臺北高等行政法院判決
100年度簡字第393號原 告 統一生機開發股份有限公司代 表 人 林隆義（董事長）訴訟代理人 林銘龍 律師被 告 臺北市政府代 表 人 郝龍斌（市長）住同上上列當事人間違反農產品生產及驗證管理法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國100 年4 月8 日農訴字第0990183461號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告對於被告民國99年11月15日府產業農字第09933617300 號函（下稱原處分），處罰鍰新臺幣（下同）6 萬元不服請求撤銷，是本件爭訟之數額在40萬元以下，依99年5 月1 日施行之行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定，應依簡易訴訟程序進行之，先予敘明。
二、事實概要：被告於99年9 月23日分別派員至臺北市「家福股份有限公司內湖店」及「生康蔬果行（有機緣地）」抽檢原告進口之「bragg 有機蘋果醋」及「Santa C-ruz 100%有機蘋果汁」二項產品（下稱系爭產品），發現系爭產品上標示進口商地址為「桃園縣中壢市○○區○○路○○號」（下或稱桃園址），與其經審查通過取得之進口農糧產品及農糧加工品有機標示同意文件（下或稱有機標示同意文件，字號：有機農糧入字第000-0000-00000號及第000-0000-00000號）所登載地址「臺北市○○區○○路○ 號12樓」（下或稱臺北址）不符，案經被告函請原告陳述意見後，以其違反農產品生產及驗證管理法（下稱驗證管理法）第6 條第2 項授權訂定之進口有機農產品及有機農產加工品管理辦法（下稱進口管理辦法）第11條第1 項第3 款規定，乃依驗證管理法第24條第1 項第1 款規定，於99年11月15日以原處分就系爭產品各裁處原告3 萬元罰鍰，合計6 萬元罰鍰。原告不服提起訴願遭無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠系爭產品標示之桃園址業經行政院農委會（下稱農委會）
驗證通過，且標示亦符合相關法令之目的，並無任何違法或與有機標示同意文件不符之情事：
⒈緣系爭產品業經農委會農糧署驗證通過，並取得有機農
產品驗證證書（Bragg 有機蘋果醋：有機農糧入字第000-0000-00000號；Santa Cruz 100% 有機蘋果汁：有機農糧入字第000-0000-00000號），而關於標示部分，亦經審核通過以桃園址為通訊地址，此有通過驗證當時之「進口農糧產品及農糧加工品核發有機標示同意文件申請書」（下稱有機標示同意文件申請書）可稽，且原告於申請有機標示通過驗證所附標籤與系爭產品所使用之標示確屬同一，顯見農委會原已肯認原告於系爭產品所標示之地址作為農產品經營者之地址，系爭產品並已符合有機農產品相關法規之規範。
⒉驗證管理法之立法目的在於「維護有機標示之正確性，
保障國內有機農友及消費者權益」，而依驗證管理法第
6 條第2 項所授權而訂定之進口管理辦法，其所欲達成之目的必然與母法相同。查本件原告已於系爭產品上依進口管理辦法之規定，明確標示品名、原料名稱、農產品經營業者名稱、聯絡電話號碼及地址、原產地（國）、驗證機構名稱、有機標示同意文件字號、其他法規所定標示事項及經中央主管機關公告應標示事項，並明確告知消費者系爭產品係由何人所生產，實已足以保障消費者之權利，尚無違反前述規範目的之行為。
⒊進口管理辦法第11條第1 項第3 款規定：「有容器或包
裝之有機農產品及有機農產加工品於販賣時，應標示下列事項：……三、進口業者名稱、聯絡電話號碼及地址」，並未有任何將地址限定為農產品經營業者之登記地址或營業地址之規範，且原告標示桃園址確係其目前實際營業之處所，基於前揭立法規範之目的，亦已足以維護有機標示之正確性及保障消費者之權益，實難謂原告有任何違法之情。
