臺北高等行政法院判決
100年度簡字第675號原 告 阮玉如被 告 桃園縣政府代 表 人 吳志揚（縣長）住同上訴訟代理人 陳河泉 律師上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國100年6月24日台內訴字第1000112867號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：桃園縣○○鄉○○村○○路128之1號1樓建築物位於桃園縣○○鄉○○段14、15、102-1 地號都市計畫農業區土地（下稱系爭土地）上，經桃園縣政府警察局龍潭分局派員於民國（下同）100 年1 月7 日實施臨檢，發現原告在該址經營「玉如越南小吃」，現場並擺設卡啦OK及視聽伴唱設備，供不特定人歌唱。桃園縣政府警察局龍潭分局以100 年1 月11日龍警分行字第1009004507號函檢附臨檢紀錄表、同意臨檢證明書、筆錄及現場照片等相關資料移請被告處理，被告認原告已違反都市計畫農業區土地使用分區管制，乃以100 年2月11日府城行字第1000049930號函請原告於文到10日內陳述意見，原告於100 年3 月18日以書面向被告表示，出租人以該建築物充當合法店面出租予不知情已依法簽訂租約之承租人（即原告），故自當歸責於出租人之不當行為等語。被告認原告違規使用都市計畫農業區土地使用分區管制規定，於
100 年3 月24日以府城行字第1000111441號函復原告，並以
100 年3 月24日府城行字第1000111442號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰、停止非法使用及命
1 個月內恢復原狀。原告不服，提起訴願，遭決定駁回。而原告對罰鍰部分，仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）依都市計畫法臺灣省施行細則第30條規定，原告依法可於農業區合法經營小吃店，故原告不該受原處分裁罰。
（二）本件違法之真正行為人，即違反都市計畫法第79條第1項、第2項規定，違法將農舍充當合法店面出租圖利者，係為屋主，故應受處分人為地主。
（三）綜上所述，聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）本件裁處之經過情形：系爭土地位於「龍潭都市計畫」之農業區，有土地使用分區證明書可稽，本件係桃園縣政府警察局龍潭分局以100年1月11日龍警分行字第1009004507號函函送違規使用案件（玉如越南小吃，實際經營視聽歌唱業等）及桃園縣龍潭鄉公所以100年1月20日龍鄉城字第1000001809號函查報現況，並經被告100年1月26日府農管字第10000036017號書函認定非屬農業使用範疇，被告以100年2月11日府城行字第1000049930號函請原告陳述意見，並於100年3月10日進行現場會勘，有被告都市計畫違規使用會勘紀錄可稽，原告於100年3月18日以申請書回覆意見為：「茲因阮玉如與蘇蕭玉英已依法簽有租約，其中已明示：出租人應提供『店面』並同意承租人開小吃店，今出租人以該違建物充當合法店面出租予不知情已依法簽訂租約之承租人，故自當歸責於出租人之不當行為。」被告以100年3月24日府城行字第1000111441號函復：「二、旨揭土地係位於龍潭都市計畫農業區，依據都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定：『農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農業設施。……』，台端於旨揭土地違規經營小吃店（含視聽歌唱）經桃園縣政府警察局龍潭分局查獲移送且經桃園縣政府農業主管機關認定非屬農舍之使用細目，故台端業已違反上開規定。三、有關台端所述應歸責於出租人乙節，查台端係玉如越南小吃店之負責人（即行為人），設置小吃店本應自行查核該是否符合都市計畫土地使用分區管制及其他法令規定，本件違反都市計畫農業區土地使用分區管制規定至為明確，當依據都市計畫法規定予以裁處之。」因原告所陳述無理由，仍屬違反都市計畫土地使用分區管制規定，故被告以原處分裁處原告罰鍰6萬元、停止非法使用及1個月內恢復原狀，原告不服原處分，提起訴願，經內政部100年6月24日台內訴字第1000112867號訴願決定書，駁回原告之訴願，原告仍不服而提起本件行政訴訟。
（二）次就原告起訴主張之理由提出答辯：
1.按都市計畫法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」又都市計畫法臺灣省施行細則第14條、第29條規定：「都市計畫範圍內土地得視實際發展情形，劃定下列各種使用區，分別限制其使用：一、……九、農業區。……。」、「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農場及其相關設施，但第29條之一、第29條之2及第30條所規定者，不在此限。」復依桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準第1點：「為使違反都市計畫法第七十九條案件之裁罰符合比例原則及平等原則，特依行政程序法第一百五十九條第二項第二款規定訂定本基準。」第2點：「違反都市計畫法第七十九條案件之罰鍰裁量基準如附表。」（未滿1,500平方公尺：罰鍰金額6萬元整）。
