臺北高等行政法院判決
100年度簡字第394號原 告 統一生機開發股份有限公司代 表 人 林隆義（董事長）訴訟代理人 林銘龍 律師（兼送達代收人）被 告 臺北市政府代 表 人 郝龍斌（市長）住同上訴訟代理人 顏深賢上列當事人間違反農產品生產及驗證管理法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國100 年4 月7 日農訴字第0990183212號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣基隆市政府前於民國99年8 月25日派員至基隆市○○○街○○號B 棟之「東逸企業股份有限公司門市」抽檢原告進口之「義大利有機冷壓高燃點葵花油」產品（下稱系爭產品），經檢查結果發現該項產品標示進口商地址「桃園縣中壢市○○路○○號」，與其經審查通過取得之有機標示同意文件（字號：有機農糧入字第000-0000 -00000 號）登載地址「臺北市○○區○○路○ 號12樓」不符，依據行政院農業委員會99年9月3日農授糧字第0990155527號函釋（下稱農委會99年9月3日函），涉及違反「農產品生產及驗證管理法」及「進口有機農產品及有機農糧加工品管理辦法」（下稱管理辦法），基隆市政府乃以99年9 月24日基府產農貳字第0990175439號函（下稱基隆市政府99年9 月24日函）移由原告設址所在地之被告辦理，並通知原告依「有機農產品及有機農產加工品檢查及抽樣檢驗結果處置作業要點」規定辦理。被告據以99年9月30日府產業農字第09903296300號函（下稱被告99年9月30日函）請原告陳述說明在案，並以99年9月29日府產業農字第09933599200號函（下稱被告99年9月29日函）請中央主管機關農委會釋示憑辦，經農委會以99年10月22日農授糧字第0990166176號函（下稱農委會99年10月22日函）復略以「……『地址標示與證書或文件登載須一致』之法律規範意涵，並係就生產廠（場）或驗證場所為地址之標示，並非一般所稱『居住或通信的地點』……農產品經營業者對於有機農產品容器或包裝之地址標示與證書或文件登載之地址標示仍應依本會99年9 月3 日農授糧字第0990155527號函辦理。」有案。被告遂認定原告之系爭產品所標示地址與其經審查通過取得之有機標示同意文件登載地址確有不符，違反農產品生產及驗證管理法第6 條第2 項授權訂定之管理辦法第11條第1 項第3 款規定，依農產品生產及驗證管理法第24條第1 項第1 款規定，以99年11月15日府產業農字第09933617200 號函（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）30,000元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠系爭產品所標示之地址業經農委會驗證通過，且標示亦符合
相關法令之目的，並無任何違法或與有機標示同意文件不符之情事：
⒈查系爭產品業經農委會農糧署（下稱農糧署）驗證通過，
並取得有機農產品驗證證書（有機農糧入字第000-0000-00000號），而關於標示部分，亦經審核通過以「桃園縣中壢市○○路○○號」為通訊地址，此有通過驗證當時之「進口農糧產品及農糧加工品核發有機標示同意文件申請書」之原證一可稽，且原告於申請有機標示通過驗證所附之標籤，與系爭產品所使用之標示確屬同一，顯見主管機關已肯認原告於系爭產品所標示之地址作為農產品經營者之地址，系爭產品並已符合有機農產品相關法規之規範，先予敘明。
⒉按農產品生產及驗證管理法之立法目的在於「維護有機標
