臺北高等行政法院判決
100年度簡字第615號原 告 林清波訴訟代理人 林敬倫 律師
古健琳 律師被 告 新北市政府城鄉發展局代 表 人 張璠（局長）訴訟代理人 陳明男
劉顯宗潛慧心上列當事人間都市計畫法事件，原告不服新北市政府中華民國10
0 年6 月16日北府訴決字第1000260986號訴願決定（案號：0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額為新台幣（下同）15萬元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
（二）按都市計畫法第4 條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」而新北市政府100 年1 月19日北府城開字第1000062788號公告：「主旨：公告本府關於都市計畫法所定行政處分主管權限，劃分予本府城鄉發展局執行，並自即日生效。」有被告提出之公告附本院卷第118頁可查，因此本件被告依都市計畫法所為之裁罰處分，即屬有權限機關所為之處分，即本件被告有權依都市計畫法為行政處分裁罰主體，而為本件訴訟適格被告，應先敘明。
二、事實概要：原告提供其所有坐落新北市○○區○○○段寶斗厝坑小段280 、280 之3 等2 筆地號土地（位於新北市林口特定區計畫保護區，下稱系爭土地），供他人堆置土石方、設置土資場從事泥漿稀釋作業等，前經新北市政府查獲違規使用，數次裁處原告在案，嗣經新北市政府聯合稽查小組於民國（下同）100 年1 月26日再次稽查，系爭土地仍違反保護區不得擅自開挖暗管、堆置土石作業等規定，被告以原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第27條、第28條規定，爰依都市計畫法第79條規定，以100 年度2 月14日北城開字第1000127918號函併附同文號處分書裁處原告15萬元罰鍰，並勒令立即停止使用（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，乃對上開罰鍰處分提起本件行政訴訟。
三、本件原告起訴主張略以：
（一）按行政罰法第42條前段、行政程序法第1 條、第4 條、第
8 條、第9 條、第39條前段、第111 條及第102 條規定，本件被告為行政處分時，完全未依上揭各法律明文強制規定，給予原告陳述意見機會，自更無能為行政程序法第43條規定之踐行，擅逕連帶處罰，不僅不合法律強制規定程序、不依法行政，更嚴重違反比例原則、無罪推定原則、罪刑法定、罪刑相當原則、信賴保護原則，已使人民受憲法保障之基本權利法益，突遭不法、不測之嚴重侵害；原告自當依法主張權利，並得主張憲法第24條之公務員侵權、國賠等人民權利本旨。又按憲法第8 條第1 項後段及司法院釋字第384 號解釋意旨，本件被告原處分，未依法定程序完備踐行，即難謂無逾越權限或濫用權力，而依行政訴訟法第4 條第2 款之規定，本件原處分及訴願決定均有嚴重未適，應不予維持。
（二）另依司法院釋字第619 號解釋，明揭「對於人民違反行政法上義務之行為處以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之；以命令為之者，應有法律明確授權，始符合憲法第23條法律保留原則之意旨。」由上所揭示之構成要件之認定及所產生法律效果，即系爭對土地所有人所「律定」之法律責任，有無經法律明白確定授權之內容，否則行政命令一句全國人民、地主皆守法律即可，勿需再另訂規則、要點、細則、辦法，附加但書、除外條款等，行政機關豈不治絲益棼矣! 對本件受連座、誤會之原告，究竟是否該當受罰？其要件完備否？本件被告僅以「本案系屬再次查獲違規案件」，即不再予人民陳述意見之機會，而逕行處罰，殊不知以往之處罰或未確定( 訴願或訴訟中) 、或已情事、環境變更、或老舊、民眾本不識字、無訴願常識、知識或訴訟能力、資力、甚或體力而作罷，然並不代表被告之歷次處分正確。被告焉可以「從前罰過，就不需再給與陳述意見機會」之便宜行事心態，遂行行政濫權與行政傲慢，不遵守行政程序法之明文規定，侵犯該法賦予人民陳述意見之行政救濟權利，並進而侵犯憲法第16條所賦予人民之請願、訴願即訴訟權利。
