臺北高等行政法院判決
99年度訴更二字第74號99年10月14日辯論終結原 告 王子萍（即王力生之繼承人）
王謝彩雲（即王力生之繼承人）王家祥（即王力生之繼承人）王家慶（即王力生之繼承人）王家蕙（即王力生之繼承人）楊王家英（即王力生之繼承人）被 告 國防部軍事情報局代 表 人 張戡平（局長）住同上訴訟代理人 張智剛律師上列當事人間眷舍事件，原告不服國防部中華民國93年12月16日93年決字第162 號訴願決定，提起行政訴訟。經本院94年11月2日94年度訴字第297 號判決駁回。原告不服，提起上訴，經最高行政法院於96年5 月30日以96年度判字第941 號判決，將原判決廢棄，發回本院。本院於97年7 月24日以96年度訴更一字第110號判決訴願決定及原處分均撤銷。被告不服，提起上訴，經最高行政法院99年6 月17日以99年度判字第628 號判決，將原判決廢棄，發回本院。本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告王謝彩雲、王家祥、王家慶、王家蕙、楊王家英經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：
（一）坐落台北市○○區○○路段一小段395 地號（所有權人中華民國，管理者國防部總政治作戰局）之臺北市○○區○○街○○號之房屋（民國69年8 月10日整編前為同區福壽里懷仁新村8 號，下稱系爭房屋），係於53年初，由被告規劃興建並協助全體眷戶辦理國民住宅貸款及協調取得國立臺灣大學53年7 月2 日土地使用權證明書而興建之丙種國民住宅，懷仁新村於53年8 月竣工後，原告被繼承人王力生（96年8 月8 日歿，前由本院裁定命原告承受訴訟）核配取得系爭房屋，並於62年1 月4 日完成建物所有權登記。74年1 月由國防部總政戰部於「國軍軍眷眷村（服務單位）分佈地區名冊」，將懷仁新村列為被告列管眷村資料名冊內，嗣至85年11月4 日經行政院以台85防字第38406號函核定懷仁新村依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）辦理改建。
（二）原告被繼承人王力生於00年0 月00日將系爭房屋所有權移轉登記予其子即原告王子萍，嗣經被告查知，認王力生未依國軍軍眷業務處理作業要點（下稱作業要點）之規定，報經被告核准調配，即私自將核配之眷舍轉讓他人居住使用，違反作業要點第9 點第1 項第3 款，乃依作業要點第
9 點第1 項之規定，先於93年3 月26日以劍往字第0930004128號書函通知王力生限期1 個月內辦理改善（下稱先行改善通知），詎逾期未見王力生提出改善事實，被告則以93年6 月24日劍往字第0930008842號函撤銷王力生於懷仁新村之眷舍居住權（下稱原處分）。王力生不服，提起訴願經決定駁回，遂提起行政訴訟。經本院94年度訴字第29
7 號判決駁回。王力生不服，提起上訴，經最高行政法院96年度判字第941 號判決，將原判決廢棄發回本院。嗣王力生於00年0 月0 日死亡，由王力生之繼承人即原告等6人承受本件訴訟。本院於97年7 月24日以96年度訴更一字第110 號判決訴願決定及原處分均撤銷。被告不服，提起上訴，經最高行政法院99年6 月17日以99年度判字第628號判決，將原判決廢棄，發回本院。
三、本件原告主張：
（一）作業要點並非眷改條例授權訂定，亦非眷改條例第1 條所稱之「其他相關法律」，自非當然適用於眷改條例第3 條規定之「老舊眷村」。被告違法適用作業要點之規定，撤銷原告對系爭房屋之「居住權」，侵害原告依法律（例如民法第66條、第773 條、第765 條）所享有並為憲法第15條所保障之財產權，原處分顯然違背憲法第23條之規定。
（二）作業要點第9 點第1 項第3 款所稱「眷舍」之規定，僅適用於被告核配之「眷舍」，並不適用於系爭房屋：
1、原處分係適用作業要點第9 點第1 項第3 款之規定，撤銷原告對系爭房屋之「眷舍居住權」。惟該條規定所稱之「眷舍」，應係指由被告核配予員工之眷舍，各受配人員於辦理入住手續後應即停領房租津貼，此觀被告53年9 月30日（53）天（一）字第3663號代電（下稱系爭代電）第1、2 項，即能證明。換言之，作業要點僅適用於停領房租津貼之核配「眷舍」住戶，並無適用於領取房租津貼之「國民住宅」住戶。系爭代電第3 項載明：「遷離眷舍人員……王力生（即原告）……等同志希即來局第七處辦理繳回房舍手續均自十（註: 系爭代電似漏『月』字）起啣發房租津貼希檢附未配眷舍卡片及戶籍謄本各二份逕報主計室核辦」等詞，顯示只有如原告未配住眷舍者才能領取房租津貼。