㈡原告所提供系爭產品乃經農委會驗證通過，且相關法律函
釋係於原告提供系爭產品後始作成，原告尚難於行為時預期此等變動，要難謂原告有違反相關法令之故意：
⒈系爭產品業經農委會驗證通過，已如前述，原告自有信
賴其產品已經合法標示之基礎；且原告使用通訊地址標示於系爭產品上由來已久，惟農委會農糧署（下稱農糧署）農糧資字第0990155527號函係於99年9 月3 日作成，原告更至同年10月22日間接得知農委會農授糧字第0990166176號函，始知悉主管機關通知有「地址標示與證書或文件登載須一致」之規定，其時點均後於原告提供系爭產品之日期，此將使原告於行為時無法預期主管機關對於法律解釋之變動，故難謂原告有違反前揭規範之主觀犯意。
⒉被告於收受農糧署指正原告有農產品經營業者標示不一
致的情形存在，未依行政程序法第102 條給予原告陳述意見之機會，逕以府產業農字第09933617300 號函，裁罰原告3 萬元之行政處分，並未提供予原告補正或說明之機會。
⒊訴願決定雖稱農糧署早以99年3 月4 日農糧資字第0991
004361號及99年3 月5 日農糧資字第0991004703號函釋「農產品經營業者地址標示應與有機農產品驗證證書登載一致」之意旨，迄未改變見解，並無原告所稱法律解釋有所變動情事等語。惟查，原告提供之系爭產品業經農委會之驗證通過，並核發有機農產品驗證證書，此等公權力之表徵自得作為原告信賴為合法標示，並據以提供系爭產品之基礎，且原告確依據此等驗證合法提供系爭產品，亦具備信賴之表現，本即應受信賴保護原則之拘束，是被告要無再以其他處分認系爭產品之標示有違法等情，自屬當然。
㈢原告以往經審查通過之有機標示同意文件，農糧署皆同意
原告以桃園址作為有機標示同意文件上之地址，顯見主管機關認為原告若於系爭產品上標示桃園址作為農產品經營業者之地址時，即已符合有機法規之規範。惟查，被告所函請釋示之農委會竟於相同之情形下，作成與前揭有機農產品驗證證書相反之農委會農授糧字第0990155527號函，逕認原告有產品標示地址與有機農產品驗證證書不符之違法事由，顯然無助於行政目的之達成，且更與先前之行政先例（即農糧署驗證通過之有機農產品驗證證書）相牴觸，而違反平等原則及行政自我拘束原則。
㈣驗證管理法之立法目的本在維護有機標示之正確性，以保
障國內有機農友及消費者之權益，故進口管理辦法亦係依驗證管理法第6 條第2 項之授權而訂定，是其所欲達成之目的必與授權規範相同，查原告既已於系爭產品上明確標示公司地址，則已符合前揭規範之目的，並足以保障消費者之權利，要無再予裁罰處分之必要。是以，原處分逕依驗證管理法規定分別處以3 萬元罰鍰之處分，顯然已逾越法規授權之目的，並已構成裁量瑕疵；且原告既無任何違法情事，原處分所為之裁罰處分，顯無助於行政目的之達成，亦欠缺目的正當性、手段必要性及限制妥當性之要件，而構成憲法第23條違反比例原則之結果。
㈤驗證管理法第14條第3 項雖規定主管機關對於檢查或檢驗
之結果不符規定之農產品及其加工品，主管機關除依本法規定處罰外，並得命其限期改善、回收、銷毀或為其他適當之處置。主管機關並依此授權而訂定相關作業要點，惟此種將限制人民權利之措施，全權授權由主管機關自行訂定發動之時點、要件以及效果，顯然未遵循前揭司法院釋字第313 號解釋「處罰之構成要件及數額應由法律規定」之意旨。是以，被告所函請釋示之農委會以99年9 月3 日農授糧字第0990155527號函釋，認原告有違法事由，顯與驗證管理法以及進口管理辦法中之規範不符，且已增加法律所無之限制，並已逾越法律所授權之範圍，而有違反行政程序法第150 條第2 項「授權明確性」之規定，顯然不符司法院釋字第313 號解釋及憲法第23條限制人民權利應以法律為之意旨。是原處分所依據之農委會農授糧字第0990155527號函，已違反授權明確性，並不當限制人民權利，自不得據以作為對原告裁處罰鍰之依據。
