臺北高等行政法院判決
100年度簡更一字第7號原 告 何吳玉霞被 告 勞工保險局代 表 人 陳益民（總經理）被 告 內政部代 表 人 李鴻源（部長）上列當事人間敬老福利生活津貼事件，原告不服行政院中華民國99年8 月2 日院臺訴字第0990101058號訴願決定，提起行政訴訟，經最高行政法院發回更審，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國91年6 月14日申請發給敬老福利生活津貼（下稱敬老津貼），經被告勞工保險局（下稱勞保局）審核發給91年1 月至97年9 月之敬老津貼；敬老福利生活津貼暫行條例（下稱敬老津貼條例）之施行期間因國民年金於97年10月1 日開辦，而於97年9 月30日屆滿，當然廢止，並因國民年金法自97年10月1 日起施行，而繼續發給97年10月至98年12月之老年基本保證年金（下稱老年年金）。嗣被告勞保局於99年2 月間查得原告自92年1 月起已自臺灣菸酒股份有限公司（下稱臺酒公司）領取月撫慰金，乃以99年3 月
5 日保國三字第09960132280 號函（下稱勞保局99年3 月5日函）請原告繳還溢領92年1 月至97年9 月之敬老津貼新臺幣（下同）207,000 元（下稱原處分）及97年10月至98年12月之老年年金45,000元（下稱年金處分）。原告不服勞保局99年3 月5 日函，向被告內政部國民年金監理會（下稱年金監理會）申請審議，經年金監理會審議後，認勞保局99年3月5 日函有關92年1 月至97年9 月之敬老津貼部分即原處分非屬國民年金爭議審議之範圍為由，以99年6 月2 日內國監會字第0990115729號書函移由被告內政部所屬社會司另案辦理，被告內政部係原處分之作成機關，遂依訴願管轄規定，以原告就原處分視同提起訴願，因而移請行政院依訴願程序辦理，經行政院以99年8 月2 日院臺訴字第0990101058號訴願決定書（下或稱訴願決定）駁回訴願在案（至於勞保局99年3 月5 日函有關97年10月至98年12月之老年年金部分即年金處分，年金監理會則以99年7 月2 日台內國監字第0990111800號作成爭議審定書〈下稱爭審書〉審定駁回；原告就該爭審書不服，「另行」以本件被告勞保局為年金處分作成機關提起訴願，經訴願機關即本件被告內政部於99年12月21日作成駁回訴願之決定〈下稱年金訴願決定〉在案，先此敘明）。原告對訴願決定不服，於99年9 月29日以行政院、臺酒公司豐原捲菸研發製造工廠（下稱豐原捲菸廠）及本件被告（勞保局、內政部）為被告，提起行政訴訟，經本院99年度簡字第697 號事件（下稱前一審）審理後，就行政院、豐原捲菸廠及內政部為被告部分裁定駁回，就被告勞保局部分則以判決撤銷訴願決定。被告勞保局不服前一審判決提起上訴，經最高行政法院100 年度判字第787 號事件（下稱前上訴審），依最高行政法院94年3 月份庭長法官聯席會議決議意旨，認本件原處分機關應為被告內政部，而非被告勞保局，是被告勞保局上訴有理由，廢棄前一審判決並發回更審。原告於發回後之本件訴訟程序中，再行追加內政部為被告。
二、程序事項：㈠原告起訴時，被告內政部代表人為江宜樺，嗣於訴訟中變
更為李鴻源，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第17頁），核無不合，應予准許。
㈡本件因屬關於公法上財產關係之訴訟而涉訟，其涉訟標的
之金額為207,000 元，爭訟之數額在40萬元以下，依99年
5 月1 日施行之行政訴訟法第229 條第1 項第3 款規定，應依簡易訴訟程序進行之，先予敘明。
㈢按農民健康保險與老年農民福利津貼之發放，自應視其行
政處分之法律性質與所行使權限之依據，而分別認定其處分機關。原住民敬老福利生活津貼，其由不相隸屬之機關將權限之一部分委託勞保局執行之情形，與老年農民福利津貼之核發相同，分別以中央主管機關內政部或行政院原住民族委員會為被告機關，經最高行政法院94年3 月份庭長法官聯席會議決議在案。次按依國民年金法第4 條及勞工保險局組織條例第20條之2 規定，係以立法委託勞保局辦理國民年金保險業務，並授與國民年金保險人之法律地位。勞保局以保險人地位承辦國民年金保險，則就有關國民年金保險事項所為之核定，自以勞保局為原處分機關，並以中央主管機關內政部為訴願機關，亦經最高行政法院99年6 月份庭長法官聯席會議㈡決議在案。次按行政訴訟係人民權利因公權力措施遭受損害，或公法上權利義務關係發生爭議，經由行政法院之裁判，以獲致救濟之程序，故行政訴訟之發動首須人民有尋求救濟之表示。換言之，就具體事件是否請求法律救濟以及請求之範圍如何，應取決於利害關係人之主觀意願，此稱之為處分權主義。基於處分權主義，行政法院須受當事人聲明之拘束，不能依職權為之，亦即當事人提起行政訴訟，其訴之聲明應予確定，始生法院於當事人聲明範圍內依職權調查之問題。本件勞保局99 年3月5 日函係包括原處分及年金處分兩部分，惟因此兩部分原處分機關及訴願程序之不同，將行政救濟途徑分為兩部分處理，均詳如前事實概要欄所示。經查：⒈原告係於99年9 月29日提起本件訴訟，經細繹其起訴狀