2、系爭房屋是情報局員工自行組成興建委員會，自行申請營造執照招商承包興建完成，陽明山管理局所發營造執照，係發給「徐昌俊等36戶」，並非發給被告，並載明主要用途係「國民住宅」，且有主任委員粱紹洲發給王力生之建築執照費收據可證。又基地主臺灣大學簽發之土地使用權證明書，是發給在國防部情報局服務之徐昌俊等40員，興建永久式樓房40棟，並非發給國防部情報局。房屋建造完成後，由該委員會召集全體參與籌建戶自行決定抽籤分配、入住，並非由被告列管核配居住。此有53年4 月15日「國民住宅興建委員會第○次全體大會」紀錄、53年9 月4日該委員會通知可證。系爭房屋所有權登記係台灣土地銀行（總行）國民住宅部代辦，亦有該行國民住宅部通知單及規費收據可證。訴願決定理由第1 項謂系爭房屋「係由情報局規劃興建」，顯然與事實不符。
3、綜上所述，系爭房屋係原告於53年集資加上臺灣土地銀行貸款，由系爭房屋之土地所有權人國立臺灣大學提供土地（系爭房屋之土地使用權證明書記載地主是國立臺灣大學；記載使用人為國防部情報局徐昌俊等40人，並非提供給被告使用），由陽明山管理局根據興建國民住宅貸款條例核定貸款及興建戶數，申請建照而建成之丙種國民住宅，非國軍在台軍眷業務處理辦法第29條所規定之眷舍。國軍軍眷業務處理作業要點伍、眷村組織工作第2 項規定「本作業要點所稱眷村，眷舍，係指由公款所建產權屬國（公）有或奉准撥地自費興建者。」其中前半段規定，與處理辦法第29條意旨相同，至於後半段「奉准撥地自費興建者」之規定，係91年修正時新增訂，依法律不溯及既往原則，對於52年興建之系爭房屋，並無適用。故王力生於00年
0 月00日轉讓系爭房屋予原告王子萍，其轉讓行為當然合法。又系爭房屋經地政機關核發房屋建物權狀，每年繳納房屋稅，確屬原告享有所有權之財產，原告得自由處分，並為憲法第15條所保障之財產權。被告主張「王力生轉讓系爭房屋應報經被告核准調配」云云，並無法律依據，上開處理辦法及作業要點，違反法律保留原則，被告據此撤銷原告對系爭房屋之居住權，顯然違背法令，應予撤銷。
（三）原處分內容載明：「撤註台端『懷仁新村』眷舍居住權」，訴願決定卻認為「原處分機關撤銷其眷舍居住權，並未為收回眷舍之處分，僅生不得享有老舊眷村改建條例所定原眷戶之權益而已」云云，明顯強詞奪理而欠缺眷改條例之法律依據，自屬違背法令。
（四）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）原處分合法有效並無違誤：王力生於00年0 月00日未經允准擅將系爭房屋所有權贈與移轉登記予其長子王子萍，按國防部71年6 月8 日淦湜字第2542號令修頒之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」第152條第1 項規定：「凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上，自費建築之眷舍有案者，應列公產管理，不准出租頂讓或經營工商業……」同法第154 條第3 款明定：「有左列情形之一者，應收回其配住之眷舍……三、出租、頂讓者」，是王力生在眷村範圍內公有土地上，奉准自費建築之眷舍，應列公產管理關係，倘出租頂讓者，即應收回其配住之眷舍。惟被告至92年間進行眷村改建作業始發現原告違規之事實，因「國軍在臺軍眷業務處理辦法」已於91年12月30日廢止，有關眷村管理即依當時施行有效之91年12月31日祥祉字第0910014426、14428 號令頒「國軍軍眷業務處理作業要點」辦理。經查王力生私自頂讓贈與情事，自75年4 月30日起即處於持續違規之事實狀態，未曾改變，依作業要點第8 點第2 項規定：「在公有土地上自費興建之建築物經奉准列管有案者……該建築物應比照公產管理，不准出租、頂讓、轉賣……」同法第9 點第1 項第3 款：「有下列情形之一，經給予1 個月改善期限，未予改善者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍……（三）將眷舍……私自頂讓或以其他變相方法由他人使用房屋者……」被告93年3 月26日依法通知原告王力生限期1 個月內辦理改善，惟期限屆滿，王力生仍拒絕改善。被告基於依法行政之原則，僅得依前揭作業要點撤銷原告眷舍居住權，俾便確維國軍老舊眷村之有效管理，原處分並無違誤。
