臺北高等行政法院判決
100年度簡字第587號原 告 葉一堅訴訟代理人 蔡世祺 律師被 告 臺北市政府代 表 人 郝龍斌訴訟代理人 葉煥輝
陳慶華謝弘毅上列當事人間兒童及少年福利法事件，原告不服行政院新聞局中華民國100 年6 月24日聞訴字第1000009429號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件係屬不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰處分涉訟，罰鍰金額為3 萬元，依行政訴訟法第229 條第1項第2 款規定應適用簡易程序，並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：原告係香港商蘋果日報出版發展有限公司臺灣分公司負責人，該公司發行之「蘋果日報」，於民國99年6 月15日第A1版刊載翁奇楠遭槍殺兇手是前小弟的報導（以下簡稱系爭報導），報導內容略以：「專案小組連日清查，赫然發現少年廖○○四年多前曾是翁奇楠身旁的小弟，……當年13歲的廖○○由綽號小豪的男子介紹進公司作跑腿，……當時廖○○在翁奇楠集團成員眼中是個乖寶寶……」並刊登翻拍自廖○○國中畢業紀冊上之生活照。被告認為蘋果日報的前開刊載，涉及兒童及少年福利法（100 年11月30日更名為兒童及少年福利與權益保障法）第30條第15款行為之少年姓名及照片等足資識別少年身分資訊，違反同法第46條第1 項規定，乃於
100 年3 月25日，依同法第63條規定，以府觀行字第10030250300 號處分書，對原告裁處罰鍰3 萬元（以下簡稱原處分）。原告不服訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
１、原處分未依行政程序法第96條第1 項第2 款規定，記明理由，有處分不備理由之違法：
⑴、行政處分應記載處分理由，乃現代法治國家行政程序之基本
要求，關於處分理由的記載，必須使受處分人得以知悉行政機關獲致結論之原因。
⑵、本件被告僅引述法令條文文字，對法令意旨未為任何必要解
釋，對為何認定「原告以先前已有人公開其資料，對後續公開洩漏者即不處罰，或本案少年嫌疑人資料已由警方公布，無繼續保密必要等主張，實為不宜」、「本案媒體報導內容誇大渲染，不僅傷害兒少嫌疑犯，對其不公，於公共利亦無益處」及「本案刊載翻攝自國中畢業紀念冊照片，明顯出於故意」等，未有任何說明，即率爾認定報導內容已揭露足以辨識廖員身分之資訊，對本件事實涵攝於法令構成要件判斷過程付之闕如。且何以認定原告行為已達故意程度，意旨不明，認定故意所憑事實根據為何完全未論及，致原告無從由原處分之記載窺知上情，自不因原處分備有「理由欄」之記載，即謂原處分已盡理由說明之法律義務。
２、原告的刊登行為係緊急避難行為，阻卻違法，不應論罰：
⑴、原告的刊登行為係基於防免自己及他人生命、身體、自由及
財產受廖員迫害所為避難行為，依行政罰法第13條規定，應不予處罰。
⑵、緊急避難的判斷著重於衡平性權衡，行政機關權衡當事人權
益及公共利益間之輕重，應考量人民對於言論自由之權利行使，不論是積極的溝通意見或是消極的接受訊息之知的權利，基於維持民主多元社會正常發展考量，原則上應予尊重，僅於兼顧對個人名譽、隱私及公共利益保護時，予以合理限制。兒童及少年福利法關於媒體行使言論自由之限制，乃在保護兒童與少年隱私權及健全之身心發展。苟無害兒童及少年隱私權或已無保護必要，行政機關不得以兒童及少年福利法限制媒體言論自由之行使。是關於新聞媒體對兒童及少年身分之資訊揭露，所權衡法益乃言論自由及社會安全之公共利益與兒少權益，如媒體揭露兒童及少年身分之對象，所涉及社會安全之公共利益重大急迫且適當，此時兒少權益應適度退讓。
⑶、系爭報導揭露身分之廖○○（以下簡稱廖員），涉及殺人與