（三）被告於訴願答辯書明列之「100 年1 月26日現場稽查」，然查無會同居住同址之原告到場說明、確認、簽署，且稽查勘查內容不明；另訴願決定書事實欄，「摘敘訴願意旨」，竟蓄意省略本段不列，立文偏頗、動機可議。
（四）被告一再引語行政副函作行政命令之「針對土地所有權人應維持合法使用之法律義務者而未維持者」，爰以重罰15萬元，其處罰之法律依據、法名、法條為何？始終未見敘明。
（五）被告訴願答辯稱……本案訴願人(即原告)於保護區違規設置土資場、從事泥漿稀釋作業及堆積土石情事明確云云，事實上，原告並非實施該設置、從事、作業之行為人(參行政罰法第3條)，何來「情事明確」及「處分並無不當」之說？被告實有誤解。且觀行政罰法第14條第1項之立法意旨乃在規範違反行政法上義務構成要件之事實或結果由二人以上行為人共同完成者而言，原告並未在系爭土地上堆置土石，尚難認構成共同違法。
（六）被告是否適格及連座處罰是否適當有疑義。
１、按內政部98年12月22日台內民字第0980234455號函頒縣市改制直轄市自治法規整理原則第8 點規定都市計畫法台灣省施行細則於改制為新北市後，暫時適用，則依都市計劃法第79條規定以觀，被告是否適格為處罰機關？受罰者為土地所有權人、使用人「或」管理人，並非土地所有權人「及」使用人，「及」管理人，或與及之間，單罰行為人或連座處罰土地所有權人、管理人、使用人，自有不同，尚待釐清；又設若土地所有權人為貳人以上，甚至多人公同共有、甚而祭祀公業派下數十、百人，是否逐一連座？被告豈非坐收不法重利？又處罰條文全額既明定為「6 萬以上，30 萬 以下」之罰鍰，何以本件連座處罰原告15萬元？如何累進？何據計算( 倍數或其他) ？未見釋明，亦有疑義。
２、且被告所指100年1月26日之聯合稽查作為，並未會同原告到場說明、確認、簽署，復未給予原告陳述意見之機會，不符行政程序法第102條之規定。
（七）系爭土地雖屬農地，惟東神砂石行於66年11月26日經台北縣政府核准、合法設於斯址( 核准營業項目，甚有採取土石……等) ，核准機關本即為現今之新北市政府經濟發展局，然該局竟以100 年2 月8 日經工字第1000103812號函檢送100年1月26日不明會勘紀錄，未具會同、提交並向受處分人說明、確認、簽署，諉由被告據以開罰，理由為該日現場勘查，「仍有開挖暗管、堆置土石之實」，其「開挖暗管」一詞，語意混沌不明，不僅非屬法定禁止列項，甚且究系何人開挖？原告並無其事實；尤其當初核准設立34年老廠於系爭土地，何又諉由新分支成立之城鄉發展局(即被告)將數十年來正常營運供數十員工家庭賴以為生之鄉間業者，一再重罰、累罰？完全無視於人民合法營生之權利法益，無視於憲法增修條文第10條第3項之規定與精神。
（八）按都市計畫法台灣省施行細則第31條定有明文，系爭土地30餘年來持續供砂石行合法使用，有改制前台北縣政府30餘年歷爾會勘、稽查紀錄可稽；復按新北市府96年3月30日北府城開字第0960163460號由被告修正發布並即日生效之「台北縣都市計畫保護區農業區土地使用審查要點」第2點規定：「依都市計畫法台灣省施行細則第27條及第29條之至第30條規定，於都市計劃保護區、農業區設置各項設施，除都市計畫法或其他法令另有規定者外，應依本要點規定申請土地核准使用。」前揭條款文義甚明。