臺北高等行政法院判決
100年度簡字第314號原 告 徐湯華被 告 新北市政府工務局代 表 人 高宗正（局長）住同上訴訟代理人 蘇家豪
謝宜珍李佳霖上列當事人間建築法事件，原告不服新北市政府中華民國100 年
4 月26日北府訴決字第0991148335號（案號：000000000 號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告對於被告民國99年10月18日北工使字第0990945810號函，處罰鍰新臺幣（下同）12萬元不服請求撤銷；是本件爭訟之數額在40萬元以下，依99年5 月1 日施行之行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定，應依簡易訴訟程序進行之，先予敘明。
二、事實概要：原告在坐落於改制前（下同）門牌號碼臺北縣汐止市○○街○○○ 號2 樓建物（下稱系爭建物）經營視聽歌唱業及酒家業，前經被告以97年1 月10日以北工使字第09602864855 號函（下稱被告97年1 月10日函）請原告於97年2 月15日前辦理建築物公共安全檢查簽證及申報（下稱公安申報）作業，惟原告逾期仍未辦理申報；臺北縣政府（下稱縣府）聯合查報小組（下稱查報小組）復於98年7 月29日至現場查察，現場仍供視聽歌唱業及酒家業使用，且未依規定辦理建物公安申報作業，現場受僱人林碧蓮提供負責人（即原告）資料。被告依建築法第77條第3 項、第91條第1 項第4 款規定，以98年8 月18日北工使字第0980642456號函（下稱被告98年處分）併附同文號處分書，裁處原告6 萬元罰鍰並命限期補辦手續。嗣被告於99年9 月20日再次勘查，現況仍為「視聽歌唱業、酒吧業」使用，且仍未依規定辦理系爭建物公安申報，是被告遂依建築法第77條第3 項、第91條第1 項第4 款規定，以99年10月18日北工使字第0000000000函（下稱原處分）裁處原告12萬元罰鍰並限期補辦手續。原告不服提起訴願，遭無理由駁回後，原告僅就原處分關於罰鍰之部分，提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：被告指稱其於97年1 月10日函請原告於97年
2 月15日前辦理建物公安申報作業，縣府查報小組復於98年
7 月29日至現場查察，被告以原告未依規定辦理系爭建物公安申報，於98年8 月18日以被告98年處分裁處原告6 萬元罰鍰並命限期補辦手續。嗣被告於99年9 月20日再次勘查，原告仍未依規定辦理系爭建物公安申報等情，惟原告自98年2月3 日另因刑案在臺灣臺北監獄（下稱北監）服刑，迄至99年6 月3 日始縮刑期滿執行完畢，根本未收到任何公文、通知，尤未收到被告98年處分，是原告並不知情。原告固於95年8 月前與訴外人徐為國、蕭富梅在系爭建物經營「花中花卡拉ＯＫ店（下稱花中花）」，惟其於95年8 月間即退出經營，由徐為國、蕭富梅繼續經營至98年1 月間結束營業，嗣後系爭建物何時改為「春天歌坊」為店名，其均不知悉；且其身分權益被徐為國、蕭富梅、林碧蓮等人所冒用，期間達數年之久，其亦為被害人，被告未查證事實真相及營利事業登記，太過草率，顯有重大瑕疵等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：系爭建物經營「視聽歌唱業、酒家業」（屬B1類），經被告97年1 月10日函通知原告於97年2 月15日前辦理建物公安申報作業在案，依內政部訂頒「加強建築物公共安全檢查及取締執行要點（下稱取締要點）」第4 點：「直轄市、縣（市）主管建築機關接獲違法（規）營業場所通報後，應立即通知該建築物所有權人、使用人限期辦理建築物公共安全檢查簽證及申報，逾期未申報或檢查不合格者，依建築法第91條規定辦理。……」規定，經被告於98年7 月29日勘查，現況仍為「視聽歌唱業、酒家業」使用，經被告認定無誤，且稽查是日原告仍未依規定辦理系爭建物公安申報，是以被告認原告已違反前揭作為義務，遂依違反建築法第77條第3 項，爰依同法第91條第1 項第4 款於98年8 月18日以被告98年處分裁處原告6 萬元罰鍰並限期補辦手續。被告於99年9 月20日再次勘查，現況仍為「視聽歌唱業、酒家業」使用，經被告認定無誤，且稽查是日原告仍未依規定辦理系爭建物公安申報，是以被告認原告已違反前揭作為義務，原處分再裁處原告12萬元罰鍰並限期補辦手續，並無違誤。