臺北高等行政法院判決
100年度簡字第740號原 告 許隆演被 告 銓敘部代 表 人 張哲琛（部長）上列當事人間優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國100年9月20日100公審決字第0302號復審決定書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序說明：本件因屬其他關於公法上財產關係而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）317,399 元，係在40萬元以下，依民國99年
5 月1 日施行之行政訴訟法第229 條第1 項第3 款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：原告原係總統府會計處專門委員，申請於民國100年1月31日自願退休，經銓敘部99年12月17日部退二字第0993289269號函（下稱「99年12月17日函」），按其公務人員退撫新制實施前、後任職年資24年3 個月及15年6 個月30天，選擇退撫新制實施前、後任職年資19年5 個月及15年7 個月，核定退撫新制實施前、後年資19年及16年，分別核給退撫新制實施前、後月退休金79﹪及32﹪，同函說明三備註（三）、1 記載，原告新制實施前，公保養老給付得辦理優惠存款金額，依100 年1 月1 日施行之公務人員退休法第32條第2 項至第
4 項規定，核定為153 萬800 元。嗣銓敘部依100 年2 月1日新訂施行之退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法（下稱「優存辦法」）規定，以系爭100 年4 月11日部退二字第1003350897號函（下稱「100 年4 月11日函」），重新核算原告自100 年2 月1 日起之公保養老給付得辦理優惠存款續存之金額為135 萬4,467 元。原告對此重新核算決定，以100 年5 月11日申請書聲明不服，經銓敘部100 年5月23日部退二字第1003374265號書函通知原告，如對100 年
4 月11日函不服，應依公務人員保障法相關規定，繕具復審書經由原處分機關向公務人員保障暨培訓委員會（下稱「保訓會」）提起復審；原告乃於100 年6 月20日補正復審書，經保訓會100 年9 月20日100 公審決字第0302號復審決定書以關於銓敘部100 年5 月23日部退二字第1003374265號書函部分，復審不受理；其餘復審駁回。原告猶對被告100 年4月11日函及復審決定不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：原告退休時，係選擇支領月退休金，依當時施行之公務人員退休法辦理退休，然依公務人員退休法第32條第3 項及優存辦法第4 條規定，皆本俸加1 倍之方式計算退休金並辦理優惠存款，且公務人員退休法規定最高以95﹪為計算標準。惟100 年2 月1 日修正後之優存辦法第4 條第
3 項第2 款及第3 款加入「主管職務加給」之計算，並將最高上限修正為90﹪，明顯抵觸母法，實已違反公務人員退休法之規定。是以，公務人員退休法第32條第3 項第1 款退休金之計算規定最高上限為95﹪，修正後之優存辦法卻規定最高上限為90﹪，明顯與母法之規定相牴觸，故其規定應不成立。原告前經被告99年12月17日函核定於100 年1 月31日退休，並依100 年1 月1 日施行之公務人員退休法第32條第2項至第4 項規定核定公保養老給付得辦理優惠存款金額為15
3 萬800 元。又被告以100 年4 月11日函依優存辦法第4 條規定，自100 年2 月1 日起，變更原告得辦理優惠存款金額為135 萬4,467 元。惟原告之退休金經被告依公務人員退休法核定，亦如政府與人民之契約已告成立，被告卻片面變更優存辦法，已違反誠信原則及信賴保護原則。況原告因信賴公務人員退休法之規定而辦理退休，嗣後遭被告片面修改優存辦法，並強制原告接受該辦法無效之處分，是被告所為應以詐欺論之。另原告退休時之優存辦法係自100 年1 月1 日施行，於100 年2 月1 日新修訂之優存辦法，即不應溯及1月31日以前退休人員之適用，故被告100 年4 月11日函溯及適用之處分應不成立等情。並聲明：確認銓敘部99年12月17日函所核定之退休優惠存款金額153 萬800 元案，並就該部
100 年4 月11日函變更優惠存款金額為135 萬4,467 元案，及保訓會100 年9 月20日100 公審決字第0302號復審決定，判決不成立。
四、被告則以：按公務人員退休法第32條、優存辦法第1 條、第
4 條及第5 條規定，100 年2 月1 日優存辦法施行前已退休生效之支領月退休金人員，其於該日之後辦理優惠存款之續存時，應依上開規定重新計算其得辦理優惠存款之金額。本件原告既係於100 年1 月31日退休生效並支領月退休金，自屬首揭公務人員退休法第32條第2 項至第4 項所規定之對象。又以原告經審定之退休等級為簡任第十一職等年功俸五級
