臺北高等行政法院判決
100年度簡字第699號原 告 宋殿諾被 告 臺北市政府社會局代 表 人 江綺雯（局長）上列當事人間低收入戶事件，原告不服臺北市政府中華民國100年10月19日府訴字第10009118800 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件因屬不服行政機關所為調整低收入戶類別而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）10萬元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定，應適用簡易程序，另依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論逕行判決，合先敘明。
二、事實概要：原告全戶2 人（即原告及其配偶）原經核列為臺北市低收入戶第4 類，於民國（下同）100 年5 月17日向臺北市萬華區公所申調整低收入戶等級為第0 類，經臺北市萬華區公所初審後，以100 年5 月30日北市萬社字第10031631
700 號函送被告機關複核，經被告審認原告全戶4 人平均每人每月收入為新臺幣（下同）8,940 元，大於7,750 元，小於10,656元，依100 年度臺北市低收入戶家庭生活扶助標準表規定，應為低收入戶第3 類，乃以100 年6 月21日北市社助字第10031838800 號函（下稱原處分）覆原告，自100 年
5 月起核列原告及其配偶為低收入戶第3 類，按月核發其等
2 人低收入戶老人生活津貼各6,000 元，原告不服提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張下列各情，並聲明撤銷原處分及訴願決定：㈠原告低收入戶等級原為第0 類，84年與配偶尹玉華結婚登記
後，被告核列為低收入戶第4 類，家庭總收入計算人口2 人，被告當時認為尹玉華未申請低收入戶，且為居住大陸地區配偶與前夫所生之子王振慷、王振凱2 人非申請人一親等之直系血親，不列入家庭總收入計算人口。99年2 月間原告配偶向臺北市萬華區公所申請低收入戶，被告以99年3 月30日北市社助字第09933673900 號函核列配偶為低收入戶第4 類，家庭總收入計算人口增加2 人共計為4 人，即原告、原告配偶尹玉華及伊子王振慷、王振凱，其2 人與尹玉華關係為一親等直系血親，列入家庭收入計算人口。又原告因尹玉華於100 年4 月13日滿65歲，依規定為無工作能力之人，100年5 月17日向臺北市萬華區公所申請調整低收入戶等級至第
0 類，被告以原處分函覆原告，自100 年5 月起核列原告及配偶2 人為低收入戶第3 類。
㈡99年3 月間，被告核列尹玉華為低收入戶第4 類，低收入戶
卡號04917-4 號，其經過合法申請成立為另一低收入戶，被告應依法另發給配偶尹玉華一張低收入戶卡證件，確認具有低收入戶身分，方能受有各項社會福利資源，並將其子王振慷、王振凱列入輔導人口即家庭總收入計算人口，共計4 人。被告卻將尹玉華合併列入原告戶內輔導人口，同為卡號04917-4 號，因此原告戶籍內有2 人低收入戶，但不同申請人應有2 張不同卡之低收戶卡，卻登記錄於同一卡號內，有如不同2 人卻有相同身分證字號，導致原告低收入戶家庭總計算人口應為2 人，變成4 人。當原告申請調整低收入等級時，被告審核即由原第4 類調整為第3 類，同時亦將尹玉華低收入戶等級由原第4 類調整為第3 類。被告應以原告為依據，卻連同未申請調整之尹玉華一併調升，又原告申請調整低收入戶等級，被告將無血緣關係之王振慷、王振凱一併納入家庭計算人口，亦不查明其等與原告有無親屬血緣關係，致原告權益受損，原處分違法。
㈢依社會救助法第5 條第2 款計算人口範圍，除原告外，包括
配偶、一親等之直系血親..。原告與配偶尹玉華雖為同一戶籍內人口，但申請低收入戶之原因不同，依上開第5 條規定，資格認定以原告為依據，並以此計算家庭總收入。但被告認定全戶低收入戶計算人口，不能因申請人不同及戶籍有2人低收入戶而分開，以全戶家庭總收入計算。依民法第967條、第968 條、第970 條等規定，王振慷、王振凱2 人與原告無血緣關係，應為「姻親二等親」。原告為戶長且為低收入戶申請人，若將其2 人列為家庭收入計算人口，與民法規定抵觸，對於原告權益有損。
㈣訴願決定書記載「臺北市政府社會局辦理各項補助注意事項」第1 點規定；「家庭應計算人口範圍，應注意事項如下：
