臺北高等行政法院判決
100年度簡字第406號原 告 臺灣省嘉南農田水利會代 表 人 楊明風訴訟代理人 王建強 律師
王盛鐸 律師兼 指 定送達代收人 蔡文斌 律師被 告 經濟部代 表 人 施顏祥（部長）住同上上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國100 年4 月13日院臺訴字第1000095248號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告對於被告民國99年9 月27日經授水字第09920238370 號函（下稱原處分），處罰鍰新臺幣（下同）
2 萬元不服請求撤銷，是本件爭訟之數額在40萬元以下，依99年5 月1 日施行之行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定，應依簡易訴訟程序進行之，先予敘明。
二、事實概要：原告申經被告發給第109679號水權狀（下稱水權狀），載明引用水源為朴子溪水系，用水範圍為嘉義市○村段等704 筆土地，引水地點為嘉義縣太保市○○段○○○ ○號土地（下稱系爭水權）。嗣被告查知原告未善加管理系爭水權確依登載之用水範圍進行灌溉，該會擔任當地灌溉區小組長之許能昭涉竊水移至用水範圍外之地區使用，經被檢舉竊水、私下收取用水費用。被告於99年9 月27日以原處分認原告未善加管理其已合法登記取用之水資源，違反被告前揭依法核發水權狀登載用水範圍內容，依水利法第93條第1 項規定，處罰鍰2 萬元。原告不服提起訴願遭無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠按水利法第93條第1 項前段規定既係以擅自或妨礙取水、
用水或排水為構成要件，則應審究者厥為本件原告是否有違反前揭規定之行為。經查，被告係以原告水權狀所載用水範圍為嘉義市○村段等704 筆土地，原告卻未善加管理，致當地灌溉區小組長許能昭涉嫌竊水移至用水範圍外之地區使用。是本件違反前揭規定之行為人為許能昭，原告與許能昭之間若無犯意聯絡與行為分擔，僅係管理上之欠缺，殊難依水利法第93條第1 項前段之規定加以裁罰。
㈡次按，許能昭涉嫌違反水利法第93條第1 項後段、刑法第
320 條第1 項竊盜罪部份，業經臺灣嘉義地方法院檢察署（下稱嘉義地檢署）檢察官於100 年度偵字第1863號竊盜案件（下稱相關偵案）認抽水站是在35年間設立，當初設立抽水站是由當地200 餘名農民集資興建，抽水站之用電戶名為本件原告係因為農業用電比較便宜，目前由許能昭負責營業之抽水站，申請日期係於35年8 月間，臺灣省政府（下稱省府）是於43年間核發水權狀，設置抽水站之用意係在協助當地農民於缺水期時，得有另一水源補充灌溉，由原告會員自行引用該抽水站的水，其電費由施用者自行負擔，足見本件自始即授權許能昭管理營運該抽水站，且於知悉許能昭除供水予原告會員外，並逾越水權申請之範疇，供水予非原告會員即非灌溉區（即非原告會員耕種之農地，亦即「非灌溉區」，與原告會員耕種之農地係屬「灌溉區」不同）使用水源之前提下，繼續為該抽水站申請水權，此項供水方式持續超過60年，與水利法第93條之規定無涉等情為由，而於100 年3 月29日為不起訴處分在案。是許能昭所負責營運之抽水站於35年間既已存在，原告最初申請之水權狀在43年間才由省府核發，縱使抽水站所灌溉之範圍超出水權狀所記載之用水範圍，亦難以認定原告已違反水利法第93條第1 項之規定。
㈢許能昭涉嫌違反水利法第93條、刑法第320 條竊盜等罪嫌
，既經相關偵案為不起訴處分確定，檢察官亦明確認定此項供水方式持續超過60年，與水利法第93條之規定無涉，則該抽水站之存在，灌溉之範圍超越水權狀所載之區域，應係由水利主管機關或地方自治團體輔導眾多水農民申請水權之問題，尚難對原告以違反水利法第93條第1 項之規定而加以裁罰。是被告以原處分裁罰原告，係違反行政罰法第26條之規定。
㈣是原告聲明：訴願決定、原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠水資源係珍貴而有限之自然資源，為有效利用及管理，水
