臺北高等行政法院判決
100年度簡字第128號原 告 中華電視股份有限公司代 表 人 趙雅麗（董事長）訴訟代理人 曾大中 律師複 代 理人 張志偉 律師被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 蘇蘅（主任委員）訴訟代理人 鄭如芳
李德玲上列當事人間廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國99年12月29日院臺訴字第0990106713號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按公司登記，除設立登記為公司之成立要件外，其他登記，皆屬對抗要件，變更負責人，固屬應登記事項，但此事項之有效存在，並不以登記為其要件，此觀公司法第
6 條、第12條規定及最高法院67年台上字第760 號判例意旨
（1)甚明。次按廣播電視法第14條第1 項規定，廣播、電視事業變更負責人，應經主管機關許可。本件原告於民國100年2 月25日起訴時，其董事會業已通過推舉陳勝福為董事長，訴訟繫屬中原告董事會又另通過推舉趙雅麗為董事長，並先後申請經被告審核依序許可原告變更負責人為陳勝福、趙雅麗在案，新負責人趙雅麗並具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：緣被告以原告經營之無線電視臺（主頻）於99年
1 月10日上午9 時播送之「花漾嘉年華」節目，探討「過敏性鼻炎—快樂舒暢法」（下稱系爭節目），由主持人與邀請至現場之來賓在節目中說明快樂舒暢法對於治療過敏性鼻炎之效果，涉有為特定產品推介宣傳之內容：（一）宣稱快樂舒暢法具通（通鼻抗敏）、消（消腫排膿）、止（止痛）、抑（抑菌）、調（調理）五大特色功能，是純天然草本，無任何副作用。（二）詳細解說拒絕鼻炎、遠離流感快樂舒暢法五大特色的成分及效果：1.從辛夷萃取丁香油酚，能通鼻消炎，增加抵抗力；2.從白芷萃取物取出白芷醚、白芷素，消除發炎，排體內蓄膿；3.從天然草本蒼耳子所萃取之蒼耳甘、蒼耳醇，能有效止痛，降低過敏症狀發生；4.從蔥白萃取之蒜素，能降低鏈菌，抑止球菌、桿菌、真菌生長；5.從天然草本細茶萃取物，可強心利尿，益神降火，清咽止渴，調理臟腑。（三）來賓表示，細茶萃取物像藥引一樣可以把通消止抑這四個成分帶到肺、脾、腎深層部位，發揮功能，串起黃金比例自行轉完後，把肺虛、脾虛、腎虛徹底改變，復說明「我們找到一個新的方式，當煮完一壺後，將重金屬及雜質剔除。日本花了30幾年，將這配方重新研究，絕對有黃金比例，特別針對過敏性鼻炎有特殊效果」，主持人亦答：「我們不知道份量，…有特殊的黃金比例，…通消止抑調快樂通暢法」。（四）另在廣告中同時搭配插播「遠離過敏拒絕鼻炎給自己一個機會擁抱舒暢人生關懷專線：0000000000000 」字卡廣告；另播出「敏通好鼻氣」產品廣告，內容與系爭節目有關聯性，產品廣告所述之成分、獨特功效、特色等亦與節目吻合，顯有節目與廣告相搭配之情形，經被告之分組委員會議決議認定系爭節目內容表現，聚焦於特定商品之介紹，廣告意圖明顯，致節目未與廣告明顯分開，違反廣播電視法第33條第1項前段規定，依同法第43條第1項第1款規定，以99年6月7 日通傳播字第09900095980號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰50,000 元（折合新臺幣150,000元）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠依藥事法之規定，系爭節目確屬藥物廣告：
⒈按「本法所稱藥物廣告，係指利用傳播方法，宣傳醫療效
能，以達招徠銷售為目的之行為。」、「採訪、報導或宣傳，其內容暗示或影射醫療效能者，視為藥物廣告。」，分別為藥事法第24條、第70條所規定，故利用傳播方法宣傳醫療效能，藉以達到招徠銷售目的之行為固為藥物廣告，惟縱僅係宣傳內容暗示或影射醫療效能者，依藥事法規定仍屬藥物廣告；次按行政院衛生署94年8 月26日衛署藥字第0940034824號函示：「三、另依本署對醫療效能之認定，係以產品宣稱預防、改善、減輕、治療某些特定生理情形或宣稱產品對某些症狀有效，以及足以誤導一般消費者以為使用該產品可達到預防、改善、減輕、治療某些症狀之情形等加以判斷。」，是可知藥物廣告係指利用傳播方法，直接宣傳或間接暗示、影射產品可預防、改善、減輕、治療某些特定生理情形或宣稱產品對某些症狀有效等，以達招徠銷售目的之行為。
