臺北高等行政法院判決
99年度訴更一字第77號100年1月13日辯論終結原 告 林新發
林書波宋美惠林詹含笑林條桂共 同訴訟代理人 張佳瑜 律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）住同上訴訟代理人 徐鳳儀
王耀聰吳秉諺上列當事人間因土地公告現值事件，原告不服內政部中華民國96年7月9日台內訴字第0960087207號訴願決定，提起行政訴訟，經本院97年8 月27日96年度訴字第3159號判決駁回原告之訴，復經最高行政法院99年度6月17日99年度判字第613號判決廢棄發回本院更為審理。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告更正坐落新北市○○區○○段橫科小段32-49 、32-50 、33-1、33-9、494-1 、494-4 及494-5 地號等柒筆土地公告現值申請案，應依本判決之法律見解另為處分。
第一審及發回前第二審訴訟費用，均由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告於民國99年12月25日改制為新北市政府，機關代表人於起訴時為周錫瑋，訴訟繫屬中變更為朱立倫，經具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許，合先敘明。
二、事實概要：被告在改制前於96年1月1日就原告林新發、林書波、宋美惠、林詹含笑等人共有坐落新北市汐止區（原為臺北縣汐止市，99年12月25日改制為新北市○○區0000000段橫科小段32-49、32-50、33-1、33-9地號及當時原告林條桂亡父林友所有坐落同小段494-1、494-4及494-5地號等7筆土地（下稱系爭土地）公告土地現值，其中32-49、32-50、33-1、494-1及494-5地號等5筆土地為每平方公尺新臺幣（下同）6,400元；33-9地號土地為24,075元；494-4地號土地為22,25
5 元，原告均認地價偏低，原告林新發、林書波、宋美惠、林詹含笑於96年3 月1 日，而林條桂於96年3 月19日分別以書面向被告提出異議，經被告各以96年3 月12日北府地價字第0960134370號函及96年4 月12日北府地價字第0960181981號函（下以合稱原處分）復略以：32-49 、32-50 地號位於同一地價區段內，故以其所屬722 保護區段地價計算該宗地單價；494-1 、494-5 地號2 筆土地即按其所屬72○ ○○區段地價計算該宗地單價；而33-9地號、494-4 地號則因分跨越2 個地價區段，依地價調查估計規則第23條第2 款及第3款規定計算宗地單價結果為每平方公尺24,075元、22,255元，故上開土地96年公告土地現值調降情形，乃因72 2區段確為保護區並完成地籍分割，且無相關單位通知預定徵收之計畫，為審酌地價正確性、合理又核實訂定地價，故96年回歸保護區訂價原則，每平方公尺經評定為6,400 元等語，原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。經本院97年8 月27日96年度訴字第3159號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，嗣經最高行政法院99年度6 月17日99年度判字第613 號判決廢棄發回本院更為審理。
三、原告起訴略以：㈠被告大幅調降公告現值，僅為節省徵收費用：
⒈被告於94年11月14日因辦理基隆河整治計畫之橫科溪排水
渠道工程，徵收原告之土地，使原告土地成為袋地，無法對外聯絡，原告乃依土地徵收條例第8條，於95年7月20日依法提出一併徵收之聲請，被告並於95年9 月13日通知符合規定，准予徵收系爭土地中之33-1地號土地，被告故意拖延徵收程序，使徵收程序跨過96年，並於96年1月1日大幅調降系爭土地公告現值，始以96年公告現值6,400 元辦理徵收，完全無視原告對政府之信賴，有悖誠信原則。
⒉內政部營建署將辦理「臺北生活圈道路系統建設計劃─汐
止大坑溪高架道路、東側闢建平面道路」之工程，屆時亦將辦理土地徵收。內政部早在94年11月10日即以內授營道字第0940011437號函通知被告，應在95年6 月底完成徵收作業，且該等預算應由縣市政府納入地方預算辦理，並排定用地取得時程表函送內政部營建署列管辦理進度，96年以後所需經費，可視需要辦理先期作業或先行編列經費提前辦理完成。是以被告早於94年底即明知「生活圈道路系統4 年建設計劃」將辦理土地徵收，惟被告未依上級機關指示按期辦理，自行拖延時程，待欲徵收之工程用地調整降低地價後，再行辦理徵收，顯違反行政程序法119 條、120條、126 條規定之信賴保護原則。
⒊被告雖辯稱「生活圈道路系統4 年建設計畫」為先期規劃
文件，至96年8 月31日內政部營建署以營署道字第0962914270號函指示被告配合辦理預算編列並排定用地取得時程後，始確定徵收；惟比較94年11月10日內授營道字第0940011437號函及上開96年8 月31日函文，可見該2 函內容幾乎無異，被告既自承由上開96年8 月31日函文可確定徵收系爭土地，即無理由主張不能從94年11月10日函文判定系爭土地是否徵收。