（二）王力生配住坐落於臺北市○○街○○號「懷仁新村」眷舍基地，於53年初，被告規劃興建並協助全體眷戶辦理國民住宅貸款及協調全體眷戶辦理國民住宅貸款及協調取得國立臺灣大學土地使用權證明書，嗣「懷仁新村」於53年8 月竣工後，再由被告管理並以集中抽籤方式分配各軍眷眷戶居住名冊，王力生核配上開房屋，適後被告於60年3 月2日以（60）聿務（一）字第0648號函檢附之「懷仁新村」全體住戶名冊，協請臺北市陽明山管理局辦理房屋所有權登記，並於74年1 月統由國防部主管國軍眷村之總政治作戰局，將「懷仁新村」納入「國軍軍眷眷村分佈地區名冊」列管之，至眷改條例頒行後，行政院於85年11月4 日以台85防字第3840 6號函核定「懷仁新村」應辦理改建。
（三）71年6 月8 日國防部（71）洤湜字第2542號令修正之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」第152 條規定：「凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上，自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租頂讓或經營工商業，建地不准出賣及作租押處分，將來國軍營地變更用途處理時，應配合實施，不得異議」、「前項自願申請劃撥公營地自費建築房舍者，不再配舍及辦理輔導貸款購宅」，王力生配住坐落於臺北市○○街○○號「懷仁新村」眷舍基地後，在該基地自費興建住宅，與被告存有公法上之土地使用借貸關係，上開基地復經國防部主管國軍眷村之總政治作戰局於74年
1 月將「懷仁新村」納入「國軍軍眷眷村分佈地區名冊」列管之，基此，坐落於臺北市○○街○○號「懷仁新村」眷舍基地之房舍，依上開規定應列為公產管理，不准私自頂讓，惟王力生於00年0 月00日未經允許，私自將系爭房屋所有權贈與其子王子萍，並於75年5 月13日向臺北市士林地政事務所完成所有權移轉登記，王力生於00年0 月00日已違反上開「國軍在臺軍眷業務處理辦法」第152 條規定。當時被告未發現王力生上開違法行為，致被告無法終止王力生對該眷舍基地使用借貸關係，請求王力生拆屋還地。
（四）國軍在臺軍眷業務處理辦法於86年1 月22日奉國防部（86）鐸錮字第0620號令改名為「國軍軍眷業務處理辦法」及修正發布條文40條，嗣行政程序法於90年1 月1 日公布實施後，因「國軍軍眷業務處理辦法」係國防部依職權發布之法規命令，依行政程序法第174 條之1 規定，於91年12月31日失效，國防部為延續各項軍眷權益與公產管理工作，爰依該法第159 條規定，於91年12月31日祥祉字第0910014428號令頒「國軍軍眷業務處理作業要點」以利工作推展，而93年1 月9 日國防部勁勢字第0930000417號令修正「國軍軍眷業務處理作業要點」（下稱前令文）第5 條第
2 項規定：「本作業要點所稱眷村、眷舍，係指由公款所建產權屬國（公）有或奉准撥地自費興建。」；第8 條第
2 項規定：「在公有土地上自費興建之建築物經奉准列管有案者，不得再申請配舍，輔助購宅或基地貸款。該建築物應比照公產管理，不准出租、頂讓、轉賣及為抵押處分或經營工商業。將來土地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。」；第9 條第1 項第3 款：「有下列情形之一，經給予1 個月改善期限，未予改善者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍……（三）將眷舍……私自頂讓等或以其他變相方法由他人使用房屋者。……」，核上開規定，懷仁新村之房舍係奉准撥地自費興建，屬上開「國軍軍眷業務處理要點」第5 條第2 項規定之眷村、眷舍，該建築物應比照公產管理，不得私自頂讓，否則經給予1 個月改善期限，未予改善者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍。被告基於上開規定於93年3 月26日劍往字第0930004128號書函通知王力生，因其私自頂讓他人居住使用，違反「國軍軍眷業務處理作理要點」第玖條第1 項第3 款規定，請於1 個月內辦理改正，逾期將依規定註銷眷舍居住權收回眷舍。雖「國軍軍眷業務處理要點」復於93年5 月14日國防部勁勢字第0000000000令修正（下稱後令文），惟前令文之「國軍軍眷業務處理要點」第5 條第2 項、第8 條第2 項、第玖條第1 項第3 款等規定內容，並未修正，而王力生於00年
