臺北高等行政法院簡易判決
100年度簡字第799號原 告 葉文德被 告 新北市政府城鄉發展局代 表 人 張璠（局長）上列當事人間都市計畫法事件，原告不服新北市政府中華民國10
0 年11月9 日北府訴行字第1000669920號訴願決定（案號：0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於罰鍰新台幣6萬元部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序說明：本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）60,000元，係在40萬元以下，依民國99年
5 月1 日施行之行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：原告為新北市○○區○○路○ 段137 號1 樓建築物（坐落於改制前臺北縣板橋市○○○段○○○○段124-19地號土地，屬板橋都市計畫範圍內之住宅區，下稱系爭建物）之所有權人，將系爭建物出租予訴外人周水樹經營視聽歌唱業（店招：夏之戀練歌坊），前經被告函請原告應善盡維持合法使用系爭建物之法律義務；嗣經新北市政府聯合查報小組100 年
3 月10日現場稽查，發現該址仍繼續經營視聽歌唱業，經新北市政府經濟發展局函送被告依法處理，被告乃依都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第10款及都市計畫法第79條第1 項之規定，以100 年5 月20日北城開字第1000509447號函裁處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，並命其立即停止違規行為( 下稱原處分) 。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠被告以原告擅於住宅區土地經營視聽歌唱業，違反都市計畫法為由，處原告6 萬元罰鍰之行政處分。惟查：
⒈原告之建物使用執照目的本供作店鋪使用，而原告於出租前即已約定承租人須合法使用，且經公證在卷：
原告之建物使用執照目的本供作店鋪使用，承租人承租作為店鋪使用，出租人實無權干涉，況原告並非該屋實際使用人，而原告於99年8 月16日業將該房屋出租予周水樹，原告於出租當時即已於租賃契約書第五條第2 項約明承租人「不得非法使用」等語，該租賃契約並經公證在卷。
⒉原告並無故意過失，以原告為裁罰對象於法不合：
承租人於承租時，原告於出租當時即已於租賃契約書第五條第2 項約明承租人「不得非法使用」等語，該租賃契約並經公證在卷，已如前述，況原告於接獲被告通知後，除不斷電話聯繫促其改善，並更正寄發存證信函央請其合法使用之意旨，實已盡注意義務且無故意過失，被告以原告為裁罰對象自於法不合。
⒊原告並非行為人，況且被告業已查處實際管理經營之行為人：
⑴按臺中高等行政法院91年度訴字第504 號判決意旨略以
:「……都市計畫法第79條定有明文。該條條文中規定處罰之對象為建築物所有權人、使用人或管理人，其文字用「或」字而非用「及」字，意即行政機關究應處罰建築物所有權人或使用人，應就其查獲之違章情形為適當之裁量，而處罰其中一人，並非將建築物所有權人及使用人二者均併予處罰。」該院91年度訴字第15號判決意旨略以：「惟按都市計畫法第79條第1 項規定處罰之對象為「土地或建築物所權人、使用人或管理人」應係指土地或建築物所權人或使用人或管理人而言，被告認應予併罰尚有誤解，又此乃法律授權行政機關在其授權之目的下為「合義務之裁量」（或謂「法律拘束之裁量」），適用時尤需考量比例原則，非可恣意為之，故行政機關究應處罰建築物所有人或使用人，應就其查獲建築物違規使用之情形為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰或兩者皆予處罰。又行政罰鍰係國家為確保行政法秩序之維持，對於違規行為人所施予之財產上之制裁，故行政罰係以處罰行為人為原則，對行為人以外之人科處行政罰則為例外，是以，行政機關於法律對於處罰之對象得為適當裁量之情形，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由。」⑵都市計畫法第79條該條文係以實際行為人為處罰對象，
。今既然出租人即原告於出租前即已要求須為合法使用，且原告並非實際行為人，被告於裁處實際行為人後，復再重複處分原告，即於法未合。
⒋被告裁罰重點，著重於先後2 次函知原告，應善盡維持合
法使用系爭建物之法律義務，惟查該2 文皆以副本函知原告，原告接函後，皆有積極請承租人依租約規定合法使用，並更正式寄發存證信函央請其合法使用，絕無置之不理，實已盡注意義務且無故意過失，被告以原告為裁罰對象自於法不合，且系爭建物尚於租約期間，承租人尚有合法承租使用權利，出租人實無權干涉及強制救濟之能力。⒌原告一向守法自愛，愛惜羽毛，絕不敢違觸法律，此次上訴情非得已，尚祈明鑑。
㈡綜上所述，被告以都市計劃法第79條規定已處罰行為人，卻
又重複裁罰原告，原處分及訴願決定均有違誤之處，為此，原告依據行政訴訟法第4 條第1 項規定，提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠依都市計畫法臺灣省施行細則第15條規定（略以）：「住宅