原告既為系爭建物使用人，即有維護系爭建物合法使用與其構造及設備安全之責任，雖原告辯稱於98年1 月15日至99年6月3 日在北監服刑，惟被告係於97年1 月10日發文通知原告辦理建築物公安簽報作業，當時原告尚未入監服刑，故原告當知有申報義務，此申報義務並非必由建物所有權人或使用人親自為之，故原告是否已入監服刑與其是否於期限內辦理系爭建物公安申報作業核屬二事。另被告於98年7 月29日現場稽查時，原告雖已入監服刑，惟入監服刑係剝奪原告自由，尚無限制原告經營商業行為，是被告於98年7 月29日、99年9 月20日現場稽查時，系爭建物現場受僱人林碧蓮提供原告之身分證件等資料供被告登載，並簽名捺印在案，被告認定原告為系爭建物使用人並無違誤，至原告辯稱其身分證影本被冒用登記等情，惟並未提出相關證明（如身分證遺失證明等），實無可採。並聲明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所述之事實，有原處分、訴願決定、北監99年6 月3 日北監總籍出證字第4348號出監證明書、存證信函、臺灣板橋地方法院檢察署（下稱板橋地檢署）刑事傳票、和解書、系爭建物公共安全檢查場所清冊、縣府工務局77使字第381 號使用執照存根、系爭建物98年7 月29日公共安全之構造及設備（複）查紀錄表、系爭建物98年7 月29日商業活動現場紀錄表、系爭建物土地查詢資料、縣府經濟發展局（下稱經發局）96年度12月26日北經商字第0960832926號函、縣府警察局汐止分局（下稱汐止分局）96年12月11日北縣警汐行字第0960038948號函、縣府95年9 月15日北府建商字第0950648654號函、汐止分局95年9 月4 日北縣警汐行字第0950025826號函、個人戶籍資料表、被告98年處分、系爭建物相片影本附本院卷、原處分卷及訴願卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：被告以原告為系爭建物負責人，未辦理系爭建物之公安申報，依建築法第91條第1 項第4 款及臺北縣政府處理違反建築法使用管理規定案件統一裁罰基準（下稱裁罰基準）對被告處以罰鍰12萬元，是否適法？
六、茲就兩造之上開爭執，析述如下：㈠按「（第1 項）建築物所有權人、使用人應維護建築物合
法使用與其構造及設備安全。（第2 項）直轄市、縣（市）（局）主管建築機關對於建築物得隨時派員檢查其有關公共安全與公共衛生之構造與設備。（第3 項）供公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報。（第4 項）非供公眾使用之建築物，經內政部認有必要時亦同。前項檢查簽證結果，主管建築機關得隨時派員或定期會同各有關機關複查。（第5 項）第3 項之檢查簽證事項、檢查期間、申報方式及施行日期，由內政部定之。」「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：……四、未依第77條第3 項、第4 項規定辦理建築物公共安全檢查簽證或申報者。……」建築法第77條、第91條第1 項第4 款分別定有明文。次按「為加強建築物公共安全檢查、通報及取締，特訂定本要點。」「直轄市、縣（市）主管建築機關接獲違法（規）營業場所通報後，應立即通知該建築物所有權人、使用人限期辦理建築物公共安全檢查簽證及申報，逾期未申報或檢查申報不合格者，依建築法第91條規定處理。」取締要點第1 點、第4 點第1 項前段亦規定甚明，而取締要點核乃為執行建築法規定，指示所屬之判斷基準，無違立法本旨及法律保留原則，本院自得予以援用。
㈡原告雖以：其固於95年8 月前與徐為國、蕭富梅在系爭建
物經營花中花，惟其於95年8 月間即退出經營，由徐為國、蕭富梅繼續經營至98年1 月間結束營業，嗣後系爭建物何時改為「春天歌坊」為店名，其均不知悉；且其身分權益被冒用期間達數年之久，亦為被害人，被告未查證事實真相及營利事業登記，太過草率，顯有重大瑕疵等情為主張。惟查：
⒈本院為求審慎，依建築物公共安全檢查場所清冊（原處
分卷第43頁），諭知被告提出系爭建物前於95年8 月16日、96年12月6 日及98年7 月29日現場檢查之相關資料，經新北市政府100 年8 月2 日北府工使第0000000000號函提出上開資料（本院卷第41至100 頁）。經細繹上開資料，汐止分局社后派出所曾於95年8 月16日至系爭建物進行臨檢，斯時系爭建物營業場所店名為花中花，在場人為訴外人陳姚素英，而原告於95年8 月24日赴該派出所製作調查筆錄，於調查中除陳稱其係花中花負責人，更詳述花中花斯時相關之營業狀況，並於調查未辦登記廠商涉嫌違章漏稅案件移送表上親自簽名捺印，此有臨檢紀錄表、調查筆錄及調查未辦登記廠商涉嫌違章漏稅案件移送表附卷可稽（本院卷第65頁反面至第67頁），是原告早於95年間即在系爭建物擔任營業場所負責人，合先敘明。
