臺北高等行政法院判決
100年度簡更一字第13號原 告 甲○○被 告 行政院農業委員會林務局羅東林區管理處代 表 人 林鴻忠訴訟代理人 丙○○上列當事人間補助費事件，原告不服行政院農業委員會中華民國99年7 月8 日農訴字第0990120844號訴願決定，提起行政訴訟，，本院判決後，被告上訴，經最高行政法院將原判決廢棄發回，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件係屬其他關於公法上財產關係之訴訟，標的金額為新臺幣（下同）395,000 元，在40萬元以下，依行政訴訟法第22
9 條第1 項第3 款規定應適用簡易程序，並依同法第233 條第1項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：
１、原告為被告所屬士級人員。民國98年9 月間，被告核對全體員工申領子女教育補助之證明文件時，發現原告在92年1 月
9 日與元配離婚，92年5 月21日與第三人林玟利結婚，自92年9 月25日起，以非婚生且未辦理收養之林暐恩及林詩蘋向被告申領子女教育補助。被告認為原告所提證明文件不符合子女教育補助申領要件，以原告違反「全國軍公教員工待遇支給要點子女教育補助表」（以下簡稱子女教育補助表）說明一、說明三的規定，及行政院人事行政局81年9 月15日（81）局肆字第34153 號函釋（以下簡稱人事行政局81年9 月15日函釋）意旨，於98年11月11日以羅人字第0981270383號函（以下簡稱前次處分）通知原告扣薪，原告不服訴願，經行政院農業委員會（以下簡稱農委會）認為部分的補助發給，已經逾5 年時效不得再追回，以99年2 月12 日 農訴字第0980178421號作成原處分撤銷，由原處分機關於2 個月內查明另為適法處分之訴願決定（以下簡稱前次訴願決定）。
２、嗣被告依前次訴願決定意旨，以99年3 月9 日羅人字第0991270067號函（以下簡稱原處分或99年3 月9 日函）通知原告，請其返還自93學年度第2 學期至97學年度第2 學期間，申領林暐恩5 學期之子女教育補助新臺幣（下同）179,000 元、林詩蘋9 學期之子女教育補助216,000 元，不當得利計395,000 元，於每月薪資（包括薪俸、獎金等在內）在1/3 範圍內予以扣繳至清償日止。原告仍不服再提訴願，經決定駁回後提起行政訴訟。本院以99年度簡字第615 號將訴願決定及原處分均撤銷後，被告不服上訴，經最高行政法院100 年度判字第2022號將原判決廢棄，發回本院更為審理。
三、原告主張：
１、原處分未撤銷歷年各次的子女教育補助費之授益處分：
⑴、依子女教育補助表說明三可知，申請子女教育補助費須由申
請人填具申請表並檢附相關文件，以利被申請機關審核發給。即被申請機關每次核給發子女教育補助費，即為一次授益處分，是被告歷次核給子女教育補助費行為，係各別的授益處分。
⑵、由原處分內容可知，被告撤銷98年11月11日羅人字第098127
0383號處分，但無法察得被告已將歷年核給的各次子女教育補助費之授益處分撤銷。則縱原告不符合申領要件，在被告撤銷歷年各次違法授益處分前，尚非無法律上原因，自非不當得利，難認有何溢領情事。
２、本件已逾撤銷權除斥期間：
⑴、倘原處分確意在撤銷歷年各次授益處分，被告對撤銷權存在
之構成要件事實即何時知悉撤銷原因，且在2 年內行使權利之事實，即被告對於其承辦人員建檔誤繕及被告遲至98年9月始知撤銷原因等情，應負舉證責任。被告未提出相關證據證明，原處分即有可議。
⑵、原告歷年各次申請，均需填具申請表、收費單據，且於第一
次申請時繳驗戶口名簿以確認親子關係，被告就申領要件難諉為不知，其表示遲至98年9 月間始知原告不符請領要件，委無足採。
⑶、退步言，被告至遲於92年9 月25日原告第一次即92學年第1
學期申請時，依原告所提戶籍謄本，可知林詩蘋及林暐恩是否經原告收養，是否為原告子女而符合申領要件。
３、縱認原處分係依行政程序法第127 條規定請求原告返還溢領款項部分，然該條未規定得由行政機關以行政處分核定返還金額，並逕依扣薪方法取回不當得利款項，被告顯無從據以單方面下命原告返還溢領款項，並以扣薪方法取回不當得利款項。且被告請求原告返還一定之溢領款項，亦非依法令之直接規定，不符合行政執行法第11條第1 項要件，被告不得逕以書面通知以扣薪方法取回不當得利款項，應依行政訴訟法第8 條第1 項規定，提起一般給付訴訟，請求裁判取得執行名義，始為正辦。