㈠社會救助法第5 條第1 項第2 款所指一親等直系血親應計算人口範圍，依民法相關規定辦理..」。被告只認定戶籍內輔導人口家庭總收入計算為4 人，被告計算方式，於法不合。原告戶籍內有2 人低收入戶身分，家庭收入所得應以「一戶低收入戶」為主體計算家庭所得，再據民法規定確認應計算人口之身分與原告之法律關係，以社會救助法規定計算家庭收入人口，並非戶內有2 人為低收入戶，即必須將2 人低收入戶家庭總收入加總後合併計算。但社會救助法及同法施行細則無相關規定，戶籍有2 人為低收入戶，須合併計算家庭所得之規定，又社會救助法及同法施行細則無規定，家庭內有2 人「低收入戶」須合併於一張低收入戶卡內，乃被告便宜行事，避免審核、計算申請人及家庭人口身分而增加業務量及困難度。原告經過合法程序申請且審核認定低收入戶資格後，1 戶低收入戶就應該有1 張低收入戶卡證明文件，因此，2 戶低收入戶戶內輔導人口應分開計列，原告低收入戶輔導人口應為1 人，家庭總收入計算人口為2 人，原告與配偶2 人年齡均超過65歲，依社會救助法規定屬於無工作能力，全戶無收入所得，依據100 年度臺北市低收入戶家庭生活扶助標準表，低收入戶等級應為第0 類。
㈤被告未依民法規定解釋原告配偶之子王振康、王振凱2 人與
原告間關係，其2 人應否列入計算低收入戶家庭人口，原處分亦未釐清。訴願決定僅說明民法第1114條直系血親相互間，互有扶養配偶義務，乃指王振慷、王振凱2 人與原告配偶尹玉華為一親直系血親，但民法並無規定王振慷、王振凱2人與原告之姻親關係有扶養義務。據此，被告已違背法令，損害人民權益。另尹玉華於99年3 月間核列為低收入戶第4類，家庭計算人口為4 人。被告採取對於原告不利計算方式，以配偶低收入戶為計算方式依據，但是配偶未提出調整低收入戶等級申請，原告提出調整低收入戶申請，被告未依民法規定辦理，應採取有利於原告之計算方式，不應將配偶之子2 人列入計算人口，卻以統籌合併方式計算，認定全戶不論是誰申請全戶計算人口就是4 人不能分開計算，明顯違背法令。又如此計算方式，被告沒有說明法源依據？依何法律條文規定須認定此種計算方式？只憑主觀意識、自由心證、依照慣例，不成文規定等之計算方式，縱使訂有作業條文，應依社會救助法及民法規定辦理，不能夠限縮解釋法令而侵犯、損及人民權益，否則即屬違法作業規定。
㈥被告對於原告之陳情未依據行政程序法第43條規定，解釋原
告戶口有2 人低收入戶時，家庭收入計算方式係採取合併計算或分開計算法源依據？對於社會救助法第5 條及民法規定原告配偶與前夫所生之子與原告間法律關係釋疑等語。
四、被告則以下列各語置，並聲明判決駁回原告之訴：㈠原告本人為臺北市低收入戶第3 類，於99年2 月23日至臺北
市萬華區公所提出增列原告配偶之低收入戶資格，有關低收入資格之申請係整體評估申請人家戶之經濟狀況是否符合社會救助法相關規定，依本件行為時社會救助法第4 條第1 項、第5 條第1 項及第5 條之1 對於申請戶之家庭應計人口範圍及收入計算方式已有明確規範，經調查瞭解原告及其配偶同一戶籍且共同生活，原告申請增列其配偶之低收入戶資格，為原告同一低收入戶內增列輔導人口，其3 人親屬關係為直系血親一親等，原告配偶與其2 子之血親關係不因原告配偶與前夫婚姻關係消滅而消滅，故依法仍為應列計人口範圍，原告家庭應列計人口共4 人（含原告、原告配偶、原告配偶之子王振慷、王振凱），乃依行為時社會救助法相關規定重新審查，自99年2 月起核列原告及其配偶等2 人，為臺北市低收入戶第4 類。原告復於100 年5 月17日申請提升等級，故依法重為審查原告及其配偶等2 人低收入戶資格，家庭應列計人仍為4 人，並因原告配偶於100 年4 月年滿65歲，屬於無工作能力者，經重新審查自100 年5 月起核列原告及其配偶等2 人升等為低收入戶第3 類，並無違誤。
㈡原告於100 年7 月1 日提起訴願，被告於100 年7 月19日派
員訪視原告家庭生活狀況，依原機關接案表載略以，100 年
7 月18日去電原告，原告同意於100 年7 月19日家訪，惟社會工作員當日依約時間訪視，原告住所僅原告代理人宋正鼎在家，並表示原告配偶當日要去門診，原告陪同看病，原告所有社會福利均由原告代理人申請，有問題逕向原告代理人詢問即可。另依被告機關接案表略以，原告對生活細節多有保留、原告代理人對社會工作者之評估多有干預，經評估無行為時社會救助法第5 條第2 項第8 款之適用，故仍依社會救助法規定計算家庭應計算人口範圍，不排除列計人口。再者，基於社會福利資源之公益性及有限性，國家所為之給付行政自應繫於人民業已窮盡其事實上或法律上之請求，而仍不可得其基本生活之維持時，始有發動之必要，亦可避免扶養義務人將其法律上之義務移轉由全國國民代為負擔。本件原告配偶之2 子既對原告配偶負有扶養義務之直系血親一親等，是原告主張，尚難對其為有利之認定。