⒉查本件被告裁處書指摘系爭節目內容：「…其涉有為特定
產品推介宣傳之內容略如下：（一）宣稱快樂舒暢法具有通（通鼻抗敏）、消（消腫排膿）、止（止痛）、抑（抑菌）、調（調理）五大特色功能，是純天然草本，無任何副作用。（二）詳細解說拒絕鼻炎，遠離流感快樂舒暢法五大特色的成分及效果：1 、我們從辛夷萃取出來的丁香油酚，能通鼻消炎，增加抵抗力；2 、我們從白芷萃取物裡面取出：白芷醚、白芷素、消除發炎，排體內蓄膿；3、從天然草本蒼耳子所萃取的蒼耳甘、蒼耳醇，能有效止痛，降低過敏症狀發生；4 、從蔥白萃取的蒜素，能降低鏈菌，抑止球菌、桿菌、真菌的生長；5 、從天然草本細茶萃取物，可以強心利尿，益神降火，清咽止渴，調理臟腑。…」等，認為明顯涉有為特定產品推介宣傳，故而裁罰原告，訴願決定亦重申相同意旨。惟細究上揭被告指稱之節目內容以觀，其既已指出「能通鼻消炎，增加抵抗力」、「消除發炎，排體內蓄膿」、「能有效止痛，降低過敏症狀發生」、「能降低鏈菌，抑止球菌、桿菌、真菌的生長」及「可以強心利尿，益神降火，調理臟腑」等內容，此均係在宣傳預防、改善、減輕、治療某些特定生理情形或對某些症狀有效之效果，當屬宣傳醫療效能無疑。則本件原告利用電視節目之傳播方式宣傳醫療效能，並經被告認定係在為特定產品從事宣傳銷售，自符合首揭藥事法第24條或第70條有關藥物廣告之要件，故依藥事法規定，系爭節目確屬藥物廣告。
⒊據臺中市政府99年8 月31日府授衛藥字第0990250235號裁
處書可知，該件受處分人係違反藥事法第66條第1 項規定，即「藥商刊播藥物廣告時，應於刊播前將所有文字、圖畫或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向傳播業者送驗核准文件。原核准機關發現已核准之藥物廣告內容或刊播方式危害民眾健康或有重大危害之虞時，應令藥商立即停止刊播並限期改善，屆期未改善者，廢止之。」，該裁處書所附違規廣告清單中，標明該受處分人分別於99年5 月1 日宣播「花漾嘉年華（迅速成長法）」節目、99年5 月3 日宣播「花漾嘉年華（迅速成長法）」節目、99年6 月16日宣播「花漾嘉年華（大樹成長法）」節目等紀錄，臺中市政府亦指出係經被告函轉移辦理，顯然被告亦認定該種節目型態係屬藥物廣告，方移請臺中市政府辦理，並經臺中市政府認定該等節目屬違規藥物廣告，裁處罰鍰在案。是以，據此前例事實，系爭節目確屬藥物廣告無疑。
㈡本件涉及藥物廣告，應由衛生主管機關依特別法位階之藥事法管轄，方屬適法：
⒈按「藥事之管理，依本法之規定；本法未規定者，依其他
有關法律之規定。前項所稱藥事，指藥物、藥商、藥局及其有關事項。」、「本法所稱衛生主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「傳播業者不得刊播未經中央或直轄市衛生主管機關核准、與核准事項不符、已廢止或經令立即停止刊播並限期改善而尚未改善之藥物廣告。」，分別為藥事法第1 條、第2 條及第66條第3 項所規定。可知傳播業者播送違規藥物廣告，屬藥事法規範事項，而應由衛生主管機關管轄。
⒉查本件系爭節目應屬藥物廣告，且未申請廣告核可，則原
告既為傳播業者卻宣播未經核准之藥物廣告，顯然違反藥事法第66條第3 項之規定。依上開規定，本件既涉及藥物廣告事項，且藥事法已明文應依該法管理，則對系爭節目之處置自應適用藥事法。按「法規對其它法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。」，為中央法規標準法第16條前段所明文，是不同法規間就同一事項均有規定時，應視彼此間有無特別規定之關係，以決定優先適用何項法規。系爭節目分別涉及廣播電視法與藥事法之規定，其中廣播電視法係針對節目及廣告管理所為之一般規範（廣播電視法第三章、第四章規定參照），而藥事法僅係就廣告事項中之藥物廣告部分為特別規定，故就藥物廣告之法律適用而論，藥事法相對於廣播電視法，顯屬特別法地位，依法應優先適用藥事法，而歸由衛生主管機關管轄。
㈢若不論特別法問題，本件裁罰仍違反行政罰法第24條第1 項本文與同法第31條第2 項前段規定，構成違法：
⒈按「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依
法定罰鍰額最高之規定裁處。」、「一行為違反數個行政法上義務而應處罰鍰，數機關均有管轄權者，由法定罰鍰額最高之主管機關管轄。」，分別為行政罰法第24條第1項本文、第31條第2 項前段所規定。