0 月00日對被告前開93年3 月26日劍往字第0930004128號書函，仍置之不理，故被告93年6 月24日劍往字第0930008824號函撤銷王力生之眷舍居住權，於法有據，並無違誤。
（五）對於最高行政法院99年度判字第628 號判決發回意旨陳述如下：
1、前國軍在台軍眷業務處理辦法、前國軍軍眷業務處理辦法及現行國軍軍眷業務處理作業要點對於奉准於公（營）地上自費興建眷舍，均比照公款所興建之眷舍列為公產管理，不得私自頂讓處分，並無新舊法規規定不同之情形：
（1）53年7 月1 日國防部（53）法乙字第4 號令修正頒布國軍在台軍眷業務處理辦法（下稱53年7 月1 日處理辦法）第
5 章眷村組織及眷舍管理第1 節一般規定第29條固規定，本辦法所稱眷舍係指由公款所建其產權屬於國有分由國防部及各軍種總部管理者（或指定其所屬單位代管者）為限。但同辦法第5 章眷村組織及眷舍管理第4 節眷舍管理第
102 條規定，凡未配眷舍，經奉准劃撥營公地或奉准在眷村範圍內自費建築之房舍，一律視為營產列管，嚴禁出租或轉讓圖利，如有上開事實，一經查覺或經人告發，除當事人按陸海空軍懲罰法第3 條第1 項第3 款及第4 條第2款之規定予以記過處分，並停止一切眷補外，其各級主官，並受記過申誡之處分，其情節重大者，並送請法辦。前項自費在營公地建築房舍，於不需使用時應無條件交還各眷舍管理單位接管。由上可知，依此時之眷管法規，對於奉准於營公地上或眷村範圍內自費建築之房舍，既明定視為營產列管，嚴禁出租轉讓圖利，且不需使用時尚須交還各眷舍管理單位接管，而此項規定復係列於眷舍管理之章節，從條文內容及法條體系編排之章節，均足認奉准自費在營公地或眷村範圍自費建築之房舍，亦屬國軍眷舍一種，或至少係視同國軍眷舍，而應比照適用國軍眷舍之管理規定。另觀之同辦法第5 章眷村組織及眷舍管理第5 節軍眷房租補助費第111 條雖規定，凡國軍志願役有眷軍人及遺眷、無依軍眷，經核准申請眷補有案尚未配舍者，每戶按月按規定補給與發給房租補助費。前項所稱未配給眷舍，係指未居住由公款興建，其產權不屬於國有，並未由國防部及各總部管理之眷舍而言。但同辦法同章節第112 條復規定，有左列情形之一者，雖未配給眷舍，亦不得支領房租補助費：……八、已在營（公）地自建眷舍，列入營產管理者。亦足見對此種經核准在營（公）地上自費興建眷舍者，雖其眷舍並非國家興建而分配，但仍與已由國家分配眷舍者為相同限制，不得支領未配眷舍者之有眷軍人所可請求之房租補助費，此更可佐證奉准在營（公）地上自費興建房舍者，其所自費興建之房舍仍屬國軍眷舍之一環，而應適用前揭處理辦法所定眷舍管理規定，或至少視為、比照國軍眷舍，而加以管理。
（2）71年6 月8 日國防部（71）淦褆字第2542號令修正公布國軍在台軍眷業務處理辦法（下稱71年6 月8 日處理辦法）第6 章眷舍分配管理與眷村組織第1 節一般規定第122 條固亦規定，本辦法所稱眷舍，係指由公款所建，及產權屬於國（公）有，分由各軍種單位管理或指定其所屬單位代管者為限。但同辦法第6 章眷舍分配管理與眷村組織第3節眷舍管理第四款眷舍自行整（增）建第152 條規定，凡以前在眷村範圍內公有土地上，自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租頂讓或經營工商業，建地不准出賣及作租押處分，將來國軍營地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。前項自願申請劃撥公營地自費建築房舍者，不再配舍及辦理輔導貸款購宅。同辦法第3 章核發房租補助費第45條雖規定，左列人員，每戶按月依規定發給房租補助費：一、志願役現役有眷人員、遺眷、無依軍眷，經申請眷補有案，尚未配住眷舍者。二、遺眷、無依軍眷再嫁或死亡，其子女持有眷補證，尚未配舍或雖已配舍無單獨居住能力而繳還眷舍者。但同辦法第46條規定，有左列情形之一者，雖未配給眷舍，亦不得支領房租補助費：……六、已在營（公）地自建眷舍者，但租用公地自建者不在此限。由上可知，71年6 月8 日處理辦法就奉准在公地上自費興建眷舍者，仍與53年7 月1 日之處理辦法相同，均應視為或比照公產管理，不得私自出租頂讓，亦不得再支領房租補助費。