㈢被告機關社會工作員於100 年8 月24日以電話告欲聯繫原告
另行約定訪視時間，由不明女子接聽電話，經其告知原告及其配偶已前往大陸地區，經被告機關向內政部入出國及移民署查詢，得知原告及其配偶於100 年8 月12日出境前往大陸地區，並查知原告近10年每年皆會至大陸地區居住1 至3 個月不等，原告及其配偶在97年及99年亦有居住1 至3 個月不等紀錄，原告配偶於100 年6 月底曾在被告機關社會工作員電話中表示其與所生2 子偶有聯繫，但2 子所得不高，無法再拿錢奉養，依此，被告機關評估原告及其配偶尚無因原告配偶之2 子未履行扶養義務，致其生活困難等情事，故無社會救助法第5 條第3 項第9 款之適用。
㈣原告全戶家庭總收入應計算人口範圍共計4 人，依行為時財稅單位所提供最近1年度（98年度）財稅資料顯示：
⒈原告（民國0 年0 月0 日生）現年97歲，依法規屬於無工作能力，98年度財稅查無所得。
⒉原告配偶尹玉華（民國00年0 月00日出生）現年65歲，依法規屬於無工作能力者，98年度財稅查無所得。
⒊原告配偶之子王振慷（民國00年0 月00日生），依法規屬於具工作能力者，薪資以基本工資計。
⒋原告配偶之子王振凱（民國00年00月00日生），依法規屬於具工作能力者，薪資寬以基本工資計。
㈤依社會救助法等規定，被告核列原告全戶應計算人口範圍為
4 人，家庭年收入為429,120元，平均每人每月收入為8,940元，全戶無動產、無不動產，依臺北市政府99年9 月28日府社助字第09941975100 號公告，100 年度最低生活標準定為每人每月14,794元，第3 類低收入戶標準為全戶平均每每月總收入大於7,750 元，小於等於10,656元，原告全戶平均每人每月收入為8,940 元，不符合第0 類低收入戶標準，故自
100 年5 月起改核列為第3 類低收入戶資格。原告配偶與其前配偶所生之2 子與原告非一親等直系血親，未與原告共同生活，無扶養事實，未在臺灣實際工作，惟依社會救助法第
5 條規定，直系血親自應計入家庭總收入應計算人口，原告就此主張，尚難對其為有利之認定，故被告否准所請，自屬有據等語。
五、本件事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執。歸納雙方之陳述，兩造之爭點為：被告以原處分核定原告為低收入戶第3類，否准原告提高等級至低收入戶第0 類之申請，是否合法？本院判斷如下：
㈠按「為照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭受急難或災害者
，並協助其自立，特制定本法。」、關於低收入戶之定義，同法第4 條第1 項明定：「「本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。」，行為時社會救助法第1 條、第4 條第1 項定有明文。社會救助法立法目的乃為照顧低收入戶及救助遭受急難或災害者，並協助其自立而訂定，此觀社會救助法第1 條規定自明，故社會救助法所規範之扶助、救助或補助，即本於保護補助性（補充性）原理而為，申請人必須符合主管機關審核認定之低收入戶，且家庭總收入按平均分配全家人口，每人每月在公告最低生活費以下者，始符合上開社會救助法第4 條所規定之低收入戶資格。
㈡次按「第4 條第1 項及前條所定家庭，其應計算人口範圍，
除申請人外，包括下列人員：配偶。一親等之直系血親。同一戶籍或共同生活之其他直系血親。前三款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。....第1 項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：尚未設有戶籍之非本國籍配偶或大陸地區配偶。未共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家庭直系血親尊親屬。未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。未與單親家庭未成年子女共同生活、無扶養事實，且未行使、負擔其對未成年子女權利義務之父或母。應徵集召集入營服兵役或替代役現役。在學領有公費。入獄服刑、因案羈押或依法拘禁。失蹤，經向警察機關報案協尋未獲，達六個月以上。因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估以申請人最佳利益考量，認定以不列入應計算人口為宜。..」、「第
