臺北高等行政法院判決
100年度簡字第647號原 告 林景元被 告 行政院新聞局代 表 人 楊永明（局長）上列當事人間廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國100 年
7 月28日院臺訴字第1000100594號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告對於被告民國100 年6 月10日新廣一字第1000600766號函（下稱原處分），處罰鍰新臺幣（本件貨幣單位非僅新臺幣一種，如下述金額部分前未加註貨幣單位者，即以新臺幣為貨幣單位）87,000元不服請求撤銷；是本件爭訟之數額在40萬元以下，依99年5 月1 日施行之行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定，應依簡易訴訟程序進行之，先予敘明。
二、事實概要：被告以原告未領有廣播電視節目供應事業許可證，擅自製作廣播節目，並提供予未經許可擅自經營無線廣播業者，於100 年3 月15日凌晨4 時至5 時在高雄地區違法使用FM107.0MHz播放，主持人於節目中討論政治時事議題，並提供民眾call in 服務電話，經國家通訊傳播委員會（下稱通傳會）側錄查獲，並經被告循該播音內容查出節目之服務電話為原告所申設，違反廣播電視法（下稱廣電法）第29條之1 規定，乃依同法第45條之2 規定，於100 年6 月10日以原處分處原告罰鍰銀元29,000元（折合87,000元）。原告不服提起訴願遭無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠本件違反電信法第48條第1 項、第58條第2 項事件，依社
會一般通念係屬集合犯性質，為法律上一罪。60臺非字第77號判例得為參考。
㈡本件除違反廣電法第29條之1、第45條之2規定外，原告另
因自100 年3 月初某日起至100 年4 月23日止違反電信法第48條第1 項、第58條第2 項犯嫌，經臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）檢察官於100 年5 月18日以10
0 年度偵字第15293 號案件（下稱刑案偵查）聲請簡易判決處刑；臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）於100 年7月26日以100 年度簡字第3208號（下稱刑案一審）判決拘役55日併科罰金新臺幣10萬元，並沒入廣播器材一批，原告不服並已提出上訴。是刑案一審判決尚待上訴審判決，本件似應俟刑案上訴審判決確定後再為審理。
㈢本件通傳會係將側錄之同一播音內容側錄光碟，分別交付
被告與高雄地檢署，而有行政罰法第26條一行為分處刑罰與行政罰之競合問題。行政罰亦宜應有謙抑之一面，非以刑罰之外再以「二行為」為由，再為行政罰而視行政罰第26條為具文。即上開行為應係同一行為，此可由：⒈原告本人現場製作之評論性節目。⒉原告本人將該現場製作之評論性節目直接播出，而為新聞局認定本件觸犯電信法第29條之1 、第45條之2 之擅自製作廣播節目規定。⒊就該直接播出之行為刑事法庭認定本件原告同時觸犯電信法第48條第1 項、第58條第2 項之非法使用無線電頻率罪，觸犯非法使用無線電頻率罪係以廣播內容用以觸犯，非以「呼吸吹氣」即得為之，本件即係以「現場製作之評論性節目直接播出」而同時觸犯廣電法與電信法。⒋僅有原告一人，亦僅有一行為等情可知。
㈣準此，原處分就該非法設立電台並播音之「同時」違反電
信法與廣電法係屬同一行為，既屬同一行為則，又為刑案一審以特別刑法電信法第58條第2 項懲罰判決，處拘役50日，併科罰金10萬元，並諭知沒收相關物品在案，故被告不應再作成原處分裁罰原告。並聲請向刑案調閱刑事裁判資料進行核對，以明通傳會係將其側錄之同一播音內容側錄光碟分別交付被告與高雄地檢署，而有行政罰法第26條之一行為分處刑罰與行政罰之競合問題。
㈤是原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠原告未領有被告核發之廣播電視節目供應事業許可證，擅
自製作廣播節目，並提供給未經通傳會許可設立經營之不知名廣播電臺於100 年3 月15日凌晨4 時至5 時在高雄地區FM107.0MHz播送，主持人於節目中討論政治時事議題，並提供民眾call in 服務電話（00）00000000及（00）00000000。經被告向電信事業查證，前揭電話均為為原告所申設原告未經許可擅自製作廣播節目，並提供給未經許可擅自經營無線電廣播業者播送，其違法事實，洵堪認定，被告爰依廣電法第45條之2 規定暨被告98年4 月30日修正發布之「行政院新聞局處理違反廣播電視法罰鍰案件裁量基準」（下稱裁量基準）第1 點第3 款第2 目規定核處罰鍰，並無不當。