槍砲等重大犯罪嫌疑遭通緝並公諸於世，倘任其自由處於社會人群中，顯有危害公眾安全之危險，該危險程度已達令人無法容忍地步，是時人民之生命身體財產與自由．受到迫切之危害，已達緊難情狀，系爭報導的適當揭露，除轉載警方專案刊登資料及照片外，適度引述其他相關資料（如就讀學校等），加強一般民眾觀察能力，無非係促使民眾有較強防免受迫害能力，如此保障公益行為，為合法避難行為。
⑷、系爭導報時，廖員將屆18歲，事實上顯無害兒少法所欲保護
兒少身心發展之實際需要，且據內政部警政署發布要案查（協）尋專刊（以下簡稱查尋專刊）內容，當時之廖員顯無以兒少法加以保護之必要，原告以媒體新聞揭露訊息方式維護公益，主觀上無故意或過失。
３、原處分違反平等原則、禁止恣意原則：
⑴、臺中市翁奇楠槍擊命案係社會大眾所矚目社會案件，警方於
查尋專刊將廖員身份資訊及照片登載揭露，並將廖員照片、出生年月日、身分證字號、長相特徵揭露於網站，注意事項中另註明「廖○○隨身攜帶制式槍，協查時請注意本身安全。」系爭報導的本意，與查尋專刊的登載揭露並無二致，被告忽略憲法所賦予之基本權，枉顧社會安全公共利益，其裁罰之不當至為顯然。又未於個案中審酌原告有無行政罰法第
7 條、第8 條、第13條及第18條等情，內政部99年10月18日台內童字第0990840322號「媒體對兒少身分資訊之報導範圍應以官方公布者為限，媒體轉載者亦同」之函釋（以下簡稱內政部99年10月18日函釋），增加法律所無限制，原處分顯有違法。
⑵、被告依系爭報導99年6 月17日出刊後之99年7 月21日內政部
兒童局函釋、內政部99年10月18日函釋及100 年3 月11日臺北市媒體違規案件審議委員會之會議決議，對原告裁罰，顯係差別待遇，有違平等原則、禁止恣意原則，且不備理由。
４、當時報導這個內容有很多家媒體，但受罰只有數家，被告應提出少年有那些權利被侵害。而所謂官方資訊，是就特定之個人，並非官方所提供的物件或特定相片，系爭報導未逾官方揭露範圍。
５、裁處時兒童及少年福利法第46條的規定，未區分政府機關或民間單位，除法律有除外規定，否則當一體適用，不應有差別待遇。警方依內政部警政署93年函頒之警察機關犯罪及要案資料通報作業規定公布未成年犯嫌身分資訊，而媒體依憲法第11條賦予之新聞自由報導，卻被認為違法，顯違平等原則。內政部99年10月18日函釋，違法限縮媒體新聞自由，違背法律優位與法律保留原則，不得據為差別待遇之正當理由。退步言，該函釋所稱「媒體對兒少身分資訊之報導範圍應以官方公布者為限」，應係以兒少身分之「資訊」為限制對象，非以所公布資訊之種類或來源為限制對象。兒童少年個人容貌屬資訊範圍，但揭露容貌之照片則屬資訊種類或來源，非資訊本身，非該函釋限制客體。且在已公開資訊範圍，再提供同一資訊之延伸、補充說明，縱與公布內容或有差異，亦未逾官方公布資訊範圍。查尋專刊既已公開廖員照片，原告翻攝廖員國中照片，在官方公布資訊即廖員容貌範圍。而廖員容貌既已公開，事後斤斤計較何時、何地或何人拍攝之照片，在未額外揭露廖員其他資訊或侵害廖員其他權利前提，被告的指摘顯已無實益。
６、聲明求為判決：
1 訴願決定及原處分均撤銷。
2 訴訟費用由被告負擔。
四、被告主張：
１、原告刊登廖員少年國中時期照片，該照片在查尋專刊是沒有的，系爭報導已逾越官方公佈資訊。
２、行政程序法第96條第1 項第2 款規定目的，在使處分相對人知悉處分內容，以判斷行政處分是否合法妥當及提起行政爭訟獲救濟機會，同時促使行政機關於作成處分時，於事實或法律上作較慎重考慮。是所稱應記載之理由，係指表示行政機關作成決定之重要事實及法律原因。本件原處分內容已使原告知悉其係因99年6 月15蘋果日報第A1版的系爭報導遭裁罰，亦使原告明白係何內容之報導被認為違反兒童及少年福利法規定，已使原告知悉原處分之重要事實及法律原因，而得據以判斷原處分是否合法妥當，及提起行政爭訟可獲救濟機會。又理由論述內容的多寡，應視案件及所涉法令之繁複程度而定，理由不備必須是足以影響行政處分之結論，始構成得撤銷原因，而足影響處分結論之理由不備，應係指作成處分所依據之主要或重要理由有欠缺，因關係到受處分人防禦及程序參與權利，有規定補正期限之必要。本件原處分並無原告所稱有違反行政程序法第96條第1 項第2 款之未記載理由情事。