4 條第1 項及第4 條之1 第1 項第1 款所稱家庭總收入，指下列各款之總額：工作收入，依下列規定計算：㈠已就業者，依序核算：1.依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。無法提出薪資證明者，依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算。2.最近一年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算。3.未列入臺灣地區職類別薪資調查報告各職類者，依中央勞工主管機關公布之最近一次各業初任人員每月平均經常性薪資核算。4.有工作能力未就業者，依基本工資核算。但經公立就業服務機構認定失業者，其失業期間得不計算工作收入，所領取之失業給付，仍應併入其他收入計算。㈡有工作能力未就業者，依基本工資核算。..動產及不動產之收益。其他收入：前2 款以外非屬社會救助給付之收入。..」、「本法所稱有工作能力，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：25歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外學校，致不能工作。、身心障礙致不能工作。罹患嚴重傷、病，必須3 個月以上之治療或療養致不能工作。因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。獨自扶養6 歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。婦女懷胎6 個月以上至分娩後2 個月內，致不能工作；或懷胎期間經醫師診斷不宜工作。受監護宣告。依前項第4 款規定主張無工作能力者，同一低收入戶、中低收入戶家庭以1 人為限。第1 項第2 款所稱身心障礙致不能工作之範圍，由中央主管機關定之。」，行為時社會救助法第5 條第1 項、第3 項、第5 條之1 、第5 條之3 分別定有明文。
㈢又按「臺北市政府社會局為辦理臺北市低收入戶生活扶助及
低收入戶、中低收入戶調查及審核相關作業，依社會救助法第4 條第5 項、第5 條第2 項..規定訂定本作業規定。」、「申請本市低收入戶資格者，須符合下列規定：㈠設籍並實際居住本市滿4 個月。㈡最近1 年居住國內超過183 日。
㈢家庭總收入、動產及不動產未超過本市公告之當年度一定金額。」，為「臺北市低收入戶調查及生活扶助作業規定」第1 點、第3 點分別著有規定；臺北市政府99年9 月28日府社助字第09941975100 號公告明示：「主旨：公告本市100年度最低生活標準、家庭財產金額暨低收入戶家庭生活扶助標準表。..公告事項：本市100 年度最低生活標準定為每人每月新臺幣14,794元整，家庭財產之動產金額定為全家人口之存款投資平均每人不超過15萬元，家庭財產之不動產金額定為全家人口之土地房屋價值不超過550 萬元，低收入戶家庭生活扶助標準如附件。」、「100 年度臺北市低收入戶家庭生活扶助標準表：第0 類：全戶均無收入、每人可領取14,152元生活扶助費..第3 類：全戶平均每每月總收入大於7,
750 元，小於等於10,656元、第4 類：全戶平均每每人每月總收入大於10,656元，小於等於14,794元。」，鑑於社會福利資源之公益性及有限性，上開作業規定及公告為主管機關本於社會救助法授權，就低收入戶認定標準及調查與審核作業所為細節性、技術性規定，與社會救助法規定意旨相符，被告辦理相關案件自可適用。
㈣查原告於100 年5 月17日委託代理人宋正鼎擬提高低入戶等
級至第0 類，經臺北市萬華區公所審核以：原告原為臺北市低收入戶第4 類，依相關規定重審後，核列為低收入戶第3類，復經被告之原處分以：依據財政部臺北市國稅局所提供最近1 年度（98年度）之財稅資料及參考相關法令規定所得計算基準審核，准自100 年5 月起改核列原告及原告配偶2人為低收入戶第3 類，按月核發低收入老人生活津貼每人每月各6,000 元等情，有原告申請書、臺北市萬華區公所100年5 月30日北市萬社字第10031631700 號函、財稅原始資料明細表及原處分可按（附於處分卷第34- 39頁）。被告依社會救助法第5 條規定，因原告全戶家庭總收入應計算人口範圍為原告、其配偶尹玉華、尹玉華長子、次子計4 人，依98年度財稅資料核計，原告家庭總收入明細如下：⒈原告（0年0 月0 日生）及配偶尹玉華（00年0 月00日生），查無任何所得，依上開社會救助法第5 條之3規 定，均無工作能力，原告與其配偶平均每月收入均以0 元計。