臺北高等行政法院判決
100年度簡字第392號原 告 統一生機開發股份有限公司代 表 人 林隆義訴訟代理人 林銘龍 律師被 告 臺北市政府代 表 人 郝龍斌訴訟代理人 顏深賢上列當事人間違反農產品生產及驗證管理法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國100 年4 月7 日農訴字第0990182778號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件係屬不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰處分涉訟，罰鍰金額為3 萬元，依行政訴訟法第229 條第1項第2 款規定應適用簡易程序，並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：
１、被告及嘉義市政府前分別於民國99年8 月12日、99年9 月1日派員到臺北市「統健實業股份有限公司永春門市」及嘉義市「統健實業股份有限公司嘉義中山門市」抽檢原告進口的「有機藍莓乾」（以下簡稱系爭產品），發現該項產品標示進口商地址為「中壢市○○區○○路○○號」，與其經審查通過取得的有機標示同意文件（字號：有機農糧入字第000-0-00000000-00000號）所登載地址「臺北市○○區○○路○ 號12樓」不符，嘉義市政府以99年10月5 日府建農字第0991405325號函移由原告公司所在地之被告辦理，經原告陳述意見後，被告認為系爭產品標示的地址與其經審查通過取得的有機標示同意文件登載地址不符，以原告違反農產品生產及驗證管理法（以下簡稱驗證管理法）第6 條第2 項授權訂定之進口有機農產品及有機農產加工品管理辦法（以下簡稱有機農產管理辦法）第11條第1 項第3 款規定，依驗證管理法第24條第1 項第1 款規定，以99年11月9 日府產業農字第09933611300 號函對原告裁處罰鍰新臺幣（下同）3 萬元。原告不服提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
１、系爭產品所標示的地址經行政院農業委員會（以下簡稱農委會）驗證通過，且標示符合相關法令目的，未違法或與有機標示同意文件不符情事：
⑴、系爭產品已經驗證通過，取得有機農產品驗證證書（有機農
糧入字第000-0-00000000-00000號），標示部分亦經審核通過以「桃園縣中壢市○○路○○號」為通訊地址。原告於申請有機標示通過驗證所附標籤與產品使用之標示同一，顯見主管機關原已肯認原告於系爭產品所標示地址作為農產品經營者之地址，系爭產品已符合有機農產品相關法規規範。
⑵、驗證管理法立法目的在於維護有機標示之正確性，保障國內
有機農友及消費者權益，依驗證管理法第6 條第2 項授權訂定之進口驗證管理辦法，所欲達成之目的必與母法相同。系爭產品依進口驗證管理辦法規定，明確標示品名、原料名稱、農產品經營業者名稱、聯絡電話號碼及地址、原產地（國）、驗證機構名稱、有機標示同意文件字號、其他法規所定標示事項及經中央主管機關公告應標示事項，並明確告知消費者該產品係由何人生產，已足保障消費者權利，無違反前述規範目的之行為。
⑶、有機農產管理辦法第11條第1 項第3 款的規定，並無將地址
限定為農產品經營業者之登記地址或營業地址之規範，本件原告所標示之地址桃園縣中壢市○○路○○號，確係原告目前實際營業處所，基於前揭立法規範目的，足以維護有機標示之正確性及保障消費者之權益。
２、相關法律函釋係原告提供系爭產品後始作成，原告難於行為時預期此等變動，難謂原告有違反法令故意：
⑴、系爭產品業經農委會驗證通過，原告有信賴產品已合法標示之基礎，應受信賴保護原則拘束。
⑵、原告使用通訊地址標示於系爭產品由來已久，惟農委會農授
