臺北高等行政法院判決
99年度訴更一字第82號99年11月11日辯論終結原 告 皇翔建設股份有限公司代 表 人 廖年吉訴訟代理人 洪東雄 律師
王歧正 律師被 告 臺北市政府代 表 人 郝龍斌（市長）住同上訴訟代理人 李建賢 律師複代理人 陳垚祥 律師上列當事人間回饋金事件，原告不服行政院農業委員會中華民國96年12月11日農訴字第0960138008號訴願決定，提起行政訴訟，經本院97年10月29日97年度訴字第353 號判決駁回原告之訴。原告不服，提起上訴，經最高行政法院於99年7 月30日以99年度判字第787 號判決，將原判決廢棄，發回更審，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告就坐落臺北市○○區○○段○○段105 地號土地( 下稱系爭土地) ，為辦理皇翔建設住宅新建工程，擬具水土保持計畫，經被告以民國（下同）96年4 月3 日府建四字第09630961400 號函核定，並於96年5 月21日核發96建字第0233號建造執照。嗣被告依山坡地開發利用回饋金繳交辦法（下稱回饋金辦法）及被告92年8 月8 日府建三字第09214929600號公告之臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率（下稱回饋金乘積比率），於96年6 月5 日以府建三字第09631684700 號函（下稱原處分）核算原告應繳交山坡地開發利用回饋金新臺幣（下同）43,876,594元，原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟，本院前以97年度訴字第353 號判決駁回其訴，原告提起上訴，經最高行政法院以99年7 月30日99年度判字第787 號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：㈠系爭山坡地係被告為增加可建用地面積，加速開發而進行之
市地重劃，其進行整地、排水、邊坡擋土牆、開闢道路之行為，早已改變原有山坡地地形及原始林相，是原告於開發利用時，並未對於原生林相再有何破壞，此際原告雖依法擬具水土保持計畫，然原告既非破壞林相違反森林法之行為人，被告核課回饋金，自屬有違。
㈡本件山坡地開發，係在市地重劃之後，被告未區分都市計畫
用地開發建築，與非計畫用地開發建築，其開發利用對山坡地原始林相影響程度不同，而一律按12% 之乘積比率，予以核算回饋金，其行政裁量權顯與誠實信用原則有違，亦為裁量權之濫用而屬違法。又系爭土地之開挖整地面積雖有6,87
2.9 平方公尺，然開發建築面積僅有2,794.68平方公尺，其餘開挖整地之開發利用，係作為道路、水土保持設施（如排水溝渠、滯洪沉砂池、植生）。是系爭土地上就供道路、水土保持設施等建築以外之使用標的土地，自應依其開發利用所屬類別，核計回饋金乘積比率，而不得逕為變更其使用標的類別。惟原處分仍均以所謂「開發目的」最終係為建築使用，即應全體適用「開發建築」類別，亦有違誤。
㈢本件係先由被告依臺北市山坡地開發建築要點( 以下稱山坡
地建築要點) 第7 條檢附水土保持計畫，向內政部申請並取得開發許可後，始由原告依該要點第8 條檢附水土保持計畫，向被告申請核發雜項執照及建造執照後進行住宅新建工程。都市計畫主管機關所核發之山坡地開發許可，始屬水土保持法第12條第1 項第4 款所指在山坡地從事開發建築用地行為之許可，係將山坡地開發成為可供建築使用之土地，而非在已成為建築用地之山坡地上從事開發建築行為。至於建築主管機關依建築法及山坡地建築管理辦法所核發之雜項執照及建造執照，則為在該山坡地上之建築用地開始動工興建房屋之許可，兩者性質截然不同等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠本件開發建築用地為法定山坡地，原告依水土保持法暨相關
法規之規定，相關法令仍依行政院農業委員會修訂之水土保持技術規範、水土保持法施行細則、水土保持計畫審核監督辦法及臺北市山坡地開發建築基地規畫設計技術規範，擬具水土保持計畫向被告申請集合式住宅新建工程，經被告核准開挖面積為6,872.9 平方公尺，建築面積2,794.68平方公尺，其餘開挖整地之開發利用，則包括道路、排水溝渠、滯洪沉砂池，植生等水土保持設施，非屬行政院農業委員會94年
3 月4 日農授水保字第0941803754號函所認定純屬建築行為之情形，被告以核准開發整地面積及土地公告現值53,200元/ 平方公尺，並依回饋金辦法第3 條、第5 條、第6 條規定，及回饋金乘積比率「開發利用程度類別為開發建築者，其計算回饋金之乘積比率為12% 」之規定，核算山坡開發利用回饋金43,876,594元，並無不合。
㈡回饋金辦法第2、3條規定，山坡地開發利用回饋金之繳交與