區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：……十、……、視聽歌唱業、……。」；又100 年3 月16日發布市府處理違反都市計畫法案件裁罰基準表規定，違規經營視聽歌唱業第1 次接獲係依都市計畫法令限期改善，副知建物或土地所有權人，又該地點已限期改善或裁罰有案者，第3 次接獲（含以後接獲）裁罰違規人6 萬元，併罰建物或土地所有權人6 萬元。又按內政部91年11月21日台內營字第0910081556號函示略以：「主旨：關於都市計畫法第79條第1 項規定之處罰對象執行疑義……，說明：二、為免旨揭規定執行產生疑義並減少類似爭訟，請貴府參酌本部88年7月16日台88內營字第8873869 號函有關建築法第90條規定之執行方式略以：『……為達直接處罰嚇阻行為效果，第1 次違規處罰對象為其使用人並副知所有權人，其後經勒令停止使用不停止使用之連續處罰，得認定所有權人為共犯，併罰之』辦理。」。
㈡實體理由：
⒈本案原告提供於系爭建物違規經營視聽歌唱業，業已違反
都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第10款規定，本案地址第1 次經新北市政府經濟發展局以99年11月17日北經商字第0991108121號函及所附稽查商業活動現場紀錄表所示，現場稽查查獲違規經營視聽歌唱業，故被告以99年11月24日北城開字第0991112287號函副知原告：「建物及土地所有權人如未善盡都市計畫法第79條規定應維持合法使用之法律義務者（依司法院釋字第275 號解釋……但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。），將推定為有過失，依前開方式處以併罰。」。
⒉本案該址再次經新北市政府聯合查報小組於100 年2 月11
日現場稽查認定違規經營事視聽歌唱業，爰被告再次以10
0 年3 月14日北城開字第1000212029號函以原告提供於板橋都市計畫範圍內之住宅區違規經營視聽歌唱業，業已違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第10款規定，請善盡「都市計畫法」第79條規定課予土地所有權人（管理者）應維持合法使用土地、建物之法律義務，如續有違規之情事將依都市計畫法第79條查處。惟本案地址又於經新北市政府聯合稽查小組於100 年3 月10日現場稽查後違規經營視聽歌唱業，故被告於100 年5 月20日以原處分併處以原告6 萬元罰鍰之行政處分，並無不妥之處。
㈢至原告所陳：原告於出租前即已約定訴外人周水樹（即系爭
建物之承租人）需合法使用且經公證，且原告並非實際行為人，被告裁處實際行為人周水樹後，復再重複裁處原告，於法不合……等云，然被告先後2 次函請原告應善盡維持合法使用系爭建物之法律義務，又新北市政府聯合查報小組於10
0 年3 月10日再次派員稽查，仍有違規經營視聽歌唱業，故為達到行政目的，被告原處分係依都市計畫法及相關法令所為，並無不妥之處。
㈣綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。
五、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、土地使用分區圖、地籍圖及土地建物查詢資料（新北市○○區○○○段第三崁小段124-19地號土地、系爭建物）、被告99年11月24日北城開字第0991112287號函、被告100 年3 月14日北城開字第1000212029號函、臺北縣政府建設局使用執照存根、原告與周水樹99年
8 月16日房屋租賃契約、公證書、存證信函（板橋文化路郵局存證號碼004985）、新北市政府經濟發展局100 年3 月10日稽查商業活動現場紀錄表、相關照片影本、新北市政府經濟發展局100 年5 月17日北經商字第1000475818號函、新北市政府訴願決定（案號：0000000000號）等件分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
六、得心證之要領：㈠按都市計畫法第4 條規定：「本法之主管機關：在中央為內
政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府」，都市計畫法第79條第1 項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔」，次按都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第10款規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：……十、戲院、電影片（映演）業、視聽歌唱場、電子遊戲場、機械式遊樂場、歌廳、保齡球館、汽車駕駛訓練場、攤販集中場及旅館。……」，又依內政部98年12月22日台內民字第0980234455號函頒縣市改制直轄市自治法規整理原則第8 點規定，都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後暫時適用。
㈡依都市計畫法第79條之規定，受裁處之對象包括建築物所有
權人、使用人或管理人，是以非僅以處罰行為人為限，此即所謂「行為責任」與「狀態責任」，「行為責任」係指因作為或不作為違反行政法上義務所應負之責任；「狀態責任」係指人民依法規，對於某種狀態之維持，具有義務，因違背此項義務而應負之責任。在行政罰之立法中，以處罰違章行為人較為常見，然於部分行政法規，如建築、都市計畫法規中，則常見就「狀態」課予特定人維護之義務，故對於行為責任人與狀態責任人競合時，即應由行政機關就其查獲違法之事實，為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。且基於行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由，且行政機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對所有權人處罰（最高行政法院91年度判字第23號判決意旨及最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議參照），該決議雖係對於違反建築法相關規定之處罰對象，應擇一處罰，或兩者皆予處罰，予以闡釋，惟關於本件都市計畫法第79條第1 項，亦有處罰建築物所有權人、使用人或管理人等規定，本於同一法理，本件亦得適用之，故違反行政法上義務之處罰，以處罰違規行為人為原則、處罰土地或建築物所有權人為例外。故都市計畫法第79條對於裁處對象之規定，實即授權行政機關得依個案情形，就裁處對象為選擇之裁量，而行政機關已對行為人處罰，仍不足達成行政目的時，即得對所有權人處罰。是以被告選擇對系爭建物所有權人即原告為本件裁處對象，自應就此裁處符合都市計畫法之立法目的，為必要性之裁量。