所載本件不服訴願決定日期及字號係「行政院99年8 月
2 日院臺訴字第0990101058號」，收受訴願決定日期為「99年8 月5 日」，其案由欄亦係載明「繳還敬老福利生活津貼事件」（前一審卷第6 頁反面），次核訴願決定之內容均僅論及敬老津貼，而全不涉及老年年金部分（此可由訴願決定事實欄末業已清楚載明「其中關於本津貼〈即敬老津貼〉部分，內政部依訴願管轄規定移送到院。」等字句可知〈前一審卷第10至11頁〉）；復依前開最高行政法院庭長法官聯席會議兩項決議，行政院亦不具老年年金處分之訴願機關適格；繼參以前上訴審判決意旨，亦已指明原處分之作成機關係被告內政部，而非被告勞保局等情以觀，均足認定本件訴訟標的為原處分（即勞保局99年3 月5 日函有關敬老津貼部分）及訴願決定，而不及於年金處分及年金訴願決定。
⒉原告固於本件起訴狀中參雜敘述老年年金45,000元等情，惟此應僅能作為本件訴訟附帶言及之攻擊防禦方法。
次查原告不服年金處分部分，業經年金監理會於99年7月2 日另行作成爭審書審定駁回；原告就該爭審書不服，已「另行」以本件被告勞保局為年金處分作成機關提起訴願，並經訴願機關即本件被告內政部於99年12月21日作成年金訴願決定駁回在案，此均有爭審書、年金訴願決定在卷可查（原處分卷第7 至9 頁、本院卷第19至21頁），即原告另已就年金處分循合法途徑行使其行政救濟程序，則年金處分及原處分之行政救濟途徑相互獨立，自不得與本件訴訟標的相混淆。繼以，原告既係於99年9 月29日提起本件訴訟，斯時年金處分尚在內政部訴願審議委員會進行訴願救濟程序中，亦不符行政訴訟法第4 條第1 項中「或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者」得提起行政訴訟之要件，是原告提起本件訴訟，自無從包括年金處分及起訴後方於99年12月21日作成之年金訴願決定。再綜觀本件之全部卷證，未能發現原告合法收受年金訴願決定後，曾於法定不變之救濟期間另行提起行政訴訟或於本件追加聲明。綜上以觀，基於行政訴訟處分權主義，本件訴訟標的僅及於原處分及訴願決定，而不及於年金處分及本件起訴後方於法定期限內作成之年金訴願決定，即本院無法就年金處分及年金訴願決定逕為審酌，先此指明。
三、本件原告主張：㈠敬老津貼屬於一般老人無特殊情形下領有之社會福利，而
遺族月撫慰金屬於具特殊身分之人方得領取。原告於91年
1 月起領有敬老津貼，嗣於92年1 月辦理遺族月撫慰金時，豐原捲菸廠應當詢問原告或於表單中註明是否已請領敬老津貼，或亦可向區公所查詢，以避免重複申請。而豐原捲菸廠將原告申請案層轉被告審核時，被告未依程序查詢原告是否領有敬老津貼，竟核定原告得以領取。此外，被告遲至97年10月1 日方以臺內社字第0970163273號函釋（下稱內政部97年10月1 日函）遺族月撫慰金屬於老年年金排除範圍，豐原捲菸廠未立刻查詢，遲至99年2 月提供媒體資料比對，方知本案情事，均可證明被告與豐原捲菸廠誠有過失。
㈡豐原捲菸廠於被告內政部97年10月1 日函釋前不知本件係
屬溢領，原告僅為平民老嫗更無從得知，顯無明知行政處分違法或因重大過失而不知之情事，且原告亦無對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述之情事，原告自得主張信賴保護原則，無庸返還溢領金額。
㈢依行政程序法第131 條第1 項之規定，應於溢領事實發生
5 年內方可適用，故92年1 月至94年3 月溢領部分實已罹於時效而無庸返還。
㈣是原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉原告無庸返還系爭敬老津貼，或因罹於時效僅需返還部
分敬老津貼，且被告與豐原捲菸廠有嚴重疏失，應負全責，或與有過失，應連帶負責。