⒉查本件僅有一個播送系爭節目之行為，同時該當廣播電視
法第33條第1 項前段規定及藥事法第66條第3 項規定，依上開規定，應比較各該規定之法定最高罰鍰數額高低，以為正當之法律適用。本件違反廣播電視法第33條第1 項前段部分，依同法第43條第1 項第1 款規定，法定最高罰鍰額為60萬元；至於違反藥事法第66條第3 項部分，依同法第95條第1 項規定，法定最高罰鍰額為500 萬元，高於廣播電視法規定，自應由衛生主管機關依藥事法第66條第3項規定辦理，方屬適法。
㈣就涉及藥事法之廣告事件，行政上早已協調應先交由衛生主
管機關核處，被告先行處置難謂合法：查行政院新聞局前於86年8月7日邀集相關單位召開協調會議，會後行政院新聞局並以86年8 月21日第050669號函通知各縣市政府該次會議內容，其中於說明三指出：「『藥事法』第95條規定：『傳播業者違反（舊法）第66條第2 項規定，處新台幣1 萬元以上
5 萬元以下罰鍰；其經衛生主管機關通知限期停止而仍繼續刊播者，處新台幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰，至其停止刊播為止』，故依『藥事法』立法意旨窺之，衛生主管機關對有線電視系統（含『有線電視節目播送系統』）播出未經衛生單位審查之藥物廣告，可直接依『藥事法』加以核處。」，又決議第1 點則申明：「系統業者或頻道商若播出之廣告有違反『藥事法』第66條之情事，由衛生行政機關逕依「藥事法」第95條處分系統業者或頻道商；核處所需之系統業者暨頻道商登記資料，由新聞行政機關負責提供。」，可知對於涉及違反藥事法之藥物廣告事件，行政上已明白決議應由衛生主管機關審認核處。今本件不僅涉及被告職掌之廣播電視法，同時亦與現行藥事法第66條第3項規定之傳播業者播送未經核准藥物廣告有關，依上開協調會議之決議，被告自應將本件先交由衛生主管機關辦理，方符法律與行政作業之規則。
㈤訴願決定指藥事法與廣播電視法所規範之行為主體及違法行為不同之說法，與事實不符：
⒈按藥事法第66條第3 項規定：「傳播業者不得刊播未經中
央或直轄市衛生主管機關核准、與核准事項不符、已廢止或經令立即停止刊播並限期改善而尚未改善之藥物廣告。」，同法第95條第1 項規定：「傳播業者違反第66條第3項規定者，處新臺幣20萬元以上500 萬元以下罰鍰，其經衛生主管機關通知限期停止而仍繼續刊播者，處新臺幣60萬元以上2,500 萬元以下罰鍰，並應按次連續處罰，至其停止刊播為止。」，可知現行藥事法第66條第3 項確係針對傳播業者進行規範，並定有最高500 萬元之罰則。⒉惟訴願決定略以：「本件原處分機關係依據廣播電視法第
33條第1 項規定核處訴願人廣告與節目未區分之違規態樣，對於節目推介之產品是否違反藥事法，非屬裁量要件之一，並未侵越衛生主管機關權限，而藥事法與廣播電視法所規範之行為主體及違法行為不同，構成要件、法規管制目的亦異，該會依職權審理處分，並無不當。」，其中「藥事法與廣播電視法所規範之行為主體及違法行為不同」一語，顯與藥事法第66條第3 項、第95條第1 項之規定相悖，見解自不足採。
⒊次按司法院釋字第503 號解釋略以：「納稅義務人違反作
為義務而被處行為罰，僅須其有違反作為義務之行為即應受處罰；而逃漏稅捐之被處漏稅罰者，則須具有處罰法定要件之漏稅事實方得為之。二者處罰目的及處罰要件雖不相同，惟其行為如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。是違反作為義務之行為，同時構成漏稅行為之一部或係漏稅行為之方法而處罰種類相同者，如從其一重處罰已足達成行政目的時，即不得再就其他行為併予處罰，始符憲法保障人民權利之意旨。本院釋字第356 號解釋，應予補充。」，又「按『一行為不二罰』乃現代民主法治國家之基本原則，此係避免因法律規定之錯綜複雜，致人民之同一行為，遭受數個不同法律之處罰，而承受過度不利之後果。查建築法第91條第1 項第1款及商業登記法第33條第1 項規定，係以未經核准變更使用或經營其登記範圍以外之業務行為為處罰條件。亦即單純不申辦之不作為尚未該當於構成要件，而須俟其有變更使用之作為時，始得加以處罰。本件行為人並未改變建築物結構，僅有一未經許可擅將系爭建物變更營業而使用之行為（如僅擺放電子遊戲機），而同時符合建築法第91條第1 項第1 款及商業登記法第33條第1 項之處罰規定，應擇一從重處斷。」復經最高行政法院94年6 月份庭長法官聯席會議決議在案。準此，縱一行為所觸犯之不同法規間，其處罰目的及處罰要件並不相同，仍有一事不二罰原則之適用，而應擇一從重處斷。查藥事法與廣播電視法間，二者之構成要件不同，法規管制目的亦異，原告同一播送系爭節目之行為，同時該當二者，依上開司法院釋字第50