糧字第0990155527號函係99年9 月3 日作成（以下簡稱農委會99年9 月3 日函），原告係99年10月22日因間接得知農委會農授糧字第0990166176號函，始知悉主管機關通知「地址標示與證書或文件登載須一致」之規定，此已使原告於行為時無法預期主管機關對法律解釋之變動，難謂原告有主觀犯意。被告逕予裁罰，未予原告補正或說明機會，原處分顯有違誤。
３、原處分與先前行政先例相悖，違反行政自我拘束原則。原告以往經審查通過的有機標示同意文件，農糧署皆同意原告以「桃園縣中壢市○○路○○號」作為有機標示同意文件上之地址，顯見主管機關認為原告於產品上標示前述地址作為農產品經營業者地址，已符合有機法規規範。農委會99年9 月3日作成與前揭有機農產品驗證證書相反之函釋，逕認原告產品標示地址與有機農產品驗證證書不符，顯無助於行政目的之達成，更與先前行政先例即農委會驗證通過之有機農產品驗證證書相牴觸，違反平等原則及行政自我拘束原則。
４、原處分欠缺手段必要性，與憲法第23條比例原則及依法行政原則相牴觸。行政機關在遵循法律授權目的及範圍內，應充分考量有利不利因素，踐行具體個案正義，同時兼顧法律適用之一致性。原告既已於系爭產品上明確標示公司地址，已符合規範目的，足以保障消費者權利，無裁罰之必要，是原處分依驗證管理法規定裁罰，顯逾越法規授權目的，構成裁量瑕疵。原處分無助於行政目的之達成，亦欠缺目的正當性、手段必要性及限制妥當性要件，違反比例原則。
５、原處分所依據農委會99年9 月3 日函釋，違反授權明確性，不當限制人民權利，不得作為裁罰依據：
⑴、依司法院釋字第313 號解釋意旨，凡涉及對人民權利限制之
規範，其處罰構成要件及法律效果均應由法律授權以法規命令定之。驗證管理法第14條第3 項，雖規定主管機關對檢查或檢驗之結果不符規定之農產品及其加工品，主管機關除依本法規定處罰外，並得命其限期改善、回收、銷毀或為其他適當之處置。主管機關依此授權訂定相關作業要點，惟此種將限制人民權利之措施，全權授權由主管機關自行訂定發動之時點、要件及效果，顯違司法院釋字第313 號「處罰之構成要件及數額應由法律規定」意旨。
⑵、農委會99年9 月3 日函釋，顯與驗證管理法及有機農產管理
辦法規範不符，增加法律所無限制，逾越法律授權範圍，違反行政程序法第150 條第2 項授權明確性規定。
６、聲明求為判決：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
四、被告主張：
１、被告已依行政程序法第39條規定通知原告陳述意見，原告亦委託第三人陳建浩陳述意見，並無未給予原告陳述意見機會：
⑴、系爭產品係經請審查通過、於99年1月12日取得有機標示同
意文件（字號有機農糧入字第000-0-00000000-00000號）之有機產品。被告與嘉義市政府分別於99年8 月12日及99年9月1 日標示檢查，發現產品標示進口商地址「中壢市○○路○○號」，與經審查通過取得之有機標示同意文件地址「台北市○○區○○路○ 號12樓」不符。
⑵、農委會農糧署99年3 月5 日農糧資字第0991004703號函釋「
……第24條第1 項第3 款規定標示之農產品經營業者名稱與地址，應與..驗證證書字號之該證書記載農產品經營業者名稱與地址一致，……」惟若產品屬進口產品，僅有有機標示同意文件而無驗證證書者，又該如何？且經營業者就其經營需求分設公司營業所在及工廠生產所在，在經營者為一體之情形下，其地址標示當如何標示等疑義，被告遂以99年8月16日府產業農字第09931335900 號函請中央主管機關釋示，經農委會以99年9 月3 日函釋「業者進口有機農產品及有機農產加工品未經分裝，即以有機名義販賣，其標示登載之地址應與所取得有機標示同意文件記載之地址標示一致」被告於確認產品業者地址之標示規範後，於99年9 月7 日府產業農字第09933579200 號函通知原告於99年9 月23日陳述意見，同日原告委託第三人陳建浩陳述意見。
