臺北高等行政法院判決
100年度簡字第378號原 告 陳榮寰被 告 交通部觀光局代 表 人 賴瑟珍 （局長）訴訟代理人 陳贊文
沈維上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服交通部中華民國100 年3 月25日交訴字0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件因屬不服行政機關所為輕微警告處分而涉訟，依行政訴訟法第229 條第1 項第4 款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判，應先敘明。
二、事實概要：訴外人長谷旅行社股份有限公司（下稱長谷旅行社公司）辦理接待大陸地區人民來臺觀光團第000000000 團（下稱系爭團體）來臺觀光業務，經內政部警政署訪視發現，系爭團體原申報民國（下同）99年8 月9 日住宿臺東縣卑南鄉「宏宜大飯店」，惟變更住宿於卑南鄉「統茂大飯店」（系爭團體變更住宿地點），未依規定通報，案經該署以99年8 月13日警署安字第0990124605號函移請被告處理，被告遂以99年8 月18日觀業字第09900263691 號陳述意見書請接待系爭團體之導遊陳榮寰（即原告）陳述意見，原告於99年
8 月27日提出陳述，被告仍認原告違反大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法第22條第1 項第4 款規定，爰按同辦法第26條第3 項規定，以99年12月15日觀業字第09930032411號執行違反接待大陸地區人民來臺從事觀光活動相關規定處分書，裁處原告記點1 點（訴外人長谷旅行社公司部分另案裁處）（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張略以：
（一）按司法院釋字第394 號解釋意旨，法律固可以概括授權主管機關，就若干管理事項訂定法規命令，惟對於裁罰性行政處分，縱與上開事項有關，但因涉及人民權利之限制，其處罰額構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第23條法律保留原則之意旨。
（二）本件，台灣地區與大陸地區人民關係條例（下簡稱兩岸人民關係條例）第16條第l 項規定，授權交通部制定大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法（下簡稱觀光活動許可辦法），其中第1 條第l 項、第22條第1 項第4款 及第26條第3 項規定可知，兩岸人民關係條例固有概括授權主管機關，就大陸地區人民申請來臺從事商務或觀光活動等事項訂定法規命令，以資規範。但對於裁罰性之行政處分，因涉及人民權利之限制，其處罰額構成要件與法律效果，應由法律定之；若法律授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第23條法律保留原則之意旨，主管機關不得任意制定具有裁罰性之行政命令及處分。本件兩岸人民關係條例並未具體明確授權交通部得針對旅行業或導遊訂定裁罰性行政處分，乃竟主管機關逾越授權範圍，自行訂定記點等裁罰性行政處分，限制人民之工作權，此明顯違反法律保留原則及法律授權明確性原則，與憲法保障人民權利之意旨不符，應屬無效，殆無疑義。
（三）原告當時乃一實習導遊，屬助理之職位，當時車上尚有1名公司專員即陳克峰導覽解說員安排行程中各類事務，導遊之文件包亦在該解說員身上，原告無從過問，亦無從插手，是實際上沿途之一切作業乃由旅行社之陳姓專員打理，原告並非該次行程活動之導遊，縱使被告得施以處罰，亦不應對原告為之。
（四）原告根本沒有在長谷旅行社公司任職，只是實習導遊，導遊沒有固定薪水。系爭團體從預計住宿的台東縣卑南鄉宏宜大飯店，變更住宿於卑南鄉統茂大飯店是旅行社安排的，不是原告能決定的。被告所呈「台東縣警察局訪查大陸地區人民來台觀光紀錄表」是員警逼我簽名，才能了結此事，原告是受到不可抗力，所以才簽名的。
（五）原告依法提起撤銷訴訟並聲明：１、訴願決定、原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯略以：
（一）按國家統一前，為確保臺灣地區安全與民眾福祉，規範臺灣地區與大陸地區人民之往來，處理衍生之法律事件，特制定兩岸人民關係條例，為該條例第1 條立法意旨所明揭，並於第16條第1 項規定，大陸地區人民得申請來臺從事商務或觀光活動，其辦法，由主管機關定之。基此授權，內政部及交通部會銜訂定發布大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法，其中第22條第1 項第4 款及第26條第3 項，形式上係基於法律授權訂定之法規命令，授權範圍於字面上雖侷限於「大陸地區人民申請來臺從事商務或觀光活動之辦法」，而不及於臺灣地區人民權利或自由之干涉，但徵諸母法立法意旨所示，以及大陸地區人民來臺於事務本質上必然與臺灣地區人民有所接觸，於規範大陸地區人民申請來臺活動時，勢必相對應規範與之接觸之臺灣地區人民，始能竟其功，是於本辦法中對於臺灣地區人民辦理大陸地區人民來臺觀光業務有其相對應管制，乃自授權法律之目的、範圍及內容可得預見。