臺北高等行政法院判決
99年度訴更一字第80號101年2月16日辯論終結原 告 吳江仁（即附表一吳景德等43人之被選定人）兼被選定人訴訟代理人 蔡志揚 律師被 告 內政部代 表 人 李鴻源（部長）住同上訴訟代理人 秦錚錚
鄭雅芳游適銘上列當事人間土地徵收補償事件，原告提起行政訴訟，經本院95年度訴字第1812號判決後，原告提起上訴，經最高行政法院99年
7 月8 日99年度判字第675 號判決廢棄部分原判決，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文被告應給付原告如附表四所示之金額及自民國九十五年六月八日起至清償日止，按年息百分之五之利息。
原告其餘之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用除確定部分外由被告負擔百分之二，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人李逸洋於訴訟進行中依序變更為廖了以、江宜樺、李鴻源，業據渠等分別依法具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：交通○○○區○道新建工程局（下稱國工局）為興建北宜高速公路頭城蘇澳段（礁溪鄉）工程需要，需用宜蘭縣○○鄉○○段○○○ ○號內等437 筆土地，合計面積31.246800 公頃，及其土地改良物，乃檢附徵收土地計畫書圖等有關資料，報經被告土地徵收審議委員會民國（下同）90年第22次會議決議通過，並經被告90年4 月24日台（90）內地字第9072759 號函核准徵收，宜蘭縣政府以90年5 月9 日90府地二字第050253號公告徵收（公告期間自90年5 月10日起至90年6 月11日止），原告以本案未踐行協議價購程序，即強行徵收，及徵收補償價額太低等為由，不服被告核准徵收之處分，提起訴願，遭駁回，向本院提起行政訴訟，經本院91年度訴字第3968號判決認定原徵收處分未經合法協議價購之先行程序而違法，惟基於公益之考量，仍維持原處分，故判決原告敗訴，並於主文同時諭知上開徵收處分違法；復於理由中教示原告得於本案判決確定後1 年內，向本院訴請賠償。嗣兩造均表不服而提起上訴，經最高行政法院以95年度判字第383 號判決駁回而告確定。原告遂以被告、國工局及宜蘭縣政府為對象，提起行政訴訟請求賠償，經本院以95年度訴字第1812號判決駁回原告之訴，原告提起上訴，經最高行政法院99年度判字第675 號判決原判決關於被告及該訴訟費用部分均廢棄，發回本院更為審理，其餘上訴駁回。
三、本件原告主張：㈠最高行政法院判決發回意旨明揭本件應依系爭土地被徵收時
之價值予以賠償，司法院釋字第579 號解釋並闡明國家依法徵收人民之財產，應給予合理之補償，且補償與損失必須相當。又最高法院94年度判字第1709號判決並明示：「協議價購時，必須設法使土地所有權人能獲得優於徵收補償款額及其他利益之對價」另本院91年度訴字第1642號判決亦謂：「協議價購之價額不應與法定補償地價相同，而應儘量與徵收前協議時之市價相符。」㈡土地徵收之基礎理念，在於因被徵收所受領之補償費，可在同一地段買回相同性質及面積之土地：
現行土地徵收補償，以公告土地現值加成為補償之方式，惟關於公告土地現值之評定，不僅方法與機制本身內含諸多問題，且縱按公告土地現值加成後之補償地價亦普遍存在低於一般正常市價之情事，往往致使土地被徵收人無法以補償金額重新另行購買同類之土地。89年土地徵收條例制定時，雖維持過往補償以公告現值計價之方式，惟為尊重私有財產權益，儘可能避免徵收，乃在該條例第11條增訂協議價購程序。土地徵收最基礎也是最重要的理念，乃在公正補償，即被徵收的土地後所受領的補償費，可以在同一地段買回相同性質及面積的土地。惟現行之徵收補償實務，只要同○○○區段，各筆土地之補償單價均為相同；換言之，同一地價區段內之土地，縱使土地之區位、形狀、面積大小、環境、收益性或其他交易上價格形成因素有所差異，但其徵收補償單價並無不同。再者，徵收補償完全無視其土地正常交易價格於該年度內是否有所波動。是以，以公告土地現值加成作為徵收土地之補償基準，非能謂為係以客觀之市場交易價格予以補償，此實與司法院釋字第579 號解釋所稱補償與損失相當之意旨相違。因此，土地徵收條例第11條協議價購乃在補救徵收補償之不足，俾土地之區位、形狀、面積大小、環境、收益性或其他交易上價格形成因素有所差異之土地所有權人，得分別與需用土地人協商，經由需地人積極之溝通交涉，與土地所有權人各別達成價購之協議，避免徵收，並俾使土地所有權人所獲得之損失補償能與客觀之市場交易價格相當，以符上開補償與損失必須相當之原則。
