臺北高等行政法院判決
99年度訴更二字第13號101年1月12日辯論終結原 告 呂培瑲
呂培彰呂竹晴呂竹茹呂哲緯兼上三人法定代理人 呂美絲共 同訴訟代理人 蔡進良律師
江榮祥律師被 告 內政部代 表 人 江宜樺（部長）住同上訴訟代理人 陳淑芬律師
吳任偉律師被 告 桃園縣政府代 表 人 吳志揚（縣長）住同上訴訟代理人 歐政一
參 加 人 桃園縣桃園市公所代 表 人 蘇家明（市長）住同上訴訟代理人 陳祥麟
陳瑛琺上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國93年6 月17日院臺訴字第0930085734號訴願決定，提起行政訴訟，經最高行政法院第二次發回更審。本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件訴訟繫屬中原告呂培豪死亡，由其繼承人全體呂美絲、呂竹晴、呂竹茹及呂哲緯具狀承受訴訟；被告內政部代表人於訴訟繫屬中迭由蘇嘉全變更為李逸洋、廖了以、江宜樺；被告桃園縣政府代表人於訴訟繫屬中由朱立倫變更為黃敏恭、吳志揚，參加人桃園縣桃園市公所代表人由陳宗仁變更為蘇家明，分別據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：
（一）被告桃園縣政府辦理變更南崁新市鎮都市計畫（部○○○區○○○區○道路用地）案，經該縣都市計畫委員會（下稱縣都委會）民國90年12月14日第13屆第28次會議決議，以91年1 月14日府城鄉字第0910009230號函檢附相關計畫書及圖送請被告內政部審議，經被告內政部所屬都市計畫委員會91年5 月14日第533 次會議審議決議，准照專案小組審查意見通過，並退請被告桃園縣政府修正計畫書、圖後，報由被告內政部逕予核定。案經被告桃園縣政府於91年7 月1 日以府城鄉字第0910140695號函檢陳依決議修正後之計畫書及圖報請被告內政部91年7 月4 日台內中營字第0910084989號函核定後，以91年7 月8 日府城鄉字第09101449582號公告自91年7 月10日起生效實施。
（二）其後旋參加人桃園縣桃園市公所為辦理南崁新市鎮○市○○○○路延長○○○鄉○○路接臺四線（桃園市轄部分）工程，需用坐落桃園縣桃園市○○段○○○○○ ○號等23筆土地，面積1.4586公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被告內政部以91年11月13日台內地字第0910062119號函核准徵收，並一併徵收其土地改良物，嗣由桃園縣政府以91年11月15日府地用字第09102532712 號公告徵收，並以同日府地用字第09102532715 號函知各所有權人。
（三）原告不服，提起訴願經駁回，遂以內政部為被告，向本院提起本件行政訴訟，請求撤銷系爭都市計畫個別變更核定，及就原告所有坐落桃園市○○段216-1 、321-1 地號土地之徵收處分：
1、經本院96年3 月2 日93年度訴字第2755號判決「原告撤銷之訴駁回。關於原告所有坐落桃園市○○段216-1 及321-
1 地號土地部分之被告91年7 月4 日台內中營字第0910084989號核定函及91年11月13日台內地字第0910062119號核准土地徵收函之行政處分均違法。被告應給付原告新臺幣叁仟捌佰伍拾陸萬零貳佰伍拾元，及自93年9 月18日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。原告其餘損害賠償之請求駁回。訴訟費用由被告負擔。」，兩造均不服，分別提起上訴，經最高行政法院98年5 月14日98年度判字第509 號判決，將原判決廢棄，發回本院重新審理。
2、經本院98年10月7 日98年度訴更一字第68號裁定駁回原告之訴。原告不服，提起抗告，經最高行政法院98年12月31日98年度裁字第3404號裁定，廢棄原裁定，發回本院重新審理。
3、原告於訴訟中追加被告桃園縣政府為共同被告，並聲明追加撤銷被告桃園縣政府91年7 月8 日府城鄉字第09101449
582 號公告暨請求損害賠償。
三、本件原告主張：
（一）關於訴訟程序及聲明有關事項：
1、原告主張被告桃園縣政府所為系爭都市計畫個別變更核定處分違法，致被告內政部所為土地徵收核准處分，亦因違法性承繼而違法，應一併撤銷。且原告於起訴時，因系爭道路尚未施工，原告無法確知其施工進度及本件訴訟何時終結，故提起撤銷訴訟，合併損害賠償之訴。
2、關於損害賠償之訴部分：原告請求損害賠償之實體法上依據為國家賠償法第2 條第
2 項前段規定，惟訴訟上之依據則因主訴為撤銷訴訟或確認訴訟而有不同，如法院認本案原告主張情事仍應提起撤銷訴訟，且認撤銷對公益有重大損害，則原告請求依行政訴訟法第199 條及第198 條規定判決命被告賠償；如法院認為本件應以確認行政處分違法訴訟主張，則原告請求依行政訴訟法第7 條規定，合併請求損害賠償。
3、關於本事件都市計畫之個別變更，其處分機關究係發布機關桃園縣政府，抑或核定機關內政部，學理上不無爭論。原告參酌本院91年度訴字第5299號判決，原以核定機關內政部作為原處分機關提起本件撤銷訴訟，惟原告訴請撤銷之標的於形式上固係內政部91年7 月4 日核定處分，然於實質上包含桃園縣政府91年7 月8 日系爭都市計畫個別變更之公告行為，故為使原告起訴真意及聲明完足，爰依行政訴訟法第125 條第3 項、第107 條第1 項、第2 項規定補正（追加）桃園縣政府為共同被告，並補正（追加）撤銷之標的包含被告桃園縣政府91年7 月8 日府城鄉字第09101449582號公告。
4、被告內政部91年7 月4 日核定都市計畫變更及被告桃園縣政府91年7 月8 日府城鄉字第09101449582 號之公告，均未教示救濟期間及訴願受理機關，原告主張其於91年8 月30日參與桃園市公所舉行之用地取得協調會議始知悉被告內政部核定之路線與被告桃園縣政府原先公告路線不同而當場質疑，並於91年10月4 日起迭次提出陳情，足見原告已於法定期間內為不服之表示，桃園縣政府理應將其視為訴願處理，卻逕依「陳情書」之文義以陳情案處理，原告於92年10月15日再以訴願之方式聲明不服，並由訴願機關行政院行言詞辯論，就系爭都市計畫變更之處分為實體審議及決定，足見原告訴願並未逾期，且亦不得謂系爭都市計畫變更之處分未經訴願程序。
