臺北高等行政法院簡易判決
100年度簡字第125號原 告 謝福松即松安堂中藥行被 告 桃園縣政府代 表 人 吳志揚（縣長）住同上上列當事人間藥事法事件，原告不服行政院衛生署中華民國99年12月23日衛署訴字第0990032277號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序說明：本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）350,000 元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：原告經國家通訊傳播委員會、被告所屬衛生局、行政院衛生署中醫藥委員會、福建省連江縣衛生局、臺北縣政府衛生局等機關查獲，於民國（下同）99年1 月14日、2 月10日、27日、3 月20日、21日、4 月1 日、2 日、6 日、8 日、9 日及14日，授權敬群國際有限公司於臺灣霹靂台等電視頻道宣播「飛龍在天」藥品11件廣告，內容涉及違規，經被告所屬衛生局查證結果，系爭藥品廣告業經申請核定在案，惟廣告內容與行政院衛生署核定之內容不符，被告乃以原告違反藥事法第66條第2 項規定，爰依同法第92條第4 項規定，於99年8 月23日以府衛藥字第0990007895號行政裁處書，合併處原告35萬元罰鍰（第1 件處20萬元，加1 件處1 萬5 千元，共計11件處35萬元，下稱原處分）。原告不服，申請復核，經被告以99年10月1 日府衛藥字第0990075370號函駁回其復核之申請，未獲變更，原告仍表不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠針對刊播日期在後之廣告已為處分者，刊播日期在前之廣告應視同已處理，故被告之本件裁罰自構成違法。
⒈據行政院衛生署「藥物、化粧品廣告法令彙編」記載，第
96頁之臺北市政府衛生局73年12月8 日衛四字第75220 號函文指出：「…提案二、藥商違規廣告經查獲並依法科處罰鍰後，由他人檢舉或由其他衛生機關，再次查獲同一內容違規廣告，其刊出日期係在上次處罰刊登日期之前，日期前後相隔甚近，可否視同已處理提請討論。決議：經查獲藥商之同一種藥物違規廣告，其刊播日期係在上次處罰刊登日期之前，可視同已處理，惟各行政單位處理之時效應加強。」等語，是針對刊播在後之廣告已為處分者，其刊播日期在前之廣告，自應視同已處理，並此係為法令彙編揭示之行政規則，被告自應遵守。因被告之上級機闕，即行政院衛生署，係將臺北市政府衛生局73年12月8 日衛四字第752220號函文納編入刊行全國之「藥物、化粧品廣告法令彙編」中，在該函文揭示之規則已屬被告之上級機關所發布下，被告既為行政院衛生署所轄之下級機關，自應遵循上級機關所發布之行政規則，故本件被告確應受行政院衛生署刊印之「藥物、化粧品廣告法令彙編」中，所納編之臺北市政府衛生局73年12月8 日衛四字第752220號函文所拘束，並無誤解可言。
⒉訴願決定書指出謂「…至於訴願人以臺北市政府衛生局73
年12月8 日衛四字第75220 號函，訴稱該函出自本署藥物、化妝品廣告法令彙編，自有拘束原處分機關之效力乙節，惟上揭臺北市政府衛生局73年12月8 日衛四字第75220號函係就同一種藥物違規廣告，其刊播日期係在上次處罰刊登日期之前，且前後相隔甚近，可否視同已處理，提請討論，經決議可視同己處理。查本件訴願人99年5 月25日遭處罰刊登違規廣告之日期為99年1 月至4 月間，本件99年9 月2 日處罰刊登違規廣告之日期為4 月26日起至5 月25日間，即本件違規廣告刊播日期係在上次處罰刊登日期之後，自無『可視同已處理』之適用，…。」等語，可知，行政院衛生署就藥物、化粧品廣告法令彙編中，所揭示之臺北市政府衛生局73年12月8 日衛四字第75220 號函文內容，即「就同一種藥物違規廣告，其刊播日期係在上次處罰刊登日期之前，視同已處理」，肯認可用於衛生機關查處違規廣告時，不過在上開訴願之具體案件中，因時間要件不符而未予適用而已。
⒊被告曾以100 年2 月9 日府衛食藥字第1000008915號行政