⒋又原告於97年7 月間接獲被告開會通知單，開會事由為「
大坑溪高架道路及其東側闢建平面道路」工程用地取得事宜召開協調會，該通知單備註清楚記載係依據內政部94年11月10日內授營道字第0940011437號函核定「生活圈道路系統建設計畫—大坑溪高架道路及其東側闢建平面道路」工程，而召開土地協議價購會議，可知系爭土地確於94即已確定徵收，故被告於96年將系爭土地公告現值大幅調降，確有違法。
㈡被告明知徵收前不應調降地價，違反信賴保護原則：
⒈按行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當
合理之信賴，行政程序法第4條、第6條及第8 條規定參照。而行政機關行使裁量權，除不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，且須依照比例原則，就當事人有利及不利之情形一併注意，否則即構成裁量瑕疵之違法，此觀行政程序法第7條、第9條、第10條規定自明。再者，法規之所以賦予行政機關裁量權限，因法規的功能在抽象、概括地規範社會生活事實，立法技術與效能皆不容許法規對特定類型的生活事實為過度詳盡的規制，加以生活事實之演變常非立法當時所能預見，故必須保留相當彈性俾以適用。職是之故，授與行政機關裁量權之意義即在於行政機關適用法規對具體個案作成決定時，得按照個案情節，在法規劃定之範圍內擁有相當的自由決定權限。裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量時，必須受法規授權目的之拘束，而且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦因此違法。
⒉被告自承「64年至93年公告土地現值作業期間本案32-49
號等6 筆土地劃歸126 住宅區段…嗣於94年公告現值作業期間，配合『變更汐止市都市計畫（第2 次通盤檢討）』，檢討調整旨揭土地所屬地價區段…又因本府93年11月3日北府水排字第0930731402號函通知該等土地已納入94年預定徵收範圍，為避免產生徵收前地價調降之疑慮而影響工程推動，故旨揭地號土地94年公告土地現值，仍維持與住宅區相同價格為每平方公尺41,200元」，可知被告明知在徵收前不應調降地價，且系爭土地調整所屬區段後，其公告價格仍可與調整前相同，維持41,200元。
⒊臺北縣汐止地政事務所於95年10月間致函內政部營建署等
單位，請求確認對於系爭土地有無徵收計畫，經相關單位均回文表示96年並無徵收計畫，是以臺北縣汐止地政事務所始依所謂之「變更汐止市都市計畫（第2 次通盤檢討）」，調整公告地價，由每平方公尺41,200元調降為6,400元，此由原處分說明欄五、㈢載明「綜上，旨揭地號土地96年公告土地現值調降情形，乃因722 區段確為保護區並完成地籍分割，且無相關單位通知預定徵收計畫」可證。惟依臺北縣政府工務局96年10月30日北工務字第0960714594號函「本府已完成拆除線劃設，該拆除範圍（北起大同路南至國興街）係為本案道路工程範圍」可知，被告早已知悉系爭土地將於96年徵收，則被告對於臺北縣汐止地政事務所函詢是否有徵收計畫乙事，函復並無徵收計畫，顯係故意誤導相關承辦人，使其以為並無徵收計畫，而調降公告地價。
⒋事實上，內政部營建署已於96年委由臺北縣政府工務局辦
理徵收，被告既明知徵收前不應調降地價，竟違背行政程序法第4 條、第6 條及第8 條等相關規定，意圖減免徵收補償費之支出，違背誠實信用原則，先大幅調降系爭土地之公告現值後，復立即辦理徵收，完全無視於原告應受保障之信賴利益，原處分顯係違法，應予撤銷。
⒌原告另筆土地曾因基隆河整體整治計劃而被徵收，故原告
於95年3 月29日就系爭土地中部分土地申請一併徵收，而被告於95年4 月28日會同汐止市公所、汐止地政事務所等單位進行現場會勘，並以被告95年5 月17日北府地用字第0950375030號函就33-1地號准予一併徵收，直至96年2 月12日被告再發函以北府地用字第09600893273 號函公告徵收在案，被告豈會不知96年有辦理徵收作業。另參照立法委員蔡正元國會辦公室於97年4 月11日就系爭土地召開協會之會議記錄結論：被告亦明白承認，在95年10月汐止地政事務所確有函文各單位詢問題否有徵收用途，而各單位竟函覆無徵收計劃，但實際上96年確實有內政部營建署委由臺北縣政府工務局辦理徵收，顯見被告於調整地價前確有行政疏失。
⒍再者，被告既可於地價區段變更後，於94年仍維持原地價
水準，在客觀環境並未變更下，為何96年不能依同一原則繼續維持，被告固然有評定公告地價之權力，然其評定並非全無限制之自由或任意為之，仍應受法規授權目的之拘束，且須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，被告為減少徵收補償費之支出，而故意於徵收前調降公告現值，其公告現值之行為，顯有濫用裁量權限之嫌。⒎綜上，被告雖屢次表示如系爭土地已有徵收計畫，為避免