5、被告內政部於91年11月13日台內地字第0910062119號函核准徵收原告土地，經桃園縣政府以91年11月15日府地用字第09102532715 號函公告，原告於公告期滿前之91年12月12日向桃園縣政府就該徵收公告提出陳情書，雖該陳情書未用訴願字樣，且誤向桃園縣政府而非內政部提出，惟其內容質疑被告內政部核准徵收處分之適法性與妥當性，實已有不服徵收補償處分之意思表示，系爭徵收公告暨通知暨未就訴願管轄機關為教示，致原告向無管轄權之桃園縣政府為之，仍應認原告已有訴願之提起，且以桃園縣政府收受之日（91年12月12日）視為提起訴願之日，故原告此部分之訴願並未逾期，應屬合法。
（二）被告內政部91年7 月4 日都市計畫變更核定處分及被告桃園縣政府91年7 月8 日府城鄉字第09101449582 號都市計畫變更公告違法：
1、被告桃園縣政府報請被告內政部核定變更都市○○○道路路線，未經公開展覽，且未經桃園縣政府縣都委會審議，即與其審議結果路線不符，違反都市計畫法第28條準用第19條關於應經公開展覽及各該管政府都市計畫委員會審議之規定：
⑴被告桃園縣政府報請被告內政部核定之計畫道路路線，即
90年1 月「實測圖」所示之路線，其後成為本件實際施工路線。此為被告自認，被告桃園縣政府雖主張：①系爭90年1 月「實測圖」係桃園縣政府委請吉盛測量有限公司依81年「南崁新市鎮都市計畫第二次通盤檢討案」公開展覽圖縮小版（圖見上級審前審判決卷42頁）實地測量後製成，是90年1 月「實測圖」所示之路線就是81年公開展覽之路線。②被告桃園縣政府並辯稱系爭90年1 月「實測圖」僅提供規劃及審議之參考使用，並非法定公告實施及執行之都市計畫圖云云，惟查，本件爭議之「實測圖」係在90年1 月測繪，而桃園縣政府所屬都市計畫委員會關於「自中山高至茄苳溪之路段，採取直規劃」之決議則在90年12月14日作成，測繪時間在前之該「實測圖」當然不可能係為配合在後之決議而作成。
⑵原告於本件所爭執者，乃被告桃園縣政府報請並經被告內
政部核定之計畫道路路線（也就是90年1 月「實測圖」所示之路線），並非被告桃園縣政府都委會決議之審議結果，被告內政部不查而率予照案通過，等於核定路線既違反都市計畫書，更違反應經公展及該管都委會決議通過之法定程序。被告桃園縣政府辯稱81年公開展覽之路線與90年
1 月「實測圖」有所差異，係為配合縣都委會決議「自中山高至茄苳溪之路段，採取直規劃」之要求，事實上，系爭90年1 月「實測圖」所示路線（即本院93年度訴字第2755號判決所稱丁案路線）與81年「南崁新市鎮都市計畫第二次通盤檢討案」公開展覽圖所示路線（即本院93年度訴字第2755號判決所稱甲案路線），為兩條不同之路線，81年「南崁新市鎮都市計畫第二次通盤檢討案」公開展覽圖所示路線固曾經於81年間公開展覽，但系爭90年1 月「實測圖」所示路線卻未曾公開展覽，原告當時僅知90年6 月26日、9 月24日公開展覽之乙案及丙案路線對其所有之農地影響較小，對90年1 月「實測圖」所示丁案路線將如何影響其所有之農地則一無所悉，自無從即時表示反對意見，被告桃園縣政府逕以丁案路線報請內政部核定，不啻係在程序上詐害原告。縣都委會90年8 月31日第13屆第24次會議決議「原則採丙案辦理」，90年12月14日第13屆第28次會議決議決議「本案計畫道路『自中山高至茄苳溪』之路段，採取直規劃外，其餘依照81年公開展覽之路線辦理」亦僅修正丙案「中山高速公路以北至茄苳溪以南」路線。是被告桃園縣政府依法應依前揭之審議結果製作都市計畫書圖暨「實測圖」報請被告內政部核定。詎被告桃園縣政府竟擅自另以未經公開展覽之90年1 月「實測圖」所示路線（其製作尚在該管都市計畫委員會90年12月14日決議前）報核，已違反都市計畫法第19條第1 項之規定。⑶縱認縣都委會90年12月14日決議（「本案計畫道路『自中
山高至茄苳溪』之路段，採取直規劃外，其餘依照81年公開展覽之路線辦理」）已替代90年8 月31日關於「原則採丙案辦理」之決議，則被告桃園縣政府依法亦應依前揭之審議結果以81年公開展覽之路線為基礎製作都市計畫書圖暨「實測圖」報請被告內政部核定；詎被告桃園縣政府竟擅自逕以未經公開展覽之90年1 月「實測圖」所示路線（其中中山高速公路以南至中正路路尾之路段即明顯與81年公開展覽之路線不同）報核，顯然違反都市計畫法第19條第1 項之規定。
⑷綜上，被告桃園縣政府報請被告內政部核定之計畫道路路
線，顯非其都市計畫委員會90年12月14日之審議結果（決議路線），被告內政部未查被告桃園縣政府報核之計畫（道路路線）書圖不符該管都市計畫委員會審議結果，即於91年7 月4 日逕予核定，顯然與都市計畫法第28條準用第19條應經「公開展覽」並經「各該管政府都市計畫委員會審議」及「依審議結果報核」之規定相牴觸，被告內政部之核定自屬違法，其後被告桃園縣政府於91年7 月8 日據以所為之都市計畫變更案之發布及實施行為，亦屬違法。
（三）被告內政部核准徵收處分違法：都市計畫個別變更之法律性質為行政處分，有關都市計畫法規定之公開展覽、陳述意見、都市計畫審議委員會審議等程序，自應解為其係為處分相對人之利益保護，是主管機關辦理徵收前應法應踐行之都市計畫個別變更程序而未實施，此項瑕疵經一般謹慎之人合理判斷應即可知，是揆諸前述法理上明顯性標準以及比較法制，應認此瑕疵為重大明顯，其後所為之徵收處分，即應被認為無效。本件都市計畫個別變更送審書圖並非被告桃園縣政府都委會審議結果，以致被告內政部91年7 月4 日都市計畫個別變更核定處分及被告桃園縣政府91年7 月8 日都市計畫變更案之發布實施行為違法，基於違法性承繼之法理，被告內政部據以核准徵收，亦屬違法。
（四）被告違法核定原都市計畫個別變更及土地徵收所致損害賠償範圍：
1、本件變更都市計畫與核准徵收處分所造成的損害應無有分別：
本件被告及參加人為完成「南崁新市鎮○市○○○○路延長○○○鄉○○路接台四線工程」而接續辦理都市計畫（個案）變更與土地徵收，於本件違法變更都市計畫之際，原告所受損害尚未現實化，迄核准徵收（承繼變更都市計畫處分之違法性）時，原告始受實際損害。
2、從而本件計算原告所受損害，應以原始都市計畫作為計算基準：