㈥是原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：系爭產品係被告依驗證管理法暨進口管理辦法規定，向中央主管機關申請審查通過、並分別於99年4 月20日及同年8 月4 日取得有機標示同意文件（字號：有機農糧入字第000-0000-00000號及第000-0000-00000號）之有機產品，經被告於99年9 月23日標示檢查結果發現系爭產品標示進口商地址為桃園址，與其上開經審查通過取得之有機標示同意文件上所載地址為臺北址不符，按農委會99年9 月3 日農授糧字第0990155527號函釋，業涉及違反驗證管理法及進口管理辦法等相關規定。被告乃依行政程序法第39條規定，以99年9 月28日府產業農字第09933599000 號函，通知原告於99年10月12日到被告處陳述意見，原告雖未如期到場，惟亦以99年10月15日統行00000000號函擬具陳述意見送被告處有案，非如原告訴稱未給予陳述意見之機會。因案情相同之案件累增，相關業者們之意見陳述多為相近（即所標示之地址確有聯絡功能，應與法令規定相符等等），故被告曾予彙整就地址標示與證書或文件登載須「一致」之法律代表意涵，以99年9 月29日府產業農字第09933599200 號函再請中央主管機關釋復憑辦，終經農委會以99年10月22日農授糧字第0990166176號函釋復強調略以：「．．．『地址標示與證書或文件登載須一致』之法律規範意涵，並係就生產廠（場）或驗證場所為地址之標示，並非一般所稱「居住或通信的地點」．．．農產品經營業者對於有機農產品容器或包裝之地址標示與證書或文件登載之地址標示仍應依本會99年9 月3 日農授糧字第0990155527號函辦理。」有案。於確認本案標示不符之違規事實後，被告始按驗證管理法第24條規定裁處，程序並無不合。次依進口管理辦法第8 條、第11條規定，並參諸農委會對原告核發之上開有機標示同意文件記載進口業者名稱及地址係原告及臺北址，故系爭產品正確應標示之進口業者地址自係上開臺北址無疑；惟原告以桃園址為進口業者之地址標示，顯然與法令規定暨事實不符，違規情事實已明確。續按職權之行使而言，中央主管機關對其主管之中央法規有解釋之權，且法規解釋係就既有已明文規範之法律條文意涵或精神予以解釋說明，並無變動法令規範之舉。關於系爭產品之業者地址標示疑義，驗證管理法之中央主管機關即農委會以99年9 月3 日農授糧字第0990155527號函釋示有案，嗣後續以99年10月22日農授糧字第0990166176號函強調「地址標示與證書或文件登載須一致」之法律規範意涵。且早在99年3 月4 日起，農糧署即陸續以農糧資字第0991004361號函、第0000000000號函等一貫性釋疑「農產品經營業者地址標示應與有機農產品驗證證書登載一致」，以至農委會農授糧字第0990155527號函，及第0000000000號函釋等等，從無變動，非如原告所稱之變動情事。再者，農委會99年10月22日農授糧字第0990166176號函釋「地址標示與證書或文件登載須一致」之法律規範意涵，已闡明係就生產廠（場）或驗證場所為地址之標示，並非一般所稱「居住或通信的地點」。因此，原告以居住或通信之地點為驗證制度下之有機產品的地址標示，實違前揭法律規範意涵，且與驗證制度之精神不符。故被告依據驗證管理法等之法律規定暨前揭函釋等裁處原告罰鍰，並無違反法令規範及法律原則。並聲明：
駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所述之事實，有原告99年4 月13日進口農糧產品及農糧加工品核發有機標示同意文件申請書（本院卷第24至25頁）、農糧署99年3 月4 日農糧資字第0991004361號函（本院卷第52頁）、99年3 月5 日農糧資字第0991004703號函（本院卷第53頁）、99年4 月20日農糧授北字第0991103133號函暨有機標示同意文件（本院卷第39頁）、99年8月6 日農糧授北字第0991106709號函暨有機標示同意文件（本院卷第40頁）、被告99年9 月29日府產業農字第09933599