790 俸點，年功俸額為5 萬835 元，爰被告乃依上開規定，以100 年4 月11日函，審定其公保優存金額為135 萬4,467元，故依優存辦法第4 條第1 項及第3 項規定，原告之公保養老給付優惠存款金額既不得超過153 萬800 元，且不得超過135 萬4,467 元，是僅得按135 萬4,467 元辦理（以183萬60元、153 萬800 元及135 萬4,467 元三者取最低者）。
按公教人員保險法規定，公務人員退休時予以一次養老給付，至於退休公務人員優惠存款制度之產生，乃政策性福利措施，並非公保法之法定給與。是社會各界及輿論認為99年11月22日訂定發布之優存辦法中，對於公務人員退休法第32條第4 項所定「同等級現職人員待遇」之界定過於寬鬆，造成替代率過高之情形，甚至可能超過退休人員退休前實際所領之現職待遇，致未能落實公務人員退休法第32條之立法意旨。基此，考試院及行政院遂於100 年2 月1 日，再依公務人員退休法第32條之授權，重新訂定優存辦法，並重新規範「同等級現職人員待遇」，以符合公務人員退休法之精神。公務人員退休法第32條第2 項至第4 項規定之意旨，確係規定退休人員之退休所得不得高於「本俸2 倍之75％至95％」，且「不得高於同等級現職人員待遇」；至於上開規範意旨之執行，則授權由優存辦法針對退休所得比率上限之百分比做細部規範。準此，公務人員退休法確已授權由優存辦法對「同等級現職人員待遇」加以定義；至於上開計算項目之訂定，則屬在公務人員退休法授權下之政策自由形成空間，並未牴觸公務人員退休法。公務人員退休法第32條所定退休所得不得高於本（年功）俸加1 倍之一定百分比，係屬退休所得及優惠存款金額之上限規範，是優存辦法中所訂退休人員每月退休所得只要不超過該退休所得上限之情形下，均合於公務人員退休法之規定。故本次再調整方案係依公務人員退休法32條之授權，訂定優存辦法並明定「同等級現職人員待遇」之計算方式，並無不妥，亦合於法令規定。又優惠存款制度原係屬政策性福利措施，因國內政經環境業已丕變，公務人員經濟狀況已非昔日之難以糊口，退休所得已較諸一般勞工之退休所得高出許多，故考量情事變遷之餘，主動檢討現行公務人員優惠存款制度之合理性，並基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，誠符合司法院大法官會議第525 號解釋意旨，亦合於公務人員退休法之授權意旨，爰並無違反信賴保護原則及法不溯既往原則。基於優惠存款之政策屬性，退休公務人員與臺灣銀行簽訂之優惠儲蓄綜合存款存戶約定事項第10點規定，優惠存款措施之調整，可由主管機關因應情勢變遷，適時為之。故本件原告雖於100 年1 月31日辦理優惠存款契約，然依優存辦法第15條規定，被告據以變更審定其自100 年2 月1日起之公保養老給付得辦理優惠存款金額為135 萬4,467 元，並無原告所稱本部有片面變更優存契約及違反誠信原則之情事等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有被告99年12月17日部退二字第0993289269號函影本、被告100 年
4 月11日部退二字第1003350897號函影本、公務人員保障暨培訓委員會100 年9 月20日100 公審決字第0302號復審決定書影本（本院卷第10至12頁、第13至15頁、第18至21頁）在卷可稽，自堪認為真正。
六、本件爭點為：㈠100 月2 月1 日施行之優存辦法是否抵觸母法，增加母法所無之限制，違反法律保留原則？㈡被告以10
0 年4 月11日函變更原告優惠存款金額為135 萬4,467 元是否違反誠實信用原則、信賴保護原則、法律不溯及既往原則？本院判斷如下：
㈠、按公務人員退休法第32條規定：「（第1 項）退撫新制實施前任職年資，依前條或退撫新制實施前原規定標準核發之一次退休金及退撫新制實施前參加公務人員保險年資所領取之養老給付，得由臺灣銀行股份有限公司辦理優惠存款。（第
2 項）兼具退撫新制實施前、後任職年資且支（兼）領月退休金人員，其退休所得如超過最後在職同等級人員現職待遇之一定百分比（以下簡稱退休所得比率上限），在依本法支（兼）領之月退休金不作變動之前提下，應調整其養老給付辦理優惠儲存之金額。（第3 項）前項退休所得以月退休金及公保養老給付優惠存款每月利息計算；現職待遇以本（年功）俸加1 倍計算。退休所得比率上限計算如下：一、支領月退休金人員，核定退休年資25年以下者，以75％為上限；以後每增1 年，上限增加2 ％，最高增至95％。未滿6 個月者，增加1 ％；滿6 個月以上未滿1 年者，以1 年計。二、……。（第4 項）前項人員所領退休所得不得高於同等級現職人員待遇。（第5 項）第1 項一次退休金與養老給付優惠存款之適用對象、辦理條件、期限、利率、利息差額補助、金額及前2 項退休所得、現職待遇、百分比訂定之細節等相關事項，由考試院會同行政院以辦法定之。……。」