３、緊急避難客觀要素有避難情狀及避難行為，而避難行為須有必要性、適當性、相當性且不過當。至主觀要素須有救助意思。系爭報導除揭露官方為協尋目的所公布之該少年目前所涉犯罪嫌疑及個人資訊外，另就少年之前於13歲時即為集團工作，為其跑腿小弟各節深入報導，報導內容顯已涉及組織利用少年犯罪或為不正當之行為，實已構成兒童及少年福利法第30條第15款規定之違法行為，原告對此等利用少年犯罪或為不正當之行為詳加報導，甚至公布該少年足以識別身分之資訊，刊載翻攝自少年就讀之國中畢業紀念冊之少年照片，已逾官方公布資訊，原處分予以裁處，核屬有據。又避難行為需符合適當性、必要性及衡平性要求，始可阻卻違法。原告並無存在阻卻違法事由，則原告的違規行為並無法規或超法規之阻卻違法事由。原告的行為目的非協尋，而是利用此一手法增加銷售量，利用查尋專刊為其脫詞。
４、禁止差別待遇的原則，非要求形式平等，也不是完全禁止行政機關對人民作差別待遇，重點在於行政機關對人民所為的差別待遇有無正當理由存在，是否為法律所許。憲法第7條所揭示平等原則非絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，要求本質上相同之事物應為相同之處理，不得恣意為無正當理由之差別待遇。本件客觀上原告明顯藉查尋專刊內容並擅自翻拍照片等識別身分資訊，此舉足資識別被害少年身心，即合致裁罰規定。主觀上原告對上開事實，有認識仍決意為報導或記載行為，即有故意，退步言，縱無故意，但按情節應注意並能注意而不注意，難謂無過失，原告應予裁處，誠屬當然。
５、原告行為時，有能力選擇不予刊載被害少年身分資訊，同樣能達到原告所稱「言論自由及社會安全之公共利益」，不必然兒少權益應為適度退讓，但原告卻執意刊載，違反法規範之期待，有可非難性。至依法之行為，即無違反平等原則之可言。
６、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
五、本院的判斷：
１、按為促進兒童及少年身心健全發展，保障其權益，增進其福利，特制定兒童及少年福利與權益保障法（原名稱為兒童及少年福利法，100 年11月30日更名）。該法第2 條規定：「本法所稱兒童及少年，指未滿十八歲之人；所稱兒童，指未滿十二歲之人；所稱少年，指十二歲以上未滿十八歲之人。」裁處時兒童及少年福利法第30條第15款（即100 年11月30日修正後之第49條第17款）規定：「任何人對於兒童及少年不得有下列行為：……十五、其他對兒童及少年或利用兒童及少年犯罪或為不正當之行為。」第46條第1 項前段（即10
0 年11月30日修正後之第69條第1 項第1 款）規定：「宣傳品、出版品、廣播電視、電腦網路或其他媒體不得報導或記載遭受第三十條或第三十六條第一項各款行為兒童及少年之姓名或其他足以識別身分之資訊。」第63條規定：「違反第四十六條第一項規定者，各目的事業主管機關對其負責人及行為人，得各處新臺幣三萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得沒入第四十六條第一項規定之物品。」又兒童及少年福利與權益保障法施行細則係依兒童及少年福利與權益保障法第11
7 條規定授權訂定，該施行細則第21條（即裁處時兒童及少年福利法施行細則第20條）規定：「本法第六十九條第一項至第三項所定其他足以識別身分之資訊，包括兒童及少年照片或影像、聲音、住所、親屬姓名或其關係、就讀學校或其班級等個人基本資料。」核係闡述「其他足以識別身分之資訊」意涵之細節性規定，未逾兒童及少年福利與權益保障法授權範圍及目的，自有法之拘束力。
２、如事實概要欄所載之事實，有系爭報導、查尋專刊附卷可佐，本案事實，應堪認定。至原告主張原處分有不備理由之違法、原告的行為是緊急避難行為、原告沒有故意或過失、原處分違反平等原則、禁止恣意原則等語，經查：