利法乃訂定水權登記及管理制度，除於水利法第17條明定，人民因每一標的取得水權，其用水量應以其事業所必須者為限，據以核發水權水量之基本原則外，並於同法第38條規定，主管機關核發之水權狀上記載用水標的、用水範圍、引用水量等項資訊，以令水權人依核准登載之水權狀登載內容使用，始符合主管機關核發水權之使用限制，並無違反水利法第93條規定之擅行取水情事。既是本案原告於稽查時一再主張其不同意就灌溉區外之土地進行灌溉，非灌溉區土地之灌溉非其事業所必需，顯證原告應明知系爭水權之使用水權登記。
㈡行政院農業委員會（下稱農委會）頒訂「農田水利會組織
規程」第22條規定，原告設置之水利小組工作職司小組區域內用水之管理事項，其任務執行受農田水利會之監督指導。許能昭當時擔任原告嘉義工作站水虞厝小組之小組長，其執行任務應即受該會監督，而許能昭長期引水至系爭水權用水範圍以外地區進行灌溉，並收取用水費用之違法用水事實明確，原告既承認有管理缺失，應可推定原告之未依核發規定使用，即無故意亦有重大過失。
㈢依相關偵案不起訴處分內容，可見檢察官係認許能昭將水
權水量引至系爭水權登載用水範圍外使用之行為，既獲本件原告之授權，則許能昭即無所謂擅行取水及竊盜罪可言，是由不處分起訴可確知原告自始知悉許能昭長期將水權狀用水移至用水範圍外供水予非會員之非溉灌區使用水源之前提下，繼續為該抽水站申請系爭水權，更可確認原告有違反水利法之明知故意事實，殆無疑義。至於原告主張抽水站自35年間即存在，而原告之水權狀在43年間才由省府核發，是以水權狀所記載之用水範圍未全部包括抽水站所灌溉之範圍等情，惟水利法第29條第1 項規定，水權之登記應由權利人及義務人或其代理人提出申請書等書件向主管機關申請之，又依水利法第30條規定，申請書應記載申請人資料、申請水權年限、水權來源、用水標的、用水範圍等事項，是以，原告既提供該水權用水範圍以外農地進行灌溉之事實，自應依水利法規定進行變更用水範圍，將實際上用水範圍以外農地納入用水範圍，以符合現有灌溉事實，而不應以過去水權登記制度尚未建立完善等理由，作為其未依水權狀登載用水範圍用水之卸責藉口。是原告未就系爭水權實際用水範圍依規定辦理變更程序，而長期於該合法水權之用水範圍外進行灌溉，已明顯違反水利法第93條擅行用水之規定。又相關偵案雖對許能昭作出不起訴處分，係就許能昭疑涉擅行取水之竊盜罪嫌部分進行偵查後，依據相關事證及證詞，認定許能昭行為係原告自始即予授權管理該抽水站，且原告於知悉許能昭「除供水予水利會會員外，並逾越水權申請之範疇，供水予非會員之灌溉區使用水源之前提下，繼續為該抽水站申請水權，被告既經授權即無所謂擅行取水之問題」，亦即許能昭在擔任嘉義工作站水虞厝小組之小組長期間，其行為係屬經授權執行業務之範圍未涉竊盜罪嫌。至不起訴處分所稱有關灌溉範圍超過水權狀所載應由水利主管機關或地方自治團體輔導農民申請水權之問題，仍無解於原告違反水利法第93條擅行用水之規定。
㈣是被告聲明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所述之事實，有經濟部水利署南區水資源局（下稱南水局）99年5 月28日執行違法取水案件查勘紀錄（原處分卷第1 頁）、竊水移至用水範圍外之地區使用照片（原處分卷第6 至9 頁）、相關偵案不起訴處分書（本院卷第20至23頁）、嘉義縣太保市南新里及北新里水利會區外農田灌溉用水100 年1 月7 日現場會議記錄（本院卷第24至25頁）、100 年1 月12日協調嘉義縣太保市水牛厝今年第1 期稻作灌溉之水費、電費及其他費用等分攤方式問題會議記錄（本院卷第26至28頁）、原處分（本院卷第11頁）及訴願決定（本院卷第17至19頁）可稽。是本件應審酌之爭點即為：
被告以原告未善加管理其已合法登記取用之水資源，致違反原告水權狀登載之用水範圍內容，裁處原告2 萬元罰鍰是否適法？茲以：
㈠按「本法所稱水權，謂依法對於地面水或地下水，取得使
用或收益之權。」「水權之取得、設定、移轉、變更或消滅，非依本法登記不生效力。」「水權登記，應向直轄市、縣（市）主管機關為之，水源流經二縣（市）以上者，應向中央主管機關為之；流經二省（市）以上者，應向中央主管機關為之。主管機關辦理水權登記，應具備水權登記簿。」「水權狀應記載左列事項：．．．七、用水範圍。．．．十一、引用水量。．．．」「違反本法或主管機關依法所發有關水利管理命令，而擅行或妨礙取水、用水或排水者，處（銀元）4 千元以上2 萬元以下罰鍰；．．