處分，針對與原處分同一內容之「飛龍在天」藥物廣告進行裁罰（被告原係以99年5 月25日府衛藥字第0990007418號處分裁罰，因遭訴願撤銷後，再就同一事實做出處分，故相較於原處分，實質上應屬處罰在前），而經細究該處分之查獲日期，係自99年1 月9 日至99年4 月27日間發生，則依前開論述之臺北市政府衛生局73年12月8 日衛四字第75220 號函文內容，即「就同一種藥物違規廣告，其刊播日期係在上次處罰刊登日期之前，視同巳處理」，可知刊播日期在99年4 月27日以前之廣告行為，自應視同已處理，不得再另行裁罰。然查，原處分就同一種藥物廣告查獲之時點，日期分別為99年1 月14日、2 月10日、27日、
3 月20日、21日、4 月1 日、2 日、6 日、8 、9 、14日（原證1 ），不僅均刊播在99年4 月27日之前，同時亦為99年1 月9 日至99年4 月27日期間所涵蓋，而日期相近，是本應依上揭臺北市政府衛生局73年12月8 日衛四字第75
220 號函文所載之規則，視同已為處理，不得另為處罰；但被告竟不遵守上述「視同已處理」之行政規則，仍逕為本件裁處，故原告認為原處分不合法，不能甘服。
㈡原處分造成一行為卻重複處罰情形，違反「一行為不二罰」原則，當然構成違法。
⒈按「一行為不二罰」或「一事不二罰」係為法治國之憲政
原則，並經最高行政法院一再揭示在案，諸如：最高行政法院95年判字第1366號裁判要旨略以：「按所謂『一行為不二罰原則』，又稱『禁止雙重處罰原則』，其本意即禁止國家對人民之同一行為，由於制裁所適用之法規、主體及程序等差異，予以相同或類似之措施多次處罰，以避免破壞法秩序之安全，違背人民之信賴，自司法院大法官釋字第503 號解釋作成後，已可確立為我國行政罰上之重要原則。」最高行政法院92年判字第376 號裁判要旨又稱：
「『一事不兩罰』（包括一事不再罰），乃現代民主法治國家之基本原則，此乃避免因法律規定之錯綜複雜，致人民單一違反行政法義務之行為，遭受數個不同法律之處罰，而使人民承受過度不利之後果。」，同時最高行政法院90年判字第2353號裁判要旨亦指出：「所謂一事不二罰原則，除禁止同一行為雙重處罰外，程序上亦寓有一事不再理原則之適用。即同一行為經主管機關處罰，不論依較重之處罰或依較輕之處罰規定，如一經確定，主管機關即受其拘束，不得重新審理，將原處分撤銷，另為新處分，始符憲法保障人民權利之意旨。」復經最高行政法院94年6月份庭長法官聯席會議做成決議在案，即「按『一行為不二罰』乃現代民主法治國家之基本原則，此係避免因法律規定之錯綜複雜，致人民之同一行為，遭受數個不同法律之處罰，而承受過度不利之後果。…」，是據上可知，行政機關對於同一違法行為之事實，僅只能進行一次裁罰評價，並做出一次處分，目的即在於避免破壞法秩序之安定及背離人民之信賴；若針對同一違法行為之事實多次裁罰，顯即未符法治國之依法行政要求，自構成處分違法。
⒉又就一行為之認定上，依行政院衛生署食品藥物管理局99
年7 月28日FDA 消字第0990034889號函示略為：「於不同日刊播之違規廣告，宜認定為數行為。…」等語，即已揭示不同刊播日，應以不同之行為予以認定之原則；再觀被告100 年2 月9 日府衛食藥字第1000008915號裁處書記載，該處分對同一種廣告之行為數認定上，依裁處書後附之廣告件數統計表內容可知，被告係採取同一日內刊播之違規廣告，即認定屬同一行為計算件數，此顯係遵照上開行政院衛生署食品藥物管理局函示之認定原則辦理；從而被告如將同一日內刊播之同一種違規廣告，認定屬於數行為，不僅違背行政院衛生署食品藥物管理局函示之認定原則外，與被告自身之裁罰認定作法亦有不符，並構成對同一行為二次處罰，殊不能認為合法。
⒊今查，本件裁處書後附之廣告件數統計表內，已記載於99
年4 月6 日（編號2 ）、99年4 月9 日（編號3 ）、99年
2 月10日（編號4)、99年4 月14日（編號9 ）、99年4 月
8 日（編號10），分別查獲「飛龍在天」產品於當天之違規廣告宣播，則依前述之行政院衛生署食品藥物管理局99年7 月28日FDA 消字第0990034889號函示之行為數認定原則，自應各以一行為認定，並不得重複予以處罰；惟據被告100 年2 月9 目府衛食藥字第1000008915號裁處書之記載，細繹後附之查獲清單明細內容，卻赫然發現列出有與上揭相同日期之「飛龍在天」廣告宣播記載，分別是99年