（1）都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力（釋字第513號解釋參照），公告在後之都市計畫書圖與公告在前之原始都市計畫書圖內容不符之處，除於其間依法辦理通盤檢討或個案變更之書圖中已分別敘明並標繪變更者外，其餘部分（即未依法辦理分別敘明並標繪變更）應以公告在前之原始都市計畫書圖為準。
（2）查原告所有坐落於桃園市○○段216-1 及321-1 地號等兩筆土地，於原始都市計畫係屬於「農業區」土地，並無系爭計畫道路經過，嗣被告及參加人辦理本件都市○○道路個案之變更及核定處分有「報核路線不符該管都市計畫委員會審議結果」之缺失，如同未依法於都市計畫書圖中分別敘明並標繪變更之情形，且被告內政部之徵收處分亦因承繼此一重大明顯瑕疵而違法（無效），此際仍應以公告在前之原始都市計畫書圖為準（見被告73年4 月6 日台內營字第215601號函釋），故計算原告所受損害，即應以「原始都市計畫書圖」所示狀態：「系爭計畫道路不經過原告土地」即「原告土地完整無缺」，作為計算基準。
3、計算原告所受損害，應以「若重新辦理徵收之當時地價」作為計算基準：
若認核准徵收違法（無效）屬實，依法本應回復原狀（拆除地上物並返還土地予原告），若認仍有徵收之必要，被告內政部及桃園縣政府與參加人桃園市公所應重新辦理徵收程序（重新辦理徵收即應以重新辦理徵收當時之地價為依據）；又若慮及系爭土地已經開闢道路並開放公眾使用，回復原狀有執行上困難，而尋金錢賠償填補原告損害時，亦應以「若重新辦理徵收之當時地價」作為原告損害賠償範圍之計算基礎。
4、原告所受損害，固應以原始都市計畫及據此重新辦理徵收時之土地價值作為計算基準，然本件中原告起訴請求係限縮於「以丙案路線經過原告土地」作為計算基準：
（1）本件原告主張縣都委會90年12月14日決議之審議結果於「中山高速公路以南至中正路路尾」路段當仍採丙案辦理，詎被告桃園縣政府檢送未經公展且不符審議結果之91年「實測圖」所示丁案路線報核，經被告內政部核定，復據以辦理徵收及實際施作；則原告即以丙案路線為基礎，計算因違法變更暨徵收之損害賠償金額為56,074,995元。
（2）再者，本件被告內政部於91年11月13日核准徵收，而原告於93年8 月17日起訴撤銷，則以「若93年重新辦理徵收之當時地價」作為原告損害賠償範圍之計算基礎，並無失當。
5、此外，自桃園縣政府91年11月15日公告徵收迄法院作成情況判決時止，原告土地遭違法徵收作公共道路使用，亦受有相當於租金之損害，依土地法第105 條準用第97條第1項規定：租用基地之租金「以不超過土地申報總價年息百分之十為限」，自92年1 月1 日起迄95年12月31日止之租金損害為：91年7 月8 日公告實施路線涉及原告土地面積約4,820 平方公尺×當時公告地價每平方公尺1,300 元×年息10% ×4 年，共2,506,400 元；自96年1 月1 日起迄99年12月31日之租金損害為：4,820平方公尺×當時公告地價每平方公尺1,400 元×年息10% ×4 年，共2,699,20
0 元；自100 年1 月1 日起迄100 年3 月31日之租金損害為：4,820 平方公尺×當時公告地價每平方公尺1,400 元×年息10% ×0.25年，共168,700元。
（五）原告並聲明：
1、訴願決定、被告內政部91年7 月4 日台內中營字第0910084989號函核定處分與被告桃園縣政府91年7 月8 日府城鄉字第09101449582 號公告都市計畫個別變更處分關於桃園市○○路尾至中山高速公路以南路段部分，以及被告內政部91年11月13日台內地字第0910062119號函核准徵收處分關於原告所有系爭土地部分均撤銷。
2、被告應賠償原告新臺幣56,074,995元暨起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
3、訴訟費用由被告負擔。
四、被告內政部則以：
（一）原告不服被告內政部91年7 月4 日台內中營字第0910084989號函部分:
系爭都市計畫通盤檢討或個案變更之規劃程序，皆係由被告桃園縣政府主導辦理並審決，被告內政部依法雖負核定之權限，惟此核定行為，主要係對於被告桃園縣政府就其所為之都市計畫擬定行為之適當性或適法性，予以監督審核，僅係行政內部程序中所為之同意權，在被告桃園縣政府對外公告前，尚未發生效力，並非行政處分，故原告本無從對該項協力行為提起行政爭訟。縱認原告得就被告此項核定提起行政訴訟，則被告係在91年7 月4 日核定系爭變更南崁新市鎮都市計畫（部○○○區○○○區○道路用地），而被告桃園縣政府係於91年7 月8 日公告上開都市計畫案，並於91年7 月10日起生效實施，原告遲至92年10月15日始向被告遞出訴願書，顯已逾訴願法第14條第1 項之訴願期限，而依法不得提起本件行政訴訟程序。
（二）原告不服被告內政部91年11月13日台內地字第0910062119號函部分：
1、被告內政部就桃園縣桃園市公所辦理南崁新市鎮○市○○○○路延長○○○鄉○○路接台四線（桃園市轄部分）工程，申請徵收桃園縣桃園市○○段○○○○○ ○號等23筆土地，並一併徵收其土地改良物乙案，以前函同意核准徵收，並經桃園縣政府則於91年11月15日以府地用字第09102532
712 號函公告上開土地暨地上改良物之徵收，同時於91年11月15日以府地用字第09102532715 號函通知原告，已說明原告系爭土地暨地上物均已依法報准徵收，且依法明確指示原告若有不服時，得如何進行行政救濟之程序，原告於91年11月18日已合法收受上開徵收通知，惟原告並未依法在上開公告期間內檢附有關文書以書面向被告桃園縣府提出異議，已生失權之效果，而不得再就本件徵收處分提起行政爭訟。
2、原告不依合法之程序向被告桃園縣政府提起異議，反而是在91年12月12日向桃園縣政府遞交陳情書，請求協商，無論在程序上抑或是實體上，均要難謂為適法。縱認原告上開陳情書有對被告桃園縣政府有表示不服之意思，惟依訴願法第57條之規定，則原告遲至92年10月15日始向被告提出訴願書，明顯逾越上開期間之規定，依訴願法第77條規定，訴願機關本應為不受理之決定。原告依法應無權再提起本件之行政訴訟程序。
3、原告主張桃園縣政府變更新市鎮都市計畫書後所附之「實測圖」，未經公開展覽程序，也非縣都委會審議通過之路線圖云云，係誤將「實測圖」當成法定必備之「都市計畫圖」，要屬無理：
⑴ 無論是81年1 月所提出之南崁二通檢討計畫書、圖，或是