200 號函（本院卷第46頁）、被告99年9 月30日府產業字第099033599000號函（本院卷第42頁）、原告99年10 月15 日統行000000000 號函（本院卷第43至45頁）、農委會99年10月22日農授糧字第0990166176號函（本院卷第47頁）、原處分（本院卷第18至20頁）、訴願決定（本卷第21至23頁）可稽。是本件應審酌之爭點即為：被告以原告進口系爭農產品之產品標示進口商地址，與審查通過取得之有機標示同意文件不符，裁處原告6 萬元罰鍰，是否適法？
六、經查：㈠按「為提升農產品與其加工品之品質及安全，維護國民健
康及消費者之權益，特制定本法。」「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「．．．二、有機農產品：指在國內生產、加工及分裝等過程，符合中央主管機關訂定之有機規範，並經依本法規定驗證或進口經審查合格之農產品。．．．十、標示：指農產品及其加工品於陳列販賣時，於農產品本身、裝置容器、內外包裝所為之文字、圖形或記號。．．．」「（第1 項）進口農產品、農產加工品須經中央主管機關公告之國家或國際有機認證機構（組織）認證之驗證機構驗證及中央主管機關之審查，始得以有機名義販賣。（第2 項）前項進口有機農產品、農產加工品之申請條件、審查程序、標示方式及相關管理之辦法，由中央主管機關會同相關機關定之。」「農產品經營業者有下列行為之一者，處新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰，並得按次處罰：一、違反第4 條第2 項、第5 條第2 項、第6 條第2 項、第7 條第2 項或第7 條第3 項所定辦法中有關標示規定。．．．」驗證管理法第1 條、第
2 條、第3 條第2 款、第10款、第6 條、第24條第1 項第
1 款定有明文。次按「本辦法依農產品生產及驗證管理法第6 條第2 項規定訂定之。」「有容器或包裝之進口有機農產品及有機農產加工品於販賣時，應標示下列事項：．
．．三、進口業者名稱、聯絡電話號碼及地址。」為進口管理辦法第1 條、第11條第1 項第3 款明文規定。續依農委會99年9 月3 日函釋略以：「查核發進口有機農糧產品及農糧加工品有機標示同意文件登載之經營業者之住址，係以進口業者檢附營利登記證明文件之地址登載。」農委會99年10月22日函釋略以：「地址標示與證書或文件登載須一致．．．並非一般所稱『居住或通信的地點』．．．
。」上開函釋，均係中央主管機關農委會基於權責所為函示，未逾越法律規定，與驗證管理法暨所授權訂定之進口管理辦法規定意旨相符，又上開解釋性函釋，係闡明法規原意，依司法院釋字第287 號解釋，應自法規生效之日起有其適用，本件自可援用。
㈡原告主張：被告作成原處分前，並未給予原告陳述意見之
機會，而原告於系爭產品所標示之地址，業經農委會驗證通過並取得證書在案，並無任何違法或與有機標示同意文件不符之情事，原告乃依農委會之驗證結果提供系爭產品，並信賴其已就系爭產品之合法性為確認，而據以提供系爭產品，且相關法律函釋乃於原告提供系爭產品後始作成，原告根本無法於行為時有所預期，故原告實無任何違反相關法令之故意，被告所為與先前行政先例相悖之處分，違反行政自我拘束原則，與比例原則、依法行政、司法院大法官解釋意旨相悖等情。惟查：
⒈被告於前述時地抽檢原告進口之系爭產品，發現系爭產
品標示進口商地址均為桃園址，與其經審查通過取得之有機標示同意文件（字號：有機農糧入字第000-0000-00000號及00000000000000號）所登載之臺北址不符，此有被告有機商品標示檢查紀錄、有機農糧（加工）產品抽檢紀錄表、系爭產品正面及背面之包裝照片等相關資料可稽（原處分卷第81至85頁），其有違反驗證管理法第6 條第2 項授權訂定之進口管理辦法第11條第1 項第