四、被告內政部則以：本件原告已於92年1 月起於豐原捲菸廠領取月撫慰金，是以92年1 月至97年9 月即無領取敬老津貼資格，溢領金額計207,000 元，依敬老津貼條例第10條規定應予繳還。按敬老津貼屬補充性福利措施，基於社會福利資源不重複領取之原則所制定，未受政府其他特別照顧者始適於發給屬國家照顧性質之敬老津貼，已受政府特別照顧者即不應再重複發給，方符公平原則及敬老津貼條例之立法精神；而敬老津貼條例中所謂領取公營事業人員月退休金者，指依公務人員退休法或其他相關規定，按月給與退休金者，或依其他相關規定按月領取政府編列預算支付之月退休金者，是以包含領取月退休金之全數或半數（月撫金），且領取公營事業人員月退休（職）金或一次退休金者不得請領敬老津貼，敬老津貼條例內容係以有無領取公營事業人員月退休（職）金或一次退休金之事實為審定標準，並未限定領取者需具軍人及公教人員身分。而公營事業人員之退休制度原屬於廣義社會福利制度之一環，本質上即是國家的照顧義務，尤其是月退休金（俸）部分，更將照顧範圍及於其遺眷至其遺眷死亡為止，本質不變。因此，公營事業人員之遺眷所領取的津貼，無論其名目為「退休俸之半數」或「月撫卹金」，本質上都是來自月退休金（俸），屬國家照顧公營事業人員之延伸，即便只領1/2 、1/3 ，亦是國家發動公權力來進行無對價式的照顧，是本件原告既已領取月撫慰金而接受國家的特別照顧，其老年生活即有基礎保障，即無由重複領取敬老津貼，而為敬老津貼條例第3 條第1 項第2 款規定之排除對象。再者，原告於申請書上「本人如不符資格而領取敬老福利生活津貼，其溢領金額願意由本人或法定繼承人負責繳還，並負相關法律責任。」之字句後方，已簽名同意上開註記之文字，而上開註記係重申敬老津貼條例第10條規定意旨，足見原告應知如不符合請領資格而領取時，其溢領之津貼將被追還，自不生信賴保護之問題，被告勞保局基於上開法律規定之授權，自得命原告繳還溢領之敬老津貼。繼以，被告勞保局係依臺酒公司99年2 月8 日申報之媒體資料，重新比對後始行發現原告已領取公務人員月撫慰金，參照法務部94年8 月25日法律字第0940024586號書函與98年6 月8 日法律字第0980019220號函意旨，因而撤銷上開行政處分，並未逾越行政程序法第121 條規定2 年之除斥期間；且被告於撤銷上開行政處分後，方得依敬老津貼條例第10條規定進行請求、移送強制執行之行為，是本件請求亦未罹於時效等語為主張。並聲明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所述之事實，有原告敬老津貼申請書、國民年金爭審申請書、國民年金爭審書、年金訴願決定、勞保局99年3 月5 日函（含原處分及年金處分）及訴願決定附於本院卷、原處分卷、訴願卷、前審卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：被告勞保局基於被告內政部授權，以書面作成原處分，請求原告繳還溢領92年1 月至97年9 月之敬老津貼207,000 元，是否適法。
六、茲就兩造之上開爭執，析述如下：㈠按「年滿65歲，在國內設有戶籍，且於最近3 年內每年居
住超過183 日之國民，未有下列各款情事者，得請領敬老福利生活津貼……，每月新臺幣3 千元：……二、領取軍人退休俸（終身生活補助費）、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休（職）金或一次退休金。」「不符合請領資格而領取本津貼者，其溢領之津貼，經以書面命本人或其法定繼承人自事實發生之日起60日內繳還；屆期未繳還者，依法移送強制執行。」敬老津貼條例第3 條第1 項第2 款、第10條分別定有明文。而上開條文所由之設，乃敬老津貼制度係因應臺灣老年人口快速成長，並秉持福利資源不重複配置、政府財政負擔考量與公平性原則，針對從未領有政府補助或津貼者發給補充性福利措施，其排除條款及財產限制，是作為國民年金開辦前之過渡措施，故將已接受政府編列預算特別照護者予以排除；而月撫慰金之性質，本為國家對軍公教與公營事業人員的生活照顧義務，於月退休金（俸）的部分，採取擴大照顧範圍及於其遺眷至遺眷死亡，本質上仍屬月退休金（俸）之延伸，並不能因改由遺眷領取而改變原應被排除之屬性。是以，應側重於國家資源之實質意義，而非名稱上差異，已由國家發動公權力來進行無對價式照顧者，依法即不得重複領取同屬社會福利之敬老津貼。
㈡經查，原告自92年1 月起已自臺酒公司領取月撫慰金之事
實，為原告所不爭執，且有臺酒公司臺中菸葉廠91年10月14日91中菸人字第2188號函附卷可稽（原處分卷第16頁），原告既已領有月撫慰金，受有國家對公營事業人員遺族之特別照護，其老年生活即有基礎保障，自無由重複接受發給未受政府特別照護者以維持其基本生活保障之敬老津貼之必要，即原告係符合敬老津貼條例第3 條第1 項第2款之消極資格，自無從依該條例申請領取敬老津貼。