㈡經營廣播節目製作業、廣播電視節目發行業應申請許可，
且應為獨資、合夥、公司或其他法人組織，廣電法及廣播電視節目供應事業管理規則定有明文。原告未經許可，即以自然人個人名義擅自製作廣播節目，並提供給未經許可擅自經營無線廣播業者於100 年3 月15日凌晨4 時至5 時在高雄地區FM107.0MHz播送，其違規事實，有通傳會提供之側錄光碟及「非法廣播電臺節目紀錄表」堪予認定。原告對系爭提供給非法廣播電臺之節目call in 服務電話為原告所租用，並不否認，其租用之電話並無遭不法盜用轉接之具體事證，何以出現在非法廣播電臺之節目中，亦未見提出合理說明，原告難謂對其所租用電話之使用狀況不知情；況系爭節目內容完整，倘非原告有意提供，依媒體運作常理，上開節目自無從於其他媒體通路出現。
㈢原告稱非法架設廣播電臺而違反電信法第48條第1 項、第
58條第2 項事件，依社會一般通念係屬集合犯性質，為法律上一罪，並引用60台非字第77號判例作為參考。惟依行政院核定之「取締非法廣播電臺作業方案」，係由通傳會、行政院衛生署，行政院農業委員會、行政院原住民族委員會、法務部、財政部（賦稅署、國有財產局）、內政部（警政署、營建署）、經濟部及被告等相關單位組成聯合取締小組，以杜絕非法廣播電臺違法使用無線電頻率，從事非法醫藥食品、商品、命理、婚姻介紹、交友聯誼等廣告與製播廣播節目、逃漏稅等不法行為，以維護無線電波秩序，確保合法業者權益，取締對象為違法使用無線電頻率之非法廣播電臺業者；而被告針對原告所為之行政處分，係就原告未取得廣播電視節目供應事業許可證，卻擅自製作廣播節目，並提供給未經通傳會許可設立經營之不知名廣播電臺於100 年3 月15日凌晨4 時至5 時在高雄地區FM107.0MHz播送，違反廣電法第29條之1 規定之行為所為處罰，以該等行為之內容、態樣、行政管制目的及立法構成要件均不同，並非屬同一行為。
㈣行政罰法第26條第1 項立法意旨係認一行為同時觸犯刑事
法律及違反行政法上義務規定時，由於刑法與行政法同屬對不法行為之制裁，而刑法之懲罰作用較強，故依刑事法律處罰，即足資警惕時，實無一事二罰再處行政罰之必要，且刑事法律處罰，由法院依法定程序為之，較符合正當法律程序，故應予優先適用。原告稱通傳會將其側錄之同一播音內容側錄光碟分別交付新聞局與高雄地檢署而有行政罰法第26條之一行為分處刑罰與行政罰之競合問題，惟查原告所舉刑案一審判決，係高雄地檢署針對原告於100年3 月初某日起至同年4 月23日止遭查獲非法使用無線電頻率，違反電信法第58條第2 項規定所為之判決，與被告依據上開100 年3 月15日側錄播音內容，認定原告違反廣電法及廣播電視節目供應事業規定之行政法上義務，核屬二事，被告依法核處，並無違反行政罰法第26條第1 項規定。
㈤是被告聲明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所述之事實，有刑案偵查聲請簡易判決處刑書、刑案一審判決（本院卷第14至17頁）、被告100 年5月3 日新廣一字第1000620813號函、原告100 年5 月15日陳述意見書、被告100 年5 月25日新廣一字第1000009220號函、原告100 年6 月1 日陳述意見書、非法廣播電臺節目紀錄表（原處分卷第1 至4 、10至11頁）、訴願決定及原處分（本院卷第10至13頁）可稽。是本件應審酌之爭點即為：原告未領有本局核發之廣播電視節目供應事業許可證，擅自製作廣播節目，並提供給未經通傳會許可設立經營之不知名廣播電臺播送，依廣電法第45條之2 規定核處罰鍰87,000元，是否有行政罰法第26條第1 項一行為不二罰之規定。茲以：㈠按「廣播電視節目供應事業之設立，應經主管機關許可，
其節目內容及有關管理事項準用第21條、第25條、第28條及第34條之規定。」「違反第29條之1 之規定，經營、策劃、製作、發行或託播廣播電視節目、廣告、錄影節目帶者，處3,000 元以上、3 萬元以下罰鍰，並沒入其節目。
」廣電法第29條之1 、第45條之2 定有明文。次按「未經許可擅自經營廣播電視節目業、廣播電視廣告業者：⒈罰鍰金額依裁處次數作為罰鍰裁量基準。⒉第1 次處罰鍰3,
000 元；再次適用時，每次增處罰鍰5,000 元。」裁量基準第1 點第3 款亦規定明確。繼按「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」「前項行為如經不起訴處分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」行政罰法第26條第1 項、第2 項亦有明定，該條立法說明第2 點謂：「……但罰鍰以外之沒入或其他種類行政罰，因兼具維護公共秩序之作用，為達行政目的，行政機關仍得併予裁處，故為第1 項但書規定。」足見行為應處以其他種類行政罰者，為達行政目的及維護公共秩序，行政機關仍得併罰。