⒉原告配偶長子王振慷（00年0 月00日生）及次子王振凱（00年00月00日生），均為大陸地區人士，依行為時社會救助法第5 條之3 規定，均有工作能力，查其2 人無在臺灣地區之薪資所得，無行為時同法條所定不能工作情事，原亦未提出薪資證明及所從事職類別，被告以其等有工作能力而未就業，乃依行上開社會救助法第5 條之1 第1 項第1 款第4 目規定，以基本工資17,880元列計其等2 人每月工作收入。原告全戶4 人，家庭每月總收入35,760元，平均每人每月收入為8,940 元，大於7,750 元，小於10,656元，依100 年度臺北市低收入戶家庭生活扶助標準表規定，應為低收入戶第3 類，有100 年7月11日之98年度財稅原始資料明細、親屬關係公證書可按（附於訴願卷第43頁、不可閱覽卷第5 頁）。依上述證明及規定，被告核定原告及原告配偶2 人為低收入戶第3 類，於法並無不合。
㈤原告主張其配偶與前夫所生2 子王振慷、王振凱現為大陸地
區人民，實際居住於該地區，原告戶籍內無該2 人，原告配偶所生2 子與原告非屬一親等直系血親，未與原告共同生活，無扶養事實，未在臺灣實際工作，不應將其2 人列為全戶戶人口數云云。惟：
⒈依前揭親屬關係公證書，原告配偶尹玉華與其子王振慷、
王振凱為一親等直系血親，依民法第1114條第1 款規定，伊之2 子即對其母尹玉華負有扶養義務，其2 人對尹玉華扶養之程度，不論現在是否共同生活，均須與自己之生活程度相同；⒉原告之家庭情況，亦不符上開社會救助法第5 條第2 項第
1 款至第7 款排除列入家庭人口計算範圍規定；⒊被告於100 年7 月19日派員訪視原告家庭生活狀況，依訪
視紀錄略以：100 年7 月18日去電原告，原告配偶表示不方便家訪，因原告不同意，經社工員說明必要性後，原告表示同意社工員於100 年7 月19日家訪，惟社工員當日依約定時間訪視，原告住所僅原告代理人宋正鼎在家，經其表示原告配偶當日門診，由原告陪同看病，原告所有社會福利均由原告代理人申請，有問題直接向其詢問即可。另社工評估及社工處遇記載略以，原告配偶與其所生之2 子偶有聯絡，但沒有奉養原告及其配偶，初評原告家庭經濟較為拮据，但原告對於生活細節多有保留，原告代理人對於社工之評估多有干預，無法實際了解原告家庭狀況，評估不符社會救助法第5 條第3 項第9 款排除列計規定之要件，建議仍依社會救助法規定計算家庭應計算人口範圍，不排除列計人口等語，有訪視報告可按（附於不可閱覽卷第6-8 頁）。
⒋被告社工員於100 年8 月24日以電話欲聯絡原告另行約定
訪視時間，由不明女子接聽電話，經其告知原告及其配偶已前往大陸地區，不知何時返國。被告向內政部入出國及移民署查詢，得知原告及其配偶於100 年8 月12日已出境前往大陸地區，並查知原告近10年，每年會至大陸地區居住1 至3 個月不等，原告配偶於100 年6 月底曾在電話中表示其與所生之2 子偶有聯絡，但2 子所得不高，無法再拿錢奉養，又被告查知原告近10年每年皆會至大陸地區居住1 至3 個月不等紀錄，有被告提出之短期服務紀錄表影本、入出境紀錄附卷可稽（附於不可閱覽卷第9-13頁）。
⒌依上述事證，被告評估原告及其配偶依現有資料，亦不符
行為時社會救助法第5 條第3 項第9 款要件，認定原告全戶尚無因原告配偶之2 子未履行扶養義務，致其等生活陷於困境之情事。是故被告依上開社會救助法第5 條第1 項第2 款規定，將其2 人計算為原告申請低收入戶時之家庭人口範圍，並無違誤。原告此部分主張，尚不可採。
㈥原告雖於訴願書補充說明稱：其配偶尹玉華之2 子未來過臺
灣，但被告願答辦理由書卻有「98年度國稅局資料之中獎獎金1 筆及薪資所得，不應列計等情。然該資料為已經被告承辦人告知原告為亂碼所致，不予列計；且本件係以王振慷、王振凱為原告配偶之子，負有扶養義務，因其未在臺灣地區生活，乃依社會救助法第5 條之1 第1 項第1 款第4 目以基本工資計算，該中獎與薪資所得與本件計算並無關聯，附此敘明。
六、綜上所述，原告主張，並不足採。原處分按原告全戶人口、家庭每月總收入，依100 年度臺北市低收入戶家庭生活扶助標準表規定，核定原告為低收入戶第3 類，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 100 年 12 月 30 日
臺北高等行政法院第三庭
法 官 李維心上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 100 年 12 月 30 日
書記官 何閣梅