臺北高等行政法院判決
100年度簡字第793號原 告 盈舜營造有限公司代 表 人 洪平森（董事）住同上被 告 行政院勞工委員會代 表 人 王如玄（主任委員）上列當事人間勞工安全衛生法事件，原告不服行政院中華民國10
0 年10月6 日院臺訴字第1000104384號、100 年11月18日院臺訴字第1000106458號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額共計新臺幣（下同）10萬元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：㈠原告承建位於高雄市路○區○○○○○路○鄉○○段一、二
期住宅新建工程（下稱系爭一、二期工程），經被告南區勞動檢查所（下稱南區勞檢所）於民國（下同）100 年4 月3日及同年5 月11日派員實施勞動檢查時發現，原告將鋼筋綁紮工程及模板工程分別交付久其威企業有限公司（下稱久其威公司）及集集工程行承攬，與該等承攬人分別僱用勞工共同作業時，未採取防止職業災害之必要措施，違反勞工安全衛生法第18條第1 項第l 款、第2 款及第3 款規定，被告爰依同法第34條第2 款規定，分別以100 年4 月13日勞南檢授字第1000400219號及同年5 月23日勞南檢授字第1000400302號處分書（下稱原處分一、二），各處原告罰鍰3 萬元。另原告承建系爭一期工程，對於高度2 公尺以上之工作場所開口部分，未依營造安全衛生設施標準第19條第1 項規定，設置護欄、護蓋或安全網等防護設備，違反勞工安全衛生法第
5 條第1 項規定，經南區勞檢所以100 年4 月3 日勞南檢營字第1005106517號函通知限期改善。嗣經該所100 年5 月11日派員實施勞動檢查結果，原告仍有違反同一規定情事，被告爰依同法第33條第1 款規定，以100 年5 月23日勞南檢授字第1000400303號處分書（下稱原處分三）處以罰鍰3 萬元。原告不服上開原處分一、二、三，併同提起訴願，經行政院100 年10月6 日院臺訴字第1000104384號訴願決定（下稱訴願決定一）原處分一部分不予受理，原處分二、三部分予以駁回。
㈡原告承建系爭二期工程，經南區勞檢所於100年7月15日派員
實施勞動檢查時發現，原告將鋼筋綁紮工程及模板組立工程分別交付久其威公司及康順實業有限公司（下稱康順公司）承攬，與該等承攬人分別僱用勞工共同作業時，未針對高架危險作業管制及作業人員進場管制協議安全措施，對於高度
2 公尺以上具有嚴重危害勞工及發生職業災害之虞之工作場所，未依規定確實巡視，指揮命令停止危險作業，亦未採積極具體之連繫與調整作為，要求承攬人依營造安全衛生設施標準第19條第1 項及第11條之1 規定，於2 樓前露台開口部分設置護欄、護蓋或安全網等防護設備，及於勞工進入營繕作業場所時，提供適當安全帽並使其正確戴用，違反勞工安全衛生法第18條第1 項第1 款、第2 款及第3 款規定，被告爰依同法第34條第2 款規定，以100 年7 月22日勞南檢授字第1000400419號處分書（下稱原處分四）處原告罰鍰4 萬元。原告不服原處分四，提起訴願，經行政院100 年11月18日院臺訴字第1000106458號訴願決定（下稱訴願決定二）駁回。原告不服上開訴願決定一、二，遂一併提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠關於原處分二、三部分：
⒈原告於100年4 月3日受南區勞檢所通知限期改善設置防護設