（3）最高行政法院96年度判字第941 號判決中所引86年1 月22日國防部（86）鐸錮字第0620號令修正頒布國軍軍眷業務處理辦法（下稱86年1 月22日處理辦法）第13條固亦規定，本辦法所稱眷舍，係指由公款所建，及產權屬於國（公）有者為限。但同辦法第29條復規定，凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租、頂讓、或經營工商業，房地不准出賣及作租押處分，將來國軍營（眷）地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。前項自願申請劃撥公營地自費建築房舍者，不得再配舍及辦理輔助貸款購宅。由此可知，86年1月22日處理辦法對奉准在眷村範圍內公有土地上自費建築眷舍有案者之規定，仍大致與71年6 月8 日處理辦法及53年7 月1 日處理辦法規定相同。
（4）現行國軍軍眷業務處理作業要點（下稱現行作業要點）伍、眷村組織工作：二、本作業要點所稱眷村、眷舍，係指由公款所建產權屬於國（公）有或奉准撥地自費興建者。同作業要點捌、眷村管理工作：二、在公有土地上自費興建之建築物經奉准列管有案者，不得再申請配舍、輔導購宅或基金貸款。該建築物應比照公產管理，不准出租、頂讓、轉賣及為抵押處分或經營工商業。將來土地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。由此可知，現行作業要點對於奉准在公有土地上自費興建眷舍有案者之規定，實質上與53年7 月1 日、71年6 月8 日、86年1 月22日之處理辦法規定均相同，對此種建築物或眷舍仍應視為或比照公產管理，不准出租頂讓，現行作業要點所以於伍、眷村組織工作：二之規定，將所稱眷村、眷舍定明為由公款所建或產權屬於國（公）有或奉准撥地自費興建者，只不過是將此種奉准在公有土地上自費興建之建築物或眷舍，更予明確律定此種奉准撥地自費興建之眷舍亦為國軍眷舍之一環，而並非對於此種奉准撥地自費興建之眷舍，在過去之國軍（在台）軍眷業務處理辦法並不以之為國軍眷舍，是在比較上開法律規定沿革後，對於奉准在公有土地上自費興建之眷舍亦為國軍眷舍之一種，而應比照公產管理，不得出租頂讓，此應為無疑。
（5）對於奉准撥地自費興建之眷舍，依過去之國軍（在台）軍眷業務處理辦法及依現行國軍軍眷業務處理作業要點，是否均屬國軍眷舍而應列為或比照公產管理，不得私自出租頂讓之爭議，業有本院93年度訴字第952 號判決。最高行政法院95年度判字第2112號判決、本院95年度訴字第1949號判決等案可參，均咸認國軍眷舍並無定義廣狹不一之情形，且向來均包括此種奉准撥地自費興建之眷舍在內，而不得私自出租頂讓。
2、有關最高行政法院本次發回意旨中對於原告之被繼承人王力生於00年間轉讓系爭房屋於原告王子萍是否須經被告核准調配以及法令依據部分：
（1）原告之被繼承人係在75年4 月30日將系爭房屋以贈與名義移轉予其子，故應適用當時有效之71年6 月8 日修正公布之國軍在臺軍眷業務處理辦法，依照上開處理辦法第6 章「眷舍分配管理與眷村組織」第2 節「權責區分」第124條規定：「國防部部長辦公室總務局、情報局，及陸、海、空軍、聯勤、警備各總司令部、憲兵司令部權責如左：
一、本單位眷舍之分配、管理、修繕、維護、遷建、重（改）建，及眷村與散戶之管理。…」是被告對於本單位之眷舍具有分配、管理之權責，應無置疑，而系爭房屋係屬同業務處辦法第152 條所規定應列為公產管理之眷舍，則被告對於系爭房屋之頂讓出租或經營工商業，均有管理權，要無疑義。
（2）上開業務處理辦法第162 條規定：眷舍未經條配手續、強佔進住或「私將」眷舍頂讓或不守眷管規定者，按左列規定辦理：……二、眷戶私將所配眷舍轉讓、轉借或頂租於他人者，取消眷舍居住權，是原告之被繼承人所自費興建之系爭房屋，屬於在公有土地自費興建之眷舍，比照公產應由被告按國軍在臺軍眷業務處理辦法規管理之，則依據上開業務處理辦法第162 條規定之反面解釋，眷舍之轉讓頂租經過調配或非「私自」轉讓等行為，自屬允許，而原告之被繼承人於75年4 月30日將系爭房屋轉讓其子之行為，既屬「私自」而未經調配之行為，被告於程序上依據處理要點給予原告之被繼承人2 個月時間改善而未改善，進而註銷其居住權，依法並無違誤。
（六）綜上所述，王力生違背管理規範私自贈與移轉軍眷住宅之房屋所有權予他人，依眷改條例及「國軍軍眷業務處理作業要點」規定，即應喪失原眷戶資格，俾利保障眷改條例所定房屋所有權人之原眷戶權益。且被告所為之行政處分，並未限制或侵害王力生之實質財產權益及遷徙自由權利，該處分於法有據。
（七）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
五、本案相關法條：