而本件原告土地供東神砂石行合法使用30餘年，即據此法規命令及同細則第31條規定繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，誠無疑義。再接經濟部商業司89年6月5日經(89)商六字第89210217號函釋意旨:「砂石加工買賣，自包括堆置土石用以加工。」而本件事實為年來漸次處理、出售既有存料、臨時堆置之土石並非新堆置屯積，為原有狀況之持續並漸次減輕，且臨時堆置有價待售砂石原料、成品，非永久棄置，並不會破壞或改變地形地貌(類同國有公路土地，臨停汽車，可停可駛離，不會破壞或改變地形地貌)，被告竟仍爰此而誤會並一再重複處罰，不僅違背上揭施行細則第31條現行有效法律規定，且破壞或改變地形地貌之認定，有違論理及經驗法則，特予陳明。
（九）查都市計畫法台灣省施行細則第31條經內政部99年2月1日台內中營字第0990800426號令修正發布，然其原條文係規定「都市計畫發布實施後，不合分區使用規定之土地及建築物，除經自行停止使用二年或經目的事業主管機關令其停止使用者外，得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用……」是系爭土地於前揭條文修正公布前原本即可堆置土石，則系爭土地使用人漸次處理、出售既有存料、臨時堆置之土石均為原始使用狀況之持續，甚或已為妨礙目的較輕之使用，並非新堆置囤積，被告猶謂原告於系爭土地堆置土石云云，實屬誤會。
（十）關於認定違規事實之證據部分：
１、被告無非以系爭土地供他人堆置土石方、設置土資場從事泥漿稀釋作業等，經聯合稽查小組於100年1月26日再次稽查，仍違反保護區不得擅自開挖暗管、堆置土石作業等規定為由，裁處罰鍰。然原告於上揭聯合稽查過程中，並未受告知前往現場參與會勘，就被告如何認定違規事實，所適用之證據為何，亦為原告所質疑。
２、系爭土地使用人漸次處理、出售既有存料、臨時堆置之土石均為原始使用之延續，甚或已為妨礙目的較輕之使用，即系爭土地上所堆置之土石增減狀況如何，未見被告詳予敘明，況被告以97年間曾對原告裁處為由，遽謂原告未維持合法使用土地之義務，亦嫌速斷。
（）依都市計畫法第4條規定，主管機關在直轄市為直轄市政府，然依99年12月25日施行之新北市政府組織規程第2條，並未提及新北市政府之權限移轉事宜，嗣於100年12月2日制定公布之新北市政府組織自治條例第2條第2項始規定「中央法規明定本府為主管機關者，本府得將其權限委任所屬下級機關辦理」，則自100年12月2日起新北市政府始得為權限委任，則被告於100年2月14日所為原處分應屬欠缺事務管轄權之處分。
（）綜上所述，原告對訴願決定及原處分罰鍰部分不服，請求撤銷。另關於「立即停止使用」部分，因屬原有狀態之延續並已依被告之要求，不斷移除、減少原准設立砂石行後數十年累積之既有砂石原料及成品。原告自100年1月26日後，已停止租予任何人，並請前各使用人儘速清除置放之有價物料或成品，併予敘明。原告依法提起撤銷訴訟，並聲明：１、訴願決定、原處分關於罰鍰部分均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯則以：
（一）本案原告擅自提供系爭土地非法設置土資場從事泥漿稀釋作業及堆置土石，業已違反都市計畫法臺灣省施行細則第
27、28條之規定，查本案違規地點前經改制前臺北縣政府以96年7 月16日北府城開字第0960473610號函第一次開立行政處分書予違規行為人時，即一併副知土地所有權人林清波（即原告）應維持合法使用土地之法律義務，且公文書於96年7 月19日合法送達，故原告已被告知應負維持土地合法使用之法律義務之事實，當無疑慮。改制前臺北縣政府聯合稽查小組後於97年8 月6 日、97年11月20日再度於系爭土地查獲違規事實，故再分別以97年8 月27日北城開字第0970631490號函開立行政處分處以違規行為人白永發併罰土地所有權人各6 萬元罰鍰、97年12月8 日北城開字第0970889473號函開立行政處分處以違規行為人併罰原告各10萬元罰鍰。該址經新北市政府聯合稽查小組於100年1 月26日再次稽查認定仍有違規事實，並以新北市政府經濟發展局100 年2 月8 日北經工字第1000103812號函知被告並依都市計畫法相關規定查處，本案係屬再次查獲違規案件，被告爰以原處分處以原告15萬元罰鍰，並勒令立即停止使用。