㈢查原告所有系爭建物，位於板橋都市計畫範圍內之住宅，不
得經營視聽歌唱業。經新北市政府經濟發展局以99年11月17日北經商字第0991108121號函及所附稽查商業活動現場紀錄表所示，現場稽查查獲違規經營視聽歌唱業，故被告以99年11月24日北城開字第0991112287號函副知原告維持合法使用系爭建物之法律義務。嗣該址再次經新北市政府聯合查報小組於100 年2 月11日現場稽查認定違規經營事視聽歌唱業，爰被告再次以100 年3 月14日北城開字第1000212029號函知原告提供於板橋都市計畫範圍內之住宅區違規經營視聽歌唱業，業已違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第10款規定，請善盡「都市計畫法」第79條規定課予土地所有權人（管理者）應維持合法使用土地、建物之法律義務，如續有違規之情事將依都市計畫法第79條查處。惟新北市政府聯合稽查小組於100 年3 月10日現場稽查仍違規經營視聽歌唱業，被告認原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項第10款規定，乃依都市計畫法第79條第1 項之規定，以原處分裁處原告6 萬元罰鍰，並命其立即停止違規行為，固非無見。
㈣惟查，系爭建物現場稽查查獲違規經營視聽歌唱業之時間為
第1 次99年11月17日、第2 次100 年2 月11日、第3 次100年3 月10日，被告分別以99年11月24日北城開字第0991112287號函副知原告維持合法使用系爭建物之法律義務及100 年
3 月14日北城開字第1000212029號函知原告善盡「都市計畫法」第79條規定課予土地所有權人（管理者）應維持合法使用土地、建物之法律義務，如續有違規之情事將依都市計畫法第79條查處。而原處分所處罰之違章行為時間係第3 次10
0 年3 月10日。可知，被告在第2 次函請原告維持合法使用建物之法律義務之前，即第3 次至現場查獲違規經營視聽歌唱業，並以此違規事實科處原告罰鍰，則原告尚未接獲被告第2 次改善通知，無從盡其督促行為人改善及維持合法使用建物之義務，被告竟以第2 次發函前之違規事實，處罰原告，顯已失其督促將來改善之意義，不能不謂為權力之濫用，依行政訴訟法第4 條第2 項規定，自屬違法( 最高行政法院89年度判字第3415號判決意旨參照) 。再按新北市政府處理違反都市計畫法案件裁罰基準表規定: 「……第2 次接獲1.裁罰違規人12萬元，併罰建物或土地所有權人6 萬元」( 見原處分卷第14頁) 及被告辯稱: 「先後2 次函請原告應善盡維持合法使用系爭建物之法律義務，又新北市政府聯合查報小組於100 年3 月10日再次派員稽查，仍有違規經營視聽歌唱業，故為達到行政目的，被告原處分係依都市計畫法及相關法令所為，並無不妥之處。」等語，足見，被告併罰所有權人之考量因素係以原告接獲2 次改善通知後，再有違規行為，為達行政目的，始對原告予以處罰。然查，本件原告僅接獲被告1 次改善通知，並無屢經被告發函督促其善盡管理之責，置之不理之情形，故原處分科處原告即系爭建物所有權人6 萬元，核與新北市政府處理違反都市計畫法案件裁罰基準表規定，尚有未合，不能認其已為適當、合理之裁量。
七、按行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」；行政訴訟法第4 條第2 項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」；同法第201 條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」，可知行政處分如有裁量怠惰、裁量濫用等裁量瑕疵之情事，行政法院自得加以審查。綜上所述，被告認原告未履行所有權人停止違規使用之義務，違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第10款規定，乃依都市計畫法第79條規定裁處，被告所辯對所有權人即原告處罰，始足達成行政目的之裁量理由，尚未成就，原處分即有裁量濫用之違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。從而，原告提起本件撤銷訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，為有理由，應予准許。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第233 條第1項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 2 月 24 日
臺北高等行政法院第七庭
法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 101 年 2 月 24 日
書記官 劉道文