4 月6 日（編號96）、99年4 月9 日（編號97）、99年2月10日（編號63）、99年在月14日（編號100 ）、99年4月8 日（編號99），即就同一日屬於同一之「飛龍在天」廣告宣播行為，卻有重複認定屬於不同二行為，而分別遭被告處罰之情形，此顯然違反首開之「一行為不二罰」原則，故上開二處分間當然構成對同一行為卻雙重評價之違法，復在100 年2 月9 日府衛食藥字第1000008915號裁處書係屬實質處分在前情形，則原處分自無由予以維持。
㈢退萬步言，縱依被告所認同一日不同時段分屬不同行為，但
原處分竟將同一日同一時段亦認係不同行為，顯然構成理由矛盾之違法。查本件被告未遵守行政院衛生署函示之「同一版廣告，於同一日，在同一頻道之不同時段播出，認定為一行為」原則，而辯稱：「系爭廣告同一日、同一頻道、不同時段刊播，其閱聽族群必有不同…本府衛生局依上述原則認定同一日、同一頻道、不同時段刊播為不同行為，並無達誤…。」等語。果依被告所稱以閱聽族群是否同一作為行為之區別，則同一日、同一頻道、同一時段刊播自當認定為同一行為，方符其論理。然細究原處分與上述100 年2 月9 日府衛食藥字第1000008915號裁處內容可知，被告固辯稱因屬同一日、同一頻道、不同時段刊播廣告，故可認定係不同之行為，但原處分所附廣告件數統計表編號4 與100 年2 月9 日府衛食藥字第1000008915號裁處所附廣告件數統計表編號4之記載，不僅屬同一日（99年2 月10日）、同一頻道（霹靂臺灣台）刊播，就連時段亦同一（18：10：00），則何來二處分之廣告刊播皆屬不同時段而可各認定為不同之行為呢？！難道可依查獲單位一為臺中市衛生局，一為臺東縣衛生局，而區分為二行為嗎！被告既以時段不同立論，自對上述處分間之時段如何知之甚稔，竟在明知有廣告時段相同之情形下，仍辯稱相關二處分刊播皆係不同時段之不同行為，不僅顯然有處分理由矛盾之違誤外，更令人感到被告根本是為恣意不遵守行政院衛生署函示原則而找理由，完全無法令人信服。
㈣被告原處分之裁處，違反平等原則。被告答辯書記載略為：
「…惟本府99年5 月25日府衛藥字第0990007418號行政裁處書經行政院衛生署99年12月23日衛署訴字第0990030906號函決定以『未明確描述違規事實及違反之法條細項』為由，撤銷本府99年5 月25日府衛藥字第0990007418號行政裁處書，由原處分機關另為適法之處分。本府以100 年2 月9 日府衛食藥字第1000008915號之行政裁處書，將違規事實及違反法條再加以詳述，另考量原告已受相當之處分依行政院衛生署食品藥物管理局99年8 月2 日FDA 消字第0990032135號函釋略以：「同一版廣告，於同一日，在同一頻道之不同時段播出，認定為一行為」重計違規件數…。」即被告對與原處分刊播期間重疊，並內容相同之廣告違規，竟回歸以行政院衛生署揭示之「同一版廣告，於同一日，在同一頻道之不同時段播出，認定為一行為」原則辦理，則既屬本質相同之違規情形，為何原處分卻要受較不利之「同一日、同一頻道、不同時段刊播為不同行為」認定而受罰呢？尤其，依首揭之條文及判例論述，原處分既以較不利之「同一日、同一頻道、不同時段刊播為不同行為」論處，但就差別待遇卻未見原處分有何可相區隔之正當理由，故原處分之作成顯然違反平等原則，而存有重大之違法瑕疵，原告不能甘服。
㈤綜上所述，原處分及訴願決定均有違誤之處，為此，原告依
據行政訴訟法第4 條第1 項規定，提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分（含復核決定）均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠藥事法第66條第2 項規定：「藥物廣告在核准登載、刊播期間不得變更原核准事項。」違者依同法第92條第4 條規定：