（二）土地未經核法申請核准而設置土資場並堆置大量土石方及砂石原料，係已違反都市計畫法令：按都市計畫法第79條第1 項，及依都市計畫法第85條訂定之都市計畫法臺灣省施行細則第27條、第28條規定，土地未經核法申請核准而設置土資場並堆置大量土石方及砂石原料，已違反都市計畫法令，主管機關得依都市計畫法第79條規定，對違規行為人進行裁罰處分。
（三）按司法院釋字第275 號解釋，及內政部91年11月21日台內營字第0910081556號函釋，土地所有人提供所有土地違規使用仍得對之進行裁罰處分。
（四）原告明知其應負維持土地合法使用之法律義務。原告所有之系爭土地前業經改制前臺北縣政府多次稽查，查獲有砂石場經營、土石方堆置及地形變更等事宜，並多次進行裁罰如前述，準此，原告事實上確已知悉，都市計畫法令要求所有權人應善盡維持土地合法使用之法律義務事實，當無疑慮。
（五）系爭土地違規使用事實明確，行政機關作成處分未給予陳述意見機會於法有據。
⑴系爭土地於100 年1 月26日經新北市政府聯合稽查小組
再次稽查，仍查獲有非法設置土資場從事泥漿稀釋作業及堆置土石之事實，新北市政府經濟發展局100 年2 月
8 日北經工字第1000103812號函知相關會勘紀錄及現場照片。100 年1 月26日稽查之系爭土地違規使用事實相當明確，有前述會勘紀錄及現場照片足以為證，且屬再( 多) 次查獲違規案件，故被告依都市計畫法第79條及都市計畫法臺灣省施行細則第27、28條有關土地使用分區管制規定作成原處分。
⑵按行政程序法第102 條及103 條第5 款之規定，本件系
爭土地既然有會勘紀錄及現場照片為證，客觀上係明白足以確認系爭土地違規使用之事實，被告依行政程序法第103 條第5 款規定，得無必要再予原告陳述意見之機會，於法有據。
（六）原告曾對被告97年12月8 日北城開字第0970889473號函之行政處分提起行政爭訟，並經本院98年度訴字第1773 號判決「原告之訴駁回」，及最高行政法院99年度裁字第
776 號裁定「上訴駁回」，參酌上述判決亦得證明原告於本件訴訟誠屬無理由。
（七）綜上所述，原告之訴為無理由，為此答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
五、本件應適用之法律及本院見解：
（一）按「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」「（第1 項）都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」都市計畫法第
4 條規定、第79條第1 項定有明文。
（二）次按「保護區為國土保安、水土保持、維護天然資源與保護環境及生態功能而劃定，經縣（市）政府審查核准得為下列之使用：……。」、「保護區內之土地，禁止下列行為。但第1 款至第5 款及第7 款之行為，為前條第1 項各款設施所必需，且經縣（市）政府審查核准者，不在此限：……二、破壞地形或改變地貌。三、破壞或污染水源、堵塞泉源或改變水路及填埋池塘、沼澤。四、採取土石。……。」都市計畫法臺灣省施行細則第27條、第28條亦定有明文。上開施行細則並未逾越法律授權，且與法律保留原則無違，本院自予尊重。