⑶、嗣農委會99年10月22日農授糧字第0990166176號函釋（以下
簡稱農委會99年10月22日函）強調「地址標示與證書或文件登載須一致」之法律規範意涵，確認本件標示不符之違規事實後，被告始依農產品生產及驗證管理法第24條規定裁處，程序並無不合。
２、系爭產品標示之進口業者地址，確與經審查通過並取得之有機標示同意文件所載之進口業者地址不符，違規事實明確。且法律解釋意旨迄未改變見解：
⑴、系爭產品正確應標示之進口業者地址為「台北市○○區○○
路○ 號12樓」，原告以「中壢市○○路○○號」為進口業者之地址標示，顯與法令規定不符，違規情事明確。
⑵、中央主管機關對其主管之中央法規有解釋之權，法規解釋係
就既有已明文規範之法律條文意涵或精神予以解釋說明，並無變動法令規範。早在99年3 月4 日起，農委會主辦「農產品生產及驗證管理法」機關即農糧署，即陸續以農糧資字第0991004361號函、第0000000000號函等一貫性釋疑「農產品經營業者地址標示應與有機農產品驗證證書登載一致」，至農委會99年9 月3 日函釋、99年10月22日函釋從無變動。
⑶、農委會99年10月22日函釋「地址標示與證書或文件登載須一
致」之法律規範意涵，已闡明係就生產廠（場）或驗證場所為地址之標示，非一般所稱居住或通信地點。原告以居住或通信地點為驗證制度下之有機產品的地址標示，實違法律規範意涵，且與驗證制度精神不符，原處分並未違法失當。
３、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
五、本院的判斷：
１、驗證管理法制定之目的在於提升農產品與其加工品之品質及安全，維護國民健康及消費者之權益。該法第6 條規定：「進口農產品、農產加工品須經中央主管機關公告之國家或國際有機認證機構（組織）認證之驗證機構驗證及中央主管機關之審查，始得以有機名義販賣。前項進口有機農產品、農產加工品之申請條件、審查程序、標示方式及相關管理之辦法，由中央主管機關會同相關機關定之。」第24條第1 項第
1 款規定：「農產品經營業者有下列行為之一者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰，並得按次處罰：一、違反第四條第二項、第五條第二項、第六條第二項、第七條第二項或第七條第三項所定辦法中有關標示規定。」
２、再者，有機農產管理辦法係依驗證管理法第6 條第2 項授權訂定的法規命令，98年7 月24日修正發布之該辦法第4 條第
1 項規定：「進口農產品、農產加工品以有機名義販賣者，進口業者於販賣前，應填具申請書及檢附下列文件二份，向中央主管機關申請審查：……」第8 條規定：「中央主管機關應就通過審查之進口有機農產品及有機農產加工品，核發有機標示同意文件。前項有機標示同意文件應記載事項如下：一、進口業者名稱及地址。二、外國農產品經營業者名稱。三、產品名稱及批號。四、產品重量或容量。五、驗證機構名稱。六、有機標示同意文件字號。」第11條第1 項第3款規定：「有容器或包裝之進口有機農產品及有機農產加工品於販賣時，應標示下列事項：……三、進口業者名稱、聯絡電話號碼及地址。……」核未逾驗證管理法授權目的及範圍，自有法之拘束力。
３、又行政機關基於法定職權，就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，性質上並非獨立之行政命令，應自法規生效之日起有其適用，此有司法院釋字第287 號解釋意旨可參。農委會為驗證管理法所稱之中央主管機關，其99年9 月3 日函釋以：「……三、查核發進口有機農糧產品及農糧加工品有機標示同意文件登載之經營業者之住址，係以進口業者檢附營利登記證明文件之地址登載。四、業者進口有機農產品及有機農產加工品未經分裝，即以有機名義販賣，其標示登載之地址應與所取得有機標示同意文件記載之地址標示一致。