2.桃園縣政府警察局龍潭分局於100年1月7日查獲原告於系爭土地經營玉如越南小吃店（含視聽歌唱業），案經被告所屬農業發展局認定非屬農業使用，故該行為業已違反都市計畫農業區土地使用分區管制規定，故被告以原處分處罰鍰6萬元、勒令停止非法使用及1個月內恢復原狀，原處分並無不當。
3.原告起訴主張其依都市計畫法臺灣省施行細則第30條，原告依法可於農業區合法經營小吃店，故原告不該受原處分處罰云云。惟查，依都市計畫法臺灣省施行細則第30條規定：「農業區土地在都市計畫發布前已為建地目、編定為可供興建住宅使用之建築用地，或已建築供居住使用之合法建築物基地者，其建築物及使用，應依下列規定辦理：
一、建築物簷高不得超過十四公尺，並以四層為限，建蔽率不得大於百分之六十，容積率不得大於百分之一百八十。二、土地及建築物除作居住使用及建築物之第一層得作小型商店及飲食店外，不得違反農業區有關土地使用分區之規定。三、原有建築物之建蔽率已超過第一款規定者，得就地修建。但改建、增建或拆除後新建，不得違反第一款之規定。」亦即建築物之第一層得作飲食店使用之前提要件乃為「農業區土地在都市計畫發布前已為建地目、編定為可供興建住宅使用之建築用地，或已建築供居住使用之合法建築物基地者」，而系爭土地並不符合此要件，且其上建物乃為未經保存登記之違規建物，亦無消防設備與逃生設施，除未符都市計畫法規定外，亦不符建管、消防等法令規定，當然不得經營飲食店，況原告除經營飲食店外，尚兼營視聽歌唱業，尤不符都市計畫法規定，故原告之上開主張，顯無理由。
4.原告另主張該等違法之真正行為人（違反都市計畫法第79條第1項、第2項）（違法將農舍充當合法店面出租圖利），係為屋主，故應受處分人為地主云云，惟查：
有關違規建築物違規使用部分，被告於原處分書說明九：「土地所有權人應善盡管理權責，本件土地違規興建建築物、經營『玉如越南小吃店』應立即停止非法使用及1個月內恢復原狀，如後再經查獲未停止非法使用及1個月內恢復土地原狀，本府將另依都市計畫法第79條規定併罰之。」已明確告知土地所有權人之權責及其義務。另原告於設置經營小吃店（含視聽歌唱業）前，本即應自行查核是否符合都市計畫土地使用分區管制及其他法令規定，且依據行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。」原告疏未查明致違反都市計畫法規定，顯至少有重大過失甚明，故原告主張違規者係為屋主，應受處分人為地主云云，並無理由。
（三）綜上所述，被告審認原告於系爭土地上違規經營「玉如越南小吃店」（含視聽歌唱業），已違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，依都市計畫法第79條及桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準規定，以原處分裁罰原告6萬元，停止非法使用及1個月內恢復原狀，認事用法並無違誤。
（四）綜上所述，原告仍執陳詞，謂被告原處分違法，所述並無理由，聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分、土地使用分區證明書、桃園縣政府警察局龍潭分局100年1月11日龍警分行字第1009004507號函、商業登記查詢資料、現場臨檢紀錄表、同意臨檢證明書、原告100年1月7日調查筆錄、現場照片、桃園縣龍潭鄉公所100年1月20日龍鄉城字第1000001809號函、系爭土地土地登記謄本、都市計畫使用分區線上查詢系統查詢結果、被告100年1月26日府農管字第10000036017號函、被告100年2月11日府城行字第1000049930號函、被告100 年3 月10日都市計畫違規使用會勘紀錄、原告100 年3 月18日申請書、被告100 年3 月24日府城行字第1000111441號函等件附於原處分卷及本院卷可稽，堪予認定。
五、本件兩造之爭點在於：被告認原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，經通知陳述意見後，依都市計畫法第79條及桃園縣違反都市畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準，以原處分處原告6 萬元罰鍰，有無違誤？本院判斷如下：
（一）按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣〈市〉〈局〉政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」都市計畫法第79條第1 項定有明文。次按「都市計畫範圍內土地得視實際發展情形，劃定下列各種使用區，分別限制其使用：
一、……九、農業區。十、其他使用區。……」、「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農業設施。但第二十九條之一、第二十九條之二及第三十條所規定者，不在此限。申請興建農舍須符合下列規定：一、……四、農舍不得擅自變更使用。第一項所定農業產銷必要設施、休閒農業設施之項目由農業主管機關認定，並依目的事業主管機關所定相關法令規定辦理，且不得擅自變更使用；……。」都市計畫法臺灣省施行細則第14條第1 項第9 款、第10款、第29條第1 項第4 款及第2 項前段分別定有明文。又依桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準第
2 點附表規定，違反都市計畫法第79條案件，違反面積未滿1,500 平方公尺者，處新臺幣6 萬元整。