六、兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有原告提出之臺北縣政府營利事業登記證北縣商甲字第000000-0號、訴願決定書；被告提出之新北市林口區地籍圖查詢資料、系爭土地建物查詢資料、原處分書及送達證書、訴願決定書、臺北縣政府96年7 月16日北府城開字第0960473610號函及送達證書、被告97年8 月27日北城開字第0970631490號函及送達證書、臺北縣政府工務局97年8 月8 日北工養一字第0970589467號函及其附件、被告97年12月8 日北城開字第0970889473號函、臺北縣政府水利局97年11月25日北水資字第0970886606號函及其附件、臺北縣政府經濟發展局97年11月25日北經工字第0970872603號函及其附件、被告97年12月8 北城開字第0970889473號處分書及送達證書、新北市政府經濟發展局100 年2 月8 日北經工字第1000103812號函及其附件、新北市政府100 年1 月19日北府城開字第1000062788號公告、本院98年度訴字第1773號判決、最高行政法院99年度裁字第776 號裁定（均為影本）附本院卷可查，自足認為真實。
（一）原告所有坐落新北市○○區○○○段寶斗厝坑小段280 、
280 之3 等2 筆地號土地（即系爭土地），位於新北市林口特定區保護區，有被告提出之地籍圖及系爭土地登記簿謄本可稽，而原告提供系爭土地供他人堆置土石方、設置土資場從事泥漿稀釋作業等，前經新北市政府多次查獲違規使用，認違反都市計畫法臺灣省施行細則第27、28條規定，數次裁處原告在案：
１、改制前臺北縣政府根據96年6 月15日砂石場及土資場聯合稽查紀錄表，以96年7 月16日北府城開字第0960473610號函開立行政處分書，違規行為人係久八九開發有限公司，並副知原告有關久八九開發有限公司擅自經營砂石場、堆置土石方及變更地形，請原告善盡都市計畫法第79條規定課與土地所有權人應維持合法使用土地之法律義務，如續有違規之情事將依都市計畫法第79條查處，並經合法送達原告（本院卷第53、54頁）。
２、被告根據改制前臺北縣政府工務局97年8 月8 日北工養一字第0970589467號函及97年8 月6 日會勘紀錄表，查獲違規人擅自將機具設備上架、施作營建剩餘土石作業，以97年8 月27日北城開字第0970631490號函開立行政處分書，對違規行為人白永發、及併罰土地所有權人即原告各6 萬元罰鍰（本院卷第55-63 頁）。
３、被告根據改制前臺北縣政府水利局97年11月25日北水資字第0970886606號函檢送97年11月20日會勘紀錄及改制前臺北縣政府經濟發展局97年11月25日北經工字第0970872603號函檢送97年10月29日查報照片，認系爭土地有擅自堆置土石作業之情事，以97年12月8 日北城開字第0970889473號函開立行政處分，處違規行為人訴外人白永發、羅坤瑋，及土地所有權人原告（併罰）各10萬元罰鍰（本院卷第64-73 頁）。
４、被告依據新北市政府經濟發展局100 年2 月8 日北經工字第1000103812號函檢送100 年1 月26日會勘紀錄及100 年
1 月27日會勘照片，認原告所有系爭土地有非法設置土資場從事泥漿稀釋作業及堆置土石之情事，已違反都市計畫法臺灣省施行細則第27條、第28條，系爭土地前經被告以97年12月8 日北城開字第0970889473號函處分在案，現仍有開挖暗管、堆置土石之事實，乃以原處分裁處原告及訴外人羅坤瑋（公司負責人）各15萬元罰鍰（本院卷第46-4
9 、74-81 頁即本件原處分）。原告不服本件原處分，遂循序提起行政訴訟。