㈢被告主張受限於預算及私法自治原則，原告並無損害云云，違背土地徵收條例第11條協議價購程序之立法意旨：
⒈預算有限，應非協議價格之考量，協議價格之考量應為人民
失去該財產而應獲得之對價；正如同徵收補償，係考量人民因財產遭受特別犧牲所受之損害，亦不可能因受限預算之故，而於徵收後卻不給予相當之補償。
⒉協議價購雖係私法契約，惟其與純粹之私法自治仍有極大差
距。蓋倘買賣雙方協議不成，需地機關之買方仍得以國家強大之徵收公權力強制取得賣方財產，並非如一般買賣之賣方有拒絕出賣之權利。
⒊協議價購程序更有公法上最小侵害之比例原則之適用，苟協
議價購程序得依照私法自治原則，則需地機關本於私法自治，何需踐行一定之實質程序，其所提買價又何需有助於協議之成立始可？倘完全遵照私法自治原則，則本院前開判決又何以得宣告需地機關協議價購程序違法？⒋原告並非強令需地機關應同意人民所提出之賣方價格，而係
基於徵收最後手段性之原則，需地機關所提出之買價應不低於市價。苟以為協議價購之價格，係需地機關可接受之價格，而不必與市價相同，則協議價購程序又有何存在之必要？蓋基於國人有土斯有財之觀念，以及不動產之保值性，若買方提出之價格低於市價，賣方豈可能出賣？而一旦賣方不賣，國家即可發動徵收，徵收又有何最後手段性可言？㈣徵收機關應依系爭土地被徵收時之價值，以金錢賠償原告及選定人之損害：
主管機關若屬違法徵收，經依行政法院為情況判決確認為違法而未經撤銷徵收處分者，徵收機關即應依民法第216 條規定予以賠償，而非依土地徵收條例第30條規定之標準為賠償，徵收機關自負有依系爭土地被徵收時之價值予以賠償之義務，為本件最高行政法院發回判決所明揭之理由。協議價購程序原可得協議成立之土地價格，在徵收乃最後手段性之立法精神架構下，其價額自不應低於客觀之市場交易價格，否則在私法契約之基礎上，賣方除非本身有急於脫手求售或其他特殊因素，否則在論理法則與經驗法則之下，應不會以低於市場交易價格與買方協議成立買賣契約。本件系爭土地因已無法回復原狀，協議價購程序亦無法重新召開，故徵收機關自應依系爭土地被徵收時之價值，以金錢賠償原告及各選定人之損害。惟基於損益相抵原則，依法應扣除因徵收補償所受有之利益（即原徵收補償價格），因此，法院就系爭土地徵收時之價值調查結果，倘較徵收補償價額為高，徵收機關自負有賠償其差額之義務。另部分系爭土地之鑑定價格較補償價格為低，因其有確定之徵收補償處分為依據，且該處分未經撤銷，其受領利益具有法律上之原因，且徵收補償處分本不禁止高於市價而為補償，協議價購程序亦不禁止高於市價而為價購，又因原告及選定人均為個別之自然人主體，故僅該部分選定人不得向被告請求賠償損害，並無追繳其不當得利或與其他選定人抵銷之問題。
㈤本件鑑定之差價，實無法填補原告及選定人所受之損害：
高源不動產估價師聯合事務所鑑定之價格偏低，其並未針對系爭土地經徵收後，造成原告及選定人之農地細分且分隔兩地，並因以高架橋方式興建之高速公路經過，致使日照不均影響農作收成，且多數被分割之殘餘農地面積過小，形同廢地等交易情況考量。又系爭土地因係以合併其他需用土地使用為目的，而將形成高於正常價格之市場合理價格，亦未列入鑑價考量等情。並聲明求為判決：被告應給付原告如附表二所示之金額暨自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
四、被告則以：㈠國工局係以宜蘭縣政府89年7月1日發布之公告土地現值及加
成數與所有權人協議，惟因價格未能合致等原因，致協議不成，故其協議價購之價格與徵收補償地價相當，即可得協議成立之被告徵收土地之價格與徵收補償地價並無差額，本案對原告並不生損害情事，其請求賠償應無理由。
㈡依土地徵收條例第30條規定評定之徵收補償地價已是一般正