備後，即已改善完畢，否則豈能於同年月18日申請准予復工。100年5月11日之現場情形，係當日泥作工因施作需要，臨時拆卸防護裝置未及復原，非原告有重複違規未改善之情。況且系爭工地既僅進行地坪上之基礎邊模組立及地中樑鋼筋綁紮，現場施工架完全不致於有發生危險之虞。
⒉原告就廠商及進入工作場所之勞工皆已依法宣導勞動安全衛
生規定，並要求其確實執行，於工作場所現場亦多處設立須戴安全帽之標誌，甚至派有駐衛警不定時巡視，並於進出口處之警衛亭，要求現場駐衛警針對進入人員須要求戴上安全帽。施工架防護裝置亦係臨時移除造成不符合規定，事後即已馬上將之恢復。南區勞檢所進行勞動檢查時，卻未注意原告上述有利之情形，違反行政程序法第9條之規定。
㈡關於原處分四部分：
⒈被告於系爭工地進行勞動檢查時，勒令原告立即停工，已達
避免該工地發生立即危險之虞，嗣原告旋於100年7月21日改善申請復工，經被告於同年月22日派員檢查通過，即已改善該工作場所之勞動安全環境，被告於達行政目的後，卻再於當日處原告罰鍰，顯然已違反比例原則。況該工程僅為透天3樓住宅建築物，原告承建迄今已遭受4次罰緩處分，被告就達成勞動檢查之行政目的與方法、頻率，亦未符合比例原則。
⒉原告針對承攬廠商及進入工作場所之勞工皆已依法宣導勞動
安全衛生規定，並要求其確實執行。南區勞檢所進行勞動檢查時，卻未注意原告上述有利之情形，逕行認定原告未確實巡視，且未指揮命令停止該危險之鋼筋吊運及模板組拆作業，亦違反行政程序法第9 條之規定等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定一、二及原處分二、三、四。
四、被告則以：㈠原告承建系爭一期工程，經南區勞檢所於100 年4 月3 日派
員實施檢查發現2 公尺以上施工架開口未設護欄（無內側交叉拉桿及下拉桿），違反營造安全衛生設施標準第19條第1項規定，復經南區勞檢所100 年5 月11日派員實施檢查時發現特六棟露臺區域（露臺高度約為3.3 公尺）未設置護欄或安全網等防護設備，勞工有墜落危害之虞，被告重複違反營造安全衛生設施標準第19條第1 項規定事實明確。另原告與承攬人久其威公司、集集工程行與康順公司分別僱用勞工共同作業，未協議管制作業人員進場時戴用安全帽與辦理工作場所巡視，對高度2 公尺以上開口部分（2 樓前露台）有墜落危害之場所亦未連繫調整其工作所需之安全設備，採積極具體作為要求承攬人應依營造安全衛生設施標準第11條之1及第19條第1 項之規定，對於勞工進入營繕工程工作場所時，應提供適當安全帽並使其正確戴用，對於2 樓前露台作業場所開口部分應設置護欄、護蓋或安全網等防護設備，經南區勞檢所於100 年4 月3 日、5 月11日及7 月15日派員實施勞動檢查時發現上述事實，已違反勞工安全衛生法第18條第
1 項第1 款至第3 款規定。㈡勞動檢查法第28條規定之停工處分，係為避免勞工發生立即
危險之處分，當立即危險之停工原因消失自可取消該處分，與勞工安全衛生法規定之通知限期改善，旨在促使雇主設置符合該法第5 條規定標準之必要安全衛生設備之立法目的不同，依行政罰法第24條第2 項規定，本得分別為之。另被告84年9 月29日（84）台勞檢1 字第131274號函釋「營造業作業地點隨工程進度改變作業地點之情形，對同一工程不同樓層或地點，發現違反前次檢查通知限期改善規定相同情形，得不須另行通知限期改善，而逕予處分，以保障勞工安全與健康」，且南區勞檢所於100 年5 月11日以勞南檢營字第1005105502號函送之檢查結果通知書亦已將該事項明示原告在案，另有本院90年度簡字第7693號判決可資參照。本案原告對於特六棟露臺開口邊緣未設置防止人員墜落之護欄或安全網等防墜設備，且附近有承攬人所僱勞工將混凝土攪拌機放置於2 樓露臺使用，經南區勞檢所於100 年5 月11日檢查發現，原告對於露臺開口區域，未設置護欄或安全網等防護設備，勞工有墜落危害，原告連續未依營造安全衛生設施標準第19條第1 項及勞工安全衛生法第5 條第1 項第5 款規定辦理，被告爰依勞工安全衛生法第33條第1 款規定裁罰3 萬元，並無不合。原告所稱配合泥作作業需要臨時拆除而非重複違規，及現場不致有發生危險之虞云云，實不足採。