3 款規定之情事，洵堪認定。且被告於上開抽檢後，依行政程序法第39條規定，以99年9 月28日府產業農字第09933599000 號函（本院卷第42頁），通知原告於99年10月12日到被告處陳述意見，原告雖未如期到場，惟亦以99年10月15日統行00000000號函（本院卷第43頁）擬具陳述意見送達被告在案，是原告主張被告作成原處分前未給予陳述意見之機會等情，亦與證據及事實不合，而無可採。
⒉原告雖以：其已於系爭產品上為居住或通信之地點標示
，業已符合法令規範之標示義務，且桃園址係原告實際營業及生產廠之地址，亦符合農委會99年10月22日函釋意旨，並無違反法令規定之情事；且驗證管理法之目的在於維護有機標示之正確性，保障國內有機農友及消費者權益，原告已依規定辦理標示，並明確告知消費者該產品係由何人生產，已足以保障消費者之權益。農委會99年10月22日函後於原告提供系爭產品之日期，故原告並無法預期主管機關對於法律解釋之變動，實難謂原告有故意、過失等情，並提出系爭產品之有機標示同意文件申請書為證（本院卷第24至25頁）。然以，原告雖於有機標示同意文件申請書中併以臺北、桃園二址為地址，惟嗣經農委會核發之有機標示同意文件（字號：有機農糧入字第000-0000-00000號及00000000000000號）之記載事項內容，其進口業者名稱及地址均係原告及其臺北址，並未包括桃園址（本院卷第39、40頁），是原告有機標示同意文件申請書中以桃園址為申請地址部分既為農委會所不予同意，是上開申請書自不得為原告有利之證明，故系爭產品應標示之進口業者地址應為臺北址。
⒊復以，依農委會99年9 月3 日函及99年10月22日函釋略
以：「查核發進口有機農糧產品及農糧加工品有機標示同意文件登載之經營業者之住址，係以進口業者檢附營利登記證明文件之地址登載」「地址標示與證書或文件登載須一致，……並非一般所稱『居住或通信的地點』……。」惟原告卻以桃園址為進口業者之地址標示，顯然與法令規定及核准同意文件不相符。況農委會主辦驗證管理法之機關，農糧署前即以99年3 月4 日函及99年
3 月5 日函釋「農產品經營業者地址之標示應與有機農產品驗證證書登載一致」之意旨，迄未改變見解，並無原告所稱法律解釋有所變動情事，亦無違反法令規範及法律原則。且原告身為農產品經營業者，且已經營多年，對法令之適用如有疑義，自可向主管機關詢問，詎其應注意能注意而疏未善盡標示之責，縱非故意，仍有可歸責之過失責任，其主張亦難執為免責之論據。
七、綜上所述，原告所訴各節，均無可採。原處分依驗證管理法第24條第1 項第1 款規定，對被告處以法定最低罰鍰額度各
3 萬元，認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件係適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論，逕為判決，併予敘明。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦，核與判決不生影響，無庸逐一論述；又原告之系爭產品業經農委會審核發給其有機標示同意文件（有機農糧入字第000-0000-00000號及第000-0000-00000號），所登載之原告進口業者之地址明確記載臺北址，而非桃園址，原告自應依核准同意文件正確標示地址，已如前述。故原告稱其曾申請以桃園址為通訊地址已獲主管機關驗證通過等情，依上說明，顯與前揭核准同意文件不符，是其聲請向農委會函查證據，亦無必要，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第233 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 30 日
臺北高等行政法院第四庭
法 官 鍾啟煌上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 100 年 11 月 30 日
書記官 吳芳靜