示之正確性，保障國內有機農友及消費者權益」，而依農產品生產及驗證管理法第6 條第2 項所授權而訂定之管理辦法，其所欲達成之目的必然與母法相同。查本件原告已依管理辦法規定，於系爭產品上明確標示品名、原料名稱、農產品經營業者名稱、聯絡電話號碼及地址、原產地（國）、驗證機構名稱、有機標示同意文件字號、其他法規所定標示事項及經中央主管機關公告應標示事項；並明確告知消費者該產品係由何人所生產，足以保障消費者之權利，尚無違反前述規範目的之行為。
⒊次按管理辦法第11條第1 項第3 款規定：「有容器或包裝
之有機農產品及有機農產加工品於販賣時，應標示下列事項：三、進口業者名稱、聯絡電話號碼及地址」，然其並未有任何將地址限定為農產品經營業者之登記地址或營業地址之規範，且原告所標示之地址為「桃園縣中壢市○○路○○號」，確係原告目前實際營業之處所，基於前揭立法目的，亦足以維護有機標示之正確性及保障消費者之權益，實難謂原告有任何違法之情。
㈡原告所提供之系爭產品乃經農委會驗證通過，且相關法律函
釋係於原告提供系爭產品後始作成，原告尚難於行為時預期此等變動，要難謂原告有違反相關法令之故意：
⒈經查系爭產品業經農委會驗證通過，已如前述，原告自有
信賴系爭產品已經合法標示之基礎；且原告使用通訊地址標示於系爭產品上由來已久，而農委會99年9 月3 日函係於99年9 月3 日作成，原告至99年10月22日間接得知農委會99年10月22日農授糧字第0990166176號函（下稱農委會99年10月22日函），始知悉主管機關有「地址標示與證書或文件登載須一致」之規定，其時點均後於原告提供系爭產品之日期，故原告於行為時無法預期主管機關對於法律解釋之變動，而難謂原告有違反前揭規範之故意。
⒉按行政程序法第102 條之規定，行政機關作成限制或剝奪
人民自由或權利之行政處分前，應給予該處分相對人陳述意見之機會。惟被告逕裁處原告30,000元之罰鍰，並未給予原告補正或說明之機會，原處分顯有違誤。訴願決定雖稱農糧署早即以99年3 月4 日農糧資字第0991004361號及99年3月5日農糧資字第0991004703號函（下稱農糧署99年3月4日函及99年3月5日函）釋「農產品經營業者地址標示應與有機農產品驗證證書登載一致」之意旨，迄未改變見解，並無原告所稱法律解釋有所變動情事云云，惟原告所提供之系爭產品，業經農委會驗證通過，並核發有機農產品驗證證書，此等公權力之表徵自得作為原告信賴為合法標示，並據以提供系爭產品之基礎，且原告確依據該驗證合法提供系爭產品，亦具備信賴之表現，本即應受信賴保護原則之拘束。
㈢被告所為與先前行政先例相悖之處分，已違反行政自我拘束原則，要不得作為裁罰之依據：
⒈按行政機關為行政行為，應基於平等原則，對於事物本質
和基礎上相同之事件，如無作成不同處理之明顯依據，本即應為相同的處理，亦即於行使裁量權時，不得違反其合法之行政先例，此即所謂行政自我拘束原則。
⒉經查原告先前經審查通過之有機標示同意文件，農糧署皆
同意原告以「桃園縣中壢市○○路○○號」作為有機標示同意文件上之地址，顯見主管機關認為原告若於產品上標示前述地址作為農產品經營業者之地址時，即已符合有機法規之規範，然農委會99年9 月3 日函竟於相同情形下，作成與前揭有機農產品驗證證書相反之見解，逕認原告有產品標示地址與有機農產品驗證證書不符之違法情事，顯與先前之行政先例（即農糧署驗證通過之有機農產品驗證證書）相牴觸，而違反平等原則及行政自我拘束原則。
㈣被告行為實欠缺手段必要性，而與憲法第23條之比例原則及依法行政原則相牴觸，自不得作為裁罰之依據：
⒈按行政機關行使法律所授與之裁量權，並非不受任何拘束
，其裁量權之行使，除應遵守一般法律原則外，尚應符合法規授權之目的，且不得逾越法定之裁量範圍，易言之，行政機關在遵循法律授權目的及範圍內，應充分考量所有有利不利之因素，以踐行具體個案之正義，同時兼顧法律適用之一致性。
⒉次按農產品生產及驗證管理法之立法目的本在維護有機標
示之正確性，以保障國內有機農友及消費者之權益，故管理辦法亦係依農產品生產及驗證管理法第6 條第2 項之授權而訂定，是其所欲達成之目的必與授權規範相同。經查本件原告既已於系爭產品上明確標示公司地址，即已符合前揭規範之目的，並足以保障消費者之權利，要無再予裁罰之必要。