．。」水利法第15條、第27條第1 項、第28條、第38條第
7 款、第11款規定、第93條第1 項前段定有明文。㈡本件原告申經被告發給水權狀，載明用水範圍為嘉義市○
村段等704 筆土地，被告所屬水利署南水局於99年5 月28日查獲許能昭在系爭水權引水地點取水，供原告灌溉區以外農地使用等事實，此有99年5 月28日查勘紀錄及現場照片等影本附卷可稽（原處分卷第4 至9 頁）；而本院為求慎重，特向嘉義地檢署調取相關偵案、99年度偵字第7900號公司法案件（下稱相關公司法偵案）全卷，經核「許能昭經營水虞庴區農田灌溉抽水站收取水租費名冊」（相關偵案99年度交查字第2108號卷第2 、3 頁），共向231 人收取水租費，其中僅有86人係原告會員且其等農地均位於灌溉區內（即灌溉區別欄位註記「內」字者），其餘145人之耕作農地至少有部分係在非原告灌溉區內（即灌溉區別欄位註記「內、外」或「外」字者）。而上開抽水站係抽取原告水權狀之水源，其中部分提供系爭水權用水範圍以外之非原告會員使用之事實，除據許能昭於相關偵案、相關公司法偵案中坦承不諱外，並據訴外人許振昇於相關偵案中證稱其只有一塊在非灌溉區之農地，因而繳抽水站之水租費等語（相關偵案99年度交查字第1073號卷第180頁）；另訴外人即原告所屬嘉義工作站站長翁至平則於相關公司法偵案法務部調查局嘉義縣調查站詢問中陳稱：灌溉區內的水源是有申請水源證明，但非灌溉區的農地自三、四十年前更一直使用朴子溪的用水等語（相關公司法偵案調查局卷第14頁）；訴外人即原告所屬嘉義區管理處小組長溫宏祥於相關偵案中證稱：原告對非灌溉區的農民並無照顧義務，但自其任上開職務後，即知會員及非會員均以該抽水站引用水源等語（相關偵案99年度交查字第2108號卷第10至12頁），且在本件原告並無否認本件水權狀之水源曾供非會員之非灌溉區使用等情以觀，是由上開客觀事實，該抽水站係抽取系爭水權之水源，確係供非原告會員之農地而使用，而超過原告水權狀所載之用水範圍。
㈢原告雖以：本件違反水利法第93條第1 項規定之行為人為
許能昭，並非原告，原告與許能昭之間無犯意聯絡與行為分擔，僅係管理上之欠缺，殊難依水利法第93條第1 項前段之規定加以裁罰等情為主張。惟依農田水利會組織規程第22條及第23條規定，農田水利會設水利小組，置小組長
1 人，執行區域內用水之管理等任務，其任務之執行受農田水利會之監督指導。經查，系爭水權人係原告，而許能昭擔任原告嘉義工作站水虞厝小組之小組長，負責協助原告系爭水權灌區設施及供水調配管理，然許能昭於系爭水權引水地點取水供灌區外農地使用，用水超出水權狀登載用水範圍，原告顯未盡監督其小組長執行業務之責任，有未善盡系爭水權用水管理義務之過失至為明確。次以目前由許能昭負責營運之抽水站係設置在嘉義縣太保市○○○段○○○號土地上，申請用電戶名為原告，（電號00000000
000 、低壓電力裝置契約用戶，並申請農業動力用電），申請日期係於35年8 月間，有現場勘驗照片、臺灣電力股份有限公司嘉義區營業處99年5 月31日D 嘉義字第09905004031 號函、99年6 月9 日D 嘉義字第09906001231 號函99年4 、5 月份嘉義區管理處抽水站電費繳納請示單可稽（相關偵案卷99年度交查字第1073號卷第4 至5 、18至23、37、43頁），是原告既申請此工作物即抽水站之設置，且歷時數十年來亦未見有何嚴重欠繳租金之情事，其縱將此抽水站委由其所屬水虞厝小組之小組長許能昭管理，亦應就應就許能昭如何管理、引水之情事負監督、管理之責，而非任由許能昭管理抽水站將系爭水權引水地點取水供灌區外農地使用，用水超出水權狀登載用水範圍，是就此以觀，原告亦難謂無過失。
㈣原告雖復以：抽水站是在35年間由當地200 餘名農民集資
興建，抽水站之用電戶名為本件原告係因為農業用電比較便宜；而被告最初係於43年間向省府申請核發系爭水權狀獲准，且於知悉許能昭供水予非原告會員即非灌溉區使用水源之前提下，繼續為該抽水站申請系爭水權，此項供水方式持續超過60年，縱先前抽水站所灌溉之範圍超出水權狀所記載之用水範圍，亦難以認定原告已違反水利法第93條第1 項之規定等情為主張。茲以：
⒈原告最初於42年間申請系爭水權時，即應知用水範圍內