⒉次以，新北市政府經發局稽查人員許仲、被告所屬職員
黃建勳證稱：其等於99年9 月20日至系爭建物現場進行本件稽查時，並未看到原告，在場者為林碧蓮，因春天歌坊並未辦理商業登記，一般情形如有商業登記的情形，可以依照統一編號去查詢負責人資料，然本件無法為如此處理，故其等曾詢問負責人係何人，依林碧蓮所述係原告，並提示原告的身分證影本供參，復經查證系爭建物自93年開始業為經發局列管有違規經營之情事，於93年10月31日、95年8 月16日、96年12月6 日三度遭警察局查獲，由警局提供的資料上所載負責人都是原告，另於98年7 月29日、99年9 月20日兩度由經發局查獲，其等係依先前查獲的資料認定負責人為原告；更有甚者，96年12月6 日警局查獲系爭建物違規營業之事項，經發局在96年12月26日曾對原告發行政處分命令停業，被告亦於97年1 月8 日以通報公文0000000000號命原告於97年2 月15日前辦理公安簽報，上開處分並已合法送達，原告就此並未為行政救濟，是認定原告為春天歌坊之負責人及系爭建物之使用人，並無違誤等語（本院卷第
125 至128 頁）。復核被告97年1 月8 日以通報公文0000000000號已於97年1 月16日依原告之斯時位於臺北市○○區○○○路○ 段○○○ 號2 樓之戶籍址對原告送達，此有送達證書及原告戶籍資料表在卷可查（本院卷第48頁、訴願卷第46頁），原告雖以：上開戶籍地係其友人家，其並未居住在戶籍地，實際係居住在臺北市○○路之某違章建築等情為辯（本院卷第111 頁），然其既未提出上開實際住處之實際地址，自不能以此即認上開處分並未合法送達，另參諸原告前於95年8 月間即在系爭建物經營花中花之事實以觀，是被告認定原告係系爭建物之使用人，尚難認有何違誤。
⒊原告雖繼以：其曾因原處分，以徐為國、蕭富梅涉偽造
文書犯嫌，向檢察官提出告訴；另其曾與蕭富梅、林碧蓮簽訂和解書，且林碧蓮已於嗣後向財政部臺灣省北區國稅局汐止稽徵所（下稱汐止稽徵所）辦理設籍課稅事宜，均足為其並非系爭建物使用人之證明等情為主張，並提出傳票、和解書、不起訴處分書、汐止稽徵所100年1 月20日北區國稅汐止三字第1003000223號函為證（本院卷第114 至119 頁）。茲以：
⑴原告固曾對徐為國、蕭富梅2 人提起詐欺、偽造文書
之告訴，惟其於該偵案偵查開始未久，旋即向檢察官表示本件係民事糾葛，其要撤回告訴，故檢察官以徐為國、蕭富梅2 人並無何詐欺及偽造文書犯嫌，因而作成不起訴處分，並於嗣後確定在案等事實，業經本院依職權調取臺灣士林地方法院檢察署（下稱士林地檢署）100 年度偵字第4436號案件（按該偵案原係板橋地檢署偵辦，嗣經核轉至士林地檢署偵查終結）核對甚明，是綜觀該偵案全部卷證及本件原告於該偵案之行止，均不足為其並非系爭建物使用人之證明。
⑵繼查，原告所提和解書（本院卷第115 頁），固係其
與林碧蓮、蕭富梅所簽訂，惟核上開和解書之記載：「據甲方（按即原告，下同）於『93年12月起至100年元月17日止，擔任花中花ＫＴＶ、春天歌坊……負責人，因積欠稅金及罰款，現乙方（按即林碧蓮、蕭富梅，下同）承諾所有稅金、罰鍰及甲方代墊費用概由乙方支付，甲方同意放棄所有相關民、刑事追訴權，協助乙方辦理稅金、罰鍰分期繳納手續。」等字句；參諸訊據證人林碧蓮證稱：簽立和解書，係因其不知徐湯華入獄，目的是同意徐湯華之罰鍰由其與蕭富梅負擔，惟並非承認其係實際負責人，此和解書即在表明系爭建物實際負責人為原告，系爭建物歷來受現場檢查時，均係由其出具原告之身分證件供檢查人員填載所致等語以觀（本院卷第176 至178 頁），是由該和解書之內容，足認原告係承認其自93年12月起至
100 年1 月17日止係系爭建物之使用人無訛。原告僅泛稱：其因林碧蓮、蕭富梅表示要負擔罰鍰及稅金，即在未詳閱和解書內容之情況下簽名等情為辯，除未舉證以實其說，且如其已於95年8 月即非系爭建物使用人，則其為何仍留下身分證件供系爭建物營業場所在場人提出於相關檢查時使用等情，亦未為確切之說明，是原告提出此和解書，反足證其係系爭建物之使用人。
⑶至於林碧蓮雖於100 年1 月19日以春天歌坊負責人之