㈢南區勞檢所對於系爭工程之檢查頻率平均每月1 次，惟每次
檢查皆有發現使勞工立即發生危險之重大缺失，原告顯未落實法令規定善盡原事業單位管理責任。勞動檢查目的係為督促雇主落實勞工安全衛生法令規定，本案工程為職業災害發生率最高之營造業及防災重點檢查對象，南區勞檢所依法採取適當檢查頻率，對違反規定部分依法處分以督促雇主改善，尚無違反比例原則之情事。
㈣原告違反勞工安全衛生法第18條第1 項第1 款至第3 款規定
事實明確，已如前述，其提出之行車安全及安全衛生危害告知事項等資料，係屬勞工安全衛生法第17條所規範事業單位交付承攬或再承攬之危害因素告知事項，南區勞檢所對此部分已有注意並未針對此部分予以處分，惟尚無法證明原告已進行協議、實施巡視及採取積極連繫調整等作為善盡其安全衛生管理之責等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠按「雇主對左列事項應有符合標準之必要安全衛生設備：…
…五、防止有墜落、崩塌等之虞之作業場所引起之危害。……」「事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取左列必要措施：一、設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮及協調之工作。二、工作之連繫與調整。三、工作場所之巡視。四、相關承攬事業間之安全衛生教育之指導及協助。五、其他為防止職業災害之必要事項。……」「有左列情形之一者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰：一、違反第5條第1項或第6條之規定，經通知限期改善而不如期改善者。……」「有左列情形之一者、處新臺幣3萬元以上6萬元以下罰鍰……二、違反……第18條……之規定。」「本法第18條所稱共同作業，係指事業單位與承攬人、再承攬人所僱用之勞工於同一期間、同一工作場所從事工作。」「本法第18條第1 項第1 款規定之協議組織，應由原事業單位召集之，並定期或不定期進行協議下列事項：……四、從事動火、高架、開挖、爆破、高壓電活線等危險作業之管制。……七、作業人員進場管制。……」勞工安全衛生法第5 條第1 項第5 款、第18條第1 項、第33條第1 款、第34條第2 款及同法施行細則第24條、第25條分別定有明文。次按「雇主對於進入營繕工程工作場所作業人員，應提供適當安全帽，並使其正確戴用。」「雇主對於高度2 公尺以上之屋頂、鋼樑、開口部分、階梯、樓梯、坡道、工作台、擋土牆……等場所作業，勞工有遭受墜落危險之虞者，應於該處設置護欄、護蓋或安全網等防護設備。」被告依勞工安全衛生法第5 條訂定之營造安全衛生設施標準第11條之1 、第19條第1 項亦有明文規定。
又按「有立即發生墜落危險之虞之情事如下: 一、於高差2公尺以上之工作場所邊緣及開口部分，未設置符合規定之護欄、護蓋、安全網或佩掛安全帶之防墜設施。……」被告依勞動檢查法第28條第2 項規定所訂定之勞動檢查法第28條所定勞工有立即發生危險之虞認定標準第3 條定有明文。另按「營造業作業地點隨工程進度改變作業地點之情形，對同一工程不同樓層或地點，發現違反前次檢查通知限期改善規定相同情形，得不須另行通知限期改善，而逕予處分，以保障勞工安全與健康。」亦經被告84年9 月29日台84勞檢1 字第131274號函釋在案。