㈡、次按100 年2 月1 日施行之優存辦法第4 條規定：「（第1項）退休人員兼具退撫新制實施前、後任職年資且支領月退休金者，其每月退休所得不得超過最後在職同等級人員本（年功）俸加1 倍計算之退休所得比率上限及同等級現職人員待遇；超過者，減少其一次性養老給付得辦理優惠存款之金額。（第2 項）本法第32條第2 項及第3 項所稱退休所得，指依退休生效時待遇標準計算之月退休金及公保養老給付每月優惠存款利息之合計金額；其中月退休金包含依本法第30條第2 項第2 款支領之月補償金。（第3 項）本法第32條第
4 項所稱退休所得不得高於同等級現職人員待遇，指退休所得不得超過下列各款給與合計金額之一定百分比；超過者，減少其一次性養老給付得辦理優惠存款之金額：一、退休人員最後在職時，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。二、退休人員就下列標準選擇對其較為有利方式計算之主管職務加給……。三、依退休生效日當年度或前一年度之軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金1/ 12 之金額。（第4 項）前項百分比之計算，核定退休年資25年者，以80％為上限；以後每增1 年，上限增加1 ％，最高增至90％。滿6 個月以上未滿1 年之畸零年資，以1 年計。（第5 項）依第1 項及第3 項規定計算得辦理優惠存款之公保養老給付金額（以下簡稱公保優存金額）高於依前條規定計算之公保優存金額者，應按較低金額辦理優惠存款。（第6 項）……」第5 條第1 項規定：「本辦法施行前已退休人員兼具退撫新制實施前、後任職年資，且支（兼）領月退休金者，於本辦法施行後，應按中華民國99年之待遇標準，依前條規定，重新計算其公保優存金額。」是以，100 年2 月1 日優存辦法施行前已退休生效之支領月退休金人員，於該日之後辦理優惠存款之續存時，自應依上開規定重新計算其得辦理優惠存款之金額。
㈢、查原告原係總統府會計處專門委員，其退休案前經被告以99年12月17日部退二字第0993289269號函核定自100 年1 月31日退休生效並支領月退休金；嗣因政府推動公務人員公保養老給付優惠存款措施再調整方案，原告既係於100 年1 月31日退休生效並支領月退休金，自屬上開再調整方案之適用對象。被告依100 年1 月1 日修正施行之公務人員退休法第32條及其授權所訂並自100 年2 月1 日施行之優存辦法規定，核算原告自100 年2 月1 日起之公保養老給付得辦理優惠存款金額由原核定之153 萬800 元，變更為135 萬4,467 元，其計算式如下：
⑴原告退休時敘簡任第十一職等年功俸五級790 俸點，年功俸
額為5 萬835 元，經銓敘部核定退撫新制實施前、後年資19年及16年，退撫新制實施前、後退休金給與，分別為月退休金79 ﹪及32﹪，退撫新制實施前公保年資為22年2 個月，其100 年2 月1 日以後公保養老給付得辦理之優惠存款金額，依優存辦法第3 條第1 項附表規定，其得辦理優惠存款之最高月數為36個月，計算其金額為5 萬835 元×36=183萬60元。
⑵第1 階段：依公務人員退休法第32條第3 項第1 款規定，核計其退休所得上限比率為75﹪+ （35-25 ）×2 ﹪=95 ﹪。
次依優存辦法第4 條第1 項規定，其退撫新舊制月退休金（含月補償金）（乘兼領比例）所得為〔（50,835元×79﹪+930元）+ （50,835元×2 ×32﹪）〕=7 萬3,625 元；計算其優惠存款每月利息為50,835元×2 ×95﹪-73,625 元=2萬2,962 元；核算其得辦理優惠存款金額為2 萬2,962 元×12÷18﹪=153萬800 元。
⑶第2 階段：依優存辦法第4 條第3 項規定，與原告最後在職
同等級之現職人員平均每月待遇包括：1.年功俸（薪）額5萬835元，2.平均之技術或專業加給3 萬4,400 元，3.主管職務加給（自最後在職之月100 年1 月，往前推算36個月之月平均數）6,745 元，4.年終工作獎金為〔年功俸（薪）額
5 萬835 元+ 專業加給3 萬1,690 元+ 主管職務加給1 萬6,
660 元〕×1.5/12=1萬2,399 元，總計為5 萬835 元+3萬4,
400 元+6,745元+1萬2,399 元=10 萬4,379 元。次依同條第
4 項規定，核計其退休所得上限比率為80﹪+ （35-25 ）×
1 ﹪=90 ﹪。其優惠存款每月利息為10萬4,379 元×90﹪-7萬3,625 元=2萬317 元，核算其得辦理優惠存款金額為2萬
317 元×12÷18﹪=135萬4,467 元。⑷依優存辦法第4 條第5 項規定，應取上開1 、2 及3 所計算
之最低金額135 萬4,467 元，為其公保養老給付得辦理優惠存款之金額。
㈣、原告雖主張優存辦法抵觸母法，增加母法所無之限制，違反法律保留原則云云。惟按「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第8 條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照司法院釋字第392 號解釋理由書），而憲法第7 條、第9 條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443 號解釋理由可資參照。