⒊是以，被告逕依農產品生產及驗證管理法規定裁處30,000
元之罰鍰，顯已逾越法規授權之目的，並已構成裁量瑕疵；且原告並無任何違法情事，被告所為之裁罰，顯無助於行政目的之達成，亦欠缺目的正當性、手段必要性及限制妥當性之要件，而違反比例原則。
㈤原處分所依據之行政函釋違反授權明確性，且不當限制人民
之權利，與司法院之解釋意旨相悖，自不得據以作為對原告裁罰之依據：
⒈按司法院釋字第313 號解釋意旨：「對人民違反行政法上
義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。」是以，凡涉及對人民權利限制之規範，其處罰之構成要件及法律效果，均應由法律授權以法規命令訂之。
⒉次按農產品生產及驗證管理法第14條第3 項規定，雖有規
定主管機關對於檢查或檢驗結果不符規定之農產品及其加工品，除依法處罰外，並得命其限期改善、回收、銷毀或為其他適當之處置。主管機關並依此授權而訂定相關作業要點，惟此種將限制人民權利之措施，授權由主管機關自行訂定發動之時點、要件及效果，顯然未遵循前揭司法院釋字第313 號解釋「處罰之構成要件及數額應由法律規定」之意旨。
⒊是以，農委會99年9 月3 日函，認原告有違法事由，顯與
農產品生產及驗證管理法及管理辦法中之規範不符，且增加法律所無之限制，並逾越法律授權之範圍，而有違反行政程序法第150 條第2 項「授權明確性」之規定，顯然不符司法院釋字第313 號解釋及憲法第23條限制人民權利應以法律為之意旨。
⒋準此，被告裁罰所依據之農委會99年9月3日函，已違反授
權明確性，且不當限制人民之權利，顯然與司法院之解釋意旨相悖，自不得據以作為對原告裁罰之依據。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分；訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠本件裁處程序合於規定，被告業依行政程序法第39條規定通
知原告陳述意見，原告亦以99年10月15日統行字第91015001號函擬具陳述意見送被告處有案，故並無未給予原告陳述意見之機會：查本件系爭產品，係原告依農產品生產及驗證管理法暨管理辦法規定，向中央主管機關申請審查通過，並於99年4 月8 日取得有機標示同意文件（字號：有機農糧入字第00 0-0000-00000 號）之有機產品，經基隆市政府於99年
8 月25日標示檢查結果發現該項產品標示進口商地址「桃園縣中壢市○○路○○號」，與原告經審查通過取得之有機標示同意文件（字號：有機農糧入字第000-0000-00000號）地址「臺北市○○區○○路○ 號12樓」不符，按農委會99年9 月
3 日函釋，業涉及違反農產品生產及驗證管理法及管理辦法等相關規定，基隆市政府遂按原告之公司所在暨有機標示同意文件（字號：有機農糧入字第000-0000-00000號）所載，以99年9 月24日函移由被告查處。本件被告乃依行政程序法第39條規定，以99年9 月30日函通知原告於99年10月12日到被告處陳述意見，原告雖未如期到場，惟亦以99年10月15日統行字第91015001號函擬具陳述意見送被告處有案，非如原告所稱未給予其陳述意見之機會。且因案情相同之案件累增，業者之意見陳述多為相近（即所標示之地址確有聯絡功能，應與法令規定相符等），故被告曾予彙整就地址標示與證書或文件登載須「一致」之法律代表意涵，以99年9 月29日函再請中央主管機關釋復憑辦，經農委會以99年10月22日函復略以：「……『地址標示與證書或文件登載須一致』之法律規範意涵，並係就生產廠（場）或驗證場所為地址之標示，並非一般所稱『居住或通信的地點』……農產品經營業者對於有機農產品容器或包裝之地址標示與證書或文件登載之地址標示仍應依本會99年9 月3 日農授糧字第0990155527號函辦理。」有案。爰此，於確認本件標示不符之違規事實後，被告始據之按農產品生產及驗證管理法第24條規定裁處，程序並無不合。