「違反第66條第1 項、第2 項規定之一者，處新臺幣20萬元以上500 萬元以下罰鍰。」行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」㈡本件原告之訴理由略以：「…二、針對刊播日期在後之廣告
已為處分者，刊播日期在前之廣告應視同已處理…」、「三、本件處分造成一行為卻重複處罰情形，違反『一行為不二罰』原則…」等詞。
㈢卷查本案：
⒈查系爭違規廣告分別於99年1 月至4 月間刊播，經行政院
衛生署中醫藥委員會、福建省連江縣衛生局、臺北市政府衛生局及被告所屬衛生局監控查獲，行政院衛生署食品藥物管理局99年7 月28日FDA 消字第0990034889號函表示略以：「於不同日刊播之違規廣告，宜認定為數行為。惟違規廣告行為，宜以個案認定處理，適用本原則，應就具體個案之事實情節，依據行為人主觀犯意、構成要件之實現、受侵害法益及侵害之法律效果，斟酌被違反條文之文義、立法意旨、制裁之意義、期待可能性與社會通念等因素，綜合判斷後，認定處理。」依行政院衛生署食品藥物管理局之函釋，本裁罰之案件已為另一行為，故依行政罰法第25條可分別處罰之，然原告以臺北市政府衛生局之公函作為被告所屬衛生局裁罰之基準，係將此公函做為行政規則，惟依行政程序法第159 條：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，…，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰…二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」被告所屬衛生局與臺北市政府衛生局同為地方衛生主管機關，非為上級與下級之關係，另行政罰法第29條第1 項規定：「違反行政法上義務之行為，由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。」原告以此臺北市政府衛生局公函作為被告所屬衛生局裁罰依據，係為誤解法擴大解釋之舉，故原告所稱「可視同已處理」無法可據。
⒉另原告稱：「本件處分造成一行為卻重複處罰情形，違反
『一行為不二罰』原則…」查系爭違規藥物廣告「飛龍在天」之廣告核定資料係於98年12月23日申請，經行政院衛生署99年1 月27日署授藥字第0990000488號函審查完畢，並於函文說明二中明白告知「藥物廣告在核准登載、刊播期間不得變更原核准事項。」惟查系爭廣告自99年1 月至99年4 月間分別於霹靂臺灣台等頻道刊播，刊播內容已超出核准內容並誇大不實，足使消費者誤認系爭產品具有如廣告中陳述之誇大效能。再則，上開違規廣告刊播時間長達4 個月之久，其刊播期間，經被告所屬衛生局於99年2月11日約談億嘉國際有限公司，並由胡德龍代為說明略以：「…是敬群國際有限公司授權給我們刊登的，我有授權書可證明，他們公司的地址在：臺中市○區○○路○○號12樓之2 、負責人是陳宥廷，天地五行飛龍在天是中成藥。
」被告所屬衛生局又於99年3 月30日再度約談億嘉國際有限公司，仍由胡德龍代為說明略以：「…是天地五行生物科技有限公司授權給我們刊登的，我有授權書可證明，他們公司的地址在：臺中市○○里○○○路○○號、負責人是黃丁保，天地五行飛龍在天是中藥方…。」故被告於99年
4 月7 日以桃衛藥字第0990006633號函移請臺中市衛生局續辦理，然案內違規廣告仍持續刊播，至99年4 月28日經臺中市衛生局依授權委播書（稱本案係由原告委託刊播）再度函轉被告所屬衛生局辦理，經被告所屬衛生局約談原告，仍由胡德龍代為說明，經被告99年8 月23日府衛藥字第0990007895號行政裁處書並經行政院衛生署訴願委員會駁回訴願，綜上可知，原告知情不改，犯意明確，一再利用委播授權書規避、拖延行政機關之行政處分。依行政院衛生署食品藥物管理局99年2 月5 日FDA 風字第0991100713號函略以：「…就持續刊播之違規廣告，嚴格依法落實一行為一罰之原則，並按次按日連續處罰，以有效遏止業者持續刊播違規廣告。」爰此，被告所屬衛生局為維護民眾健康，有效遏止業者刊播行為，依行政院衛生署食品藥物管理局上述之函釋辦理，符合一行為一罰之原則，非原告所稱針對同一違法行為之事實多次裁罰。