㈡原告未申領取得廣播電視節目供應事業許可證，擅自製作
廣播節目，並提供給未經許可擅自經營無線廣播業者，於
100 年3 月15日凌晨4 時至5 時在高雄地區違法使用FM10
7.0MHz播放，主持人於節目中討論政治時事議題，並提供民眾call in 服務電話，經通傳會側錄查獲，經被告向電信業者查證該服務電話為原告所申設，有非法廣播電臺節目紀錄表可稽（原處分卷第10至13頁），原告未經許可擅自製作廣播節目，且提供給未經許可擅自經營無線廣播業者播放之違法事實，洵堪認定。
㈢原告雖援引最高法院60年臺非字第77號判例，主張違反電
信法48條第1 項及58條第2 項規定之案件，依社會一般通念係屬集合犯性質，為法律上一罪，實務上亦多作此種認定可資參照等情；惟最高法院60年臺非字第77號判例要旨固謂：「刑事訴訟法第302 條第1 款規定，案件曾經判決確定者，應諭知免訴之判決，此項訴訟法上所謂一事不再理之原則，關於實質上一罪或裁判上一罪，均有其適用，牽連犯係裁判上一罪，如其方法或結果之犯罪行為，業經判決確定，其效力當然及於全部，倘檢察官復就牽連犯中之方法或結果行為，重行起訴，即應諭知免訴之判決，不得再予論科。」姑不論最高法院刑事判例非行政法之法源，上述判例於95年6 月20日經最高法院95年度第11次刑事庭會議決議判例加註「應注意刑法已修正，刪除牽連犯之規定」，並於95年7 月20日由最高法院依據最高法院判例選編及變更實施要點第9 點規定以臺資字第0950000626號公告之，足見原告主張尚不足採。
㈣依行政罰法第26條第1 項前段，係規定以一行為同時觸犯
刑事法律及違反行政法上義務規定時，始有其適用。否則，雖有觸犯刑事法律之行為，但是另有違反行政法之規定而符合處罰之要件者，仍應依相關行政法之規定處罰，並不構成一行為重複處罰問題。查原告所提刑案一審判決，係通傳會依行政院核定之「取締非法廣播電臺作業方案」，會同由包括被告在內之其他相關部會單位組成聯合取締小組，以杜絕非法廣播電臺違法使用無線電頻率，從事非法醫藥食品、商品、命理、婚姻介紹、交友聯誼等廣告與製播廣播節目、逃漏稅等不法行為，以維護無線電波秩序，確保合法業者權益，取締對象為違法使用無線電頻率之非法廣播電臺業者，認原告於100 年3 月初起至同年4 月23日止遭查獲非法使用無線電頻率之犯嫌，函送高雄地檢署偵查並聲請簡易判決處刑後，高雄地院認原告違反電信法第48條第1 項犯行，而依同法第58條第2 項規定作成刑案一審判決。易言之，刑案一審判決所依據之電信法第58條第2 項，其構成要件係「未經核准擅自使用或變更無線電頻率者」，此與原處分事實欄第一、二項所示原告違反廣電法及廣播電視節目供應事業管理規則之行政法上義務，核屬二事。原告所受刑事處罰係基於違反電信法之規定，與本件係違反廣電法之規定已有不同，二者之行政規範目的不同，保護法益亦係有別，為達成各自立法之目的，當然可採不同之處罰方法及手段。因此，原告主張本件有一事二罰問題，被告不應再為裁罰等情，亦難認係有據。㈤至於原告另聲請調閱刑案相關裁判資料，據以核對通傳會
係將其側錄之同一播音內容側錄光碟分別交付被告與高雄地檢署，而有行政罰法第26條之一行為分處刑罰與行政罰之競合等情。惟查，本院依本件相關事證，已足認定原告違反廣電法之規定，且與原告另於刑案違反電信法規定係屬二事，業已如前述，是本件事實業已明確，核無再行調取刑案資料之必要，故原告調查證據之聲請，即難准許。
六、綜上所述，原告所訴各節，均無可採。原處分依廣電法第45條之2 、裁量基準第1 點第3 款第2 目規定，對原告處以法定罰鍰額度內之87,000元，認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件係適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論，逕為判決，併予敘明。
七、本件事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法經本院詳加審酌後，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第233 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 30 日
臺北高等行政法院第四庭
法 官 鍾啟煌上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 100 年 12 月 30 日
書記官 吳芳靜