產生徵收前調價地價之疑慮，並基於行政一致性及信賴保護原則，系爭土地公告現值將不予調降，則被告於94年底即已確知「生活圈道路系統4 年建設計畫」將徵收系爭土地，即不得驟然調降系爭土第96年公告現值，否則即有違反信賴保護原則之違法，且造成同一區段因徵收作業時間先後，而有不同徵收地價之不公平現象。
㈢系爭土地自80年起即列為保護區，四周環境並無任何之變更
，被告於95年尚公告每平方公尺現值為41,200元，何以於一夕之間，即將95年12月31日值4 萬餘元之土地，於96年1 月
1 日降為每平方公尺現值6 千餘元，就此影響人民權益之重大變更，被告自應確實踐行地價調查程序及詳述其認定之理由，然被告均未為之，是其96年地價之公告，顯有違法：
⒈按地價調查估計規則第21條第1 項：「估計區段地價之方
法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數○○○區段○區段地價。二、無買賣實例及收益○○○區段，應於鄰近或適當地區選取2 個以上使用分區或編定用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其○○○區段○區段地價修正之。估計區段地價之過程及決定區段地價之理由，應○○於區段地價估價報告表。」次按95年10月23日修正之臺北縣實施地價調查估計作業規定，地價調查之程序分為11個步驟：⒈蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料；⒉調查地價實例；⒊調查影響區段地價之資料；⒋製作買賣或收益實例地價分布圖；⒌劃○○○區段○○○○○區段勘查表；⒍繪○○○區段○○○○○區段地價並填具區段地價估價報告表；⒏編造公告土地現值（公告地價）評議表；⒐評議；⒑計算宗地單位地價；⒒編造土地現值表（公告地價表）。
⒉上述第2 步驟之「調查地價實例」，依臺北縣實施地價調查估計作業規定，地價資料之搜集及包括：
⑴臺北縣政府地政局及地政事務所地價課長或主辦人員，
應經常注意媒體報導刊載之相關不動產市場資訊，並視需要派員前往調查其實際價格，與鄰近土地之一般地價動態。
⑵各地政事務所應指派熟悉土地估價人員依照下列方法調
查土地買賣、交換、標售、拍賣、讓售、典押、租賃、公證等資料：①依土地現值申報書副聯，向當事人、四鄰、不動產估價師、不動產經紀人員、地政士、金融、開發等有關機關調查土地買賣、交換、設定地上權、典權等價格資料。②向公有土地管理機關調查公有土地標售、讓售等價格資料。③向司法機關調查房地買賣、租賃之公證登記價格，與不動產之拍賣價格資料。④向金融機關調查有關不動產抵押之估價資料。⑤向當事人、四鄰、不動產經紀人員調查房地租賃實際租額、押租或保證金等資料。⑥向稅捐機關調查公司或法人團體之不動產交易價格資料。
⑶上述第③步驟之「調查影響區段地價之資料」，包括：
⒈應調查之資料：指土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素等項。⒉調查方法：應調查之資料，由地價調查人員實地調查或勘查，其中土地使用管制資料，都市土地向都市計畫主管單位查詢、非都市土地則查閱土地使用編定圖或相關主管單位查詢，必要時並查閱地籍電子資料，另外土地改良（分為建築基地改良、農地改良、其他改良）資料，應向各機關主管單位查詢。調查所得○○○區段地價資料，應填載於地價區段勘查表。
⒊系爭土地自始即為保護區，從未變更地目，且自80年起每
平方公尺之公告現值，均達4 萬元以上，95年度之公告現值為41,200元，然被告並未依臺北縣實施地價調查估計作業規定，對於系爭土地進行調查地價實例及調查影響區段地價之資料等步驟，而於全無依據之情形下，調降系爭土地96年之公告現值為每平方公尺6,400元，降幅高達6倍半之鉅，是被告在調查地價之估計過程顯有違法。
⒋被告辯稱「汐止市○○○ ○○區段94年9 月1 日至95年8 月
31日買賣實例蒐集期間有交易實例，而722 保護區段則無，經本縣汐止地政事務所依上開規則，推算96年公告土地現值為每平方公尺41,400元、6,400 元」云云。惟722 地號保護區內土地，原告於95年10月18日確有交易行為，被告竟未參考該交易行為而以推算之方式，計算土地公告現值，其行政程序即有違法疏失。被告徒以「夫妻間之買賣」即排除公告土地現值作業之買賣實例，並無依據：且夫妻間並未明文禁止其有交易行為，徒以夫妻間財產移轉可以為「贈與」，即以此否定該「買賣」行為之正當性，並無任何依據。況被告並未舉證說明該買賣有何交易過程違法不實之處，即率爾論斷為不得參考之案例，其行政裁量之適法性亦顯有不當。
⒌且被告以汐止市72、93地號土地為基準地價區段，推計72
2 地號地價，然上開2 地號土地並非鄰近區段何以選擇該
2 筆土地而非其他土地？被告是否刻意捨棄鄰近高價區段，而刻意選擇此2 低價區段推計，誠非無疑；被告未依規定辦理系爭土地區段地價估計，至為灼然。被告僅泛稱考量區段區位、自然條件、交通因素、土地使用現況等，故選取該2 地號並無違誤云云，而仍未具體說明何以選擇該