（一）國軍在臺軍眷業務處理辦法於86年1 月22日奉國防部（86）鐸錮字第0620號令改名為「國軍軍眷業務處理辦法」及修正發布條文40條，嗣行政程序法於90年1 月1 日公布實施後，因「國軍軍眷業務處理辦法」係國防部依職權發布之法規命令，依行政程序法第174 條之1 規定，於91年12月31日失效，國防部為延續各項軍眷權益與公產管理工作，爰依該法第159 條規定，於91年12月31日祥祉字第0910014428號令頒「國軍軍眷業務處理作業要點」以利工作推展，而依93年1 月9 日國防部勁勢字第0930000417號令修正之「國軍軍眷業務處理作業要點」規定：
1、第5 條第2 項規定：「本作業要點所稱眷村、眷舍，係指由公款所建產權屬國（公）有或奉准撥地自費興建。」
2、第8 條第2 項規定：「在公有土地上自費興建之建築物經奉准列管有案者，不得再申請配舍，輔助購宅或基地貸款。該建築物應比照公產管理，不准出租、頂讓、轉賣及為抵押處分或經營工商業。將來土地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。」
3、第9 條第1 項第3 款：「有下列情形之一，經給予1 個月改善期限，未予改善者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍……
（三）將眷舍……私自頂讓等或以其他變相方法由他人使用房屋者。……」
（二）53年7 月1 日國防部（53）法乙字第4 號令修正頒布國軍在台軍眷業務處理辦法（下稱53年7 月1 日處理辦法）
1、第29條規定：「本辦法所稱眷舍係指由公款所建其產權屬於國有分由國防部及各軍種總部管理者（或指定其所屬單位代管者）為限。」
2、第102 條規定：「凡未配眷舍，經奉准劃撥營公地或奉准在眷村範圍內自費建築之房舍，一律視為營產列管，嚴禁出租或轉讓圖利，如有上開事實，一經查覺或經人告發，除當事人按陸海空軍懲罰法第3 條第1 項第3 款及第4 條第2 款之規定予以記過處分，並停止一切眷補外，其各級主官，並受記過申誡之處分，其情節重大者，並送請法辦。前項自費在營公地建築房舍，於不需使用時應無條件交還各眷舍管理單位接管。」
3、第104 條第1 項規定：「眷戶不按規定辦理交接手續，及私將所配眷舍轉讓轉借，或頂租於他人者，一經查出，除撤銷居住權，嚴懲當事人，并停發其眷補外、各級眷管單位與當事人所隸單位之主管、政工人員、及眷村管理員，均受連坐處分，並按前條規定辦理。」
（三）71年6 月8 日國防部（71）淦湜字第2542號令修正之國軍在臺軍眷業務處理辦法（下稱71年6 月8 日處理辦法）規定：
1、第122 條規定：「本辦法所稱眷舍，係指由公款所建，及產權屬於國（公）有，分由各軍種單位管理或指定其所屬單位代管者為限。」
2、第152 條規定：「凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上，自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租頂讓或經營工商業，建地不准出賣及作租押處分，將來國軍營地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。」「前項自願申請劃撥公營地自費建築房舍者，不再配舍及辦理輔導貸款購宅。」
3、第162 條第2 款規定：「眷舍未經調配手續、強佔進住或私將眷舍頂讓或不守眷管規定者，按左列規定辦理：……
二、眷戶私將所配眷舍轉讓、轉借或頂租於他人者，取消眷舍居住權。……」
六、本件如事實概要欄所述之事實，除後列爭點以外，為兩造所不爭執，且有被告93年3 月26日劍往字第0930004128號函、93年6 月24日劍往字第0930008842號函、國防部93年12月16日93年決字第162 號訴願決定書附於原處分卷可憑，應認屬實。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以系爭房屋並非作業要點第9 點第1 項第3 款所稱「眷舍」據為主張，故本件應審酌之爭點即為：系爭房屋是否為眷舍？原告被繼承人王力生於00年0 月00日將系爭房屋轉讓原告王子萍是否違法？被告因此以原處分註銷王力生之眷舍居住權是否適法？
七、本院之判斷：