3 號解釋及最高行政法院決議之論述，本件裁罰自有一事不二罰原則之適用。
⒋實務上，衛生主管機關依藥事法第66條第3 項規定處罰傳
播業者之播送節目行為之案例，所在多有，如臺北市政府衛生局於99年10月28日以北市衛藥食字第09943500400 號裁處書裁罰東森電視事業股份有限公司、於99年10月29日以北市衛藥食字第09942492200 號裁處書裁罰八大電視股份有限公司、於99年11月5 日以北市衛藥食字第09943944
300 號裁處書裁罰緯來電視網股份有限公司。由上可知，縱屬節目型態，但若有宣傳療效仍屬藥物廣告，故訴願決定所謂「藥事法與廣播電視法所規範之行為主體及違法行為不同」，與現行實務未合。
⒌另臺北市政府衛生局亦有依藥事法第66條第3 項規定，以
99年12月22日北市衛藥食字第09945920000 號裁處書，裁罰宣播節目之原告，該件裁處之行政作業始末為國家通訊傳播委員會（即本件被告）等，查獲原告播送違規藥物廣告（包括節目）後，移請廣告主設址所在地衛生主管機關之臺中市政府，對委託刊播之天地五行生物科技有限公司，依藥事法第66條第1 項規定裁罰（即臺中市政府99年8月31日府授衛藥字第0990250235號裁處書），再由臺中市衛生局函請宣播違規藥物廣告之原告設址所在地衛生主管機關，即臺北市政府衛生局，對原告依藥事法第66條第3項規定裁處。由上可知，衛生主管機關依藥事法，不僅有權處罰託播之廣告主，同時亦可處罰宣播之傳播業者，自無訴願決定所稱藥事法與廣播電視法規範之行為主體不同等情；又被告身為傳播事業之主管機關，將查獲涉及藥事法第66條之藥物廣告事項（包括節目），移由衛生主管機關處理，其做法係遵照前揭行政院新聞局86年8 月7 日協調會議決議之要求，符合行政規則；再者，若被告就涉及藥事法第66條第3 項規定之傳播業者，另依廣播電視法相關規定裁罰同一違規行為，當然構成一事二罰，違反一事不二罰原則。故訴願決定指稱藥事法與廣播電視法所規範之行為主體與違法行為不同之見解，顯與實務及法制不符，實不可採。
㈥被告之裁處書形式上雖係以被告名義製作，且以被告主任委
員職銜用印而具有行政處分之外觀，惟實質上係由被告以分組委員會決議做成，違反國家通訊傳播委員會組織法（下稱通傳會組織法）關於授權規定，具有缺乏事務權限之違法。
⒈按行政程序法第111 條各款規定，就行政處分之無效原因
，採重大明顯瑕疵說，第1 款至第6 款為例示，第7 款則為概括規定。所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度重大；如瑕疵非重大明顯，尚須實質審查始能知悉者，則該行政處分並非無效，僅為「得撤銷」（最高行政法院98年度判字第757 號判決意旨參照）。次按「本會所掌理事務，除經委員會決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會決議行之。下列事項應提委員會決議，不得為前項之授權：……五、通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。」，通傳會組織法第8 條第1 項、第2 項第5 款定有明文，據此可知，關於通訊傳播業務之處分案，僅能由被告之決議行之，不得授權內部單位分層負責。換言之，經被告授權之內部單位，就關於上開條文所揭之事務，並無權限加以決議。
⒉查分組委員會雖係依通傳會組織法第9 條第4 項規定由被
告委員會議決議召開，然該條項並未規定「分組委員會」得取代「委員會」就通傳會組織法第8 條第2 項所規定之事項進行決議，而且觀諸分組委員會決議之事務最終係以被告之名義製作，並以被告主任委員職銜用印，可知其無獨立對外之權限，僅為經被告授權之內部單位，依通傳會組織法之規定，對於通訊傳播業務之處分案，並無審議之權限，至為昭然，詎被告仍以分組委員會之決議做成原處分，顯有行政程序法第111 條第6 款所定缺乏事務權限之瑕疵，雖經被告以其名義製作，並以主任委員之職銜用印而具有行政處分之外觀，揆諸首揭判決意旨，原告求予撤銷，核屬正當。
㈦退步而言，縱認分組委員會係屬被告委員會議之另一種型態
，並非其內部單位，無通傳會組織法第8 條第2 項第5 款不得授權規定之適用，然其據以訂定之國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點（下稱作業要點）第5 點顯然牴觸母法即通傳會組織法第9條第3項之規定，分組委員會據以作成決議，亦屬違法。