４、原告已依子女教育補助表規定填具申請書、繳驗戶籍資料及相關收據，應認已依誠信原則提出申請，至原告是否符合規定，應由被告於複核時實質審查，被告對於原告的每次申請，都應盡複審查義務。被告所為扣薪3 分之1 行為，並非抵銷，而係違法處分，而原告既無不當得利，當無所謂抵銷問題。
５、行政程序法第121 條第1 項所稱知有撤銷原因，係指明知及確實知曉對處分相對人有撤銷違法處分之原因而言。所謂撤銷原因，係指構成撤銷理由之事實。被告撤銷系爭核發處分，係以其作成違法處分時，不知原告未收養林暐恩、林詩蘋，不符合申領要件，即應以被告係何時知悉「原告未收養林暐恩、林詩蘋，仍申領子女教育補助」之事實，為撤銷權除斥期間起算時點。然原告自92年9 月25日起即陸續申領至97學年度第2 學期，原告不僅於92年9 月25日第1 次申請時即提出戶籍謄本、在學證明、繳費收據，以供被告查核，第2、3 、4 次申請時皆提出戶籍謄本、學生證、繳費收據，第
5 次申請時提出戶籍謄本、戶口名簿、學生證、繳費收據，第6 次申請時提出戶籍謄本、學生證、繳費收據，以供被告查核，被告至遲於92年10月22日核定並支給時，即明顯知悉林詩蘋、林暐恩非原告婚生子女，不符合申請要件之事實。被告的人事人員經相關考試及專業訓練，對原告的歷次申請，應本諸專業及權責實質審查，被告所稱誤繕建檔，未提出事證以實其說，尚難採信。
６、被告於81年間已知悉人事行政局81年9 月15日函釋，應於92年10月22日即知原告不符合申領規定，是時可認被告知有撤銷原因。
７、全天下夫妻、子女不一定同一戶籍，戶籍不在一起不表示沒有扶養責任及義務。原告一直以誠信原則提出資料讓被告審查，被告6 年後才通知追繳，讓原告錯失辦理收養的黃金時段。被告發現錯誤應追究承辦人員行政疏失，應該提出懲處承辦人員文件。被告所稱原告的調動與本案無關，而因調動加給金額是4,745 元。另原告因生活困難，才辦理助學貸款。
８、聲明求為判決：
1 訴願決定及原處分均撤銷。
2 訴訟費用由被告負擔。
四、被告主張：
１、98年9 月間，被告全面核對員工申領子女教育補助證明文件時，發現原告所提證明文件不符申領要件，經電請補送證明文件未提出始生疑惑，並著手核對原告歷年申領補助資料。經核對發現原告於92年1 月9 日離婚後，與第三人林玟利結婚，未依誠信原則提出申請，卻自92年9 月25日起至98年2月，以與其無自然血親關係且未辦理收養之林玟利於前婚姻關係中所生之子女林暐恩、林詩蘋與原告之婚生子女李哲勳、李逸傑計4 人，同向被告申領子女教育補助費。然依人事行政局81年9 月15日函釋，公務人員因婚姻關係與其配偶前夫妻所生子女共同生活，須經辦理收養，始得請領子女教育補助費，原告以不具資格之家屬向被告申領，被告先前給予教育補助費之授益處分自屬違法，原告明知上開授益處分違法或至少因其重大過失而不知，無信賴保護原則之適用。
２、依行政程序法第127 條、第117 條、第121 條第1 項規定、行政院人事行政局96年12月17日局給字第0960036055號函，公務人員俸給不依法令規定支給時，該違法授予利益處分如無不得撒銷之情形，原處分機關或上級機關仍得依職權為全部或一部之撒銷，該違法授益處分經撤銷並溯及失效後，因該處分所受領給付，準用民法有關不當得利規定，應全數返還。原告就林暐恩及林詩蘋部分的申領，不具申領權益，自無法律上之原因，為不當得利，被告據此撤銷授益處分，符合行政程序法第127 條規定。原告所受民法不當得利，應該返還，被告就該金錢債權，得主張追繳以抵銷原告應返還之金錢債權。另被告請求返還以一次返還為原則，被告考量原告係內部員工，本於照顧基本生活且衡量尚需負擔日常生活費用，方以最有利原告方式，於每月薪資在3 分之1 範圍內扣繳至清償為止，此一通知本質為促請原告履行債務，非下命行政處分。