㈡經查，本件原告因承建系爭一、二期工程涉有違犯勞工安全
衛生法規定之情事，而遭被告裁罰，茲就本件被告所為原處分二、三、四是否合法，分別論述如下：
⒈關於原處分二部分：
原告承建系爭一期工程，經南區勞檢所於100年5月11日實施勞動檢查結果，發現原告將模板工程交由集集工程行承攬，與其分別僱用勞工共同作業時，卻未對於現場作業人員進場作業管制事項，未依勞工安全衛生法施行細則第25條協議安全措施，而對於勞工進入營繕作業場所從事模板組立作業時，未提供適當安全帽並使其正確戴用，且對於具有嚴重危害勞工及發生職業災害之虞之工作場所，未確實巡視，工作場所負責人未指揮命令停止該危險作業，亦未採取積極具體之連繫調整作為，要求承攬人依營造安全衛生設施標準第11條之1 規定，於勞工進入營繕作業場所時，提供適當安全帽並使其正確戴用等情，有100 年5 月11日現場照片、100 年5月11日南區勞檢所營造工程檢查會談紀錄等件影本附卷可稽（見原處分卷第49、52-59 頁），洵堪認定。被告以原告違反勞工安全衛生法第18條第1 項第l 款、第2 款及第3 款規定，依同法第34條第2 款規定，以原處分二處原告罰鍰3 萬元，洵屬有據，於法並無不合。
⒉關於原處分三部分：
原告承建系爭一期工程，對勞工於高度2 公尺以上之工作場所開口部分實施作業時，未依營造安全衛生設施標準第19條第1 項規定，設置護欄（無內側交叉拉桿、下拉桿）或安全網等防護設備，違反勞工安全衛生法第5 條第1 項規定，經南區勞檢所於100 年4 月3 日通知限期改善。嗣該所100 年
5 月11日派員實施勞動檢查結果，發現原告於系爭一期工程特六棟露臺區域，仍未設置護欄或安全網等防護設備，有使勞工受墜落危害之虞，而有於同一工程重複違反同一規定情事，有100 年5 月11日現場照片、南區勞檢所100 年5 月11日營造工程檢查會談紀錄、100 年4 月3 日勞南檢營字第1005106517號函、現場照片影本、南區勞檢所100 年4 月3日營造工程檢查會談紀錄附卷可稽（見原處分卷第51-60 、
62、65-72 頁），洵堪認定。被告以原告違反勞工安全衛生法第5 條第1 項規定，依同法第33條第1 款規定，以原處分三處原告3 萬元罰鍰，洵屬有據，於法並無不合。
⒊關於原處分四部分：
原告承建系爭二期工程，經南區勞檢所於100年7月15日派員實施勞動檢查時發現，其將鋼筋綁紮工程及模板組立工程分別交付久其威公司及康順公司承攬，與該等承攬人分別僱用勞工共同作業時，未針對高架危險作業管制及作業人員進場管制協議安全措施，未依勞工安全衛生法施行細則第25條協議安全措施，對於高度2公尺以上之開口部分（2樓前露臺），未設置護欄，對於勞工進入營繕工程工作場所作業，未提供適當安全帽並使其正確載用，具有嚴重危害勞工及發生職業災害之虞之工作場所，未依規定確實巡視，工作場所負責人未指揮命令停止該危險之鋼筋吊運及模板組拆作業，亦未採積極具體之連繫調整作為，要求承攬人依營造安全衛生設施標準第19條第1 項及第11條之1 規定，於2 樓前露臺作業場所開口部分設置護欄、護蓋或安全網等防護設備，及於勞工進入營繕作業場所時，提供適當安全帽並使其正確戴用之事實，有現場照片、南區勞檢所100 年7 月15日營造工程檢查會談紀錄附卷可稽（見原處分卷第100-111 頁），洵堪認定。被告以原告違反勞工安全衛生法第18條第1 項第1 款、第2款 及第3 款規定，依同法第34條第2 款規定，以原處分四處原告4 萬元罰鍰，洵屬有據於法並無不合。
㈢原告雖就原處分二部分主張原告已就進入工作場所者，依法
