臺北高等行政法院判決
100年度簡字第132號原 告 昇陽國際開發有限公司代 表 人 程麗芬（董事）住同上被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 林奇宏（局長）住同上上列當事人間化粧品衛生管理條例事件，原告不服臺北市政府中華民國100 年1 月6 日府訴字第10009004000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於「GOMY購買網」網站（網址：http://w
ww.gomy.com.tw/showgoods.asp?G_Category=1677M_ID=2910&G_ID=244187&Affiliate_I ）刊登「歐麗淨ORIGENERE 維髮健洗髮＋養髮（二合一）」化粧品廣告（下稱系爭化粧品廣告），內容載有「……維髮健比佛利天然有機複方洗髮精……可以清除頭皮上有害的物質幫助營造一個最佳健康頭髮生長環境……尤其針對稀疏頭髮更為有效……可促進頭皮油脂分泌正常……比佛利天然有機複方養髮液……獨特的配方提供了高濃度頭髮生長必要的營養素，減少DHT 的產生，增強頭髮和頭皮的活性增加細胞的再生能力……唯一具滋養，調理功能的增效配方，促進頭髮濃密的生長，改善髮質……網路價NT﹩2,480 …」等詞句，案經宜蘭縣政府衛生局於99年9 月14日查獲，因原告營業地址在臺北市，乃於99年9 月15日以衛藥字第0990018067號函移由被告處理。經被告於99年9 月17日函請原告於99年10月1 日前以書面陳述意見，並經原告於99年9 月25日提出陳述意見書，表示系爭化粧品業經取得行政院衛生署衛署粧廣字第9810148 號及第0000000號廣告許可。嗣被告審認原告刊登系爭化粧品廣告內容，與行政院衛生署核准之衛署粧廣字第9810148 號及第0000000號化粧品廣告核定表內容不符，且未另行重新提出申請核可，違反化粧品衛生管理條例第24條第2 項規定，乃依同條例第30條第1 項規定，於99年10月1 日以北市衛藥食字第09941923400 號裁處書（下稱原處分），處原告30,000元罰鍰。
原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠查系爭化粧品，係由義大利醫學博士Dr.Ant onio Armani
歷經7 年研發而成，並經美國獨立第三者TKL 臨床實驗公司證明可以有效幫助健康頭皮環境，與減少落髮量。惟系爭化粧品非屬潤澤髮膚，刺激嗅覺，掩飾體臭或修飾容貌之物品，以化粧品衛生管理條例第3 條規範實有爭議。次查，觀諸世界各國規定，化粧品廣告之事前審查制度僅臺灣有之，惟廣告之目的係為突顯商品之特色及差異點以利銷售，有其創意及充分表達商品研發訴求之必需性，本件處分已侵害人民受憲法第11條保障之言論、講學、著作及出版自由，而事前審查制度亦對人民受憲法保障之言論自由造成侵害。
㈡臺北市政府衛生局訂有「臺北市政府衛生局處理違反化粧品
衛生管理條例事件統一裁罰基準」，其中化粧品廣告違規之統一裁罰基準明定：第一次違規處罰鍰1 萬元，每增加一件加罰5 仟元。惟被告第一次即處原告罰鍰30,000元，與上開裁罰基準之規定顯有未合。再者，系爭化粧品廣告已多次向主管機關申請核准，惟有關廣告內容文字之認定，主管機關於事前審查時並無統一之標準，審查後又以廣告內容與主管機關核准之廣告內容不符加以裁罰，有欠公允等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠查原告於「GOMY購買網」網站刊登之系爭化粧品廣告內容與
行政院衛生署核准之廣告內容不符，亦未另申請核准，即刊登系爭化粧品廣告之事實，有系爭化粧品廣告畫面列印資料、原告於99年9 月25日提出之陳述意見書及行政院衛生署衛署粧廣字第9810148 號及第0000000 號化粧品廣告核定表等影本附卷可稽。是本件違規事證明確，足堪認定，原處分自屬有據。
㈡化粧品衛生管理條例第24條第2 項規定係經立法院三讀通過
，總統公布之現行有效法律，被告自得以之為執法依據，化粧品之廠商亦有遵守之義務。原告為相關化粧品販售業者，對於化粧品衛生管理條例等相關法令即應主動瞭解遵循，且其既為化粧品之販售而為化粧品之廣告行為，即負有使廣告內容符合相關規定之義務；被告貫徹化粧品衛生管理條例第24條第2 項之法益，乃為「維持社會秩序，增進公共利益」之必要，依憲法第23條之精神，所為處分並無違背法律保留原則。更無侵害人民之言論、著作及出版自由可言。