是故，上開許可辦法中對於導遊人員辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務應遵守一定之管制事項，違反者則予以記點，並以點數之累積量化風險控制，資為該導遊是否仍適當為執行接待大陸地區人民來臺觀光團體業務之評估。上揭法規範目的在於藉課導遊人員覈實申報所接待之大陸人民團體來臺資訊之義務，以管制大陸人民來臺可能產生之風險，確保台海地區安全之規範內容，當在母法授權範圍之內，且主管機關並非不能從兩岸條例整體之目的與體系關連推知其在訂定命令時所應遵循之方針與原則，是其授權並未失之明確，亦無悖於法律保留原則。原告訴稱主管機關訂定記點等裁罰性行政處分，違反法律保留原則及法律授權明確性原則云云，執詞拒絕適用上開規定，衡諸上述，顯無足採。
（二）另原告訴稱渠就系爭大陸觀光團旅遊行程相關事務，實際上無從過問與插手，故並非該次行程活動之導遊云云，無非在強調渠非執行接待該團業務之導遊人員，從而應非前揭行政罰規定之義務主體與責任主體，期能免除行政責任。惟查原告為長谷旅行社向被告大陸人士來台通報系統申報之第000000000 團導遊人員，且台東縣警察局99年8 月
9 日訪查大陸地區人民來臺東觀光紀錄表明載「第000000
000 號團原訂住卑南鄉溫泉村『宏宜大飯店』，99年8 月
9 日21時21分至卑南鄉溫泉村『統茂大飯店』訪查時，發現該團變更住宿飯店，由導遊陳榮寰帶領團員進入該飯店辦理完成住宿登記，並通知該導遊應補通報交通部觀光局變更住宿地點」等情，並經原告簽認在案，此業經被告查證屬實，有原處分附卷資料可稽；原告確係執行接待本案大陸觀光團業務之導遊人員，自應就其違規行為承擔行政處罰責任。是原告此部分主張亦無理由。
（三）本件原處分尚無違法或不當之處，為此答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
五、本件應適用之法律及本院見解：
（一）按「（第1 項）大陸地區人民得申請來臺從事商務或觀光活動，其辦法，由主管機關定之。」臺灣地區與大陸地區人民關係條例第16條第1 項定有明文。
（二）次按「（第1 項）本辦法依臺灣地區與大陸地區人民關係條例第16條第1 項規定訂定之。」「（第1 項）旅行業及導遊人員辦理接待符合第3 條第1 款或第2 款規定經許可來臺從事觀光活動業務，或辦理接待經許可自國外轉來臺灣地區觀光之大陸地區人民業務，應遵守下列規定：……（第4 款）四、行程之遊覽景點及住宿地點變更時，應立即通報。」、「（第3 項）導遊人員違反……第22條第1項第4 款規定者，每違規1 次，由交通部觀光局記點1 點，按季計算，累計3 點者，交通部觀光局停止其執行接待大陸地區人民來臺觀光團體業務1 個月……」。98年12月1 日修正發布之大陸地區人民來台從事觀光活動許可辦法第1 條第1 項、第22條第1 項第4 款及第26條第3 項定有明文。
（三）再按「中華民國八十一年七月三十一日公布之臺灣地區與大陸地區人民關係條例係依據八十年五月一日公布之憲法增修條文第十條（現行增修條文改列為第十一條）『自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定』所制定，為國家統一前規範臺灣地區與大陸地區間人民權利義務之特別立法。內政部依該條例第十條及第十七條之授權分別訂定『大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法』及『大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法』，明文規定大陸地區人民進入臺灣地區之資格要件、許可程序及停留期限，係在確保臺灣地區安全與民眾福祉，符合該條例之立法意旨，尚未逾越母法之授權範圍，為維持社會秩序或增進公共利益所必要，與上揭憲法增修條文無違，於憲法第二十三條之規定亦無牴觸。」業據司法院著有釋字第497 號解釋。再則，法律授權訂定命令，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容固須符合具體明確之要件；若法律僅為概括授權時，則應就該項法律整體所表現之關聯意義以推知立法者授權之意旨，而非拘泥於特定法條之文字（參照司法院釋字第394 號解釋）。本件主管機關依據臺灣地區與大陸地區人民關係條例第16條第1 項授權訂定（修正發布）之行為時「大陸地區人民來台從事觀光活動許可辦法」等上開規定，乃規定旅行業者，接待大陸地區人員赴台觀光之枝節性、技術性事項，符合臺灣地區與大陸地區人民關係條例之立法意旨，並授權主管（行政）機關審時度勢予以修定，並未逾越母法之授權範圍，亦未違反法律保留原則，與司法院釋字第313 號解釋、最高行政法院61年判字第169 號判例及憲法第23條均無違悖，被告據以行政行為，本院予以尊重。因此原告主張本件訟爭大陸地區人民來台從事觀光活動許可辦法第1 條第1 項、第22條第1項 第
4 款及第26條第3 項等規定，有違反法律保留原則，及法律授權明確性原則云云，尚難採據。