⒊查原告自99年1 月至4 月間持續刊播系爭違規廣告，經各
衛生局陸續監控查獲，業經被告以99年5 月25日府衛藥字第0990007418號行政裁處書及99年8 月23日府衛藥字第0990007895號行政裁處書處分在案，經原告同時提起訴願，99年8 月23日府衛藥字第0990007895號行政裁處書經原告提起訴願後，經行政院衛生署99年12月23日以衛署訴字第0990032277號函決定將訴願駁回，惟被告99年5 月25日府衛藥字第0990007418號行政裁處書經行政院衛生署99年12月23日衛署訴字第0990030906號函決定以「未明確描述違規事實及違反之法條細項」為由，撤銷被告99年5 月25日府衛藥字第0990007418號行政裁處書，由被告另為適法之處分。被告以100 年2 月9 日府衛食藥字第1000008915號之行政裁處書，將違規事實及違反法條再加以詳述，另考量原告已受相當之處分依行政院衛生署食品藥物管理局99年8 月2 日FDA 消字第0990032135號函釋略以：「同一版廣告，於同一日，在同一頻道之不同時段播出，認定為一行為」重計違規件數，而原告卻以被告100 年2 月9 日府衛食藥字第1000008915號之行政裁處書重計違規件數所依據之原則作為本案提起行政訴訟之理由。依行政院衛生署食品藥物管理局99年8 月2 日FDA 消字第0990032135號函釋略以：「…違規廣告行為，宜以個案認定處理。適用本原則，應就具體個案之事實情節，依據行為人主觀犯意、構成要件之實現…等因素，綜合判斷後，擇定符合個案事實之條款，認定處理。」因原告之違規廣告刊播行為經被告所屬衛生局99年2 月11日起約談2 次，仍持續刊播，並以委播授權書規避拖延行政機關之行政處分。系爭廣告同一日、同一頻道、不同時段刊播，其閱聽族群必有不同，且該違規廣告自99年1 月至4 月持續刊播，幾經約談仍不知悔改，犯意甚明，被告所屬衛生局依上述原則認定同一日、同一頻道、不同時段刊播為不同行為，並無違誤，另訴願決定書中提及：「原處分機關本應採1 件1 罰原則分別處罰，然原處分機關卻僅合併處罰訴願人35萬元，已有未洽，但並無違反平等原則。」，由此可知，被告之裁罰金額35萬元已未洽，而因訴願決定不得對原告為更不利益之變更或處分，故維持原處分金額，被告依據藥事法第66條第2 項及同法第92條第4 項規定裁罰原告35萬元應無違誤。
㈣綜上論述，被告為維護民眾健康並依據行政院衛生署食品藥
物管理局99年2 月5 日FDA 風字第0991100713號函指示：「…就持續刊播之違規廣告，嚴格依法落實一行為一罰之原則，並按次按日連續處罰」以達有效遏止業者持續刊播違規廣告之目標，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。
五、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、被告所屬衛生局99年3 月30日、6 月11日、8 月12日約談紀錄、99年度飛龍在天廣告件數統計表、中醫藥委員會廣告新申請案、行政院衛生署藥品廣告申請核定表、民眾反映函、中醫藥委員會電視廣告監視紀錄表、臺中市衛生局99年5 月17日衛藥字第09900280782號函、福建省連江縣衛生局99年5 月11日連衛局字第0990003027號函、電視疑似違規廣告監測表、通聯紀錄查詢系統、臺中市衛生局99年5 月25日衛藥字第0990029221號函、原告99年1 月1 日授權書、被告所屬衛生局99年4 月7 日桃衛藥字第0990006633號函、違規廣告紀錄表、被告所屬衛生局監控違規藥物及化粧品廣告辦理情形明細表、臺北市政府衛生局99年5 月24日北市衛藥食字第09935817500 號函、臺北市政府衛生局《違規廣告》監測查報表、廣告畫面資料、行政院衛生署中醫藥委員會99年3 月1 日衛中會藥字第0990002795號函、臺北縣政府衛生局99年7 月15日北衛藥字第0990098366號函、國家通訊傳播委員會99年2 月5 日通傳播字第09900032440 號函、中華電信股份有限公司臺灣北區電信分公司板和營運處99年3 