㈢被告所訂定之裁罰基準為第1 次違規處罰鍰15,000元至30,0
00元，原告容有誤解；且原告為化粧品廠商，可受責難程度較高，加以系爭化粧品廣告違規情節嚴重，是被告於裁量額度內，處以原告30,000元罰鍰，並未違反比例原則。而行政院衛生署98年2 月4 日衛署藥字第0980305536號函業已發布訂定「化粧品得宣稱詞句及不適當宣稱詞句」，供民眾遵循，原告於申請廣告許可時自可參考辦理。本件原告未依行政院衛生署化粧品廣告核定表核准內容刊登系爭化粧品廣告，擅自增加核准外之文字，亦為原告於99年9 月25日陳述意見書所自承，則原告未依原核准內容刊登，且未就與核准內容不符之文字部分重新提出申請核可，即與化粧品衛生管理條例第24條第2 項規定有違，原告違規情事，洵堪認定。從而，被告依首揭規定及裁罰基準，處原告30,000元罰鍰，並無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、按「本條例所稱衛生主管機關……在直轄巿為直轄巿政府……。」、「本條例所稱化粧品，係指施於人體外部，以潤澤髮膚，刺激嗅覺，掩飾體臭或修飾容貌之物品；其範圍及種類，由中央衛生主管機關公告之。」、「化粧品之廠商登載或宣播廣告時，應於事前將所有文字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向傳播機構繳驗核准之證明文件。」、「違反第24條第1 項或第2 項規定者，處新臺幣5 萬元以下罰鍰……。」化粧品衛生管理條例第2 條、第
3 條、第24條第2 項及第30條第1 項分別定有明文。又同條例施行細則第20條第1 款規定：「化粧品廣告之內容，應依本條例第24條第1 項規定，不得有左列情事：一、所用文字、圖畫與核准或備查文件不符者。」另臺北市政府94年2 月24日府衛企字第09404404400 號公告略以：「……六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之……（二）化粧品衛生管理條例中有關本府權限事項……。」而臺北市政府衛生局處理違反化粧品衛生管理條例事件統一裁罰基準第3 點規定：「本局處理違反化粧品衛生管理條例統一裁罰基準如下表：（節略）【項次10／違反事件：化粧品廣告違規／法條依據：第24條第1 項、第2 項、第30條第1 項／法定罰鍰額度或其他處罰：處5 萬元以下罰鍰……。／統一裁罰基準：1.第1 次處罰鍰新臺幣1 萬5,000 元至3 萬元…／裁罰對象：法人（公司）或自然人（行號）】」。
五、查原告未申請核准即於「GOMY購買網」網站刊登如前揭事實欄所述之系爭化粧品廣告，其內容刊登「……維髮健比佛利天然有機複方洗髮精……可以清除頭皮上有害的物質幫助營造一個最佳健康頭髮生長環境……尤其針對稀疏頭髮更為有效……可促進頭皮油脂分泌正常……比佛利天然有機複方養髮液……獨特的配方提供了高濃度頭髮生長必要的營養素，減少DHT 的產生，增強頭髮和頭皮的活性增加細胞的再生能力……唯一具滋養，調理功能的增效配方，促進頭髮濃密的生長，改善髮質……網路價NT﹩2,480 …」等語，經核與原告就系爭產品申經行政院衛生署核准之衛署粧廣字第981014
8 號化粧品廣告核定表及第0000000 號化粧品廣告核定表核准之廣告文字，確有不符，有系爭廣告畫面列印資料（見原處分卷第159 頁至第163 頁；第166 頁至第169 頁）、原告
99 年9月25日提出陳述意見書（見訴願卷第25頁）、行政院衛生署衛署粧廣字第9810148 號化粧品廣告核定表（見訴願卷第34、35頁）及第0000000 號化粧品廣告核定表（見訴願卷第28-31 頁）等影本附卷可稽。原告違規事證明確，足堪認定，揆諸前揭規定，被告作成系爭處分，洵屬有據。
六、本件原告雖主張系爭商品，是藉由植物性配方產品可以有效解決異常落髮患者的困擾，經美國獨立第三者TK L臨床實驗公司證明可以有效幫助健康頭皮環境，與減少落髮量。為養髮系列商品並非以潤澤髮膚，刺激嗅覺，掩飾體臭或是修飾容貌之物品，不應以化粧品衛生管理條例第24條第2 項規範云云。但查原告於99年9 月25日陳述意見書已自承系爭產品為一般化粧品，且曾申請獲得行政院衛生署衛署粧廣字第981014 8號及第0000000 號廣告許可（見訴願卷第25頁）。