後來分別於90年6 月以及90年9 月為配合「桃園航空城客○○○區○○道路系統建設計畫」所特予抽出另作個案變更之計畫書、圖，被告桃園縣政府皆曾予以登報周知，並依法辦理公開展覽等法定程序。以上均係都市計畫程序中，依法所須報請核定之法定必備書圖（即「公開展覽圖」與「都市計畫圖」；「公開展覽圖」與審議前之「都市計畫圖」二者之內容，應屬一致）。
⑵依都市計畫書圖製作規則第2 條規定：「都市計畫主管機
關為辦理都市計畫之擬定與變更，呈報行政院備案或內政部核定時，應檢附左列各項資料：一、計畫書。二、計畫圖。三、都市計畫審核摘要表及都市計畫委員會會議記錄。四、人民陳情意見綜理表。」被告桃園縣政府向被告內政部報請核定所需檢附之資料文件，原則上並不包含「實測圖」，實則，本件發生爭議之「實測圖」，並非都市計畫程序中依法所須報請核定之法定必備書圖，更遑論須有如何之公開展覽程序可言。故原告指摘編號9001之「實測圖」未經公開展覽程序，而有違法云云，即屬有誤。
⑶至於原告指稱所謂「實測圖」之路線，並非縣都委會所審
議通過之路線圖云云，則更屬無理。蓋「實測圖」既非都委會所審議之對象，則何來之審議程序可言？此純係原告誤將「實測圖」當成法定必備之「都市計畫圖」所致。90年12月14日桃園縣都委會所召開之第13屆第28次委員會之決議內容略以：「一、本案計畫道路准照專案小組審查意見，自中山高至茄苳溪之路段，採取直規劃外，其餘依照81年公開展覽之路線辦理。……三、重行公開展覽人民或團體所提意見准照專案小組意見（詳後附綜理表）通過。」，已確定推翻其先前於第13屆第24次委員會議所為之決議，亦即，縣都委會已否決第2 次專案小組所提之丙案；原則上，仍是依照81年所公開展覽之路線規劃來辦理，另僅就「中山高至茄苳溪之路段」，約略修正、改採「取直規劃」。是原告空言指摘本件都市計畫之審議程序，有如何之違法情形云云，除未舉證以實其說外，亦均屬臆測想像之詞，要無理由而不足採取。
（三）原告向被告內政部請求損害賠償，於法無據：被告內政部未曾向原告作出任何行政處分，被告對於桃園縣政府准予徵收之同意，並無違法性承繼法理之適用，且查原告早已於93年5 月7 日檢具相關證件向桃園縣政府申請辦理領取徵收補償費，並經桃園縣政府以93年5 月17日府地權字第0930117947號函通知原告前往臺灣土地銀行桃園分行辦理領取在案。基此，原告實無任何理由再請求被告另再補償或賠償其在法律許可範圍以外之金錢，已屬明確。被告既無違法之行政處分，且原告亦已領取法定之徵收補償款項，二者之間已明顯欠缺一定之前提關係或因果關係。故原告合併提起之損害賠償請求，即難認為適法。
（四）被告內政部並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
五、被告桃園縣政府主張：
（一）都市計畫法第4 條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」又同法第14、74條規定內政部、各級地方政府及鄉、鎮、縣轄市公所為審議及研究都市計畫，應分別設置都市計畫委員會，且內政部亦可為都市計畫之訂定或擬定機關。現行都市計畫之主要計畫發布及實施機制，依都市計畫法規定經由縣（市）政府擬定或變更，提報「縣（市）政府都市計畫委員會」審議通過後，報請內政部核定，並經內政部提請「內政部都市計畫委員會」審竣後，由內政部予以核定，始得交由縣（市）政府發布實施。是以，都市計畫之主要計畫須經由二級都市計畫委員會審議通過，且皆受行政院訂定之「各級都市計畫委會員組織規程」所規範，都市計畫須經由都市計畫委員會之合議制度對土地使用作合理之規劃，被告內政部91年7 月4日台內中營字第0910084989號函核定，涉及被告桃園縣政府擬定都市計畫合法性之外，亦經內政部都市計畫委員會審議該計畫內容合理性及公益性，如該核定直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，可能涉及原告權利或利益。
（二）都市計畫依都市計畫法第21條規定辦理係屬發布實施性質。又都市計畫擬定後依同法第19條規定辦理公開展覽30天及舉行說明會，任何公民團體提出意見由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請被告核定之。且實務上經修正後之計畫書圖經由多次公開展覽程序使公民團體可提出意見，另依都市計畫法第19條第3 項規定：「該管政府都市計畫委員會審議修正，或經內政部指示修正者，免再公開展覽及舉行說明會。」如持續辦理公開展覽將永遠無法定案並發布實施。而被告桃園縣政府於91年7 月8 日以府城鄉字第09101449582 號公告自91年7 月10日起生效實施。經查臺灣省各都市計畫發布實施無須教示救濟期間及訴願受理機關。
（三）經查原告所提「變更南崁新市鎮都市計畫（部○○○區○○○區○道路用地）案」陳情意見，被告桃園縣政府業錄案並提請桃園縣都市計畫委員會第13屆第23次會議審議。
被告桃園縣政府91年7 月8 日府城鄉字第09101449582 號公告系爭都市計畫案符合都市計畫法定程序，原告因該公告而權益受損在法律上顯無理由。
（四）被告桃園縣政府並聲明：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
六、參加人桃園縣桃園市公所主張：參加人桃園縣桃園市公所依據公告實施都市計畫，由桃園縣政府釘樁後，並由地政事務所辦理分割，參加人依據地籍分割成果辦理相關徵收程序，均合於土地徵收條例之規定，程序並無違法，參加人並聲明駁回原告之訴。
七、經查：
（一）被告桃園縣政府辦理變更南崁新市鎮都市計畫（部○○○區○○○區○道路用地）案，經該縣都委會決議後檢附相關計畫書及圖送請被告內政部審議，經被告內政部所屬都市計畫委員會准照專案小組審查意見通過，並退請被告桃園縣政府修正計畫書、圖，被告桃園縣政府依決議檢陳修正後之計畫書及圖報請被告內政部核定後，即於91年7 月
8 日公告自同年月10日實施等情，有被告桃園縣政府都市計畫委會第13屆第28次會議紀錄、被告桃園縣政府91年1月14日府城鄉字第0910009230號函、被告內政部都市計畫委員會91年5 月14日第533 次會議紀錄，被告內政部91年