前已設立一以其名義申請之抽水站，則原告自應查明該抽水站之給水範圍，如發現有非會員使用時，或併同該等非會員之農地為範圍申請給水，或應命其旗下該轄區之小組長應妥慎管理，於申請系爭水權後不再經由抽水站供水予非會員，惟原告竟無視抽水站之給水範圍及於非原告會員之農地，仍以原告會員之農地作為用水範圍並申請系爭水權獲准，是其申請時已未依給水之實際狀況為之，已難認無過失。
⒉縱認原告於43年申請時並未發現抽水站實際給水範圍超
過系爭水權用水範圍，惟原告曾於61年9 月16日以嘉南秉管字第02579 號函通知訴外人葉守仁該系爭水權移轉為自行申請登記；另訴外人許金瑞申請原告逕行收購抽水站，再統一向用水農民合併收取原因缺水未徵收之一期作會費，原告以61年11月23日嘉南秉管字第27152 號函表示因現值財政困難時期歉難辦理，並為顧及該區域灌溉推行順利及會員權益，繼續為系爭地點申請水權，此有原告61年9 月16日嘉南秉管字第02579 號函61年11月23日嘉南秉管字第27152 號函可稽（相關偵案99年度交查字第1073號卷第40、41頁），是由原告上開二函，足認原告至遲自61年間為當地農民用水之利益計，申請系爭水權供當地農民自行抽取地面水補充不足灌溉水源，並由當地農民自行負擔維護費用及抽水機具電費，即已知悉抽水站之給水範圍超過系爭水權之用水範圍，參諸水權狀之申請、核發均具有一定期限以觀（按最新水權狀係98年4 月22日核發，灌溉水權年限自98年4 月22日起至103 年3 月31日止，訴願可閱卷第23頁），原告自不得諉為不知；則原告既早於61年間已知上情，至遲應於斯時即申請變更系爭水權之用水範圍，或應自61年度當期水權屆期期滿並申請換照前，即變更以抽水站之實際給水範圍作為新的用水範圍，惟原告仍未為之，是長期容認違反系爭水權用水範圍之規定，亦甚明確，足認許能昭以抽水站使用系爭水權之水源當已得原告授權。
⒊再由原告於本件及相關偵案之主張及陳述，其數十年來
均知上開違反系爭水權之情事，其自應依水利法相關規定變更用水範圍，否則亦應於歷次延展申請時併為變更，然原告未依水利法第30條規定於歷次水權申請時就用水範圍為詳實之記載，提供系爭水權用水範圍以外之農地進行灌溉之事實，其自無從以過去水權登記制度尚未建立完善等理由，免除其未依水權狀登載用水範圍用水之違規情事，是本件原告未就系爭水權實際用水範圍依規定變理變更程序，而長期容認該合法水權之用水範圍外農地進行灌溉，自係違反水利法第93條擅自取水之規定。
㈤原告雖繼主張：相關偵案已就許能昭為不起訴處分，是本
件自無水利法第93條第1 項之問題等情。惟相關偵案不起訴處分，係認定許能昭係獲得原告之授權，始以抽水站抽水提供非會員之農地使用，因而認許能昭並未違反水利法、竊盜之犯嫌，而為不起訴處分在案。是本件原告容認許能昭管理抽水站而違反系爭水權之相關規定，是違反規定之行為人自係系爭水權人即原告，則被告依水利法第93條第1 項前段規定裁處原告法定額度之罰鍰，即難認有何違法。至於不起訴處分有關灌溉範圍超過水權狀所載，應由水利主管機關或地方自治團體（本件即被告）輔導農民申請水權之問題等語，惟原告早自61年間即知此違法情事，本應依法向被告申請變更系爭水權之用水範圍，已如上所述，是原告自不得執相關偵案對許能昭為不起訴處分，執為其並未違反水利法第93條第1 項前段規定之依據。
六、綜上所述，原告所訴各節，均無可採。原處分依水利法第93條第1 項規定對原告處以法定罰鍰額度2 萬元，認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，為無理由，應予駁回。又本件係適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論，逕為判決，併予敘明。
七、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第233 條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 100 年 11 月 8 日
臺北高等行政法院第四庭
法 官 鍾啟煌上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 100 年 11 月 8 日
書記官 吳芳靜