⒈按「會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之。」，
通傳會組織法第9 條第3 項前段定有明文，另依同法第4條第1 項前段規定「本會置委員7 人」，可知委員會決議，至少需委員4 人以上同意行之，合先敘明。
⒉查被告為處理通傳會組織法第8 條第2 項第5 款之案件，
於95年6 月16日以通傳字第095005056650號函下達作業要點，該要點第5 點前段係規定：「分組委員會議，由委員
3 人組成」，則縱使分組委員會決議係由分組委員會全體同意行之，仍無從達到母法即通傳會組織法關於會議決議之最低可決數（4 人）。從而，上開作業要點第5 點顯然牴觸通傳會組織法就被告會議可決數最低門檻之規定，依中央法規標準法第11條，該作業要點應屬無效，而經被告授權之分組委員會據以作成決議，自屬違法。
㈧據上所述，被告之本件裁罰確屬違法。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠按「電臺所播送之廣告，應與節目明顯分開；……」、「廣
播、電視事業有左列情形之一者，予以警告：…二、違反第23條第1 項、第24條、第25條或第33條第1 項規定者。」、「有左列情形之一者，電視事業處5 千元以上、20萬元以下罰鍰；廣播事業處3 千元以上、3 萬元以下罰鍰：一、經警告後不予改正，或在1 年以內再有前條情形者。…」、「廣播、電視事業有左列情形之一者，除處3 萬元以上、40萬元以下罰鍰外，並得予以3 日以上、3 個月以下之停播處分：
一、1 年內經處罰2 次，再有前2 條情形者。…」，分別為廣播電視法第33條第1 項、第42條第2 款、第43條第1 項第
1 款、第44條第1 項第1 款所規定。次按「本會處理裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表（以下簡稱評量表，表
一：廣播事業適用、表二：電視事業適用）與違法等級及罰鍰額度參考表（表三），適用於下列裁處罰鍰之案件：（一）依廣播電視法第43條至第44條、第45條之1 或第49條裁處者。…」、「主管業務單位於適用違法行為評量表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度參考表（表三），擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。」，為國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點（下稱罰鍰案件處理要點）第
2 點第1 款、第5 點所明定。㈡查本件原告起訴時其董事會業已通過推舉陳勝福為董事長，
訴訟繫屬中原告董事會又另通過推舉趙雅麗為董事長，原告已先後提出申請，經被告審核依廣播電視法第13條及第14條第1 項等規定，依序許可原告變更負責人為陳勝福、趙雅麗在案，準此，原告負責人變更，已符合被告主管法律所定要件。
㈢次查本件違法事實如前所述，被告於99年2 月22日以通傳播
字第09948007420 號函請原告對於上開違法事實陳述意見，雖經原告於同年3月2日提出意見陳述書，惟經被告審酌意見陳述書及相關事證後，於99年6月4 日召開第234次分組委員會議決議，認為節目表現聚焦於特定商品之介紹，廣告意圖明顯，致節目未與廣告明顯分開，應依廣播電視法規定核處，此有原處分案卷附被告第234 次分組委員會議紀錄及節目側錄光碟可稽，違法事實足臻明確。被告已衡酌原告違法情節，對原告有利或不利均予考量，並依法處分，核無違誤。
㈣再查原告主張「本件不僅事涉廣播電視法，同一播送行為尚
因涉及宣傳醫療效果及推介產品，而與藥事法規定之藥物廣告有關，認應依藥事法處置，方屬適法正確」乙節，茲述如下：
⒈按藥事法第66條第3 項規定：「傳播業者不得刊播未經中
央或直轄市衛生主管機關核准、與核准事項不符、已廢止或經令立即停止刊播並限期改善而尚未改善之藥物廣告。」，而廣播電視法第33條第1 項前段規定：「電臺所播送之廣告，應與節目明顯分開；……」。查前者目的在於保障國民健康、避免民眾因誤信廣告而濫服藥物；後者之目的則在保障公眾視聽權益、使收視戶得到完整之節目訊息而不被干擾，是以二法規之規範目的、構成要件與法律效果均不相同，並無特別法及普通法之關係。
⒉次查本件處分係依據廣播電視法第33條第1 項規定核處原