6 月5 日內授營中字第0910084214號函、被告桃園縣政府91年7 月1 日府城鄉字第0910140695號函、被告內政部91年7 月4 日台內中營字第0910084989號函，被告桃園縣政府91年7 月8 日府城鄉字第09101449582 號公告附卷可稽（參被告內政部98年7 月30日答辯卷被證12-17 ），應可認定。
（二）而參加人桃園縣桃園市公所為辦理南崁新市鎮○市○○○○路延長○○○鄉○○路接臺四線（桃園市轄部分）工程，需用坐落桃園縣桃園市○○段○○○○○ ○號等23筆土地（含原告系爭土地），乃檢附徵收土地計畫書圖暨徵收土地清冊等有關資料，由桃園縣政府報經被告內政部核准徵收，並一併徵收其土地改良物等事實，亦有桃園縣政府91年10月15日府地用字第0910224901號函暨所附土地徵收計畫書、被告內政部91年11月13日台內地字第0910062119號函在卷可稽（參原處分卷），嗣並由桃園縣政府以91年11月15日府地用字第09102532712 號公告，並以同日府地用字第09102532715 號函知各所有權人等情，亦有前開公告及函文在卷可參（被告內政部98年7 月30日答辯卷被證20、21），且為兩造所不爭執，故此部分之事實應堪認定。
（三）原告不服前開都市計畫變更及徵收處分，提起行政訴訟，並以系爭都市計畫變更未依法經公開展覽程序而屬違法，嗣後據此變更計畫所為之徵收處分，亦屬違法處分而應撤銷等節，據為主張。故本件應審酌之爭點即為：
1、系爭都市計畫個別變更及其核定處分，是否違法而應予撤銷？
2、被告內政部就原告系爭土地所為之徵收處分，是否違法而應予撤銷？
3、原告請求損害賠償，是否有據？
八、本院之判斷：
（一）本案撤銷標的及相關程序部分：
1、按「左列事項，由縣立法並執行之：……一一 其他依國家法律及省自治法賦予之事項。」為憲法第110 條第1 項第11款所揭示。而地方制度法第19條第6 款第1 目規定縣（市）都市計畫之擬定、審議及執行為縣（市）自治事項。又都市計畫法第4 條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」；第13條規定：「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列之規定擬定之：
一、市計畫由市政府擬定，鎮、縣轄市○鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時得由縣（局）政府擬定之。…」；第14條第1 項規定：「特定區計畫，必要時，得由內政部訂定之。」；第20條第1 項第4 款規○○○鎮○鄉街之主要計畫由內政部核定。」；第21條第1 項規定：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」；第27條第1 項第4 款規定：「都市計畫經發布實施後，為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更。」可知都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用做合理之規劃，其目的在於改善居民生活環境，乃典型之地方自治事項，由縣（市）政府自行負責達成，只有縣（市）政府始有權為縣（市）都市計畫之發布及實施，而為其主管機關（司法院釋字第156 號解釋意旨參照）。是內政部依前揭法律規定對縣（市）政府所擬之主要計畫變更雖有核定權，惟內政部之「核定」僅為預防性之監督以防止縣（市）政府都市計畫擬定時有不法行為並確保審查之可能性，並非藉此取代縣（市）政府對於縣（市）都市計畫之擬定、發布及實施之權能。縣（市）轄區內之一般人民，即使因縣（市）政府都市計畫之擬定、發布或實施與否，財產事實有所損益，依前述司法院釋字第156號解釋，縣（市）政府所發布實施之都市計畫，為發布實施之主管機關之行政處分，相對人及利害關係人自可依法對之提起行政救濟，非得主張因內政部對於都市計畫之核定違法而損害其權利或法律上利益。蓋內政部核定權之目的，乃在確保縣（市）政府自治權能之合法行使，核定處分縱有違法，所侵害者仍係地方自治權此等公益，無從容認一般人民逕對之主張違法而損害其權利或法律上利益。（最高行政法院100 年度判字第2015號判決理由參照）。
2、本件關於原告於訴願及起訴時主張被告內政部91 年7 月4日台內中營字第0910084989號函核定系爭都市計畫變更之處分違法，應予撤銷或確認違法部分，依前開都市計畫法規定，被告內政部雖得以核定之方式，監督或防止縣（市）政府都市計畫擬定時有不法行為以確保其合法性，然並非藉此取代縣（市）政府對於縣（市）都市計畫之擬定、發布及實施之權能。被告內政部之核定，其監督對象為縣（市）政府等公法人，縣（市）轄區內之一般人民，並非該核定之相對人，核定處分縱有違法，所侵害者仍係地方自治權此等公益，縱縣（市）政府都市計畫之擬定、發布或實施，致人民權利受有損害，亦係因縣（市）政府所發布實施之都市計畫處分所致，應就此處分提起訴願或行政訴訟救濟，始符法制。故原告主張因被告內政部對於都市計畫變更之核定違法，致損害其權利或法律上利益，而訴請撤銷或確認違法，尚難認其訴合法而有訴訟利益，是原告就此部分聲明訴請撤銷訴願決定及被告內政部91年7 月
4 日台內中營字第0910084989號函核定處分關於桃園市○○路尾至中山高速公路以南路段部分，為無理由，自難准許。
3、原告於本件審理中就系爭都市計畫變更部分，追加桃園縣政府為被告，及追加補正桃園縣政府91年7 月8 日府城鄉字第09101449582 號變更都市計畫公告為撤銷及確認違法之標的，是否合法一節，經查，被告主張原告就此部分之追加起訴，未經訴願程序而於法不合，固非無見，惟查，原告於被告桃園縣政府為系爭都市計畫變更發布實施公告後，雖以訴願書就被告內政部就系爭都市計畫變更之核定，提起訴願，然實際上其所不服者，乃係桃園縣政府發布實施之都市計畫變更內容，原告於提出訴願書前之91年10月4 日起，即迭次向被告桃園縣政府陳情，不服系爭都市計畫變更之路線規畫，此有原告91年12月12日（參被告內政部98年7 月30日答辯卷被證22）、92年1 月8 日（本院98年度訴更一第68號卷第312-313 頁）、92年5 月15日（本院卷二第74-75 頁）陳情書、及被告桃園縣政府91年10月23日府城鄉字第0910233982號函（本院93年度訴字第2755號卷一第120 頁）、91年12月27日91府地用字第0910277183號函（參被告內政部98年7 月30日答辯卷被證23）、92年1 月16日府城鄉字第0920008503號函（本院98年度訴更一第68號卷第314 頁），是原告顯已就系爭都市計畫變更向被告桃園縣政府表示不服之意，而被告桃園縣政府僅將其依陳情書之文義，以陳情案處理予以函覆，而未予闡明或依訴願程序移由訴願機關內政部審議，容有未洽，故此項程序上之不利益，已不應由原告承擔。