2 地○○○區段○○○○○○區段何以不適當，其說法顯不可採。
㈣被告亦違背行政一致性及信賴保護等原則：
⒈依被告自承，其於調整地價前，會先發函予各用地機關調
查有無辦理用地徵收案件，就系爭土地中33-1地號，被告水利單位於95年即已開始辦理徵收作業，至96年2 月12日公告徵收作業，就此項作業程序而言，被告亦有違背。
⒉被告明知在95年至96年2 月間仍持續辦理徵收作業，竟仍
調降公告地價乙節，顯然其亦違反行政之一致性及民眾之信賴保護，亦始終未能提出當時何以能調降地價之理由，亦證其主張非是。
㈤公權力之行使應有信賴保護原則適用，而「行政行為，應以
誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴；信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126 條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。…」行政程序法第8條、司法院釋字第525 號解釋分別著有明文，原告申請一併徵收，係信賴公告地價有相當之穩定性，且系爭土地已遭被告部分徵收，一併徵收時亦將以相接近之價格徵收，而原告數十年來，亦均按政府公告之地價，繳納地價稅，豈知被告竟故意拖延徵收程序，並大幅調降公告現值，致使原告每平方公尺至少損失34,800元，損失總金額更高達近千萬元等語。並求為判決撤銷訴願決定及原處分。被告應就系爭土地96年公告現值另為適法處分。
四、被告抗辯略以：㈠地價區段之劃設：
按地價調查估計規則第18條第1 項規定：「劃分地價區段時…斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」系爭土地於64年12月經汐止鎮橫科里都市計畫個案變更通過，其中32-49 、32-50 、33-1、494-1 地號等4 筆位於保護區內，而33-9、494-4 地號等2 筆則部分位於住宅區、部分位於保護區，另494-5 地號，因都市計畫樁位成果尚未公告，亦未辦理地籍分割，經被告城鄉局套合都市計畫圖之結果似為保護區，其實際使用分區尚待完成法定程序後始可確認。本案因變更範圍狹小又無都市計畫樁位，且未辦理地籍分割，其使用現況則部分雜林分布、部分與住宅區法定空地相當，故無法確切掌握保護區與毗鄰住宅區及農業區之界線，臺北縣汐止地政事務所遂於64年至93年公告現值作業期間，將32-49 地號等6 筆劃歸126 住宅區段，另494-5 地號則劃歸127 農業區段；迄93年1 月發布「變更汐止市都市計畫（第2 次通盤檢討）」，該所配合全面檢視地價區段劃設之合理性，於無都市計畫樁位之前提下，逕行套繪保護區範圍而單獨劃設出722 保護區段。爰此，96年度本案32-49 、32-50 、33-1、494-1 、494-5 地號等5 筆皆劃屬722 保護區段，而33-9、494-4 地號等2 筆則分跨12○○○區段○○○○ ○○區段，該地價區段之劃設應無違誤。
㈡本案地價訂定無誤：
⒈按地價調查估計規則第21條第1 項第1 款及第2 款規定：
「一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數○○○區段○區段地價。二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取2 個以上使用分區或編定用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其○○○區段○區段地價修正之。」汐止市○○○ ○○區段94年9 月1 日至95年8 月31日買賣實例蒐集期間有交易實例，而722 保護區段則無，經臺北縣汐止地政事務所依上開規則規定，推算96年公告土地現值為每平方公尺41,400元、6,400 元，被告95年度第6 次地價暨標準地價評議委員會評定通過，並於96年1 月1 日公告。
⒉再按同規則第23條第2 款及第3 款規定：「宗地單位地價
之計算方法如下：二、其○○○區段○○○○○區段地價作為宗地單位地價。三、跨越2 個以上地價區段之土地，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價。」故系爭土地即按其所屬72
2 保護區段地價計算該宗地單價；另33-9、494-4 地號等
2 筆則因分跨越2 個地價區段，依上開規定計算結果分別為每平方公尺24,075及22,255元。故本件區段地價及宗地單位地價計算之結果均屬正確。
㈢原告指陳系爭土地96年度公告土地現值驟降乙節：
⒈64年至93年公告土地現值作業期間本案32-49 地號等6 筆
均劃歸126 住宅區段，另494-5 地號劃歸127 農業區段，嗣於94年公告現值作業期間，配合「變更汐止市都市計畫（第2 次通盤檢討）」，檢討調整系爭土地所屬地價區段，另增設72○ ○○區區段；又因被告93年11月3 日北府水排字第0930731402號函通知該等土地已納入94年預定徵收範圍，為避免產生徵收前地價調降之疑慮而影響工程推動，故系爭土地94年公告土地現值，仍維持與住宅區相同價格為每平方公尺41,200元。