３、被告受理及審核員工申領子女教育補助費流程為：1 由申請人本誠信原則填具申請表提出申請，經該單位兼辦人員彙整製表，陳單位主管核章後送人事單位彙辦。2 人事單位承辦人受理後，比對前期申領子女教育補助費留存於資訊系統檔案，除針對比對後產生異常之申請案加強審核外，對於無異常且係核發有案者，不再審核戶籍資料。3 經人事單位複核後，以造冊方式辦理支付。本件原告歷年申領時，雖提出戶籍資料供被告查核，但因原告第一次以林暐恩、林詩蘋，混同婚生子女李哲勳、李逸傑同向被告申領時，承辦人員建檔時已誤繕，嗣歷次申領案件經資訊系統檔案比對，就不會出現異常狀況。依行政慣性，同一承辦人員無特殊原因，不會針對無異狀申領案件加以單獨查核，所以未察覺被告溢領情事。98年間因承辦人員異動，新接任業務承辦員於98年9 月間全面核對全體員工申領證明文件時始發現，未逾行政程序法第121 條第1 項所定除斥期間。且被告於發現後即停止原告就林暐恩、林詩蘋部分之教育補助費申領，行政人員絕對不會明知不符申領要件，而持續同意其申領並撥發費，足證被告行使撤銷權未逾除斥期間。
４、由原處分內容可知，除依農委員前次訴願決定意旨外，並追繳自93學年度第2 學期至97年度第2 學期溢領子女教育補助計395,000 元，即係以該函撤銷自93學年度第2 學期至97年度第2 學期之各次授益處分並請求原告返還。縱有數次違法處分存在，被告就各次違法處分，非不得以一個行政處分行為撤銷各次之違法處分。
５、從95年第一學期（95年9~10月間）以後，原告的歷次申領，均未再提供相關戶籍證明文件，在此情況，業務承辦員惟有參考比對檔案資料據以審查，此一審查模式，容易造成審核盲點及疏漏。若非全面清查從新建檔審查，實難發現原告溢領情事，原告未本誠信原則申請，猶主張其信賴值得保護，有待商榷。歷年來，被告對子女教育補助費相關規定，均轉發各單位轉知員工週知，原告表示不知申領規定，難令人認同。
６、承辦人員疏失部分，被告還沒處理是因本案尚未告一個段落。原告曾提出簽呈，表示知道要辦理收養才可申領配偶子女的教育補助費。被告為體諒原告還款金額，特別把原告調到山僻地區，每個月多約6 千元加給，而原告雖申領子女教育補助，但申請的子女卻都是用助學貸款。
７、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
五、本院的判斷：
１、查公教人員子女教育補助，是就公教人員子女之基本且常態的受教學程予以補助，乃國家為安定公教人員生活，補助公教人員對子女教育的支出，所為具恩給性質之給付，為公務人員福利之事項。關於給付條件及範圍，國家機關於符合平等原則範圍內，自得斟酌財力及資源之有效運用、所欲達成之助學目的及其他實際狀況，採取合理必要手段而為妥適之規定，享有較大之裁量空間，並不是每位公教人員均得領取。
２、全國軍公教員工待遇支給要點第1 點規定：「為支給軍公教員工待遇，依據公務人員俸給法及公務人員加給給與辦法等有關規定，訂定本要點。」第2 點規定：「本要點適用範圍，指下列各類人員：（一）政務人員（含特任、特派人員及其相當職務人員、各部政務次長及其相當職務人員暨比照簡任第十二職等以上職務之人員）。（二）各機關公務人員、雇員及技工、工友。（三）各級公立學校教職員工。（四）國軍官兵。」另依行政院農業委員會林務局各林區管理處士級人員暫行管理要點第2 點規定：「本要點所稱士級人員，係指在各管理處擔任技術性工作之技士術及事務性工作之業務士。」第29條規定：「士級人員保險及婚、喪、生育及子女教育補助等福利事項參照技工、工友相關規定辦理。」
３、再者，全國軍公教員工待遇支給要點第4 點規定：「各機關學校公教員工薪俸、加給及生活津貼，依下列規定支給之：
（一）薪俸部分：……（二）加給部分：……（三）生活津貼部分：1.婚、喪、生育及子女教育補助之請領，以支領一般公教待遇之各級行政機關、公立學校預算員額內之人員為限；編制內技工、工友比照辦理；軍職人員得參照辦理。其基準如下：……（2 ）子女教育補助，照附表九規定支給。
……」而附表九之子女教育補助表說明一規定：「公教人員子女隨在臺澎金馬地區居住，就讀政府立案之公私立大專以下小學以上學校肄業正式生，可按規定申請子女教育補助。」說明三規定：「申請手續及繳驗證件：……（二）戶口名簿：於本機關第一次申請時，須繳驗戶口名簿以確認親子關係，爾後除申請人之親子關係變更須主動通知人事單位外，無須繳驗。……」另人事行政局81年9 月15日函釋意旨：「公教人員因婚姻關係與其配偶前夫（妻）所生之子女共同生活，須經辦理收養，始得請領子女教育補助費。」足見，公教人員就子女教育補助費的申請，以該子女與公教人員間具父母子女之親子關係為限。未經收養之配偶的子女，與本人間係姻親關係，並非上開所稱之親子關係，自不符子女教育補助表所規範之請領要件。