（一）經查，系爭房屋係於53年初，由被告規劃興建並協助全體眷戶辦理國民住宅貸款及協調臺灣大學取得土地同意使用證明書興建，並命名為懷仁新村之丙種國民住宅，該房舍於53年8 月竣工後，經以集中抽籤方式，分配各眷戶居住，由被告管理，當時原告之被繼承人王力生獲配眷舍住址為士林區福壽里懷仁新村8 號，69年8 月10日整編○○○區○○街○○號，嗣懷仁新村住戶經被告函請陽明山管理局協助辦理房屋所有權狀登記完竣。其後懷仁新村經列入被告列管眷村資料名冊內，並經核准依國軍老舊眷村改建條例辦理改建等情，有臺灣大學53年7 月2 日土地使用權證明書、被告60年3 月2 日（60）聿務（一）字第0648號函暨所附懷仁新村住戶名冊、國防部總政戰部74年1 月印製之國軍軍眷眷村（服務單位）分佈地區名冊、行政院85年
1 月4 日台85防字第38406 號函暨所附國軍老舊眷村改建計畫附於原處分卷可稽，亦有系爭建物登記謄本及所坐落台北市○○區○○段○○段395 地號土地謄本可參，是系爭房屋之產權於轉讓原告王子萍前，為其被繼承人王力生所有之事實，應可認定。
（二）系爭建物於62年1 月4 日完成所有權登記，然其登記原因發生日期係53年10月6 日等情，此有系爭建物之登記謄本附卷可參，可認系爭建物應於53年10月6 日即已興建完成，是依當時有效之53年7 月1 日處理辦法第29條有關眷舍定義之規定，系爭房屋因非由公款所建，其產權亦非屬於國有，故並非該處理辦法所稱之眷舍甚明。而王力行係於75年4 月30日與原告王子萍訂立贈與契約，並於75年5 月13日完成所有權移轉登記，而依移轉時有效之71年6 月8日處理辦法第122 條有關眷舍之規定，系爭房屋因非由公款所建，產權亦非屬於國（公）有，仍非該處理辦法所稱之眷舍。惟於53年7 月1 日處理辦法第102 條、及71年6月8 日處理辦法第152 條，就經奉准劃撥營公地或奉准在眷村範圍內自費建築之房舍，均有視為營產或公產列管及禁止私自轉讓之規定，是以系爭房屋自應受前述處理辦法規定之拘束，原告之被繼承人王力生於00年0 月00日移轉系爭房屋所有權予原告王子萍，違反行為時處理辦法之規定，應可認定。
（三）原告雖主張系爭房屋為私產，前開處理辦法未經授權限制人民財產權，應屬違法云云。惟按，依司法院釋字第443號解釋理由書載「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第8 條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照司法院釋字第392 號解釋理由書），而憲法第7條、第9 條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」據此可知，因給付行政係給予人民一定利益，受到法律保留原則拘束較寬鬆，在不違背一般法律原則下，行政機關自得本於職權訂定行政規則，規範有關給付方式與利用之關係，此與法律保留原則並不違背。而處理辦法或作業要點其頒定之目的係為提高國軍作戰士氣，使官兵無後顧之憂，而由國家擔負照護軍眷生活之職責，主要提供就學補助、醫療、眷舍居住等給付，核應屬給付行政之範疇，此由處理辦法第1 條規定：「為安定國軍眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力，特定訂本辦法。」及作業要點第1 條第2 項規定：「為安定國軍眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力，特訂定本作業要點。」觀之甚明。故有關國家配發眷舍予軍人及其眷屬，其目的係為使軍眷得安定居所，以安軍心，俾其能於前線戮力為國奉獻而無後顧之憂。該處理辦法係國防部就其主管業務所定之職權命令，在無法律授權下，處理辦法賦予軍眷福利，例如在眷舍不足之情形下，經一定之程序核准者，得提供公有土地供軍眷以自費建築眷舍，解決軍眷居住之問題，以貫徹處理辦法第1條 所訂「安定國軍眷屬生活」之目的。申言之，在公有土地上軍眷以自費建築眷舍，並非「法律」所賦予人民之權利，處理辦法既賦予軍眷該項福利，為執行國軍眷舍之管理事項之必要，自亦有訂定相關限制事項，俾落實處理辦法之立法目的。因此，處理辦法有關對於眷舍之管理或限制規定，尚不能指為違背法律保留原則。上開處理辦法於91年12月30日廢止，國防部為延續各項軍眷權益與公產管理工作，乃於91年12月31日頒布上開作業要點，基於相同之理由，亦不能指該作業要點違背法律保留原則。要之，由國防部頒定上開處理辦法或作業要點所規範有關給付之方式與利用關係，應非法律保留原則所不許，而前揭處理辦法、作業要點中，對於違反眷舍管理或使用方式規定，得撤銷眷舍居住權或撤銷人民在公有土地上自費興建眷舍之許可，洵屬保留廢止權或附負擔之授益決定，與法律保留原則並無違背。故原告認處理辦法或作業要點未經法律授權，侵害原告權利，即難憑採。