㈡系爭產品標示之進口業者地址確實與其經審查通過，並取得
之有機標示同意文件所載之進口業者地址不符，該違規事實顯然明確；且法律解釋之意旨迄未改變見解，並無原告所稱法律解釋有所變動之情事，因此被告之裁處符合法律規定，按管理辦法第8 條規定：「中央主管機關應就通過審查之進口有機農產品及有機農糧加工品，核發有機標示同意文件。前項有機標示同意文件應記載事項如下：一、進口業者名稱及地址。……」第11條規定：「有容器或包裝之進口有機農產品及有機農產加工品於販賣時，應標示下列事項：……三、進口業者名稱、聯絡電話及地址。……」次按農委會核發之有機標示同意文件（字號：有機農糧入字第000-0000-00000號）記載事項內容略以：「進口業者名稱及地址：統一生機開發股份有限公司台北市○○區○○路○ 號12樓……」故本件系爭產品正確應標示之進口業者地址為「臺北市○○區○○路○ 號12樓」無疑；原告以「桃園縣中壢市○○路○○號」為進口業者之地址標示，顯與法令規定暨事實不符，違規情事實已明確。又中央主管機關對其主管之中央法規有解釋之權，且法規解釋係就已明文規範之法條意涵或精神予以解釋說明，並無變動法令規範之舉。關於本件有機農產品之業者地址標示疑義，「農產品生產及驗證管理法」之中央主管機關農委會，以99年9 月3 日函釋示有案，嗣後續以99年10月22日函強調「地址標示與證書或文件登載須一致」之法律規範意涵。早在99年3 月4 日起，農委會主辦「農產品生產及驗證管理法」之機關農糧署即陸續以99年3 月4 日函及99年3 月5 日函等一貫性釋疑「農產品經營業者地址標示應與有機農產品驗證證書登載一致」，以至農委會99年9 月3 日函及99年10月22日函從無變動，非如原告所稱有變動之情事。再者，農委會99年10月22日函釋「地址標示與證書或文件登載須一致」之法律規範意涵，已闡明係就生產廠（場）或驗證場所為地址之標示，並非一般所稱「居住或通信的地點」。從而，原告以居住或通信之地點為驗證制度下之有機產品的地址標示，實違前揭法律規範意涵，且與驗證制度之精神不符。故被告依據農產品生產及驗證管理法等規定暨前揭函釋裁處原告罰鍰，並無違反法令規範及法律原則。並聲明求為判決駁回原告之訴；訴訟費用由原告負擔。
四、本件主要爭點為原告於系爭產品上所為進口商地址之標示，是否違反農產品生產及驗證管理法第6條第2項授權訂定之進口有機農產品及有機農產加工品管理辦法第11條第1項第3款規定？被告裁處所援引之農委會函釋，有無變更及違反明確性原則？
五、經查：㈠按農產品生產及驗證管理法第6 條規定：「（第1 項）進口
農產品、農產加工品須經中央主管機關公告之國家或國際有機認證機構（組織）認證之驗證機構驗證及中央主管機關之審查，始得以有機名義販賣。（第2 項）前項進口有機農產品、農產加工品之申請條件、審查程序、標示方式及相關管理之辦法，由中央主管機關會同相關機關定之。」第24條第
1 項第1 款規定：「農產品經營業者有下列行為之一者，處新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰，並得按次處罰：一、違反第4 條第2 項、第5 條第2 項、第6 條第2 項、第7 條第
2 項或第7條第3項所定辦法中有關標示規定。」次按依上開農產品生產及驗證管理法第6條第2項授權訂定之管理辦法第11條第1項第3款規定：「有容器或包裝之進口有機農產品及有機農產加工品於販賣時，應標示下列事項：……三、進口業者名稱、聯絡電話號碼及地址。……」復按農委會99年9月3 日函釋略以：「查核發進口有機農糧產品及農糧加工品有機標示同意文件登載之經營業者之住址，係以進口業者檢附營利登記證明文件之地址登載。」及農委會99年10月22日函釋略以：「地址標示與證書或文件登載須一致……並非一般所稱『居住或通信的地點』……。」上開函釋，均係中央主管機關農委會基於權責所為函示，未逾越法律規定，與農產品生產及驗證管理法暨所授權訂定之管理辦法規定意旨相符，又上開解釋性函釋，係闡明法規原意，依司法院釋字第