４、本件原告為被告所屬士級人員，林暐恩及林詩蘋乃原告的配偶林玟利與第三人林文盛所生之子女，原告與林暐恩、林詩蘋間不具父母子女之親子關係，卻自93學年度第2 學期至97學年度第2 學期，以林暐恩、林詩蘋或同時或分別就學為由，向被告數次申領子女教育補助計395,000 元（其中林暐恩部分為93學年度第2 學期至95學年度第2 學期，即35800 ×
5 ＝179000；林詩蘋部分為93學年度第2 學期至97學年度第
2 學期，即20800 ×5 ＝104000，28000 ×4 ＝112000；179000＋104000＋112000＝395000）等事實，有相關戶籍謄本、子女教育補助費數額統計表、93學年度第2 學期至97學年度第2 學期歷次子女教育補助費申請表、簽領收據等附於本院99年度簡字第615 號卷可佐，並為兩造所不爭執，本案事實，已堪認定。是就林暐恩及林詩蘋部分而言，原告不具子女教育補助的請領要件，當甚明確。被告針對原告該部分歷次子女教育補助的請領，本來應該予以否准，卻逕予核發，自屬違法，則在無行政程序法第117 條但書，以及未逾行政程序法第121 條第1 項撤銷權的2 年除斥期間情況下，被告自得依行政程序法第117 條前段規定，依職權撤銷系爭核發子女教育補助之違法授益處分。原告所稱被告應依行政訴訟法第8條第1項規定提起一般給付訴訟，應屬誤解。
５、至原告主張被告未撤銷歷年各次授益處分、本件已逾撤銷權除斥期間等語。經查：
⑴、被告已以99年3 月9 日函撤銷系爭逐次核發子女教育補助之處分：
①、行政機關的行為是否發生某種法律效果，原則上應以該行為
表示於外之客觀意思判斷，而該表示於外之客觀意思非僅限於主文而已，理由或說明欄所載的內容亦應包括在內。另解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。
②、觀察被告99年3 月9 日函的內容為：「主旨：有關追繳台端子女教育補助1 案，詳如說明，請查照並配合辦理。說明：
一、依據行政院農業委員會99年2 月12日農訴字第0980178421號函送訴願決定書辦理。二、依上函所示略以，……台端所提證明文件固不符子女教育補助申領要件，惟本處98年11月11日羅人字第0981270383號函，追繳台端自92學年度第1學期至93學年度第1 學期子女教育補助（分別於92年10月22日、93年4 月1 日及93年11月2 日發給），已逾前揭公法上
5 年請求權之期限，對逾5 年時效完成而消滅者，應不得再訴請追回。是以，本處98年11月11日羅人字第0981270383號函，應予撤銷，另為適法之處理。三、按前揭行政院農業委員會訴願決定書意涵，經查台端自93學年度第2 學期至97學年度第2 學期共溢領子女教育補助新臺幣395,000 元（如附件），因考量本案追繳金額龐大而台端需負擔日常生活所需，故參照一般案例，於台端每月薪資（包括薪俸、獎金等）在三分之一範圍內予以扣繳至清償日止，併自99年5 月份起開始扣繳。四、台端如對前述內容有異議，得依訴願決定書所定期限，向臺北高等行政法院提起行政訴訟。」等語。
③、由上開被告99年3 月9 日函內容可知，該函係被告依前次訴
願決定意旨，認為原告所申領92學年度第1 學期至93學年度第1 學期之子女教育補助已逾5 年請求權時效，而撤銷前次處分，至原告自93學年度第2 學期至97學年度第2 學期所申領子女教育補助計395,000 元部分不符申領要件，整體的內容及文義，已足表明被告前所為核發決定違法，故撤銷93學年度第2 學期至97學年度第2 學期各次申領核發之決定，應追繳金額計395,000 元的意思，並對原告發生法律上效果，為行政處分無疑。原告主張被告未撤銷系爭逐次核發子女教育補助之處分，洵不可採。
⑵、本件被告撤銷權的行使，未逾行政程序法第121 條第1 項之2年除斥期間：
①、除斥期間是法律對某種權利所預定的行使期間，係因法律行
為有瑕疵或其他不正常情形，以致影響法律行為的效力，當事人得為撤銷或其他補救行為的期間。避免法律關係處於久懸不決的狀態，行政程序法第121 條第1 項針對撤銷權除斥期間即規定：「第一百十七條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。」所謂撤銷原因，係指行政機關因認定事實或適用法規之瑕疵，導致行政處分違法而應予撤銷之原因，而由上開規定文義可知，係以行政機關知有撤銷原因，為撤銷權除斥期間的起算始點。
