 何閣梅