287 號解釋，應自法規生效之日起有其適用，本件自可援用。
㈡查基隆市政府於前述時地抽檢原告進口之系爭產品，發現該
項產品標示進口商地址為「桃園縣中壢市○○路○○號」，與其經審查通過取得之有機標示同意文件（字號：有機農糧入字第000-0000-00000號）所登載地址「臺北市○○區○○路○ 號12樓」不符，此有該產品正面及背面之包裝照片及「有機農糧（加工）產品抽檢紀錄表」等相關資料附原處分卷第
84、85頁可稽，其有違反農產品生產及驗證管理法第6條第2項授權訂定之管理辦法第11條第1項第3款規定之情事，洵堪認定。原告雖訴稱已於產品上為居住或通信之地點標示，業已符合法令規範之標示義務，且「桃園縣中壢市○○路○○號」係原告實際營業之地址（亦為生產廠之地址），亦符合農委會99年10月22日函釋意旨，並無違反法令規定之情事。且農產品生產及驗證管理法之目的在於維護有機標示之正確性，保障國內有機農友及消費者權益，原告已依規定辦理標示，並明確告知消費者該產品係由何人生產，已足以保障消費者之權益。農委會99年10月22日函後於原告提供系爭產品之日期，故原告並無法預期主管機關對於法律解釋之變動，實難謂原告有故意、過失云云。查原告進口之系爭產品經農委會核發之有機標示同意文件（字號：有機農糧入字第000-0000-00000號）之記載事項內容為「進口業者名稱及地址：統一生機開發股份有限公司臺北市○○區○○路○ 號12樓……」，故系爭產品應標示之進口業者地址應為「臺北市○○區○○路○ 號12樓」，又農委會99年9 月3 日函及99年10月22日函釋略以：「查核發進口有機農糧產品及農糧加工品有機標示同意文件登載之經營業者之住址，係以進口業者檢附營利登記證明文件之地址登載」、「地址標示與證書或文件登載須一致，……並非一般所稱『居住或通信的地點』……。」惟原告卻以「桃園縣中壢市○○路○○號」為進口業者之地址標示，顯然與法令規定及核准同意文件不相符。況農委會主辦農產品生產及驗證管理法之機關農糧署前即以99年3 月
4 日函及99年3 月5 日函釋「農產品經營業者地址之標示應與有機農產品驗證證書登載一致」之意旨，迄未改變見解，並無原告所稱法律解釋有所變動情事，亦無違反法令規範及法律原則，原告身為農產品經營業者，且已經營多年，對法令之適用如有疑義，自可向主管機關詢問，詎其應注意能注意而疏未善盡標示之責，縱非故意，仍有可歸責之過失責任，所訴尚難執為本案免責之論據。從而被告衡酌原告之違規情節從輕裁處30,000元罰鍰，於法並無不合，原處分認事用法核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦，核與判決不生影響，無庸逐一論述；又原告之系爭產品業經農委會審核發給其進口農糧產品及農糧加工品有機標示同意文件：有機農糧入字第000-0000-00000號，所登載之原告進口業者之地址明確記載為「臺北市○○區○○路○ 號12樓」，而非「桃園縣中壢市○○路○○號」（見本院卷46頁被證一），原告自應依核准同意文件正確標示地址，故原告稱其曾申請以「桃園縣中壢市○○路○○號」為通訊地址已獲主管機關審核通過云云，依上說明，顯與前揭核准同意文件不符，其聲請向農委會函查證據，亦無必要，均併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 7 月 27 日
臺北高等行政法院第四庭
法 官 黃 本 仁上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 100 年 7 月 27 日
書記官 陳 圓 圓