且系爭都市計畫變更之公告，雖具有行政處分之性質，然未如一般行政處分有救濟期間及管轄機關之記載，經參酌行政程序法第98條第3 項之規定，及原告已於公告1 年內以陳情之方式聲明不服，並於92年10月15日補具訴願書後，由訴願機關之上級機關行政院為實體之審理及決定等情，從寬認定原告就被告桃園縣政府系爭都市計畫變更之處分，已行起訴前置之訴願程序且未逾期，從而，原告就其不服之行政處分，補正及追加起訴正確之處分機關及行政處分，可認適當，爰依行政訴訟法第111 條第1 項但書規定准許追加，而併為實體裁判。
4、另被告內政部主張，原告不服之內政部91年11月13日台內地字第0910062119號准予徵收函，非行政處分，且原告未於法定期間內提出異議，遲至92年10月15日始提出訴願書，故原告就此部分起訴請求撤銷，難認合法云云，經查，土地徵收條例第22條第1 項、第2 項規定之異議、復議程序，乃立法者為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，在依通常救濟程序提起訴願前所增設之救濟程序。另土地徵收公告之附記事項中雖有「土地權利人或利害關係人如不服本徵收處分者，請依訴願法第14條及第58條規定於公告期滿次日起30日內經內政部向行政院提起訴願」之記載，惟該附記係指對徵收處分不服者而言，並不包括對公告事項或補償金額不服在內，此有最高行政法院98年6 月份第1 次庭長法官聯席會議（一）決議可資參照，是土地權利人不服內政部徵收處分，應向行政院提起訴願，此與土地權利關係人對徵收補償價額不服，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出異議後循序救濟之程序有別。本件原告係於91年11月18日收受桃園縣政府所為徵收處分及補償費之通知後（參本院98年度訴更一第68號卷二第270 頁），即於91年12月12日提出陳情書，其主旨及說明欄均質疑徵收規劃之合理性，顯就徵收處分已有不服，桃園縣政府非徵收處分之主管機關，復未究明原告真意或依訴願法第61條之規定，將原告陳情移送於原行政處分機關即內政部，而逕依陳情案處理，尚有未合，是原告於92年10月15日向行政院提出訴願書，訴願機關亦注意及此，未以逾期訴願而不受理，並為實體審議決定，應屬有據，從而被告內政部主張原告就徵收處分部分之起訴為不合法，尚難憑採。
（二）原告主張系爭都市計畫變更違法部分：
1、按「主要計畫擬定後，應先送由該管政府或鄉、鎮、縣轄市都市計畫委員會審議。……」「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。前項之審議，各級都市計畫委員會應於60天內完成。但情形特殊者，其審議期限得予延長，延長以60天為限。該管政府都市計畫委員會審議修正，或經內政部指示修正者，免再公開展覽及舉行說明會。」「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3 年內或5 年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：一、……三、為適應國防或經濟發展之需要時。四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。前項都市計畫之變更，內政部或縣（市）（局）政府得指定各該原擬定之機關限期為之，必要時，並得逕為變更。」「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至第21條及第23條之規定辦理。」都市計畫法第18條、第19條、第26條第1 項、第27條、第28條定有明文。
2、系爭都市計畫變更緣由及經過，略述如下：⑴原南崁新市鎮都市計畫發佈實施後，桃園縣政府為解決南
崁交流道交通擁擠情形，並促進地方發展，曾於81年間依都市計畫法第26條規定，進行「變更南崁地區都市計畫（原南崁新市鎮都市計畫）第二次通盤檢討」，當時即規劃30米計劃道路，作為連接桃園市○○路至機場之聯絡道路，並由被告桃園縣政府於81年1 月14日將公開展覽、說明會日期（公開展覽自81年1 月15日至81年2 月13日，共計30日）、地點登報周知，有民眾日報之刊登公告剪報影本在卷可稽，且為兩造所不爭。
⑵其後，被告桃園縣政府都委會第13屆第3 次委員會，曾就
前開通盤檢討案討論，並決議原則依規畫單位所提內容通過，並另案循個案變更程序辦理等情，亦有被告桃園縣政府88年7 月28日88府工都字第136983號函所附會議紀錄在卷可參。
⑶惟被告桃園縣政府嗣為配合交通部「桃園航空城客○○○
區○○道路系統建設修正計畫」中之優先辦理路線，即台四線平行線之新建（桃園市○○路延長銜接蘆竹南工路），被告桃園縣政府即行趕辦前開通盤檢討個案變更之重新規劃程序。並於完成個案變更規劃後，於90年6 月26、27、28三日，將公開展覽、說明會日期（公開展覽自90年6月26日至90年7 月26日，共計30日）、地點登報周知，此亦有自由時報之刊登公告剪報影本在卷可稽，應可認定。而該案變更計畫經被告桃園縣政府都委會專案小組會勘討論，並擬定3 種方案供縣都委會審議參考，經縣都委會審議決議，規劃路線原則採丙案辦理，並儘速重新辦理公開展覽，如民眾無反對意見，准由業務單位將計畫書圖逕行層報內政部核定，被告桃園縣政府其後即於90年9 月24、
25、26日公告依縣都委會決議辦理公開展覽（公開展覽日期自90年9 月24日至同年10月24日）及說明會等情，有90年8 月31日被告縣都委會第13屆第24次委員會議記錄、中國時報刊登公告剪報影本在卷可憑。
⑷嗣被告桃園縣政府都委會於90年11月22日復決議由業務單