告「節目未與廣告明顯分開」之違規行為，而該條規定乃要求廣播電視於節目品質上，應使該節目維持其完整性，防止於節目進行中、非屬廣告時段，對於不特定之收視戶為特定商品宣傳或廣告之行為，即節目之起始與結束，收視戶應得到完整之節目資訊與不被干擾之視聽權益；且該條規範同時亦在避免電視台假節目之名，行廣告之實，而使消費者在未有防禦心理下，受置入廣告影響而不自覺，有害公眾利益與消費者權益。因此，法律既已明白表示節目內容不應具有任何廣告意味，亦即任何與廣告宣傳有關之內容，均不得於節目進行中之時段出現，此一規定至為明確。原告經營電視事業多年，理應知悉並遵守各項法令規定，況原告前因違反廣播電視法第33條第1 項規定，3年內業經被告裁處6 次在案，尤應注意其節目與廣告之區分，詎料仍有系爭節目違規行為之發生，更難辭其責。再者，被告乃通訊傳播之主管機關，故傳播業者播送之節目是否構成「節目未與廣告明顯分開」，自屬被告之認定權限，且由廣播電視法第33條第1 項規定觀之，傳播業者播送節目中宣傳推介之產品是否經衛生主管機關核准，或是否刊播與核准事項不符之藥物廣告行為，並非該條之構成要件，系爭處分並無違誤，亦未侵越衛生主管機關權限。⒊藥事法係要求傳播業者應於播送藥物廣告前審查其核准文
件，傳播業者如因自身怠惰之不作為而刊播未經衛生主管機關核准、與核准事項不符之藥物廣告行為，交由衛生機關裁罰之情事，與本件被告處分原告對於藥物之廣告，不以廣告的形式呈現，而是將商品的相關訊息融入節目中，致所製作播出之節目內容未與廣告明顯分開，兩者之違法事實，完全不同。關於本件「節目未與廣告明顯分開」之行為與前揭違反藥事法第66條第3 項「未詳加審查託播者核准文件」之行為，係屬不同違規行為，上二違反行為構成二處罰要件規定，與一行為符合二處罰要件規定之情形不同，無一事不二罰原則之適用。被告依其職權審酌原告違法情節，依法核處，認事用法並無違誤。
⒋再者，原告所提臺中市政府99年8 月31日府衛藥字第0990
250235號裁處書，係衛生機關依據該管衛生法令，查察原告於99年4 月7 日、5 月1 日、5 月3 日、6 月15日、6月16日、7 月15日及20日播出之節目內容，因藥商（廣告託播者）未申請廣告核准即宣播「衛爾好長骨補髓精」產品廣告，爰核處藥商天地五行生物科技有限公司，然與本件被告依職權查處原告於100 年1 月10日「花漾嘉年華」節目播出之「過敏性鼻炎—快樂舒暢法」違法行為並不相同，屬不同之數行為。承前所述，原告數個違規行為之事證，應依其個別行為予以處罰，被告與衛生機關各依職權查察、審理並處分，誠無不當。
⒌另按行政罰法第24條第1 項規定：「一行為違反數行政法
上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度不得低於各該規定之罰鍰最低額。」，同條第2 項規定：「前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」，復參照司法院釋字第50
3 號解釋理由書意旨：「……納稅義務人對於同一違反租稅義務之行為，同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件者，例如營利事業依法律規定應給與他人憑證而未給與，致短報或漏報銷售額者，就納稅義務人違反作為義務而被處行為罰與因逃漏稅捐而被處漏稅罰而言，其處罰目的及處罰要件，雖有不同，前者係以有違反作為義務之行為即應受處罰，後者則須有處罰法定要件之漏稅事實始屬相當，除二者處罰之性質與種類不同，例如一為罰鍰、一為沒入，或一為罰鍰、一為停止營業處分等情形，必須採用不同方法而為併合處罰，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。從而，違反作為義務之行為，如同時構成漏稅行為之一部或係漏稅行為之方法而處罰種類相同者，則從其一重處罰已足達成行政目的時，即不得再就其他行為併予處罰，始符憲法保障人民權利之意旨。……」，可知一行為違反數行政法上義務時，如各該處罰之性質、種類及目的不同，必須併予處罰始能達行政目的者，即無違反一行為不二罰原則。
⒍查原告主張本件系爭節目依藥事法第70條規定，視為藥物
廣告而應由衛生主管機關管轄，即表示原告亦承認系爭節目實為推廣宣傳特定商品之廣告，節目明顯未與廣告區分，違反廣播電視法第33條第1 項前段規定，其違規事實洵屬明確。又原告對於藥物廣告刻意以節目形式播送，企圖混淆收視大眾，危害人民的健康與侵犯觀眾收視權利等公共利益，且原告未詳加審查廣告內容，即決定播出系爭廣告（節目），其主觀上顯有過失，被告審酌其違法情節，依法核處，認事用法並無不當。原告未深入瞭解之主張，顯係對法規之誤解，並為推諉卸責之詞，核不足採。