足證原告此項主張，顯屬飾詞，更違反禁反言之原則，要不足採。原告另主張化粧品廣告之事前審查制度幾乎只有台灣行政機關維持，事前審查制度已明顯違背憲法保障之原則云云；但查化粧品衛生管理條例第24條第2 項規定：「化粧品之廠商登載或宣播廣告時，應於事前將所有文字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向傳播機構繳驗核准之證明文件。」之規範意旨，係考量化粧品涉及使用者健康，而化粧品之銷售，又有賴廣告宣傳，業者常利用傳播方式，以廣告宣傳其產品效能，以達招徠銷售之目的，因此化粧品廣告內容之真實性與維護國民健康之公共利益，具有重大關連性，立法政策上乃就化粧品之廣告登載或宣播採取事前審核制度，由廠商在事前將其產品廣告使用之所有文字、畫面或言詞，向衛生主管機關提出申請，經由專業客觀審查核准後，始得按所核准之內容廣告登載或宣播。是以，化粧品廣告之審核，係為確保廣告之真實性，維護國民健康，增進公共利益，經由立法所採取之必要措施，廠商自應事先就產品之廣告內容取得衛生主管機關核准，並確實按主管機關核准之廣告內容予以刊載或宣播，若實際刊登或宣播之廣告內容與主管機關核准者有異，於法即屬有違，應予受罰，此與憲法言論自由之保障，尚屬無違。況且，化粧品廣告係為獲得財產而從事之經濟活動，僅具商業上意見表達之性質，屬商業言論，不能與公意形成、真理發現或信仰表達等言論自由之保障等量齊觀，且因其與國民健康有重大關係，基於公共利益之維護，應受較嚴格之規範（司法院釋字第
414 號解釋理由書可資參照）。可知本件被告依化粧品衛生管理條例第24條第2 項之規定作成系爭處分，係「依法行政」之舉，原告作為化粧品之廠商更有知法、遵法之義務，為販售化粧品作相關廣告行為，其廣告內容自應符合相關化粧品衛生管理條例相關規定。原告此項主張不僅曲解化粧品衛生管理條例第24條第2 項之立法意旨，更誤解憲法保障自由之精神，殊不足採。原告主張臺北市衛生局於其第一次違規，就處以行政罰則3 萬元，已明顯不符合該裁罰基準表云云；惟查被告所訂「臺北市政府衛生局處理違反化粧品衛生管理條例事件統一裁罰基準」明定第1 次違規處罰鍰新臺幣1萬5 千元至3 萬元（見本院卷第38頁），原告所得資料，容非正確，被告斟酌原告為化粧品廠商，違規之可受責難程度較高，且系爭廣告違規情節嚴重，爰依化粧品衛生管理條例第30條第1 項及前揭裁罰基準，裁處原告3 萬元罰鍰，經核並未違反比例原則。至於原告主張主管機關於廣告事前審查申請之時無統一文字審查標準云云；但查行政院衛生署98年
2 月4 日衛署藥字第0980305536號書函，業已發布訂定「化粧品得宣稱詞句及不適當宣稱詞句」（見原處分卷第4-13頁），明確記載「化粧品得宣稱詞句」及「化粧品不適當宣稱詞句」，俾供廣告時遵循，次查本件原告於「GOMY購買網」網站刊登如事實欄所述內容之化粧品廣告，並敘明系爭化粧品之品名、效能及價格等，但未依上開行政院衛生署化粧品廣告核定表核准內容刊登，擅自增加核准外之文字，亦為原告99年9 月25日陳述意見書所自承，則原告未依原核准內容刊登，且未就與核准內容不符文字部分再重新提出申請核可，顯已違反化粧品衛生管理條例第24條第2 項規定，要無疑義。
七、綜上所述，原告起訴論旨，均非可採，被依據首揭規定為原處分，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執陳詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）30,000元（即罰鍰30,000元），係在400,000 元以下，依民國99年1 月13日修正公布，同年5 月1 日施行之行政訴訟法第229 條第1 項第1 款、第2 款及第2 項規定，應適用簡易程序，爰不經言詞辯論而為判決，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第233 條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 11 日
臺北高等行政法院第六庭
法 官 闕 銘 富上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 100 年 5 月 11 日
書記官 黃 明 和