⒉臺北縣汐止地政事務所為配合94年5 月4 日發布之「變更
汐止都市計畫（部分農業區、住宅區、保護區、公園用地變○○○區○○○道路使用））案」，於同年11月8 日辦竣地籍逕為分割，將32-63 （分割自32-49 地號）、32-6
4 （分割自32-50 地號）、33-13 （分割自33-1地號）、33-15 （分割自33-9地號）、494-13（分割自494-1 地號）、494 -14 地號（分割自494-4 地號）等6 筆土地，被告於94年11月14日以北府地用字第0940785472號函公告徵收在案（公告期間：自94年11月15日至94年12月15日止），為避免徵收前後地價調整過鉅，故72○ ○○區區段94、95年公告現值仍維持為每平方公尺41,200元。
⒊本件72○ ○○區區段，前因民眾於徵收公告期間陳情其94
年公告土地現值與毗鄰○○區區段地價顯不相當，於95年
7 月10日提請被告所屬地價評議委員會復議，惟72○ ○○區區段無買賣實例，經參照鄰近使用性質相同之保護區地價推估結果，其「擬評」現值應為每平方公尺7,300 元，又因坐落該區段之部分土地已納入94年預定徵收範圍，為顧及民眾權益，且因考量基隆河主流整治工程亦有類此案例，故基於行政之一致性及民眾之信賴保護，臺北縣地價暨標準地價評議委員會95年第3 次會議決議，72○ ○○區區段地價94年公告現值仍維持94年12○ ○○區區段地價為每平方公尺41,200元。
⒋綜上，系爭土地96年公告土地現值調降情形，乃因○○○ 區
段確為保護區並完成地籍分割，且無相關單位通知預定徵收之計畫，為審酌地價正確性、合理核實訂定地價，故96年回歸保護區訂價原則，每平方公尺經評定為6,400 元。
㈣有關原告質疑被告延誤本案33-1地號土地一併徵收公告之情
事乙節，該筆土地經被告勘查後，業於95年5 月17日函復原告該案符合一併徵收之要件，遂請被告水利單位依規定報請徵收，被告水利單位併同案內其他申請人之土地清冊及地籍圖，於同年10月17日函送臺北縣汐止地政事務所校核，該所並於10月25日校核完竣，嗣於12月7 日以北府地用字第0950853633號函報請內政部審議，內政部於12月18日退請補正，被告旋於96年1 月5 日以北府地用字第0950913022號函再報請內政部審議，內政部於同年2 月2 日核准一併徵收，被告隨即於同年2 月12日公告徵收並通知補償。故本徵收案之前置作業及函報內政部之過程均依法定程序辦理，並無原告所稱故意拖延之情事，一併澄明。
㈤有關原告訴稱被告已知系爭土地將於97年度辦理徵收乙節：
原告所提之各項文件，皆為內政部辦理「生活圈道路系統4年建設計畫」時之先期規劃文件，按計畫之執行及用地取得進程端視預算之有無，倘未編列預算，尚難謂其計畫將如期推動，該計畫至96年8 月31日內政部營建署始以營署道字第0962914270號函，指示被告配合編列預算，並排定用地取得時程，乃確定徵收。而系爭土地於96年公告土地現值已回復依保護區之查價標準查訂價格，為每平方公尺6,400 元；是以被告至96年中始確認系爭土地可於97年辦理徵收，且系爭土地原為保護區，被告當依保護區之價格訂定，故系爭土地96年公告土地現值訂定情形應屬合理。
㈥原告雖稱系爭土地於95年10月18日訂有買賣契約，惟96年公
告土地現值之查價期間為94年9 月2 日至95年9 月1 日，而買賣契約之原因發生日期為95年10月18日，已逾96年度公告土地現值之查價期間，而無法列入96年公告土地現值作業中，僅得列入97年公告土地現值之買賣實例中；然又依地價調查估計規則第7 條規定，買賣實例如有下列情形之一，致價格明顯偏高或偏低者，應先作適當之修正，記載於買賣實例調查估價表：⒈急買急賣。⒉期待因素影響之交易。⒊受債權債務關係影響之交易。⒋親友關係人間之交易。⒌畸零地或有合併使用之交易。⒍地上物處理有糾紛之交易。⒎法院拍賣。⒏受迷信影響之交易。⒐包含公共設施用地之交易。
⒑人為哄抬之交易。⒒其他特殊交易。本件交易出賣人為原告林新發，買受人為其妻宋美惠，其買賣價格應依前開規定予以修正，然就實務而言，夫妻間之土地權利移轉可逕以「夫妻贈與」為之，若以「買賣」為之則多為特殊交易，其買賣價格通常與正常市場價格相差甚遠，且難以修正，故夫妻間之買賣案件通常不列入公告土地現值作業之買賣實例中。
㈦依平均地權條例第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於
轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1 月1 日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」按徵收費用編列之多寡並非公告土地現值訂定之依據，是原告對徵收費用編列之疑義與本件無涉。
㈧關於最高行政法院99年度判字第613 號判決有關系爭土地何時辦理徵收乙節：
⒈按平均地權條例第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對