位再詳細分析3 案優缺點及民眾所提意見，並請專案小組審查後提具體意見予委員會審議，縣都委會專案小組即於90年12月3 日研商決議：「中山高至茄苳溪之路段，改採取直規劃外，其餘依照81年公開展覽之規畫路線辦理。（二）本計畫道路與南竹路交會處之槽化設計，同意依照地方要求取消設置，按一般道路截角標準辦理。……」縣都委會並於90年12月14日委員會會議決議：「一、本案計畫道路准照專案小組審查意見，自中山高至茄苳溪之路段，改採取直規劃外，其餘依照81年公開展覽之路線辦理。……三、重行公開展覽人民或團體所提意見准照專案小組意見通過。」此有桃園縣政府都市計畫委員會第13屆第27次、第28次會議紀錄、90年12月3 日專案小組研商會議記錄附卷可稽（參被告內政部98年7 月30日答辯卷被證9-11），經核無誤，堪以認定。
3、承上，被告桃園縣政府即將前開經都委會第13屆第28次會議記錄決議通過之「變更南崁新市都市計畫（部分農業區○○○區○道路用地）」計畫書圖，送請被告內政部核定後，由被告桃園縣政府依核定修正書圖後再行送核，經被告內政部核定後，始由被告桃園縣政府發布實施，亦有前述被告桃園縣政府91年1 月14日府城鄉字第0910009230號函、被告內政部91年6 月5 日內授營中字第0910084214號函、被告桃園縣政府於91年7 月1 日府城鄉字第0910140695號函、被告內政部91年7 月4 日台內中營字第0910084989號函，被告桃園縣政府91年7 月8 日府城鄉字第09101449582 號公告可據，故被告主張系爭都市計畫變更均依規定辦理，洵非無據。
4、原告雖主張被告桃園縣政府報請被告內政部核定變更之都市○○道路路線，未經公開展覽，且未經被告桃園縣政府都委會審議（即與其審議結果路線不符），而有違法，經查：
⑴原告主張被告桃園縣政府都委會雖於第13屆第28次會議決
議改採修正之81年公開展覽路線，然第13屆第24次會議決議所採丙案，其決議效力仍在云云，惟查，被告桃園縣政府都委會於第13屆第24次會議審議前，係先由組成專案小組會勘，並提出3 個方案供委員會審議等情，有前開委員會會議記錄可參，並製有規畫路線甲、乙、丙方案之優缺點分析表在卷可稽（參被告內政部98年7 月30日答辯卷被證6 ），其中甲案為原81年變更南崁地區都市計畫第二次通盤檢討所公開展覽之路線（下稱81年公展路線）；乙案為被告桃園縣政府專案辦理個案變更公開展覽（90年6 月26日，下稱90年6 月公展路線）後稍作調整之路線；丙案則為經被告桃園縣政府都委會決議採取及重行公開展覽（90年9 月24日，下稱90年9 月公展路線）之路線。原告雖主張前開都委會第13屆第24次會議決議原則採丙案即90年
9 月公展路線，然依該次決議意旨以觀，僅授權業務單位於民眾無反對意見時，始得逕送內政部核定等語，故該次都委會之決議，顯然仍保留參酌公開展覽後民眾意見之條件，而該次公開展覽後因仍有呂文源等人陳情意見，故被告桃園縣政府都委會於第13屆第27次會議決議請業務單位再詳細分析3 案優缺點及民眾所提意見，並請專案小組再提具體意見，且於第28次會議再重行決議改採修正81年公展路線，故其重為決議係為考量民眾意見，並未違反先前第24次會議決議之意旨。原告雖主張都委會改變決議內容，應循復議或重行審議之程序辦理，並提出內政部54年7月20日內民字第178628號公布施行之會議規範第78條、第79條為據，然查，依據都市計畫法第74條第2 項規定授權訂定之各級都市計畫委員會組織規程第9 條規定：「都市計畫委員會審議及討論之案件，應依會議方式進行，非有過半數以上委員之出席不得開會，並有出席委員過半數之同意始得決議，可否同數時，由主席裁決。」，此項都市計畫委員會審議之規定，並未特別就審議變更決議時，設有別於一般審議之特別程序，是原告主張應適用會議規範進行復議或重行審議，已難認屬有據。況前開都委會第24次會議決議，已明文保留參酌公開展覽後民眾意見之條件，則都委會重行研商審議後另為決議，自難認係違法，故原告主張第13屆第24次會議決議採取丙案之決議，仍有效力，應非可採。
⑵原告復主張被告桃園縣政府送請被告內政部核定之計畫路
線，未經公開展覽，顯屬違法一節，惟依都市計畫法第19條第3 項之規定，經該管政府都市計畫委員會審議修正者，免再公開展覽及舉行說明會，此乃因公開展覽及說明會之程序意義，在於給予人民陳述意見之機會，以作為委員會審議之參考，非拘束都市計畫委員會於審議時不得依其裁量作任何修正，是經此程序審議所為之修正結果，縱不同於原公開展覽之內容，亦無須再經公開展覽或舉行說明會，以免造成都市計畫審議程序，無法終結或確定之效果。本件桃園縣都市計畫委員會於90年12月14日第13屆第28次會議決議前，既就丙案（90年9 月公展路線）經公開展覽及說明會程序，審議時再參酌前經公開展覽之甲案（81年公展路線）及乙案（90年6 月公展路線），綜合考量後決議採取修正甲案（即自中山高至茄苳溪之路段，改採取直規劃外，其餘依照81年公開展覽之路線辦理。……三、重行公開展覽人民或團體所提意見准照專案小組意見通過）之路線，核與都市計畫變更之法定程序並無不合，且依都市計畫法第19條第3 項之規定，此項修正內容亦免再經公開展覽等程序甚明。若依原告主張認都委會決議內容，只要與公開展覽內容有所不同，即屬未經公開展覽程序而違法，則明顯限制都委會本於其職權進行通盤考量，亦與都市計畫程序之規範意旨不合。
⑶況本件都委會考量之甲乙丙三案，前均經公開展覽程序，
相關意見之收集及優缺點研判，均已提由都委會納入考量，原告亦於90年6 月個案變更計畫道路路線之公開展覽期間，以該路線徵收，建物拆除後畸零狹小無法居住，而請求附帶徵收同安街土地之意見，經業務單位初審以附帶徵收或被徵收建物准予重建至原有使用面積事宜，非屬個案變更都市計畫之實質內容討論範圍，而建議提供相關權責單位研究，此有人民或團體陳情意見綜理表在卷可憑，是以原告就系爭都市計畫變更之意見，並非未曾經公開展覽程序而未被審酌，亦可認定。
⑷至於原告主張被告桃園縣政府送請被告內政部核定之都市
計畫書內容，雖載明係依其都委會90年12月14日第13屆會議決議之路線，然其檢附之路線圖（參本院93年度訴字第2755號卷一第111 頁，即標示吉盛測量有限公司90.01 實測圖所示路線），並非其都委會審議通過之路線一節，經查：
①依都市計畫書圖製作規則（已於100 年3 月18日由內政