⑴、行政處分的形式合法性，關係著行政處分的成立，要求行政
處分應由有管轄權的行政機關，依規定的程序及方式作成。一個符合方式要件的適法行政處分至少須記載有相對人、主旨、處分機關與作成日期等最低限度事項。再者，行政處分方式的規定，目的在促使行政機關能作成內容正確的決定，其本身並非目的。行政程序法第96條第1 項規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法令依據。……」其規範目的在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會。所謂理由，是指行政機關獲致結論的原因，理由的說明所要表達的是行政機關作成決定之重要事實及法律原因。對於理由的敘述，不須鉅細靡遺，只須寫出使當事人得以知悉獲致結論的理由何在。觀之原處分的理由，除引用內政部兒童局99年7 月21日童綜字第09900511841號函釋內容，及內政部99年10月18日台內童字第0990840322號「媒體對兒少身分資訊之報導範圍應以官方公布者為限，媒體轉載者亦同。」的函釋外，更記載系爭報導刊載之少年國中畢業紀念冊上照片，非翻攝自查尋專刊，而係少年國中畢業紀念冊，顯已逾越官方公布資訊，明顯出於故意，依規定予以裁罰等語，有被告100 年3 月25日府觀行字第10030250300 號處分書附卷可參，已足表彰處分的理由及該決定所根據的法律觀點，核符合上揭行政程序法要求，原告指摘原處分理由不備，洵不可採。
⑵、所謂緊急避難係指因避免自己或他人生命、身體、自由、名
譽或財產之緊急危難而出於不得已的行為。所稱緊急危難情狀必須有緊急危難的存在，始足當之，即如果行為人沒有立即採取避難措施，有可能喪失救助法益的機會，而無法阻止損害的發生或可能造成擴大損害的狀況；而所謂不得已應係指具體狀況下，行為人除了採取措施外，別無其他更適當的選擇，即指行為人面對利益衝突時，不得不選擇犧牲某利益以保護特定法益的主觀心態。本件經報導的少年廖員，縱因涉嫌持槍殺害翁奇楠，而成為警方要案查尋的對象，究難謂係緊急危難狀態的存在，原告以此主張系爭報導是緊急避難行為，並不可採。
⑶、再者，兒童及少年的保護，係指國家採取措施排除或限制干
擾兒童及少年發展的危害來源。為保障兒童及少年的隱私權，裁處時兒童及少年福利法第46條第1 項前段（即100 年11月30日修正後兒童及少年福利與權益保障法第69條第1 項第
1 款）明文規範對於遭受或被利用為犯罪或不正當行為之特定兒童及少年的身分資訊不得公開，已足顯示立法對兒童及少年隱私權益保障的特殊保護用意。此時基於兒童或少年隱私權的保護，縱造成媒體報導形式受到限制，媒體亦應容忍。觀之系爭報導的內容，除引用警方當時為追緝廖員刊登於查尋專刊的個人資訊外，另報導少年廖員於四年前即約13歲時即為翁奇楠集團工作，為跑腿小弟等情節，並刊登少年廖員在國中畢業紀念冊上的生活照，與單純刊載查尋專刊內容有別，核係報導被利用為犯罪或不正當行為之少年的身分資訊，被告審認原告之上開行為違反裁處時之兒童及少年福利法第46條第1 項前段規定，而依裁處時同法第63條規定予以裁罰，洵然有據。原告以查尋專刊已刊登廖員個人資訊為由，主張其無故意或過失、原處分違反平等原則、禁止恣意原則等情，均無可取。
六、綜上，原處分認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
八、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第233條第1 項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 8 月 27 日
臺北高等行政法院第二庭
法 官 蘇嫊娟上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 101 年 8 月 27 日
書記官 陳清容