於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」另按地價調查估計規則第4條第1項規定略以：「地價調查應以買賣實例為主…。」地方政府依平均地權條例第46條規定辦理公告土地現值，具有稅捐及徵收補償地價計算依據等多重功能，土地公告現值過高將影響土地所有人租稅負擔，過低則將影響其徵收補償權益，故公告現值訂定首重核實反應地價動態及市場一般交易價格，被告歷年辦理所轄區域土地公告現值皆依此原則為之。另被告為考量被徵收土地所有權人之感受，避免公告土地現值於徵收當年期調降，引起被徵收土地所有權人負面觀感，被告於每年年底辦理隔年公告土地現值作業時，均會函詢相關機關是否預定於隔年度辦理徵收，如有相關徵收計畫，則該用地所屬地價區段隔年度土地公告現值，除因都市計畫變更後屬公共設施保留地外，以不調降為原則，惟此作法可能導致應調降土地公告現值之區段與一般正常價格悖離，對於同一地價區段內非徵收土地之所有權人將產生租稅公平疑義，故該措施僅係為顧及被徵收土地所有權觀感之非常態措施，並僅限於隔年度辦理徵收之區段；如隔年度未有相關機關預定辦理徵收，則公告土地現值即應回歸前述原則，依○○○區段之地價動態及市場一般交易價格核實反映。
⒉系爭土地何時確定辦理徵收，應視都市計畫變更及需地機
關預算編列之期程而定，內政部94年11月10日函文及內政部營建署96年8 月31日函文均於主旨中明示為「先期作業」，該等函文雖為後續作業依據，惟尚難依該等函文即可確定系爭土地於何年辦理徵收，蓋需地機關如無相關預算經費，則徵收作業實難進行。依司法院大法官釋字第513號解釋意旨，政府為興建公共設施而須徵收都市計畫中原本非屬公共設施用地之土地，應先踐行變更都市計畫程序，再予徵收；系爭土地96年使用分區為保護區，於變更為公共設施用地前，尚不得徵收，而都市計畫變更須審議，報經內政部都市計畫審議委員會，該期程非被告所能確定；系爭土地至97年7 月11日「變更汐止都市計畫（配合大坑溪高架道路及其東側闢建平面道路及新闢聯外道路工程）案」發布實施，系爭土地變更為道路用地後，工程用地範圍始行確定，並得開始辦理土地徵收作業程序。
㈨有關被告選取推估地價區段乙節：
⒈系爭土地96年所屬汐止市72○ ○○區○○區段，於96年公
告土地現值作業期間（94年9月2日至95年9月1日）並無買賣實例，被告遂依據地價調查估計規則第21條第1項第2款規定：「無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取2 個以上使用分區或編定用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其○○○區段○區段地價修正之。」選取以買賣實例估計出區段地價之汐止市72（農業區）及93○○○區○○○區段為基準地價區段，以修正估計72○ ○○區段○區段地價。96年公告土地現值作業期間，汐止市保護區及農業區買賣實例稀少，故該年期汐止市有買賣實例估計出區段地價○○○區○○○區○○區段，僅72、93、157 、169 等
4 ○○○區段○○○○○區段為農業區，市價7,300 元/ ㎡，93區段為保護區，市價4,500 元/ ㎡，157 區段為保護區，市價4,100 元/ ㎡，169 區段為保護區，市價3,700元/ ㎡。故被告就該4 ○○○區段○○○○○○區段之區位、自然條件、交通運輸、土地使用現況等影響地價因素，選擇與系爭土地最接近之72及9○○○區段○○○○○區段，並將估計區段地價之過程及決○○○區段○○○○○○區段地價估價調查表，本件72○ ○○區段○區段地價訂定過程與基準地價區段之選取均係依法辦理，並無違誤。⒉綜上，被告辦理系爭土地96年公告現值訂定均係依相關法
令辦理，且兼顧合理性及被徵收土地所有權人感受之訂定原則，亦具一致之公平性，未因個案而有差別之考量系爭土地使用分區自64年12月10日即屬「汐止橫科都市計畫案」保護區，因範圍狹小且無都市計畫樁位，故被告至93年均因相關範圍資訊不足而誤將其劃屬汐止市12○ ○○區○○區段，94、95年完成地籍逕為分割後，復因需地機關來函通知該區段為徵收範圍，遂未予調降區段地價，至96年因無相關機關函復預定於當年度辦理徵收，故該地價區段自應依法訂定保護區合理價格，被告就系爭土地96年公告土地現值之訂定應屬有據等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造爭執要點為改制前臺北縣地價及標準地價評議委員會評定系爭土地區段地價有無漏未斟酌相關因素，而構成違法之情形？亦即原處分否准原告之更正申請案，是否違法？
六、本院判斷如下：㈠按人民請求行政機關修改地價( 公告現值) ，行政機關作成