月4 日板和服（99）字第A079號函、臺中市衛生局99年4 月28日衛藥字第0990021744號函、天地五行生物科技有限公司公司登記資料、臺北市政府衛生局73年12月8 日衛四字第75220 號函、被告所屬衛生局99年5 月26日桃衛藥字第0990054226號函、被告所屬衛生局99年7 月26日桃衛藥字第0990065302號函、被告所屬衛生局99年8 月6日桃衛藥字第0990007877號函、行政院衛生署食品藥物管理局99年2 月5 日FDA 風字第0991100713號函、被告所屬衛生局99年6 月17日桃衛藥字第0990057653號函、食品、藥物、化粧品違規廣告行為數認定原則、被告所屬衛生局99年6 月18日桃衛藥字第0990007800號函、行政院衛生署食品藥物管理局99年7 月28日FDA 消字第0990034889號函、原告販賣業藥商許可執照、被告所屬衛生局98年6 月9 日桃衛食字第0980063670號函、被告所屬衛生局98年6 月11日桃衛食字第0980064399號函、被告所屬衛生局98年8 月13日桃衛食字第0980076248號函、被告所屬衛生局98年8 月18日桃衛食字第0980011114號函、被告所屬衛生局98年9 月21日桃衛食字第0980083188號函、行政院衛生署藥品許可證（" 飛昇" 飛龍在天膠囊（桑螵蛸散））、國家通訊傳播委員會公布違反衛生相關法規核處一覽表、等件分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
六、得心證之要領：本件爭執之重點在於: 被告以原告違反藥事法第66條第2 項規定，爰依同法第92條第4 項規定，科處原告35萬元罰鍰，是否適法? 原處分有無違反一事不二罰原則?平等原則?㈠按「藥商刊播藥物廣告時，應於刊播前將所有文字、圖畫或
言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向傳播業者送驗核准文件。原核准機關發現已核准之藥物廣告內容或刊播方式危害民眾健康或有重大危害之虞時，應令藥商立即停止刊播並限期改善，屆期未改善者，廢止之。」「藥物廣告在核准登載、刊播期間不得變更原核准事項。」「違反第66條第1 項、第2 項、第67條、第68條規定之一者，處新臺幣20萬元以上5 百萬元以下罰鍰。」為藥事法第66條第1 項、第2 項及第92條第4 項所明定。
㈡查原告授權予敬群國際有限公司刊播之「飛龍在天」藥品廣
告，分別於99年2 月10、27日，3 月20、21日，4 月1 、2、6 、8 、9 、14日經被告所屬衛生局及行政院衛生署中醫藥委員會、福建省連江縣衛生局、臺北市政府衛生局查獲共計10件，另國家通訊傳播委員會於99年1 月14日查獲1 件，合計11件( 詳如附表所示) ，於臺灣霹靂台等電視媒體刊播，內容涉及違規，經被告所屬衛生局查證結果，系爭藥品廣告業經申請核定在案，惟廣告內容：「老人健忘精神恍惚、吃了之後神清氣爽繼力好身體酸痛容易疲勞嚴重失眠，吃了飛龍在天從此睡得飽、體力精神年輕20歲，男人不行女人得不到，夫妻失和吃了飛龍在天從此夫妻如膠似漆恩愛似神仙幸福又美滿，更年熱潮紅、頭暈目眩、耳鳴、失眠、情緒不穩家人困擾吃下去從此神清氣爽心情愉快家庭美滿幸福…可治療腎功能障礙、補腎氣、固腎臟、肝排毒、利尿消水腫…」等誇大詞句超出廣告核定甚多，易造成誤導民眾有濫用之虞，核與行政院衛生署核定之內容不符。次查，系爭違規廣告刊播時間自99年1 月起至4 月止，長達4 個月之久，經被告所屬衛生局於99年2 月11日約談億嘉國際有限公司，並由胡德龍代為說明略以：「…是敬群國際有限公司授權給我們刊登的，我有授權書可證明，他們公司的地址在：臺中市○區○○路○○號12樓之2 、負責人是陳宥廷，天地五行飛龍在天是中成藥。」被告所屬衛生局又於99年3 月30日約談億嘉國際有限公司，仍由胡德龍代為說明略以：「…是天地五行生物科技有限公司授權給我們刊登的，我有授權書可證明，他們公司的地址在：臺中市○○里○○○路○○號、負責人是黃丁保，天地五行飛龍在天是中藥方…。」等語( 見原處分卷第6-7 頁) ，被告所屬衛生局又於99年6 月11日約談原告，由胡德龍代為說明略以: 「( 問: 有關行政院衛生署中醫藥委員會... 等於電視媒體查獲之飛龍在天藥品廣告共計10件( 詳如清單) ，是否為貴中藥行授權敬群國際有限公司所刊播? 該產品屬性為何? 是否申請廣告核定?)是本中藥行授權敬群國際有限公司刊播的沒錯，產品是中成藥，有申請廣告核定。... 本中藥行已於99年5 月14日停止刊播了」等語