部以台內營字第1000801508號令發布廢止）第2 條規定：「都市計畫主管機關為辦理都市計畫之擬定與變更，呈報行政院備案或內政部核定時，應檢附左列各項資料：一、計畫書。二、計畫圖。三、都市計畫審核摘要表（如附件一）及都市計畫委員會會議記錄。四、人民陳情意見綜理表（如附件二）。」第8 條規定：「計畫圖之名稱由左向右橫寫於圖之正上方，其下方適當位置標明比例尺及方位。鄉、鎮、縣轄市公所、縣( 市) 政府或直轄市政府、內政部之印信，自右至左加蓋於圖名之上。計畫內容及文字以橫寫為原則，鄉、鎮、縣轄市公所、縣( 市) 政府或直轄市政府、內政部之印信，自下至上加蓋於計畫書之次頁。」足見都市計畫圖有其法定製作格式，且須經送核之縣市政府及核定之內政部加蓋印信，實測圖並非送請核定之法定計畫圖，先予陳明。
②被告桃園縣政府於本件更審審理中，提出標明被告桃園
縣政府91年7 月1 日府城鄉字第0910140695號發文，並蓋有桃園縣政府、內政部印信之都市計畫圖原本，該計畫圖所載文號與送核函號相符，且蓋有印信，可認屬法定計畫圖，足見被告桃園縣政府送核之都市計畫圖，並非原告所述之實測圖，應可認定。而原告所稱之實測圖，雖亦列為前開送核之都市計畫書圖之附件四，然其既非法定圖文及送核標的，則僅係反映現況之實測結果，以作為送核之輔助參考資料，原告指該實測圖為被告桃園縣政府送核之路線圖，顯有誤解。
③原告又主張標示編號90.01 之實測圖未經公開展覽，且
與81年公展路線亦有不同云云，然查，本件系爭都市計畫變更已依法進行公開展覽程序等情，已詳如前述，且系爭實測圖並非送審之法定都市計畫圖，僅係以不同比例繪製之現況實測圖以供核定機關參考，故亦無實測圖路線未經公開展覽而有違法之問題。至於原告主張實測圖與81年公展路線所示中山高速公路以南至中正路路尾路段為順彎具有自然曲率之路線不同云云，此乃因被告桃園縣政府送核之都市計畫變更案，其係原則依81 年公展路線，惟自中山高至茄苳溪之路段，改採取直規劃之修正案，而非全盤採用81年公展路線所致，而實測圖既係依都委會決議路線進行現況實測，其路線即不可能同於81年公展路線。另本院於審理中，命被告桃園縣政府就81年公展路線與公告實施路線通過原告土地情形繪圖對照，據覆二路線均通過原告所有土地，僅通過土地之面積有所差異，亦為原告所不否認，此有被告桃園縣政府檢送之地籍套繪示意圖（本院卷一第213 頁、卷二第10頁）可憑，故被告主張此乃因系爭都市計畫變更，係採81年公展路線之修正案，足堪採認，是以原告主張被告桃園縣政府應以81年公開展覽之路線為基礎製作都市計畫書圖報請被告內政部核定，且認被告桃園縣政府以未經公開展覽之實測圖報核，違反都市計畫法第19條第1 項規定云云，不足憑採。
5、從而，原告主張被告桃園縣政府發布實施之系爭都市計畫違法，應非可採，是其請求撤銷此部分之原處分及訴願決定，均無理由。
（三）原告主張系爭徵收處分違法部分：按「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。……」都市計畫法第52條定有明文。又按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：一、……二、交通事業。……」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」土地徵收條例第3 條第2 款、第13條亦有明定。本件參加人桃園縣桃園市公所為辦理南崁新市鎮○市○○○○路延長○○○鄉○○路接臺四線（桃園市轄部分）工程，需用坐落桃園縣桃園市○○段○○○○○ ○號等23筆土地（含本件原告系爭土地），經參加人桃園縣桃園市公所檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由桃園縣政府層轉被告內政部以91年11月13日臺內地字第0910062119號函核准徵收等情，有被告內政部前開函文土地徵收計畫書附於原處分卷可稽，是以被告內政部主張其核准徵收系爭土地及一併徵收其土地改良物，於法並無不合，可認有據。原告雖主張系爭徵收處分未經合法變更都市計畫而屬違法云云，惟原告主張系爭都市計畫變更未經公開展覽及未經縣都委會審議等事由而違法之主張，均非可採，已如前述，是以被告桃園縣政府既已依法為系爭都市計畫之變更，則被告內政部據以核定本件徵收，自無違反都市計畫法及相關法令之規定，原告主張被告內政部之徵收核定，承繼系爭都市計畫變更核定之違法性一節，應非可採。且本件徵收前，參加人桃園縣桃園市公所於91年8 月30日亦邀集含原告在內之被徵收土地所有權人及相關單位，依法進行用地取得協調會之協議價購先行程序，有會議紀錄附於原處分卷可憑，原告嗣亦向被告桃園縣政府申請領取徵收補償費，有桃園縣未受徵收補償費保管專戶業戶具領聯單可據，則本件徵收處分業依土地徵收條例等相關法令程序辦理完竣，原告主張應予撤銷，尚非可採。
（四）原告請求損害賠償部分：本件被告桃園縣政府系爭都市計畫變更處分及被告內政部徵收核定，既無違誤，業經認定如前，則自無行政訴訟法第199 條第1 項規定所稱原處分違法但撤銷有害公益而應予賠償之情形，是原告併依國家賠償法第5 條、民法第21
6 條請求被告賠償56,074,995元及遲延利息部分，亦無理由，應難准許。
九、綜上所述，原告主張均非可採，故其聲明訴請撤銷訴願決定、被告內政部91年7 月4 日台內中營字第0910084989號函核定處分與被告桃園縣政府91年7 月8 日府城鄉字第09101449
582 號公告都市計畫個別變更處分關於桃園市○○路尾至中山高速公路以南路段部分，以及被告內政部91年11月13日台內地字第0910062119號函核准徵收處分關於原告所有系爭土地部分，及請求賠償56,074,995元及遲延利息，均無理由，應予駁回
十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法暨聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 2 月 9 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 胡方新
法 官 鍾啟煌法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 2 月 9 日
書記官 林苑珍