⒎又通傳會組織法第8 條第1 項規定：「本會所掌理事務，
除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會議決議行之。」同條第2 項第5 款規定：「下列事項應提委員會議決議，不得為前項之授權：…五、通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。」是以，該項所謂不得為前項之授權，係指不得授權內部單位而言，而被告分組委員會議依通傳會組織法第9 條第4 項規定：「本會得經委員會議決議，召開分組委員會議。」故被告分組委員會係屬另一種委員會形態，並非內部單位，自不在通傳會組織法第8 條第2 項禁止授權範圍之列。況被告提報分組委員會議審議通過之案件，即係被告為處理前揭組織法條文案件，並兼顧人民權益及行政效能，依被告處理公告案許可案及處分案作業要點第2 點規定，委員會議於審議案件時，綜合考量裁量性質、管制程度、權益影響、案件數量及時程急緩等因素，得依通傳會組織法第9 條第4 項規定，交由分組委員會議審議。且同要點第3 點第20款復規定，依廣播電視法裁處之罰鍰逾法定罰鍰最高額3 分之
2 以上或罰鍰額度新台幣100 萬元以上者，應提報委員會議審議，不得交由分組委員會議決議。而原處分之裁罰金額未達上開金額，故交由分組委員會議審議於法並無不合。另原告所指所為處分之行政行為應經委員會議以委員總額過半數，即被告依法設置之7 名委員，至少應有4 名委員之決議為之，本件99年6 月4 日第234 次分組委員會議上僅出席3 名委員，如何能獲致至少4 名委員之同意乙節，依上開作業要點第6 點規定，分組委員會議由委員3 人組成，決議應以全體委員同意行之，該次分組委員會議委員出席人數亦符合上開規定，於法並無不合。
㈤廣播電視傳播效果無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影
響，故享有傳播之自由者，應基於自律觀念，善盡社會責任，不得有濫用自由情事。原告經營電視事業應善盡審查義務，惟任令其節目違法播出，顯有應注意能注意而不注意之過失，依行政罰法第7 條規定，自應就其違法行為負法律上責任。原告所訴理由，核不足採。並聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
五、本件爭點為原告系爭節目內容是否有未與廣告明顯分開之違規行為？被告依違反廣播電視法第33條第1 項及第43條第1項第1 款規定裁處罰鍰，是否適法有據？原告主張本件系爭節目之一行為，同時該當廣播電視法第33條第1 項前段及藥事法第66條第3項規定，被告未依行政罰法第31條第2項前段規定先移由衛生主管機關依藥事法核處，難謂合法，以及被告無法律授權，以分組委員會據以作成決議，牴觸通傳會組織法，亦屬違法，是否可採？
六、㈠按廣播電視法第33條第1 項前段規定，電臺所播送之廣告，
應與節目明顯分開。違反者，依第42條第2 款規定，予以警告。第43條第1 項第1 款規定「有左列情形之一者，電視事業處5 千元以上、20萬元以下罰鍰；廣播事業處3 千元以上、3 萬元以下罰鍰：一、經警告後不予改正，或在1 年以內再有前條情形者。…」。次按行為時罰鍰案件處理要點第4點第1 款規定，廣播電視法第43條第1 項第1 款所稱「1 年以內」，應自警告之裁處書送達之次日起算。
㈡查原告經營之無線電視臺（主頻）於99年1 月10日上午9 時
播送之「花漾嘉年華」節目，探討「過敏性鼻炎- 快樂舒暢法」，由主持人與邀請至現場之來賓在節目中說明快樂舒暢法對於治療過敏性鼻炎之效果，涉有為特定產品推介宣傳之內容：（一）宣稱快樂舒暢法具通（通鼻抗敏）、消（消腫排膿）、止（止痛）、抑（抑菌）、調（調理）五大特色功能，是純天然草本，無任何副作用。（二）詳細解說拒絕鼻炎、遠離流感快樂舒暢法五大特色的成分及效果：1 、從辛夷萃取丁香油酚，能通鼻消炎，增加抵抗力；2 、從白芷萃取物取出白芷醚、白芷素，消除發炎，排體內蓄膿；3 、從天然草本蒼耳子所萃取之蒼耳甘、蒼耳醇，能有效止痛，降低過敏症狀發生；4 、從蔥白萃取之蒜素，能降低鏈菌，抑止球菌、桿菌、真菌生長；5 、從天然草本細茶萃取物，可強心利尿，益神降火，清咽止渴，調理臟腑。