常交易價格。系爭土地之徵收補償地價既已優於一般正常交易價格，並無偏低，故本案縱依最高行政法院99年度判字第
675 號判決，以土地被徵收時之價值予以認定賠償金額之有無，亦可確認原告並無損害發生。何況系爭土地經高源不動產估價師聯合事務所鑑定價格結果，大都與徵收補償地價無太大差異，且有徵收補償地價較鑑定價格為高者，足見本案徵收補償地價已是一般正常交易價格，對原告並不生損害情事等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：原告請求被告應依系爭土地被徵收時之價值，給付如附表二所示之金額暨自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息，有無理由？
六、本院之判斷：㈠按「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交
通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」土地徵收條例第11條定有明文；再按「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」「前項情形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法。」「行政法院為前條判決時，應依原告之聲明，將其因違法處分或決定所受之損害，於判決內命被告機關賠償。」「原告未為前項聲明者，得於前條判決確定後一年內，向高等行政法院訴請賠償。」行政訴訟法第198條、第199條亦有明文。
㈡本件原告與如附表一所示之選定人，同為被告內政部90年4
月24日台（90）內地字第9072759 號函徵收處分之被徵收土地原所有權人，因對該徵收處分不服，選定原告為當事人循序向本院起訴請求救濟，已經本院以91年度訴字第3968號判決，認定該徵收處分於徵收前之90年3 月9 日舉行所謂協議價購會議，未經全部所有權人到場，且會議議程僅就土地徵收條例第30條規定之法定補償地價而為宣示，並聽取各土地所有權人之意見，性質上係一種說明會或公聽會，尚難認係協議價購之開會。故認上開協議價購會議並非合法，與未為協議價購會議同，本件徵收處分未踐行合法之價購程序而為違法，惟基於公益之考量，依前開行政訴訟法第198 條規定駁回原告之訴，並於主文中諭知該徵收處分違法，嗣經上訴後，為最高行政法院以95年度判字第383 號判決駁回上訴而告確定，此有各該判決附卷可稽( 見本院前訴訟程序卷二第11- 15頁) 。原告於判決確定後，依行政訴訟法第199 條第
2 項之規定，起訴請求賠償，此種情況判決之替代救濟措施，既係基於行政處分違法而來，其性質應屬國家賠償，應無疑義。
㈢次按「國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定。」
國家賠償法第5 條定有明文，是有關於損害賠償之範圍，為國家賠償法所未規定之事項，自應適用民法之相關規定。又按「損害賠償，除法律另有規定或契約另有訂定外，應以填補債權人所受損害及所失利益為限。依通常情形，或依所定之計劃、設備或其他特別情事，可得預期之利益，視為所失利益。」為民法第216 條所明定。惟無論所受損害抑所失利益，被害人賠償損害之請求權，以受有實際上之損害為成立要件。故衡量賠償之標準，首應調查被害人實際上之損害額，始能定其數額之多寡。
㈣茲就原告所請求損害之項目分別論述如下：
⒈系爭土地地價差額部分：
按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」行政訴訟法第260條第3 項定有明文。查本件最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷以「惟主管機關若屬違法徵收，經依行政法院為情況判決確認為違法而未經撤銷徵收處分者，此際徵收機關即應依民法第216 條規定予以賠償，而非依土地徵收條例第30條規定之標準為賠償。