(見原處分卷第8 頁) ，可知，原告確有授權敬群國際有限公司於99年1 月至4 月間，在臺灣霹靂台等電視頻道宣播「飛龍在天」藥品11件系爭違規廣告。故原告違反藥事法第66條第2 項規定之違規事證明確，被告依同法第92條第4 項規定，作成原處分科處原告罰鍰35萬元，於法尚無不合。
㈢原告雖主張原處分後附之廣告件數統計表內即附表編號2(99
年4 月6 日) 、編號3 ( 99年4 月9 日) 、編號4( 99 年2月10 日)、編號9(99年4 月14日）、編號10( 99年4 月8 日）等廣告，與被告100 年2 月9 目府衛食藥字第1000008915號裁處書之查獲清單內容編號96(99 年4 月6 日）、編號97（99 年4月9 日）、編號63(99 年2 月10日）、編號100(99年4 月14日）、編號99（99年4 月8 日）等廣告，有就同一日屬於同一之「飛龍在天」廣告宣播行為，卻重複認定屬於不同二行為，分別處罰之情形。又原處分所附廣告件數統計表編號4 與100 年2 月9 日府衛食藥字第1000008915號裁處所附廣告件數統計表編號4 ，不僅屬同一日（99年2 月10日）、同一頻道（霹靂臺灣台）刊播，就連時段亦同一（18：
10：00），則何來二處分之廣告刊播皆屬不同時段而可各認定為不同之行為呢？故原處分違反一行為不二罰原則云云。
惟按「按所謂『一行為不二罰原則』，又稱『禁止雙重處罰原則』，其本意即禁止國家對人民之同一行為，由於制裁所適用之法規、主體及程序等差異，予以相同或類似之措施多次處罰，以避免破壞法秩序之安全，違背人民之信賴，自司法院大法官釋字第503 號解釋作成後，已可確立為我國行政罰上之重要原則。」最高行政法院95年判字第1366號裁判意旨參照。而行政罰法上固有一行為不二罰原則，然所謂一行為應如何判斷，在判斷標準上，有以法律規定義務數或立法目的作為判定基準。蓋行政法具有合目的性與技術性，行政法上之行為，可以透過法律規定與立法目的予以切割，甚至可以透過立法技術予以量化。在立法技術直接規定上，有以時間、空間或行為以條文類型化加以規定。亦即，行政不法行為的個數，最客觀的方法，莫如法律的規定，而在法律未規定的情形下，則依立法目的及法規範義務的態樣，判斷行為義務的個數。又在法律的規定範圍內，違反行政法上義務行為所產生之法律效果，亦可以作為擬制所考慮之要素，以廣告為例，考慮到廣告之效力是依其使用之傳播媒體決定，而每一次均向不同之顧客群訴求，一次廣告或一次宣傳即有其單一之危害性產生，自有獨立處罰之必要與價值。查原告於99年1 月至4 月間，在臺灣霹靂台等電視頻道宣播「飛龍在天」藥品共計11件系爭違規廣告，以其所違反行政法上義務行為所產生之法律效果為考量，系爭廣告播送之日期、時段及電視頻道均不相同( 詳如附表所示) ，每一次均向不同之顧客群訴求，一次廣告即有其單一之危害性產生，應認為一次播送廣告即為單一行為，應分別處罰，原處分並無違反一事不二罰原則。次查，原處分後附之廣告件數統計表內即附表編號2(99年4 月6 日) 、編號3 ( 99年4 月9 日)、 編號4( 99 年2 月10日) 、編號9(99年4 月14日）、編號10(99年4 月8 日）等廣告，核與被告100 年2 月9 日府衛食藥字第1000008915號裁處書之查獲清單內容編號96(99 年4 月