拒絕其請求之通知，乃就人民具體申請事件為拒絕之表示，足以發生法律上效果，為對人民所為之消極處分，當非不可提起行政訴訟（改制前為行政法院55年度判字第223 號判例意旨、79年度判字第684 號判決意旨、最高行政法院92年度判字第443 號判決意旨及92年度裁字第520 號裁定意旨參照）；準此以論，本件原告既對於系爭土地之96年土地公告現值不服，請求更正，經被告以原處分予以否准，原告經訴願程序後，提起本件行政訴訟，請求判命被告應就系爭土地之96年公告現值作成更正之行政處分，核屬行政訴訟法第5 條規定請求應為行政處分之訴訟，即課予義務訴訟。再原告原申請更正地價之標的固未含系爭土地中之坐落新北市○○區○○段橫科小段33-1地號土地，然此部分已據原告於訴願程序追加聲明不服之意（見訴願卷第105 至106 頁），且據被告陳明否准原告此部分之請求，則原告併就此部分請求，提起本件訴訟，顯已踐行向被告申請及訴願之程序，於法自無不合，先此敘明。
㈡次按平均地權條例第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對
於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1 月1 日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」再地價調查估計規則第21條第1 項規定：「估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數○○○區段○區段地價。
二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取2 個以上使用分區或編定用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其○○○區段○區段地價修正之。」同規則第23條第2 款、第3 款規定：「宗地單位地價之計算方法如下：二、其○○○區段○○○○○區段地價作為宗地單位地價。三、跨越2 個以上地價區段之土地，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價。」㈢又按地價及標準地價評議委員會之組成，依地價及標準地價
組織規程第4 條之規定，係由議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關等成員組成。顯見對地價之評定，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定程序，有無基於錯誤之事實，有無遵守一般有效之價值判斷原則，有無夾雜與事件無關之考慮因素或漏未審酌相關因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重（最高行政法院89年度判字第3134號及96年度判字第765 號判決要旨參照）。易言之，地價及標準地價評議委員會依合議方式所為地價之評定，如已遵守上開專業判斷應行注意之事項，行政法院固應予尊重，但如其據以評定地價之基礎事實資料，有缺漏不完整或錯誤之情形，已影響評定之正確性，自有違誤之情事，則據以作成之土地公告現值即難認不具違法之情形。
㈣經查：
⒈系爭土地自80年起每年公告現值每平方公尺均有40,000元
以上，至95年更達到每平方公尺41,200元，而經被告於96年1月1日公告土地現值調降為每平方公尺6,400 元以下，而系爭土地係於64年12月經汐止鎮橫科里都市計畫個案變更通過，其中32-49、32-50、33-1、494-1地號等4筆土地位於保護區內；33-9、494-4地號等2筆土地部分位於住宅區，部分位於保護區；494-5 地號土地之實際使用分區尚待完成法定程序後始可確認，初步經被告城鄉局套合都市計畫圖之結果應在保護區內，為兩造所不爭執，並有卷附系爭土地歷年公告地價、系爭土地都市計畫使用分區查詢結果、汐止鎮橫科里都市計劃農業區變更住宅區說明書、被告城鄉局測量課便簽、變更汐止都市計畫（第2 次通盤檢討）都市計畫圖、套繪圖等件可稽。
⒉被告抗辯系爭土地之96年度公告土地現值由前年之每平方
公尺41,200元，驟降至6,400 元以下並無違法乙節，其所持理由無非以：⑴系爭土地之地價區段劃設符合地價調查估計規則第18條第1 項規定之程序，且系爭土地係經臺北縣汐止地政事務所依地價調查估計規則第21條第1 項第1款及第2 款之規定，推算系爭土地96年之公告現值，並經改制前臺北縣地價及標準地價評議委員會95年度第6 次地價暨標準地價評議委員會評定通過，符合地價調查估計規則第23條第2 款及第3 款之規定；⑵64年至93年公告土地現值作業期間，系爭土地中之494-5 地號劃歸12○ ○○區段，其餘6筆地號土地均劃歸126住宅區段，於94年公告現值作業期間，配合「變更汐止市都市計畫（第2 次通盤檢討）」檢討調整系爭土地所屬地價區段，並增設72○ ○○區區段，因被告93年11月3 日北府水排字第0930731402號函通知該等土地已納入94年預定徵收範圍，為避免產生徵收前地價調降之疑慮而影響工程推動，故當年度系爭土地之公告現值，仍維持與住宅區相同價格為每平方公尺41,200元。