依上揭釋字第443 號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。查公保養老給付優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益，僅係政府在給付退休法所定之法定退休金外，額外加給之政策性福利措施，被告自得依國家財政及公務人員待遇調整情形適時修正調整，並依權責審酌優惠存款制度得適用之對象與範圍。復按公務人員退休法第32條第2 項至第4 項規定意旨，係規定退休人員之退休所得不得高於「本俸2 倍之75％至95％」，且「不得高於同等級現職人員待遇」，其規範意旨之執行，則授權由優存辦法針對退休所得比率上限之百分比做細部規範。而為合於該規定意旨，優存辦法第4 條明定「退休人員之每月退休所得不得高於本俸2 倍之75﹪（25年）至95﹪（35年），且不得高於同等級現職人員待遇」之計算方式─每月退休所得（月退休金及優惠存款利息合計之金額）除不得超過公務人員退休法第32條所定比率上限（95﹪）外，亦不得超過退休人員之「本（年功）俸」、「按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給」、「主管職務加給」及「全年年終工作獎金1/12金額」之合計數額的一定百分比；其中百分比則按核定年資定為80％（年資25年）至90％（年資35年以上）；年資25年以下者，每減少1 年，退休所得百分比上限亦降低1 ％。
亦即，上開優惠存款辦法第4 條第3 、4 項所定者係依據公務人員退休法第32條第4 項、第5 項所授權訂定，其第4項所定上限90% ，係指公務人員退休法第4 項所定同等級現職人員依優存辦法第4 條第3 項所定各項目金額之上限比例，與公務人員退休法第32條第3 項所定最高上限95% ，係以現職待遇本俸加1 倍計算者不同，原告以此指摘優存辦法第4條第4 項抵觸母法公務人員退休法第32條第3 項之規定，增加法律所無之限制，違背法律保留原則云云，自無可採。
㈤、原告另主張原處分有違信賴保護原則、誠實信用原則及法律不溯及既往原則云云。惟按退休公務人員公保養老給付優惠存款制度形成之緣由，係基於早期公務人員退休實質所得偏低，而採取之政策性補助措施，在政府補助性支出有限的情況下，立法機關與依其授權訂定法規命令之行政機關，自得審酌政府財力負擔及考量整體公益之衡平，就適用對象與範圍，為適當之調整，對退休人員退休所得之法定給與並不影響，所減少者僅係退休人員之福利性所得；退休公務人員以其所具84年7 月1 日前公保年資所計發之養老給付，辦理優惠存款者，在100 年1 月1 日公務人員退休法第32條修正施行，並於同年2 月1 日訂定施行之優存辦法後，無論前已辦理退休人員之換約續存或將來辦理退休人員之首次辦理，均應依上開優存辦法辦理優惠存款。前開優存辦法之訂定，並未影響退休人員原已取得之優惠存款孳息，亦即優存辦法僅向後生效，且公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限，原告對尚未續存之優惠存款利息，僅屬其主觀期望，尚無得主張信賴保護之適用。且優惠存款制度既屬公法上之福利性給付，透過政府編列預算補貼方式，以提高退休實質所得，其性質實與一般存款有別。基於上開優惠存款之政策屬性，退休公務人員與臺灣銀行簽訂之優惠儲蓄綜合存款存戶約定事項第10點業已明定：「優惠存款之儲存如因法令或主管機關相關規定變更，致額度或利率之計算有所變動時，應從其規定辦理，貴行毋庸另行通知。」易言之，優惠存款措施之調整，可由主管機關因應情勢變遷，適時為之。是本件自無原告所稱被告片面變更優存契約之情事，自亦難謂被告所為系爭處分有違誠實信用原則或法律不溯及既往原則。
㈥、從而，被告以100 年4 月11日函即原處分重新核算原告自10
0 年2 月1 日起之公保養老給付得辦理優惠存款續存之金額為135 萬4,467 元，揆諸上開規定及說明，並無違誤。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分認事用法核無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及復審決定，確認其得辦理優惠存款續存之金額為被告99年12月17日函所核定之153 萬800 元案，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233 條第
1 項、第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 101 年 2 月 16 日
臺北高等行政法院第六庭
法 官 黃桂興上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 101 年 2 月 16 日
書記官 李承翰