6 日）、編號97（99年4 月9 日）、編號63(99 年2 月10日）、編號100(99年4 月14日）、編號99（99年4 月8 日）等廣告，播送之日期、時段及電視頻道均不相同( 見原處分卷第84及120-125 頁) ，係屬不同之廣告違規行為，自應分別處罰。再查，原處分附表編號4( 99 年2 月10日) 廣告在豐盈有限公司霹靂台灣台21台播出( 見原處分卷第84頁) ，被告100 年2 月9 目府衛食藥字第1000008915號裁處書之查獲清單內容編號4(99年2 月10日）廣告在東台有線電視霹靂台灣台96台播出( 見原處分卷第121 頁) ，二者播出之電視頻道不同，即係向不同之顧客群訴求，並無同一行為重複處罰可言。故原告此部分之主張，尚非可採。
㈣原告另主張依據臺北市政府衛生局73年12月8 日衛四字第75
220 號函釋意旨，針對刊播在後之廣告已為處分者，其刊播日期在前之廣告，應視同已處理。本件原處分查獲之時點均在99年4 月27日之前，被告就原告自99年1 月9 日至99年4月27日間，同一內容之「飛龍在天」藥物廣告，已作成99年
5 月25日府衛藥字第0990007418號裁罰處分( 該處分因遭訴願撤銷後，被告再作成100 年2 月9 日府衛食藥字第1000008915號行政處分) ，故本件應視同已為處理，不得另為處罰云云。惟按行政程序法第159 條規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，…，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰…二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」行政罰法第29 條 第
1 項規定：「違反行政法上義務之行為，由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。」查被告所屬衛生局與臺北市政府衛生局同為地方衛生主管機關，非為上級與下級之關係，被告並不受前開函釋所拘束。原告以臺北市政府衛生局公函作為被告不得裁罰之依據，容有誤解。
㈤原告另主張被告100 年2 月9 日府衛食藥字第1000008915號
之行政裁處書，考量原告已受相當之處分，依行政院衛生署食品藥物管理局99年8 月2 日FDA 消字第0990032135號函釋略以：「同一版廣告，於同一日，在同一頻道之不同時段播出，認定為一行為」重計違規件數。為何原處分卻要受較不利之「同一日、同一頻道、不同時段刊播為不同行為」認定而受罰呢？有違平等原則云云。按「…就持續刊播之違規廣告，嚴格依法落實一行為一罰之原則，並按次按日連續處罰，以有效遏止業者持續刊播違規廣告。」「同一版廣告，於同一日，在同一頻道之不同時段播出，認定為一行為，惟違規廣告行為，宜以個案認定處理。適用本原則，應就具體個案之事實情節，依據行為人主觀犯意、構成要件之實現…等因素，綜合判斷後，擇定符合個案事實之條款，認定處理。
」固經行政院衛生署食品藥物管理局99年2 月5 日FDA 風字第0991100713號函及99年8 月2 日FDA 消字第0990032135號函釋在案。惟查，本件系爭廣告違規時間分別為99年1 月14日、2 月10日、27日、3 月20日、21日、4 月1 日、2 日、
6 日、8 日、9 日及14日，刊播日期均不相同，並無在同一日、同一頻道、不同時段播出之情形，則被告為維護民眾健康，有效遏止業者刊播行為，依具體個案認定，以系爭廣告閱聽族群必有不同，分別處罰，並無不合。原告此部分之主張，亦無可採。
㈥從而，被告本應採1 件1 罰原則分別處罰，卻僅合併處罰原
告35萬元罰鍰，因不得對原告為更不利益之變更或處分，本件仍予維持，併予敘明。
七、綜上，原告所訴各節，均非可採，原處分認事用法核無違誤，復核決定及訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分、復核決定及訴願決定，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233 條第1項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 29 日
臺北高等行政法院第七庭
法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 100 年 4 月 29 日
書記官 劉道文