…，徵收機關自負有依系爭土地被徵收時之價值予以賠償之義務，」是以，本院將系爭土地徵收時之價額為何，送交高源不動產估價師聯合事務所鑑定，此有該事務所100 年10月20日不動產售價報告書在卷可稽( 見證物外放) ，其中鑑定結果之價額高於原告因徵收補償所取得金額，則其間之差額，應可認為原告之損害，被告依法應予賠償；至鑑定結果，其鑑定價額低於原告因土地徵收時所取得之金額部分，則原告實際上未生任何損害，其請求賠償，洵屬無據。茲經本院核對系爭工程徵購用地地價及加五成補償清冊與原告提出之附表二結果，其中附表二原告所列之原補償價額或有徵收面積錯誤、或有持分錯誤、或有徵收補償價額錯誤，爰逐一更正如附表三所示( 數目底層加黑部分為更正部分) 。準此，以鑑定價額與原告所領正確之補償金額計算差額，結果詳如附表三所示，如前所述，其差額正數部分，可認為原告之損害，被告應予賠償，詳如附表四所示；其差額為負數部分，則應認原告實際上未生任何損害，其請求被告賠償，自屬無據。
⒉農作收益部分：
原告主張依一公頃收益約市價11萬元、休耕補償費4萬2,000元、栽種田菁補助5,000元，以每公頃總價約15萬7,000元之收益，依被徵收土地之面積計算其農作收益為所失利益云云。惟系爭土地之地上物也在嗣後徵收標的之列，原告並未提出其地上農作損失如何該當「依通常情形，或依所定之計劃、設備或其他特別情事，可得預期之利益」，並與系爭違法徵收間有何因果關係，空言其有農作應有收益之所失利益，自難採信。
⒊訴訟支出必要費用部分：
又違法與損害間之因果關係，係指「有此違法，通常即足生此種損害，無此違法，即不足生此種損害」，本件原告前以撤銷訴訟所支付之訴訟費用，固為主張權利而支付，惟徵收處分之違法並不當然即造成原告支付訴訟費用，是原告主張訴訟支出必要費用每一選定人1,000 元部分，難認與徵收處分之違法有何因果關係，其請求賠償亦屬無據。至原告雖主張被告應賠償總金額應包括精神賠償，然依原告所提出之附表二顯示，其主張之應賠償總金額為應賠償差額、農作收益
(所失利益) 、前撤銷訴訟所支出之必要費用之總額，就精神賠償部分之具體金額並未列出，即原告請求之損害總金額並未包括精神賠償，本院自毋庸予以論駁。
㈤原告雖主張高源不動產估價師聯合事務所鑑定之價格偏低，
本件鑑定之差價，實無法填補原告及選定人所受之損害云云。經查，本件鑑定人於鑑定過程中，已就系爭土地之價格形成之主要因素即一般因素(政策面、經濟面)、不動產市場概況( 發展概況、價格水準) 、區域因素( 近鄰地區土地利用情形、建物利用情況、公共設施概況、交通運輸概況、區域環境內之重大公共建設、未來發展趨勢) 、個別因素( 土地個別條件、法定使用管制與其他管制事項、利用情況、公共設施便利性、週遭環境適合性) 、最有效使用等因素，進行實質分析；並依不動產估價技術規則之規定，採用比較法評估系爭土地之價格，再予以修正，最後考慮市場現況、各估價方法之適用性及估價目的等情況，並就比較法獲得之價格進行綜合比較，就其中金額偏高或偏低者重新檢討後，視不同價格所蒐集資料可信度及估價種類條件差異，考量價格形成因素之相近程度，決定基準地不動產單價，並依地形、臨街深度、臨路條件、使用分區、利用限制等因素，調整各宗土地價值，而決定系爭土地評估價格，此有上開估價報告書可參，足徵鑑定人於鑑定系爭土地價額時，係本其估價師之專業意見分析，並依相關法規進行評估，系爭鑑定報告書之作成可認為公平允當。從而，原告主張系爭鑑定報告之鑑定價格偏低，尚非可採。
七、綜上所述，原告起訴請求被告應依系爭土地被徵收時之價值，給付如附表四所示之金額暨自起訴狀繕本送達翌日即95年
6 月8 日起至清償日止，按週年利率百分之5 計算之利息部分，為有理由，應予准許；逾此部分，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均於本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。中 華 民 國 101 年 3 月 8 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭忠仁法 官 陳姿岑上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 3 月 8 日
書記官 李依穎