六、兩造對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有原告提出之訴願決定書、長谷綜合旅行社有限公司浙江光大旅行社臺灣八日環島來台接待最終確認書；被告提出之被告100 年4月1 日存查案件簽辦單、訴願決定書、被告訴願答辯書、原處分書、被告99年12月15日觀業字第0993003241號處分書、大陸觀光團違規旅行業陳述意見案簽辦單、原告99年8 月10日信函、原告99年8 月20日陳述書、長谷綜合旅行社有限公司99年8 月20日陳述書、長谷綜合旅行社有限公司訂房單、原告99年8 月9 日旅行業辦理大陸地區人民來台觀光通報案件申報書、被告99年8 月18日觀業字第09900263691 號依行政程序法第102 條於作成行政處分前通知相對人陳述意見書、被告99年8 月18日觀業字第0990026369號依行政程序法第
102 條於作成行政處分前通知相對人陳述意見書、被告業務組99年9 月7 日簽、被告99年9 月15日觀業字0000000000號函、被告99年9 月15日觀業字0000000000號函-1、內政部警政署99年8 月13日警署安字第0990124605號函、99年8 月9日台東縣警察局訪查大陸地區人民來台東觀光紀錄表、99年
8 月20日知本宏宜大飯店陳述書、統茂大飯店股份有限公司99年9 月21日(99)統茂字第002 號函、大陸人士來台通報查詢、大陸地區人民申請來台觀光團體行程、大陸地區人民申請來台觀光團體名冊（均為影本）附本院卷及原處分卷可查，自足認為真實。
（一）訴外人長谷旅行社公司辦理接待系爭團體來臺觀光業務，原報請交通部觀光局審查通過之行程中，99年8 月9 日系爭團體預定住宿臺東縣卑南鄉宏宜大飯店（詳原處分卷第50頁），惟未經通報即實際變更住宿地點於卑南鄉統茂大飯店（詳原處分卷第48頁統茂大飯店股份有限公司函），此有台東縣警察局99年8 月9 日訪查大陸地區人民來台東觀光紀錄表（原告在導遊簽名欄下簽名確認）及大陸人士來臺通報查詢報表可參（詳原處分卷第46、49頁）。
（二）長谷旅行接待系爭團體觀光業務，原派遣導遊楊藍真，嗣於99年8 月5 日通報變更導遊為原告，同日並通報原預定行程變更，阿里山改走溪頭風景區。
（三）系爭團體變更住宿地點，未依規定通報，經內政部警政署以99年8 月13日警署安字第0990124605號函移請被告處理，被告遂以99年8 月18日觀業字第09900263691 號陳述意見書請接待系爭團體之導遊陳榮寰（即原告）及長谷旅行社公司陳述意見。原告先後提出陳述略以導遊陳榮寰於96年8 月4 日接待系爭團體……，本人於當晚入住前接獲台東縣知本宏宜大飯店電話告知房況出了問題，所以飯店緊急安排團體入住統茂大飯店，本人下榻飯店之後立即用附表四通報觀光局變更飯店……；……相關作業事宜接由公司相關承辦人員所安排掌控，本人全程之作業皆按公司與承辦人員安排進行……。（詳原處分卷第28頁、29頁及99年8 月9 日原告所填具之旅行業辦理大陸地區人民來台觀光通報案件申報書，即原處分卷第32頁）。
七、經查「大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法」本件訟爭規定，並未違反法律保留原則詳如上述，次查上開規定處罰要件及處罰法律效果，核亦屬管制措施之一種，對原告等導遊言，並無何明確性可言，因此原告主張上開法規，違反法律保留原則及有授權不明確云云，並不足採，
八、次查本件原告為系爭團體導遊，有上開不爭執事實之通報表，及原告當庭提出之導遊證書可查，原告未提出證據敘明僅為實習導遊云云，並不足採。再查原告雖泛稱因受到不可抗力且遭員警逼迫，始在台東縣警察局訪查大陸地區人民來台東觀光紀錄表上，導遊簽名欄下簽名，然並未提出任何證據以實其說，惟該訪查表上僅勾填系爭團體變更行程、尚未通報、導遊人員未出示通報文件等，與事實完全相符，從而原告於上開紀錄表上簽認，即無所謂受逼迫或不可抗力可言，因此原告未提出積極證據，僅泛稱受迫云云，並不足為原告有利之認定。另原告又主張系爭團體實際由長谷旅行社之陳克峰打理，變更住宿地點一事，不該由其負責云云；然本件原告為導遊並非「實習導遊」，至於原告與長谷旅行社間如何約定系爭團體之旅遊事實，乃原告與長谷旅行社間問題，與本件原告應負之責任無涉，至長谷旅行社是否有違章事實，亦由被告另案查處中如前述，亦應敘明。因此本件原告上張主張，核無足採，亦無從為原告有利之認定。
九、綜上，本件原告受託接待系爭團體擔任導遊，於住宿地點變更時未依規定通報之違規事實詳如上述，被告機關依前揭本件適用之法律之大陸地區人民來台從事觀光活動許可辦法等規定，為本件記點1 點之原處分，並未違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告持前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法，提出未經斟酌之證據，核與判斷結果無涉，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233 條第1項、第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 27 日
臺北高等行政法院第三庭
法 官 洪遠亮上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 100 年 12 月 27 日
書記官 陳德銘