宣導勞動安全衛生規定，要求其確實執行，並有原告100年7月5 日至同年月15日承攬人行車安全及安全衛生危害告知事項為證。原告另於現場多處設立須戴安全帽之標誌，甚至派駐衛警不定時巡視，並由進出口處之駐衛警對進入人員要求戴上安全帽云云。惟本件原告承建系爭新建營造工程，其應依法要求進入工作場所之人員隨時戴用安全帽，以避免因物體飛落，或因人員墜落、跌倒，所可能造成頭部撞擊之危害，方足以保障營造工地人員之作業安全。縱使如本件原告所稱，其業已要求進入施工場所之人員需戴用安全帽，並有派駐衛警為上開要求，惟本件系爭一期工程作業人員進入工作場所未戴用安全帽，有100 年5 月11日現場照片影本附卷可按（見原處分卷第49頁），原告仍難解免其應負使進入工作場所人員均隨時戴用安全帽，以避免發生職業災害之虞之責。至原告提出之承攬人行車安全及安全衛生危害告知事項等件影本，係原告依勞工安全衛生法第17條第1 項：「事業單位以其事業之全部或一部分交付承攬時，應於事前告知該承攬人有關其事業工作環境、危害因素暨本法及有關安全衛生規定應採取之措施。」所負之告知義務，與本件原處分二係因原告未善盡勞工安全衛生法第18條所課予其為防止職業災害，所必須採取一定必要措施之責任並不同，難以原告已對承攬人為勞工安全衛生法第17條第1 項規定之告知事項，作為有利於原告之認定。原告此部分之主張，並非可採。
㈣原告針對原處分三部分主張南區勞檢所於100 年4 月3 日通
知限期改善設置防護設備後，即已改善完畢，否則豈能復工。100 年5 月11日係因施作需要，臨時拆卸防護裝置未及復原，事後即已馬上將之恢復，非原告有重複違規未改善之情，況當時僅係進行地坪上之基礎邊模組立及地中樑鋼筋綁紮，現場施工架完全不致於有發生危險之虞云云。經查：
⒈南區勞檢所於100 年4 月3 日派員實施勞動檢查後，除通知
原告即日改善外，並以當日發現之缺失有致勞工發生立即危險之虞，開立停工通知書，並要求其自當日12時起停工改善，嗣依原告申請，派員就應行停工範圍及事項實施復工檢查合格後，始同意其復工。惟本件原處分三乃南區勞檢所復於
100 年5 月11日再次派員實施勞動檢查，發現原告仍有違反勞工安全衛生法規定之情事，才予以處罰。故原告前經限期改善合格後，准予復工，並無礙於系爭原處分三之違章認定。原告以其經100 年4 月3 日通知限期改善設置防護設備後，即已改善完畢，否則豈能復工，而主張原處分三應予撤銷云云，容有誤解。
⒉次按勞工安全衛生法係為防止職業災害，保障勞工安全與健
康所制定，旨在責令事業單位及雇主隨時對於勞工就業場所，有關保護勞工健康及安全設備應妥為規劃，並採取必要之措施，注意勞工健康狀況，並實施事業安全衛生管理。準此，施工架既為施工所需，參諸勞工安全衛生法之立法意旨，事業單位及雇主自應隨時依規定設置防止墜落之安全措施，不以現場有人作業方有設置防護設備之必要，始足以保障營造工地勞工之作業安全。又縱因作業需要，臨時將高度2 公尺以上工作場所之護欄拆除，亦應依營造安全衛生設施標準第19條第2 項規定，於作業時採取使勞工使用安全帶等防止因墜落而致勞工遭受危險之措施，並於作業完畢後，立即回復護欄或安全網等防護設施。查本件原告未於系爭一期工程高度2 公尺以上之開口部分，依規定設置防止墜落之護欄、護蓋或安全網，構成違章行為，已如前述，原告徒以當時係因施作需要而臨時拆卸防護裝置未及復原，事後即已馬上將之恢復，且當時僅係進行地坪上之基礎邊模組立及地中樑鋼筋綁紮，現場施工架完全不致於有發生危險之虞云云，顯係事後卸責之詞，委不足採。
㈤原告又就原處分四部分主張被告勒令原告立即停工，已達避