否，端視其是否為山坡地範圍內之開發利用申請案件暨案件須否擬具水土保持計畫（或簡易水土保持申報書）而定，並非僅限於山坡地原生地之開發、破壞原地貌山林者。系爭土地係位於公告之山坡地範圍內，且其開發建築行為屬水土保持法第12條第1項第4款所定，應擬具水土保持計畫送請被告核定之案件，依回饋金辦法第4 條規定，原告為本件水土保持計畫之水土保持義務人，應依法繳交山坡地開發利用回饋金。
㈢森林法第48之1條第2項後段關於「回饋金」之規定，已就回
饋金繳交之辦法具體授權中央主管機關（即被告）訂定，被告即依上開授權訂定回饋金辦法。該辦法中斟酌山坡地開發利用之程度，如屬開發建築者，因為影響環境較為重大，乃公告回饋金乘積比率，明定應繳納回饋金乘積比率為12% ，符合法律規定之意旨，故被告並無裁量怠惰之違法情事等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：原告應否依回饋金辦法繳納山坡地開發利用回饋金？
五、本院之判斷：㈠按森林法第48條之1規定：「（第1項）為獎勵私人或團體長
期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下︰……二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。……。（第2 項）……；第2 款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」依此規定應繳交回饋金者，為山坡地開發利用者，並於核發山坡地開發利用許可時通知繳納。又行政院農委會依上開森林法第48條之1 第2 項後段授權訂定之回饋金辦法第3 條：「本辦法所稱山坡地開發利用，指水土保持法第12條第1項及第4 項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為。」水土保持法第12條：「( 第1 項) 水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。( 第2 項) 前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。……( 第3 項) 第1 項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。」準此，上開森林法所規定山坡地開發利用者，為依相關法令，向目的事業主管機關申請於山坡地從事森林法第12條第1 項所列各款之開發利用許可者。
㈡次按山坡地建築要點第1 條：「為加強都市計畫區內山坡地
開發建築之管理及維護環境品質，特訂定本要點。」、第2條「本要點以都市計畫發展區內（不含保護區、農業區）或指定作公共設施用地有關開發建築行為並於都市計畫圖說中加以劃定之山坡地區，為適用範圍。」依兩造主張及卷內資料，系爭土地位於都市計畫發展區內之山坡地區，有山坡地建築要點之適用。同要點第3 條規定：「山坡地應整體開發，其面積須在20,000平方公尺以上，但具左列情形之一者，得不受上述面積之限制：㈠計畫圖內所示之山坡地範圍其面積不足20,000平方公尺者。㈡計畫圖內所劃定之山坡地範圍，其中部分經整體開發後，所剩餘未開發之土地面積不足20,000平方公尺者，但應配合已開發部分整體規劃。㈢為應都市發展需要，所開闢之各類都市計畫公共設施用地。㈣以整個都市○○街廓為開發單元，或同一街廓內適用本要點之山坡地做整體開發使用者，但應同時配合開闢臨接計畫道路及排水系統。㈤臨接已開闢完成之都市○○道路，其面臨該道路進深30公尺範圍內面積在2,000 平方公尺以上，且不影響整體開發者。」第7 條：「( 第1 項) 山坡地開發時，申請者應先提出開發計畫書，其內容包括開發面積、坡地分析（包括地形、地貌、坡度）、地質調查資料、水土保持計畫、土地使用計畫（包括房屋建築配置計畫）、景觀衝擊、環境影響說明書、開發建築財務計畫等文件向都市計畫主管機關申請開發許可。( 第2 項) 前項申請開發面積不足2 公頃，且符合第3 條規定者，免申請開發許可。」第8 條：「( 第
1 項) 山坡地開發建築於取得開發許可後，申請者應備妥整地計畫（包括挖、填土、棄土計畫）、水土保持計畫、土地使用計畫（包括房屋建築配置計畫）、設施計畫（包括道路、自來水供水系統、雨水排水系統、雨水貯留池、沈沙池、污水下水道及集中污水處理）等計畫之相關規劃或設計圖說、環境影響評估報告書、施工進度計畫、財務計畫等文件向建築主管機關申請核發雜項執照後，始得動工。……。」第