（二）查原告曾對被告97年12月8 日北城開字第0970889473號函之行政處分提起行政爭訟，經本院98年度訴字第1773號判決「原告之訴駁回」，原告不服，提起上訴，業經最高行政法院99年度裁字第776 號裁定「上訴駁回」。該案之事實理由略以：「查系爭土地屬台北縣林口特定區計畫保護區……，羅坤瑋為系爭土地之承租人，其以系爭土地供堆置土石方、施作營建剩餘土石作業等行為，並不爭執（見本院98年11月9 日筆錄），則原告羅坤瑋為系爭土地之使用人或管理人，要無疑義，而系爭土地屬林口特定區計畫「保護區」之土地，原告羅坤瑋於系爭土地堆置土石方，施作營建剩餘土石作業之行為足以破壞地形，變更地貌，未經核准，其違反前揭保護區土地之使用規範至為明確；另一原告林清波為土地所有權人，本有遵守土地使用分區之狀態責任，系爭土地供經營砂石場、堆置土石方及變更地形，違反保護區土地使用規定，亦經被告將96年7 月16日以北府城開字第0960473610號函裁處原告羅坤瑋6 萬元罰鍰之情，以副本通知原告林清波，並命原告林清波「請善盡都市計畫法第79條規定課予土地所有權人應維持土地合法使用之法律義務，如續有違規之情事將依都市計畫法第79條查處。」已如前述，足見被告已經告知原告林清波應盡維持合法使用土地之法律義務，亦有臺北縣政府95年
8 月29日北府城開字第0950610221號、96年10月9 日北府城開字第0960 668686 號函、96年7 月16日以北府城開字第0960473610號函及各該送達證書附卷可憑，原告林清波受通知後仍容任土地使用人違反規定，於農業區堆置土石，顯係『知情容任』，故原告2 人均違反都市計畫法第33條、都市計畫法臺灣省施行細則第29條所定土地分區使用管制規定，堪予認定。從而，被告依都市計畫法第79條分別裁處原告等2 人各10萬元罰鍰，並勒令其立即停止違規行為，於法並無違誤。」
（三）依卷附100 年1 月26日新北市政府各局處會勘紀錄記載如下：城鄉局：土地位置在林口特定區計畫保護局，現場從事泥漿稀釋作業，並堆置土石達2 公司以上……。農業局：該址現況堆放土石等，不符農業使用……。水利局：進水口由下寶斗厝溪橋下沿路旁暗管進蓄水池，再行排入寶斗厝溪……。環保局：該場未取得廢水排放許可證，逕行排放泥漿水……。工務局：該場非合法設置之土資場，將配合聯合稽查小組查處。經發局：現場從事泥漿稀釋非法排放，並大量堆置泥漿、砂、土、石，怪手4 部等語（本院卷第75頁）。有上開會勘記錄並有48幀照片附本院卷第76-81 頁可查。
七、經查本件原處分有下列之違法：
（一）原處分有不依證據認定原告違規之違法。
１、按被告100 年度2 月14日北城開字第1000127918號函說明二記載略以：台端擅於林口特定區計畫保護局系爭土地，非法設置土資場從事泥漿稀釋作業及堆置土石，業已違反都市計畫法臺灣省施行細則第27條、28條之規定，該址前經臺北縣政府城鄉發展局於97年12月8 日，以北城開字第0970889473號函處分案，惟經新北市攻府相關單位100 年
1 月26日現場勘查，仍有開挖暗管、堆置土石之事實，爰依市計畫法第79條規定，處以15萬元罰鍰等語。又該函所附被告處分書之違規事實摘要欄亦記載「林口特定區計畫保護區土地非法設置土資場從事泥漿稀釋作業及堆置土石」。因此本件被告原處分顯係認定原告係在系爭土地上，為「非法設置土資場從事泥漿稀釋作業及堆置土石」行為之行為人，應先敘明。
２、然查本件原告僅係系爭土地之所有權人，且原告主張從未為上開被告所指違規行為，依被告提出之土地租用契約書（本院卷第72頁）記載，系爭土地、係東神砂石行羅坤瑋於97年間租用；此外查無其他任何證據足證原告有在系爭土地有「非法設置土資場從事泥漿稀釋作業及堆置土石」之違規行為，因此原處分上開事實認定顯有不憑證據之違法。