……」以及99年10月22日函釋以：有機農產品及有機農產加工品驗證管理辦法第6 第1 項第2 款、第4 款、第9 條第2項、第24條第1 項第3 款等規定，其立法意旨在規範有機農產品經營業者從事有機農產品之生產、加工、分裝及流通過程，均能符合有機驗證基準之規範，確保產品有機完整性之責任。……前述說明已明確闡述「地址標示與證書或文件登載須一致之法律規範意涵，並係就生產廠或驗證場所為地址之標示，並非一般所稱居住或通信的地點」，核係農委會本於職權所為闡釋法規含義的行政規則，合於驗證管理法及有機農產管理辦法就有機農產品經營業者從事有機農產品之生產、加工、分裝及流通過程均能符合有機驗證基準、確保產品有機完整性的規範目的，並無增加法規所未規定的限制，被告辦理相關案件，自得援用。原告指摘有機農產管理辦法第11條第1 項第3 款並無將地址限定為農產品經營業者之登記地址或營業地址之規範、農委會上揭函釋係法律解釋之變動，增加法律所無限制、不當限制人民權利、違反授權明確性、逾越法律授權範圍、違反平等原則及行政自我拘束原則等語，均無可採。
４、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭產品進口農糧產品及農糧加工品有機標示同意文件、農委會99年9 月3 日函、99年10月22日函、99年9 月1 日及99年8 月12日有機農糧加工產品抽檢紀錄表、農產品驗證證書、系爭產品外觀包裝照片、被告有機農產品標示檢查紀錄等附於原處分卷，以及嘉義市政府99年10月5 日府建農字第0991405325號函附於訴願決定卷可佐，本案事實，應堪認定。而系爭產品標示進口商地址既與其經審查通過取得的有機標示同意文件登載地址不符，被告依驗證管理法第24條第1 項第1 款規定予以裁罰，自無違誤，且被告就原告此違章行為，並沒有決定不予裁罰的裁量權。原告所稱原處分違反依法行政原則，即有誤解，其指稱本件無裁罰必要、原處分欠缺手段必要性、有違比例原則、有裁量瑕疵等，亦無可取。
５、至原告主張系爭產品經驗證通過，顯見主管機關已肯認以系爭產品標示地址作為農產品經營者地址，原告應受信賴保護且無故意，被告未予原告說明機會逕予裁罰，亦有違誤等語。經查：
⑴、觀之驗證管理法第3 條用詞定義的規定可知，所謂驗證係指
指證明特定農產品及其加工品之生產、加工及分裝等過程，符合本法規定之程序，所謂標示是指農產品及其加工品於陳列販賣時，於農產品本身、裝置容器、內外包裝所為之文字、圖形或記號。足見產品是否驗證通過，是針對產品生產、加工及分裝等過程符合規定的證明程序，與產品於陳列販賣時的標示是否符合規定乃係二事。原告以系爭產品經驗證通過，指稱主管機關認同標示地址，即無標示不符之情節，自有未洽，其主張應受信賴保護，當無可採。
⑵、又本件係被告及嘉義市政府分於99年8月12日、99年9月1日
派員抽檢發現，被告並以99年9 月7 日函通知原告於99年9月23日陳述意見，原告亦委任第三人陳建浩到場表示意見，有被告99年9 月7 日函、被告農業發展局99年9 月23日調查紀錄表附於原處分卷可參，原告主張被告未予說明機會，應非事實。
⑶、本件原告違規事實明確，已如前述，原告身為經營多年的農
產品經營業者，其未善盡標示之責，縱非故意，仍有可歸責之過失責任。
六、綜上，原告所訴各節，均無可採。原處分認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
八、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第
233 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 101 年 5 月 30 日
臺北高等行政法院第二庭
法 官 蘇嫊娟上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 101 年 5 月 30 日
書記官 陳清容