9 條：「申請者應依計畫施工完成，報經建築主管機關勘驗合格領得雜項使用執照後，始得依法請領建造執照，建築房屋。」根據上開規定，在山坡地開發建築房屋其程序原則上是：向都市計畫主管機關申請開發許可（上開要點第7 條，須檢送水土保持計畫）、向建築主管機關申請雜項執照（同要點第8 條，亦須檢送水土保持計畫）、經勘驗合格領得雜項使用執照後，始得申請建造執照（同要點第9 條）。例外於符合上開要點第7 條第2 項要件，即申請開發面積不足2公頃，且符合同要點第3 條規定者，免申請開發許可。雖然上開要點第7 條及第8 條，均有檢送水土保持計畫之規定，但前者為向都市計畫主管機關申請開發許可，後者向建築主管機關申請雜項執照( 建造執照) 。
㈢經查，依卷附臺北市政府都市發展局96年5 月29日北市都授
建字第09662718300 號函內容：「主旨：有關貴公司( 即原告) 於本市○○區○○段○○段105 地號土地山坡地建造執照申請案，請查照。說明：一、…。二、旨揭山坡地建造執照申請案，業於96年5 月21日核准( 建造號碼：96建字第0233號) ，…。三、隨函檢送水土保持保證金繳納通知單乙張」( 見原處分卷第12頁) ，可知原告係向臺北市政府都市發展局提出本件申請乙節，應可認定。核諸上開說明，原告為在系爭在山坡地開發建築房屋，而向都市計畫主管機關即臺北市政府都市發展局申請開發許可，其所檢送水土保持計畫書顯係依山坡地建築要點第7 條規定而為之，可認是水土保持法第12條第1 項第4 款所稱之開發建築用地之申請開發許可。因系爭土地符合上開要點第7 條第2 項要件，即申請開發面積不足2 公頃，且符合同要點第3 條規定，免申請開發許可，又本件申請案係採用雜併建執照申請( 見原告提出之水土保持計畫第五章，原處分卷第33頁) ，是以，原告取得被告核發之96建字第0233號建造執照即可認原告取得在系爭土地為開發建築之行為。從而，被告以本件申請為水土保持法第12條第1 項第4 款所稱之開發建築用地之申請許可，而認應繳納森林法第48條之1 第2 項第2 款之回饋金，以原告申請核准開挖面積為6,872.9 平方公尺，系爭土地面積公告現值為53,200元( 見原處分卷第4 頁，公告土地現值及公告地價查詢表) 依回饋金辦法及92年8 月8 日府建三字第09214929600 號公告之回饋金乘積比率，核算原告應繳交山坡地開發利用回饋金為43,876,594元( 計算式：6,872.9 ×53,200×12% ＝43,876,594) ，於法有據，並無違誤。
六、原告雖主張系爭山坡地前經市地重劃，其上林相已經破壞，且與原告之開發行為無關，被告命原告繳交回饋金，顯與森林法欲藉對山坡地開發利用者課以回饋金之負擔，以達成抑制山坡地開發速度之立法目的不符云云，經查：
㈠按「為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，制定本法
。」「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下︰一、由水權費提撥。二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。三、違反本法之罰鍰。四、水資源開發計畫工程費之提撥。五、政府循預算程序之撥款。六、捐贈。
七、其他收入。」森林法第1 條、第48條之1 第1 項分別定有明文。查森林法之立法目的為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，故其並非僅著眼於現有林相之保護，而係包含保育、利用、再造之多重任務；且造林基金之來源，明確規定山坡地開發利用者須繳交回饋金，其既不以該法之林地或森林相稱，而稱山坡地，顯係有意以水土保持法所稱之山坡地範圍為適用對象，而非單以林地為適用對象。蓋山坡地之開發利用，雖有其經濟需要，然經開發後能保留之森林面積，究屬有限，如不另於他處長期造林，森林資源勢隨山坡地開發而大量消逝，是以森林法規範對山坡地開發利用者，課予繳交回饋金，應係著眼於開發山坡地行為對森林資源之存續，有重大影響，而由開發使用者負回饋義務，並非全然基於處罰山坡地開發者破壞林相之立場，且其採取之手段與目的間，存有實質關連，屬保存森林資源之必要措施，原告主張其並無破壞林相，即無須負擔回饋義務，顯有誤解，尚不可採。
㈡原告雖另主張系爭山坡地前曾進行市地重劃，政府既鼓勵人
民開發建地，惟又令開發者負擔回饋金，顯有違誠實信用原則云云。惟查，行政本具有因應現實狀況，調整政策方向之任務，並須以多重之手段方法，以收兼顧各項利益之效。被告就都市發展，究無從忽視人民對於土地利用之需求，故進行市地重劃，而對山坡地進行經濟利用，亦難避免，惟徵諸前開森林法之規定，政府須設置造林基金，除開發者之回饋金外，其中來源亦有政府循預算程序之撥款，此即屬行政為兼顧多重行政任務之具體設計，原告僅以局部觀察，逕認被告進行市地重劃，再向開發者課以回饋金，有違誠實信用原則云云，尚非可採。
七、原告又主張被告未能區分各開發利用程度類別，對於山坡地可能之影響，而依不同乘積比率核課回饋金，無視系爭土地曾進行市地重劃，仍以最高乘積比率計算，顯有裁量濫用、裁量怠惰，並有違平等原則云云。經查：