３、再查本件被告原處分認定原告違規之唯一證據為100 年1月26日會勘紀錄及100 年1 月27日會勘照片；然查上開證據，僅有新北市政府各機關會勘人員簽名，並無原告或其他第三人在場簽名承認，或證述原告確有此違規行為，因此至多僅能證明在前案裁罰（即改制前臺北縣政府經濟發展局97年12月8 日北城開字第0970889473號函處分書）後，有人再於系爭土地上非法設置土資場從事泥漿稀釋作業及堆置土石；但並無任何證據證明係由原告或訴外人羅坤瑋所為。至於被告於前案裁罰中之土地租用契約書，則明白載明租賃期限自97年5 月1 日起至97年12月31日止；亦不能證明本件查獲違規時間即100 年1 月26日時，仍由訴外人羅坤瑋續租用該土地。
４、兼以被告亦承認本件原告乃系爭土地所有權人，僅提供系爭土地予訴外人非法設置土石方資源堆置處理場，原告並非行為人，而是土地所有權人，但原告未盡土地所有權人監督之責云云。
５、綜上可知，本件原處分認定原告有「非法設置土資場從事泥漿稀釋作業及堆置土石」行為云云，即有認定事實不憑證據之違法。同理被告並未提出任何證據證明原告有上開違規行為，而原處分依錯誤認定之事實而為裁罰，自有違法。
（二）被告於本院於準備程序中，一再追問後，雖陳稱事實上原告是土地所有權人，提供系爭土地予訴外人，非法設置土石方資源堆置處理場，原告並非行為人，而是土地所有權人，但原告未盡土地所有權人監督之責云云。然查：
１、再按我國行政法院對行政機關之高權行為（行政處分），應依職權調查事實，不受當事人主張之拘束（行政訴訟法第125 條第1 項及第189 條第1 項規定參照，即法院就一切可能之觀點進行審查，行政機關於原處分作成後，於行政訴訟中之追補理由，既有助於法院客觀事實與法律之發現，則行政機關作成處分時所持之理由雖不可採，但依其他理由認為合法時，行政法院亦應駁回原告之訴訟（訴願法第79條第2 項：「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。」之規定即顯示相同之法理）；此外，如不許可行攻機關追補理由而撤銷原處分，行政機關仍得依未經法院斟酌之正當理由，作成合法之新決定，當事人對之又將不服興訟，並不符合訴訟經濟，因此許可行政機關追補理由，亦符合經濟之要求。惟行政機關所追補之理由，應注意訴訟標的之維持，不得改變行政處分的性質及同一性；且對當事人權益諸如法律聽審要求，應予維護（參照陳敏「行政法總論」96年版第1509頁以下亦採相同見解）。此外我國行政法學上，有關行政處分理由追補之容許性，學者原則上均肯認在訴訟中容許追補處分理由（諸如刊載於月旦法學教室之李建良「行政處分的理由事後補充」一文、刊載於中原財經法學雜誌第9 期之盛子龍「行政訴訟程序中行政處分理由追補之研究」）。基此，本院因認行政訴訟程序中，原處分機關仍得追補原處分之理由，但必須符合訴訟標的不變，不影響處分相對人聽審等權益，不影響本件訴訟標的同一性，不變更裁罰處分之本質，且裁罰之客觀事實於被告初核時即已存在（即裁罰基礎事實並未變更）等要件，方足當之。
２、經查本件原處分係認定原告為行為人，詳如上述，如依被告前述，本件原告並非違規行為人，而是土地所有權人，但未善盡土地所有權人監督之責等，顯已變更裁罰基礎事實，參照上開說明，自非屬合法追補理由。因此原告此部分主張，顯已變更原訴訟標的，因此不能因此認為原處分違法之瑕疵已經治癒。
３、至於被告主張100 年2 月14日北城開字第1000127918號函說明六記載之行政執行法第27條規定，乃指行政執行機關若執行本件裁罰之方法而已，核與被告原處分有無認定原告違規事實無涉，亦應併予敘明。
４、末查原告主張被告為系爭土地所有權人，提供系爭土地予訴外人，非法設置土石方資源堆置處理場，原告並非行為人，而是土地所有權人，但原告未盡土地所有權人監督之責等，未經於原處分之違規事實中記載，理由內亦未援引正確法律據以裁處，因此，被告此部分主張亦難認合法。