（四）依71年6 月8 日處理辦法第162 條第2 款規定：「眷舍未經調配手續、強佔進住或私將眷舍頂讓或不守眷管規定者，按左列規定辦理：……二、眷戶私將所配眷舍轉讓、轉借或頂租於他人者，取消眷舍居住權。……」，本件系爭房屋依前述規定既列為公產管理，則系爭房屋產權雖為原告被繼承人王力生所私有，然其之使用方式受有與眷舍相同之限制，是以該處理辦法第162 條有關眷舍應經調配手續始得轉讓之規定，於系爭房屋亦有適用，故原告被繼承人王力生轉讓系爭房屋，自應報經被告核准，故被告主張前開處理辦法有關於公有土地或眷村範圍內自費興建眷宅，比照公產管理及不得私自出租頂讓之規定，乃為系爭房屋之轉讓應經被告核准之法令依據，尚非無據。
（五）縱認系爭房屋因產權非屬公有，違反上開規定被告尚非得將之改配他人或收回，然就此因比照眷舍管理之法律關係而言，尚有基於此法律關係而生之其他權利義務，依眷改條例第3 條規定：「（第1 項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下各款情形之一者：⒈政府興建分配者。⒉中華婦女反共聯合會捐款興建者。⒊政府提供土地由眷戶自費興建者。⒋其他經主管機關認定者。（第2 項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」，是諸如系爭房屋等符合眷改條例第3 條第1 項第3 款之軍眷住宅，雖其並非被告興建之眷舍，而使用人未經被告核發國軍眷舍居住憑證，然系爭房屋所在土地，既係經由被告規劃而取得土地使用權同意書等公文書，而足確認其使用之合法性，則使用人自符合該條例所稱之原眷戶，而得享有眷改條例相關之原眷戶權益。然本件系爭房屋原使用人王力生因有前開未經核准轉讓，而得撤銷眷舍居住權之情事，自無使其再享有基於眷宅管理關係所生之是項原眷戶權利，從而，被告主張就系爭房屋及類此由政府提供土地由眷戶自費興建之住宅，如有違反禁止轉讓之規定，仍應撤銷其眷舍居住權，使其不得享有承購依眷改條例興建之住宅，或由政府給與輔助購宅款等權益，洵屬有據。
（六）承上所述，原告被繼承人王力生未依程序報經被告核准，即於75年4 月30日將系爭房屋逕行轉讓贈與其子即原告王子萍等情，有建物謄本在卷可稽，經被告於93年眷村改建時查知上情，認王力生前開行為，應依71年6 月8 日處理辦法第162 條第2 款規定，即眷舍未經調配手續，私將所配眷舍轉讓於他人者，取消眷舍居住權辦理，惟被告以現行「國軍軍眷業務處理作業要點」第玖點、一（三）規定：將眷舍出租、出借、經營工、商業、私自頂讓等或以其他變相方法由他人使用房屋者，經給與1 個月改善期限，未予改善者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍，認上開處理辦法及作業要點，對違規私自頂讓（轉讓）眷舍者，雖均有取消其眷舍居住權之明文，惟後者有給予違反規定者1個月改善期限之規定，為前者所無，兩相比較，自以適用後之規定，較有利於原告，而依前述作業要點規定，於93年
3 月26日以劍往字第0930004128號書函通知王力生，限期
1 個月內辦理改正，惟王力生未於期限內改正，被告遂於同年6 月24日以原處分撤銷其「懷仁新村」眷舍居住權，依法即無違誤，原告起訴意旨仍以系爭房屋非屬眷舍據為爭執，而無視系爭房屋係比照公產管理，其使用與相關權利義務，與眷舍同受前開處理辦法或作業要點規定之拘束，而指摘原處分違法侵害其所有權，尚有誤會，所辯應不足採。
八、綜上所述，原告主張各節，尚不足採，被告認定原告違反國軍軍眷業務處理作業要點第9 點第1 項之規定，乃以原處分撤銷原告被繼承人王力生之眷舍居住權，洵無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，核與判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、第218 條、民事訴訟法第85條第1 項前段、第
385 條第1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 99 年 10 月 28 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 林玫君法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 10 月 28 日
書記官 林苑珍