（三）來賓表示，細茶萃取物像藥引一樣可以把通消止抑這4 個成分帶到肺、脾、腎深層部位，發揮功能，串起黃金比例自行轉完後，把肺虛、脾虛、腎虛徹底改變，復說明「我們找到一個新的方式，當煮完一壺後，將重金屬及雜質剔除。日本花了30幾年，將這配方重新研究，絕對有黃金比例，特別針對過敏性鼻炎有特殊效果」，主持人亦答：「我們不知道份量，…有特殊的黃金比例，…通消止抑調快樂通暢法」。（四）另在廣告中同時搭配插播「遠離過敏拒絕鼻炎給自己一個機會擁抱舒暢人生關懷專線：0000000000000 」字卡廣告；另播出「敏通好鼻氣」產品廣告，內容與系爭節目有關聯性，產品廣告所述之成分、獨特功效、特色等亦與節目吻合，顯有節目與廣告相搭配之情形，系爭節目內容明顯表現為特定商品宣傳之意涵，經被告99年6 月4 日第234 次分組委員會議認定上述節目內容表現，聚焦於特定商品之介紹，廣告意圖明顯，致節目內容未與廣告明顯分開，有節目側錄光碟、99年第2 次電視節目涉嫌未與廣告區分審議案件一覽表及該會第234 次分組委員會議紀錄影本附原處分卷可稽，原告違反廣播電視法第33條第1 項前段規定情事，洵堪認定。又原告系爭「節目未與廣告明顯分開」違反廣播電視法第33條第1項規定之積極違規作為，核與其消極「未詳加審查託播者核准文件」違反藥事法第66條第3 項之不作為，實質上係屬不同違規行為，而非一行為，該二違規行為構成二處罰要件規定，與原告所稱一行為違反數個行政法上義務規定之情形有別，且藥事法與廣播電視法所規範之行為主體及違法行為不同，構成要件、法規管制目的亦異，被告衡酌原告前因違反廣播電視法同一法條規定，經被告自97年6 月19日起至98年11月12日止計裁處6 次，茲1 年內再次違規等情節，依上開規定，處以罰鍰5 萬元（折合新臺幣15萬元），固非無見。
㈢惟按通傳會組織法第8條第1項、第2項第5款規定：「本會所
掌理事務，除經委員會決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會決議行之。下列事項應提委員會決議，不得為前項之授權：……五、通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。」同法第4條第1項、第9條第3項前段規定：「本會置委員七人，均為專任，……」「會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之。」依上規定可知，被告之委員會決議係採合議多數決，以落實公正、客觀與專業之旨，關於通訊傳播業務之處分案，應提經被告之委員會決議行之，不得授權內部單位分層負責，就如同訴願事件，亦係採合議制，應提經訴願審議委員會審議決定，不得授權少數委員組成分組委員會議決議。又通傳會組織法第9條第4項雖規定：「本會得經委員會議決議，召開分組委員會議。」而被告之分組委員會係依上開組織法第9條第4項規定組成，分組委員會議，僅由委員3 人組成，未達委員之半數，分組委員會議固得基於分工先為初步審查，然該條項並未明文規定「分組委員會」得取代「委員會」職責為決議，又分組委員會決議縱使係由分組委員會全體同意行之，仍無從達到母法即通傳會組織法第9條第3項關於會議決議之最低可決數4 人，故被告為處理通傳會組織法第8 條第2項第5款案件所訂定國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點，其中關於處分案規定減縮由3 人組成分組委員會全體同意決議部分，顯然無法律授權，而牴觸通傳會組織法就委員會會議可決數最低門檻之規定。本件被告係依99年6月4 日第234次之分組委員會決議，認定原告系爭「節目未與廣告明顯分開」，違反廣播電視法第33條第1 項前段規定，依同法第43條第1項第1款規定，據以對之處以罰鍰5 萬元（折合新臺幣15萬元），依上說明，參與決議裁處之分組委員會組織顯不合法，自屬可議，訴願決定未予糾正，亦有不合，被告尚難執兼顧行政效能為詞，主張有權減縮由3 人組成之分組委員會決議處分案，原告執此指摘，為有理由，自應由本院將訴願決定及原處分均撤銷，由被告依法為適法之處分。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸逐一論列，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 30 日
臺北高等行政法院第四庭
法 官 黃 本 仁上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 100 年 6 月 30 日
書記官 陳 圓 圓