免發生立即危險之虞，嗣原告申請復工獲准，即已改善工作場所之勞動安全環境，被告於達行政目的後，卻再於當日處原告罰鍰，已違反比例原則。況系爭二期工程僅為透天3 樓住宅建築物，原告承建迄今已遭受4 次罰緩處分，被告就達成勞動檢查之行政目的與方法、頻率，亦未符合比例原則云云。惟按法律為達成一定之行政目的，規定人民各種之行政義務，如人民違反行政義務，即無以達到行政目的。因此必須對違反行政義務之人民科處行政制裁，除作為該違反義務行為之報應及抵償外，亦所以防止行為人之再度違反及第三人之效尤。查原告為從事營造業者，其承建系爭一、二期工程，自應依勞工安全衛生法規定為相關防護措施，防止勞工發生職業災害，並保障勞工健康與作業場所安全，惟本件經被告於100 年4 月3 日、5 月11日、7 月15日分別派員實施勞動檢查，發現原告施作工程涉有違犯勞工安全衛生法規定之情，事證明確，已如前述，原告既違反行政義務，主管行政機關為達到行政目的本得依法科予罰鍰。縱使本件被告同時命原告停工，並於嗣後改善而經准予復工，仍無解於其違反勞工安全衛生法所課予防止職業災害，保障勞工安全與健康之義務，則被告就原告違章行為分別科予罰鍰，核與比例原則無違；亦難以原告承建系爭二期工程業遭被告處以4 次罰鍰，而認有違比例原則。原告此部分之主張，委無足採。㈥至原告主張被告未注意原告上開已要求進入施工場所人員戴
用安全帽、因施作需要而拆卸防護裝置、當時係施作地坪上之基礎邊模組立及地中樑鋼筋綁紮，現場施工架完全不致於有發生危險之虞等有利情況，逕為裁罰，違反行政程序法第
9 條規定云云。惟本件原告違章行為成立，以及上開主張均非可採，已如前述，其空言指摘被告未注意上開情形而為裁罰，違反行政程序法第9 條規定云云，即無可憑採。
六、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以：㈠原告承建系爭一、二期工程，與承攬人分別僱用勞工共同作業時，未採取防止職業災害之必要措施，違反勞工安全衛生法第18條第
1 項第l 款、第2 款及第3 款規定，依同法第34條第2 款規定，以原處分二處原告3 萬元罰鍰；㈡原告承建系爭一期工程，對於高度2 公尺以上之工作場所開口部分，未依營造安全衛生設施標準第19條第1 項規定，設置護欄、護蓋或安全網等防護設備，違反勞工安全衛生法第5 條第1 項規定，經南區勞檢所通知限期改善，嗣再實施勞動檢查時，發現仍有違反同一規定情事，爰依同法第33條第1 款規定，以原處分三處以原告3 萬元罰鍰；㈢原告承建系爭二期工程，與承攬人分別僱用勞工共同作業時，未針對高架危險作業管制及作業人員進場管制協議安全措施，對於高度2 公尺以上具有嚴重危害勞工及發生職業災害之虞之工作場所，未依規定確實巡視，指揮命令停止危險作業，亦未採積極具體之連繫與調整作為，要求承攬人依營造安全衛生設施標準第19條第1 項及第11條之1 規定，於2 樓前露臺開口部分設置護欄、護蓋或安全網等防護設備，及於勞工進入營繕作業場所時，提供適當安全帽並使其正確戴用，違反勞工安全衛生法第18條第
1 項第1 款、第2 款及第3 款規定，爰依同法第34條第2 款規定，以原處分四處原告4 萬元罰鍰，於法均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。至於原告請求撤銷原處分一及其訴願決定部分，本院另為裁定，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 2 月 24 日
臺北高等行政法院第五庭
法 官 陳姿岑上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 101 年 2 月 24 日
書記官 陳圓圓