嗣臺北縣汐止地政事務所為配合「變更汐止都市計畫（部分農業區、住宅區、保護區、公園用地變○○○區○○○道路使用））案」，辦竣系爭土地之地籍逕為分割程序，另行分割出32-63 （分割自32-49 地號）、32-64（分割自32-50 地號）、33-13 （分割自33-1地號）、33-15 （分割自33-9地號）、494-13（分割自494-1 地號）、494-14地號（分割自494-4 地號）等6 筆土地，被告於94年11月14日以北府地用字第0940785472號函公告徵收在案（公告期間：自94年11月15日至94年12月15日止），為避免徵收前後地價調整過鉅，故72○ ○○區區段94、95年公告現值仍維持為每平方公尺41,200元；由於其公告現值與毗鄰○○區區段地價顯不相當，故提請改制前臺北縣地價及標準地價評議委員會復議，惟72○ ○○區區段無買賣實例，經參照鄰近使用性質相同之保護區地價推估結果，原擬評現值應為每平方公尺7,300 元，又因該區段部分土地已納入94年預定徵收範圍，為顧及民眾權益，且因考量基隆河主流整治工程亦有類此案例，故基於行政之一致性及民眾之信賴保護，改制前臺北縣地價及標準地價評議委員會95年第3 次會議決議該區段地價94年公告現值仍維持每平方公尺41,200元；由於系爭土地係屬保護區且已完成地籍分割，且無相關單位通知預定徵收之計畫，為審酌地價正確性、合理核實訂定地價，故96年回歸保護區訂價原則，每平方公尺經評定為6,400 元等語，為主要論據。
⒊然被告於93年間即將包括系爭土地在內計33筆土地作為94
年度「預定臺北縣汐止市基隆河整體治理計畫」各項工程範圍，並已於94年11月14日公告徵收其中之22筆土地，有卷附被告93年11月3 日北府水排字第0930731402號函、94年11月14日北府地用字第0940785472號公告等件可稽( 見原處分卷第77至81頁) 。且改制前臺北縣地價及標準地價評議委員會95年第3 次會議決議系爭土地所屬72○ ○○區區段地價94年公告現值仍維持93年12○ ○○區區段地價為每平方公尺41,200元，係以系爭土地所屬72○ ○○區區段土地已納入94年預定徵收範圍，為考量民眾權益之維護，並避免民眾產生地價調降之疑慮為評定之基礎，有該次會議紀錄存卷可按( 見原處分卷第83至89頁) 。且被告之訴訟代理人於本院前審審理時亦陳明系爭土地如確定隔年土地要徵收的話，則被上訴人則不會調降地價等語在卷可稽（見本院前審卷第134 頁）。況且系爭土地乃位於汐止大坑溪高架道路、東側闢建平面路範圍之內，復為內政部列為95年度「生活圈道路系統4 年建設計畫」擬列工程項目之一，已由內政部通知包括被告在內之21縣市政府，應在95年6 月底完成徵收作業，且該項徵收預算應由縣市政府納入地方預算辦理，亦有內政部94年11月10日內授營道字第0940011437號函可稽（見本院前審卷第96頁），足見被告於94年底即知悉將於翌年辦理上開「生活圈道路系統4年建設計劃」之土地徵收甚明。準此以論，改制前臺北縣地價暨標準地價評議委員會95年第6 次會議決議將系爭72
2 保護區段地價自去年之每平方公尺41,200元，調降為6,
400 元以下，明顯忽略系爭土地已列入於徵收範圍之事實。而土地有徵收計畫即不予調降地價，復為被告辦理地價評定作業所建立之行政前例，若恣意違背，將造成位於同區段，皆屬徵收範圍之土地，僅因被告辦理徵收程序之緩急先後，而有不同徵收補償地價之不合理現象，自難謂符合平等原則。
⒋被告雖辯稱：當時並無接獲相關單位通知預定徵收之計畫
云云，惟系爭土地確屬於內政部辦理95年度「生活圈道路系統4 年建設計畫」應徵收土地範圍，不論被告所辯乙節是否屬實，均符合上揭被告行政先例所示之不予調降地價之情形，且由此益證改制前臺北縣地價及標準地價評議委員會95年第6 次會議決議確未考量此因素無訛。
㈤是故上開改制前臺北縣地價及標準地價評議委員會就系爭
土地96年度之區段地價由原來之每平方公尺41,200元，調降為6,400 元，因忽略系爭土地已列入徵收範圍之事實，而漏未審酌是否有不予調降地價之因素，所為之評定自有違誤之情事，則被告據以作成之公告現值，不能謂不具違法之情形。
七、綜上所述，原告主張被告96年度土地公告現值將系爭土地由原來之每平方公尺41,200元，調降為每平方公尺6,400 元以下係屬違誤，應予更正，於法有據，被告作成原處分否准所請，自屬違法，訴願決定未予糾正，自有不合，原告訴請撤銷，為有理由。再地價評定係屬專業判斷事項，依法屬於被告地價及標準地價評議委員會之權責，行政法院無法代為決定，則原告請求判命被告應就系爭土地96年公告現值另為適法處分，於法要屬允洽，應予准許，爰依行政訴訟法第200條第4 款規定，判命被告應依本判決之法律見解對於原告之申請案件，另為適法之處分。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第200 條第4 款，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 1 月 27 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 忠 仁法 官 蔡 紹 良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 1 月 27 日
書記官 林 俞 文