㈢按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得
依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰……二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。」行政程序法第117 條、第119 條第2 款定有明文。而信賴保護之構成要件須符合：⒈信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；⒉信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；⒊信賴在客觀上值得保護等要件。原告雖以：臺酒公司豐原捲菸廠於被告內政部97年10月1 日函釋前尚不知本件係屬溢領，原告僅為平民，更無從得知，且本件並無明知行政處分違法或因重大過失而不知之情事，且原告亦無對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述之情事，原告自得主張信賴保護原則，無庸返還溢領金額等情為主張。惟依前揭敬老津貼條例第10條，既已特別明文「不符合請領資格而領取本津貼者，其溢領之津貼，經以書面命本人或其法定繼承人自事實發生之日起60日內繳還；屆期未繳還者，依法移送強制執行。」之規定，則本件已無信賴基礎可言；且核原告當初填具之敬老津貼申請書上，有一欄位特別註記「本人如不符資格而領取敬老福利生活津貼，其溢領金額願意由本人或法定繼承人負責繳還，並負相關法律責任」等字句，原告已於該欄位簽名蓋章（原處分卷第1 頁），足見原告已預知如不符合請領資格而領取敬老津貼者，其溢領之津貼將被追還，亦無信賴表現之實施行為；又原告既不符合領取資格，竟仍申請核發敬老津貼，即有首揭行政程序法第119 條第
2 款所定信賴不值得保護之情事。而被告勞保局基於上開法律規定之授權，自得以書面處分形式直接命原告繳還敬老津貼，且命原告繳還溢領之敬老津貼攸關整體社會福利制度之公平性問題，揆諸首揭規定，原告自無何信賴保護可言，原告爭執於已領款之敬老津貼有信賴保護原則之適用者，自無足採。
㈣續按「（第1 項）公法上之請求權，除法律有特別規定外
，因5 年間不行使而消滅。（第2 項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」行政程序法第131 條第1 項、第
2 項固規定甚明。惟上開條文既係規定因「不行使」而消滅，則消滅時效當應自請求權可行使時起算（類推適用民法第128 條規定意旨）。經查，本件原告之所以領得92年
1 月至97年9 月之敬老津貼207,000 元，均係出於先前核准申請之授益行政處分所致，在此授益行政處分未撤銷前，被告自無從對原告行使溢領津貼繳還或返還請求權。是被告勞保局依臺酒公司99年2 月8 日申報之媒體資料重新比對後，始知原告已領取公務人員月撫慰金，是被告勞保局99年3 月5 日函撤銷前揭授益行政處分，並對原告行使返還請求權，均難認有何請求權罹於時效之情形，是原告此部分之主張，亦非可採。
七、綜上所述，本件原告之主張均無可採。從而，被告勞保局基於被告內政部授權，以原處分請求原告繳還溢領92年1 月至97年9 月之敬老津貼207,000 元，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，均無理由，應予駁回；至於原告另請求無庸返還系爭敬老津貼，且被告內政部與豐原捲菸廠應連帶負責等情，均係前揭撤銷訴訟之理由，而失所附麗，附此指明。又本件原處分機關係內政部，已如前述，是原告誤將勞保局列為被告機關並為本件請求，自有違誤，此部分起訴為不合法，爰不另為裁定，一併於判決駁回。末以本件係適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論，逕為判決，併予敘明。
八、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法經本院詳加審酌後，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第233 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 31 日
臺北高等行政法院第四庭
法 官 鍾啟煌上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 101 年 5 月 31 日
書記官 林玉卿