（二）經查：桃園縣○○鄉○○村○○路128 之1 號1 樓建築物位於系爭土地上，經桃園縣政府警察局龍潭分局派員於10
0 年1 月7 日實施臨檢，發現原告在該址經營「玉如越南小吃」，現場並擺設卡啦OK及視聽伴唱設備，供不特定人歌唱。該以100 年1 月11日龍警分行字第1009004507號函檢附臨檢紀錄表、同意臨檢證明書、筆錄及現場照片等相關資料移請被告處理，被告認原告已違反都市計畫農業區土地使用分區管制，乃以100 年2 月11日府城行字第1000049930號函請原告於文到10日內陳述意見，原告於100 年
3 月18日以書面向被告表示，出租人以該建築物充當合法店面出租予不知情已依法簽訂租約之承租人（即原告），故自當歸責於出租人之不當行為等語。被告認原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，經通知陳述意見後，依都市計畫法第79條及桃園縣違反都市畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準，以原處分處原告6 萬元罰鍰等情，此有土地使用分區證明書、桃園縣政府警察局龍潭分局100年1 月11日龍警分行字第1009004507號函、調查筆錄、現場照片4 張、桃園縣龍潭鄉公所100 年1 月20日龍鄉城字第1000001809號函、被告100 年1 月26日府農管字第10000036017 號函、被告100 年2 月11日府城行字第1000049930號函、被告100 年3 月10日都市計畫違規使用會勘紀錄、原告100 年3 月18日申請書、被告100 年3 月24日府城行字第1000111441號函及原處分等附於原處分卷可參。次因系爭土地位於都市計畫農業區，依都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農業設施，且農舍不得擅自變更使用。原告於都市計畫農業區範圍內經營玉如越南小吃，實已違反都市計畫農業區土地使用分區管制，違規事實堪屬明確，揆諸前揭規定，原處分並無違誤。
（三）原告雖主張：其依都市計畫法臺灣省施行細則第30條，原告依法可於農業區合法經營小吃店，故原告不該受原處分處罰云云。惟按都市計畫法臺灣省施行細則第30條規定：
「農業區土地在都市計畫發布前已為建地目、編定為可供興建住宅使用之建築用地，或已建築供居住使用之合法建築物基地者，其建築物及使用，應依下列規定辦理：一、建築物簷高不得超過十四公尺，並以四層為限，建蔽率不得大於百分之六十，容積率不得大於百分之一百八十。二、土地及建築物除作居住使用及建築物之第一層得作小型商店及飲食店外，不得違反農業區有關土地使用分區之規定。三、原有建築物之建蔽率已超過第一款規定者，得就地修建。但改建、增建或拆除後新建，不得違反第一款之規定。」亦即建築物之第一層得作飲食店使用之前提要件乃為「農業區土地在都市計畫發布前已為建地目、編定為可供興建住宅使用之建築用地，或已建築供居住使用之合法建築物基地者」，而系爭土地並不符合此要件，且其上建物乃為未經保存登記之違規建物，亦無消防設備與逃生設施，除未符都市計畫法規定外，亦不符建管、消防等法令規定，當然不得經營飲食店，況原告除經營飲食店外，尚兼營視聽歌唱業，均不符都市計畫法規定。足見原告此部分之主張，不足採信。
（四）原告又主張：本件違法之真正行為人，即違反都市計畫法第79條第1 項、第2 項規定，違法將農舍充當合法店面出租圖利者，係為屋主，故應受處分人為地主云云。惟按「依84年8 月2 日修正公布之建築法第90條第1 項（相當於現行建築法第91條第1 項第1 款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2 項) 規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。……」業經最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議在案。該決議雖係對於違反建築法相關規定之處罰對象，應擇一處罰，或兩者皆予處罰，予以闡釋，惟關於本件都市計畫法第79條第1 項，亦有處罰建築物所有權人、使用人或管理人等規定，本於同一法理，本件亦得適用之，故違反行政法上義務之處罰，以處罰違規行為人為原則、處罰土地或建築物所有權人為例外。原告為違反都市計畫土地分區使用管制規定之實際行為人，被告裁處原告，並無不合。又依行政罰法第8 條規定，不得因不知法規而免除行政處罰責任，是原告不得藉詞其不知法規而免除其行政處罰責任。足見原告此部分之主張，亦非可採。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分關於罰鍰部分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。
原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，又本件係簡易訴訟事件，爰不經言詞辯論，逕予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第236條、第233條第1項、第98條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 1 日
臺北高等行政法院第一庭
法 官 許麗華上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 100 年 12 月 1 日
書記官 林淑盈