身分向汐止稽徵所申請設籍課稅在案，此固經本院向汐止稽徵所函詢在案（參本院卷第133 至134 頁汐止稽徵所100 年12月23日北區國稅汐止三字第1001020440號函），惟此情事係發生於原處分作成之後，即尚難以此情事，即認被告及經發局人員於99年9 月20日至系爭建物現場進行檢查時，林碧蓮即係現場負責人之證明，是原告此部分之主張，亦難可信。
㈢按「對於在監所人為送達者，應囑託該監所長官為之。」
行政程序法第89條定有明文。次按建築法第91條第1 項第
4 款規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：……四、未依第77條第3 項、第4 項規定辦理建築物公共安全檢查簽證或申報者。」其中罰鍰處分為行政罰，使違法者承擔因違法行為而生之不利益，而縣府為使違反建築法使用管理規定案件之裁罰，符合依法行政原則、明確性、比例原則，以減少爭議並提升行政效能，特訂定裁罰基準，而依裁罰基準附表五之規定，建物用途分類為「建築物公共安全檢查簽證申報頻率每一年一次場所」，在從未為公安申報而違反建築法第77條第3項、第91條第1 項第4 款規定之情形，其統一裁處罰鍰基準為第1 次處罰6 萬元，第2 次起依違規次數，累次遞增
6 萬元罰鍰（本院卷第93頁反面、第98頁），此係有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力，是被告既係縣府之下級機關，為行政裁量時如無其他重大特殊之情況，當應依裁罰基準而為裁量，以符行政自我拘束之原則。本件被告依前揭卷證資料，認原告係系爭建物之使用人，尚難認有何違誤，是原告主張其並非系爭建物之使用人等情，自難採信。惟以：
⒈細繹本件全部卷證，被告前曾於98年間以原告違反建築
法第77條第3 項規定，而依同法第91條第1 項第4 款以被告98年處分對原告裁處6 萬元罰鍰（本院卷第79頁）；次於99年間以原告違反相同規定，亦依同法第91條第
1 項第4 款以原處分對原告裁處12萬元罰鍰，則依裁罰基準附表五規定，被告98年處分為第1 次處罰鍰6 萬元之處分，原處分則為第2 次依違規次數累次遞增6 萬元即12萬元之處分，則被告98年處分是否在原處分作成前合法送達原告，則係被告作成原處分裁量時應予審酌之情事。
⒉然本件原告另因刑案自98年1 月15日至99年6 月3 日止
在北監服刑，此有出監證明書附卷可稽（本院卷第14頁），且經本院核對在監在押系統資料無訛。揆諸首開法律規定，被告於原告服刑期間，即應將被告98年處分囑託北監長官送達。惟本件被告並未將被告98年處分囑託北監長官送達，逕依原告斯時之戶籍址即臺北縣板橋市○○街○○○ 號址送達，有送達證書附卷可證（訴願卷第17頁），且於原告服刑期滿後復未就原告住所再為送達等情，均為被告所不爭執（本院卷第111 頁），是依前開說明，被告98年處分曾送達該址轄區之郵局，被告雖辯稱不知原告其時在監服刑，惟依法仍不能發生送達之效力。
⒊原告既未收受被告98年處分，已如前述，其並未受第1
次處罰鍰之處分，不符裁罰基準附表五「第1 次處罰鍰
6 萬元」之規定，則被告於99年10月18日作成原處分前如認原告係第2 次受罰而裁處12萬元罰鍰，其自應審視被告98年處分即第1 次裁罰是否合法送達原告，惟其未審酌此重要之情事，遽依裁罰基準附表五第2 次裁處罰鍰12萬元，且未見被告於原處分中說明有何重大特殊之情事，應認純係漏未就上開情事予以裁量，參諸前揭說明，被告所為原處分，當違反行政自我拘束原則，已達到重大違法之程度，自無從予以維持。
七、綜上所述，被告於裁處前，在本件並無其他重大特殊之情形下，漏未審酌被告98年處分並未合法送達於原告，即原告未經第1 次裁處下，逕依裁罰基準附表五對原告裁處第2 次罰鍰12萬元，違反其上級機關即縣府訂定斯時有效之裁罰基準，違反行政自我拘束原則，已達到重大違法之程度，是原處分就此部分未予詳究，自無法採憑，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告執以指摘，非全無理由，自應予以撤銷，發回被告重新斟酌，另為適法之處分。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236 條、第233 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 101 年 4 月 30 日
臺北高等行政法院第四庭
法 官 鍾啟煌上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 101 年 4 月 30 日
書記官 吳芳靜