（三）又前開最高行政法院99年度裁字第776 號裁定已經載明「……，亦經被告將96年7 月16 日以北府城開字第0960473610號函裁處原告羅坤瑋6 萬元罰鍰之情，以副本通知原原告林清波，並命原告林清波……已如前述，足見被告已經告知原告林清波應盡維持合法使用土地之法律義務……原告林清波受通知後仍容任土地使用人違反規定，於農業區堆置土石，顯係『知情容任』，故原告2 人均違反都市計畫法第33條、都市計畫法臺灣省施行細則第29條所定土地分區使用管制規定，堪予認定……」等語，經查上開裁判已經確定，發生既判力，本件原處分查處後，認定「仍有開挖暗管、堆置土石之事實」顯屬另一新事實（按如為舊事實而原告仍未恢復系爭土地原狀者，被告似應依原處分理由五之都市計畫法第80條處理），因此本件被告似仍應同上開案例，先通知原告應盡維持合法使用土地之法律義務，如原告受通知後，仍容任土地使用人違反規定，於農業區堆置土石，方足構成『知情容任』，認為與實際行為人共同違反都市計畫法第33條、都市計畫法臺灣省施行細則第29條等規定，亦應敘明。而本件原處分並未為通知，參照前開確定裁判，被告原處分逕為裁罰，亦難認合法。
（四）復按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」行政程序法第102條定有明文。其立法目的在於使行政機關行使公權力時，能透過一套公正、公開之程序及人民參與過程，強化政府與人民之溝通，以確保政府依法行政，作成正確之行政決定，進而達到保障人民權益，促進行政效能之目的。又同法第103條規定：「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰一、大量作成同種類之處分。二、情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益者。三、受法定期間之限制，如予陳述意見之機會，顯然不能遵行者。四、行政強制執行時所採取之各種處置。五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。六、限制自由或權利之內容及程度，顯屬輕微，而無事先聽取相對人意見之必要者。七、相對人於提起訴願前依法律應向行政機關聲請再審查、異議、復查、重審或其他先行程序者。八、為避免處分相對人隱匿、移轉財產或潛逃出境，依法律所為保全或限制出境之處分。」，故除有上開規定之情形外，原則上行政機關應給予當事人陳述意見之機會。經查本件如上述，原處分所根據之事實，尚有諸如何人為實際行為人？原告是否接獲被告通知應維護系爭土地原狀？原告是否『知情容任』系爭土地由實際行為人「非法設置土資場從事泥漿稀釋作業及堆置土石」？等諸多事實，客觀上無法依被告提出之證據加以確認，因此原告主張，被告原處分作成前，有未予原告陳述意見機會之違法，核亦有據。同理被告主張本件有行政程序法第103 條第5 款之情事，無庸予原告陳述意見機會云云，參照上開說明，核亦不足採。
八、綜上，本件原處分有上開認定事實錯誤或不依證據認定事實之違法，及程序上違法情事，而訴願決定未予糾正，均有未合。從而原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。又本件事證已明，兩造間其他提出未經審酌之證據，核均與判斷結果無涉，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236 條、第
233 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 101 年 5 月 10 日
臺北高等行政法院第三庭
法 官 洪遠亮上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 101 年 5 月 10 日
書記官 陳德銘