㈠回饋金辦法係由主管機關行政院農業委員會根據森林法第48
條之1 授權訂定，為對於具有特定關係（山坡地開發利用關係）之國民所課徵之公法上負擔，關於回饋金繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項所為細節性、技術性之統一規定，經核並未逾越母法之授權範圍，合先敘明。
㈡按「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以
水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積百分之六至百分之十二計算。」「第一項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」回饋金辦法第5 條第1 項、第3 項分別定有明文。查本件系爭山坡地坐落台北市文山區，依被告92年08月08日府建三字第09214929600 號公告之回饋金乘積比率，開發利用程度類別為開發建築者，其計算回饋金之乘積比率為12% ，故被告按開發整地面積6872.9平方公尺（見原處分卷第30頁）及土地公告現值53,200元/ 平方公尺，並依上開回饋金之乘積比率，依開發建築者12% 規定，核算山坡地開發利用回饋金43,876,594元（元以下四捨五入），揆諸首揭規定，並無不合。
㈢原告雖主張被告前開公告之回饋金乘積比率，未如行政院農
業委員會前以93年11月15日農授林務字第0931656999號公告預告之「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」修正草案，其中所列開發利用類別，就開發建築者，再另細分為非都市計劃用地及都市計劃用地而異其百分比，因認被告有裁量濫用及怠惰情事云云。惟查，回饋金辦法前經行政院農業委員會分別於96年3月1日以農林務字第0961740228號令修正發布全文10條，並自發布日施行；98年1月23日以農林務字第0981740029號令修正發布第6、8、9條條文，均未就原告所提及上開草案之內容為修正，顯見該修正草案所列開發利用類別，就開發建築者，再另細分為非都市計劃用地及都市計劃用地而異其百分比，無可取。次查，被告公告之前開回饋金乘積比率，係為於個案計算回饋金時，作為回饋金辦法第5條第1項之計算依據，而觀其乘積比率之制定方式，係區分開發利用程度類別，而異其乘積比率之高低，即就開發程度較高之建築、殯葬設施、高爾夫球場等類別，其回饋金乘積比率較高（12% ），其他作為公園、鐵公路、農路者，開發程度較低且係必要公共設施者，適用較低之乘積比率（6%），核其內容，具有合理之分類基礎，符合法律授權之目的及範圍。故被告依現行回饋金辦法第5 條第3 項所制定乘積比率，尚難認與授權目的有重大相違之處，而有裁量恣意或裁量怠惰之違法，原告此部分之主張，亦非可採。
八、原告另主張系爭土地之開挖整地面積6,872.9 平方公尺，然建築面積僅有2,794.68平方公尺，其餘開挖整地之開發利用，係作為道路、水土保持設施（如排水溝渠、滯洪沉砂池、植生），應就該等開發利用為道路、水土保持設施之土地面積，依其開發利用類別，適用6%之乘積比率，被告逕就全部開挖整地面積，依開發建築類別乘積計算回饋金，而未能區分各用地之使用類別，亦有違誤一節。經查，本件開發案之開挖整地面積為6,872.9 平方公尺等情，有系爭開發案水土保持計劃表3-1 基地土地使用計劃面積表可憑（原處分卷第30頁），原告雖主張部分土地面積係開發設置道路、水土保持設施，並非全為建築使用，惟開發類別之判斷，應以其總體使用目的為分類對象，如因應建築開發之需求，而須設置道路、溝渠等，因其非獨立之開發行為，且其亦係基於同一建築目的之整體開發行為，並須於同一水土保持計畫申請審查許可，自無將此類相關設施用地之面積，與建築面積分視，而各適用不同開發類別之理，故原告認應以建築面積作為計算回饋金之基礎，難認可採。
九、綜上所述，本件原告所訴各節，均無可採，被告以原告就山坡地為建築開發，其開挖整地面積為6872.9平方公尺，土地公告現值53,200元/平方公尺，依開發建築類別12%之乘積比率，核算原告應繳納43,876,594元之山坡地開發利用回饋金，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞請求撤銷，為無理由，應予駁回。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 11 月 25 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭忠仁法 官 蔡紹良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 11 月 25 日
書記官 李依穎