②、本件被告主張針對原告自93學年度第2 學期至97學年度第2
學期不具請領要件，卻申領子女教育補助計395,000 元之事實，係98年9 月間因被告新舊承辦人員交接，接辦人員清查時發現上情，進而於98年11月為撤銷的決定即前次處分，而前次處分經前次訴願決定撤銷後，被告再於99年3 月9 日以原處分為撤銷之決定乙節，業據被告人事室承辦人員簡惠君於101 年5 月25日到庭證述「97年7 月1 日調到被告機關任職，開始接辦這項業務，是我發現原告溢領子女教育補助費……98年第1 學期各工作站彙整子女教育補助費申請，附有原告戶籍資料，我仔細看，發現原告與子女姓氏不同，再仔細看，發現該子女非原告親生子女，也沒有辦理收養，我先電話告訴原告單位的兼辦人事及原告，申請可能不符規定，原告就把那次的申請案收回去。後來報告人事主任，開始清查，查到原告歷年不符申請情形」等語詳明，復有被告提出其內部簽稿附卷為憑，依社會通念及經驗法則，應屬可信。被告於98年9 月知悉原告不符申領要件後之99年3 月9 日為撤銷原違法授益處分之決定，未逾2 年除斥期間，甚為灼然。至原告以其申請92學年第1 學期子女教育補助時已檢附戶籍謄本為由，主張被告是時實質審查即應知悉原告未收養林暐恩及林詩蘋而不符申領要件，乃係對客觀存在撤銷原因與主觀知悉撤銷原因的錯誤理解，其以已檢附戶籍謄本，即推認被告知悉不符申領要件情事，並不可取。
⑶、本件並無行政程序法第117 條但書不得撤銷的情形：
①、行政處分的合法性乃依法行政的基本要求，維護行政處分的
合法性．亦為行政機關行使職權時所須遵循的義務之一。因此，行政處分作成後，發現存有違法情事，致使行政處分違法時，有權機關原則上負有排除該等違法行政處分之效力，以維護行政合法性的義務。是行政程序法第117 條前段規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」
②、但是，違法行政處分的撤銷，於侵益處分之情形，除涉及公
益危害外，較無問題，若屬授益處分之撤銷，將使受益人原享有之利益溯及消滅，因而產生信賴保護的問題，行政程序法第117 條但書規定：「但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」即規範了二種例外不許撤銷違法行政處分的情形。而行政程序法第
119 條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」明白揭示信賴不值得保護的情形。據此，信賴利益應予保護的要件有：信賴基礎－即必須有一表示國家意思之行政行為存在，以為信賴之基礎；信賴表現－即當事人確因信賴該意思表示的效力而展開具體信賴行為，包括運用財產及其他處理行為；信賴值得保護－即當事人之信賴必須無行政程序法第119 條所列各款情形。
③、本件原告就林暐恩、林詩蘋部分既不具請領要件，已如前述
，被告撤銷系爭逐次核發子女教育補助之違法處分，難認對公益有重大危害之情形。再者，依子女教育補助表說明三的規定，申請子女教育補助費於本機關第一次申請時，須繳驗戶口名簿以確認親子關係，爾後除申請人親子關係變更外，無須繳驗。是以原告應知申請子女教育補助費以具親子關係為必要，其明知未辦理收養林瑋恩及林詩蘋，與該二人無親子關係，卻以林瑋恩、林詩蘋就學為由，向被告申領子女教育補助費，原告對被告系爭逐次核發子女教育補助處分為違法之情，衡情縱然不是明知，也是因為重大過失而不知之情節，已然堪認。揆之前揭意旨，原告自有信賴不值得保護之情形。
六、綜上，原告所訴各節，均無可採。原處分認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
八、結論，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233 條第1項 、第236條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 8 月 31 日
臺北高等行政法院第二庭
法 官 蘇嫊娟上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 101 年 8 月 31 日
書記官 陳清容