臺北高等行政法院判決
100年度簡字第731號原 告 楊惠美訴訟代理人 李文平 律師
張照堂 律師被 告 花蓮縣政府代 表 人 傅崐萁（縣長）住同上訴訟代理人 陳忠材
陳靖琦上列當事人間護理人員法事件，原告不服行政院衛生署中華民國
100 年9 月30日衛署訴字第1000019517號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）15萬元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定及司法院中華民國（下同）99年
4 月23日院台廳行一字第0990009844號函，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：被告以原告負責之○○縣私立○○護理之家（下稱○○護理之家），經被告於100 年2 月16日辦理聯合稽查，原告拒絕提出護理人員排班表資料，花蓮縣衛生局另於100 年4 月8日花衛醫字第1000006810號函（下稱100 年4 月8 日函）請該機構每月提出排班表備查，但其配合度差，不僅未按時提供尚須屢次催促，而以原告違反護理人員法第23條規定，依同法第32條規定，於100 年7 月6 日以府衛醫字第1000112596號行政處分書，處以15萬元罰鍰（下稱原處分）。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟，並聲明求為判決：原訴願決定及處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。被告則聲明求為判決：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
三、本院之判斷：
（一）按「護理機構應依法令或主管機關之通知，提出報告，並接受主管機關對其人員配置、設備、收費、作業、衛生、安全、紀錄等之檢查及資料蒐集。」「違反……第二十三條規定者，處新臺幣一萬五千元以上十五萬元以下罰鍰，並得限期令其改善；……。」為護理人員法第23條及第32條所明定。而由個人設置之私立護理機構應處罰其負責資深護理人員，此有行政院衛生署90年3 月5 日衛署醫字第0900002348 號函在卷可參。
（二）查原告雖否認於100 年2 月16日檢查當日，有拒絕提供人員配置資料，違反護理人員法第23條規定之情事，並主張當日係避免屬報復心態檢查，遂請衛生局來文表示要何資料，避免誤會，衛生局亦未表示反對云云，惟查：
⒈原處分作成前，被告曾就100 年2 月16日前往○○○○
之家稽查時，當場要求提供護理人員配置資料遭拒絕一事，通知原告陳述意見（見原處分卷第17頁），經原告以書面陳述意見略以：「因稽查人員稽查時間點正值護理繁忙時間，本院人員都有固定配置及護理工作執行，當時正值院民護理照護重點時間，所以有告知請待完成後交付，並無拒絕的事實。」云云（見原處分卷第49頁），已與原告前開主張不同。
⒉且經本院勘驗100 年2 月16日被告前往稽查時拍攝之錄
影光碟，當日被告派員身著「花蓮縣政府」背心、帽子，持公文前往○○○○之家稽查，在場之經理葛俊言原表示只要有公文，歡迎檢查沒有問題；惟未久，自稱負責人之張營森到場，即指責被告未先行文即前來檢查，干擾住民及指縣政府是不是吃飽沒事幹？有什麼東西稽查要8 個人來等語；並要求被告人員離開，還通知管區警員到場。（見本院101 年5 月25日準備程序筆錄，本院卷第143 頁），堪認○○○○之家於100 年2 月16日當日確有拒絕主管機關依法檢查其人員配置之情事。原告所稱：係因工作繁忙而擬待完成工作後交付及為避免誤會有請被告來文表示要何資料云云，實難採信。
⒊綜上，原處分認定原告100年2月16日稽查當日，有拒絕交付人員配置資料之情事，固非無據。
（三）惟按行政程序法第96條第1 項第2 款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……（第2 款）主旨、事實、理由及其法令依據。……」故行政處分自須記載認定事實所憑證據、證據評價、適用法令之見解、法令適用於事實關係之涵攝過程，及對於法律效果行使裁量權時，其斟酌之因素等事項，如論述之主要事實、理由及所依據法令，有欠缺或不合致情形，且已足以影響行政處分之結論（主旨）者，即構成行政處分理由不備，而為得撤銷之原因。且主管機關對於人民有行政法上之違章行為，所為科處罰鍰等之書面處分，應就行為人違章行為之事實予以明確正確記載，且其記載之內容，須達其要件已可得確定之程度及判斷其已否正確適用法律，方符合行政行為明確性之要求。經查：
⒈本件原處分之事實記載「受處分人楊惠美負責之○○縣
私立○○○○之家，經本府100 年2 月16日辦理聯合稽查，受處分人當下拒絕提出人員配置資料，本局於4 月
8 日函文該機構每月提出班表備查，但配合度差，不僅未按時提供尚須屢次催促，顯已違反護理人員法第23條規定，核其違規情事應依規定處分如主旨。」除前段關於100 年2 月16日違章行為之記載尚屬明確外，後段所謂「於4 月8 日函文該機構每月提出班表備查，但配合度差，不僅未按時提供尚須屢次催促」，究竟何所指？即有欠明確。蓋原告於收受該函後，旋即於100 年4 月
12 日 檢送4 月份班表，此有蓋有「100.4.12. 衛生局顏雯娜」戳章之函文可稽（見本院卷第18頁）。而原告究竟何時檢送100 年5 月份班表？雖因兩造均無法提出確實之證明而難以查考，然被告訴訟代理人於準備程序時自承被告於5 月5 日攜帶班表前往○○○○之家檢查（見本院101 年5 月25日準備程序筆錄，本院卷第146頁至第147 頁），足見至遲於5 月4 日被告即已取得原告檢送之5 月份班表，則上開4 月、5 月班表檢送之行為，是否亦在原處分認定「配合度差，不僅未按時提供尚須屢次催促」之範圍？實屬不明。
⒉且被告迭於訴願程序、本院審理時具狀表示「重申事實
說明如下：……於5 月5 日進行該機構夜間護理人力稽查，發現僅有3 名外籍看護執行所有住民照護工作，並無任何護理人員在場……遂於5 月16日依程序函請該機構負責人—楊惠美，於收到文7 日內攜班表到本府說明。迄至處分日，楊惠美並未對該機構護理人員排班進行說明，其行徑視法如無物，顯已違反護理人員法第23條規定，核其違規情事依規定處分如主旨」等語（見訴願卷可閱部分第12頁、本院卷第44頁、第84頁）。於本院審理時另具狀表示「原處分係就原告關於護理機構業務執行情形不當所為之處分……甚至包含以往評鑑不合格而改善不良、或未補正改善情形。」等語（見本院卷第
82 頁 ）。惟前開所謂100 年5 月16日通知原告攜帶班表向被告說明，原告置之不理及以往評鑑不合格而改善不良、或未補正改善之事實，均未經記載於原處分，被告逕依該等事實認定原告違反護理人員法第23條規定，而依同法第32條規定裁罰，已屬違法。
（四）次按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」行政罰法第18條第1 項有明文規定。其立法理由在於「第一項規定裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。」復按「行政機關行使裁量權，並非不受任何拘束，其裁量權之行使，除應遵守一般法律原則（如誠實信用原則、平等原則、比例原則）外，亦應符合法規授權之目的，並不得逾越法定之裁量範圍。……立法機關制定罰鍰額度之上下限，授權行政機關裁量權者，行政機關固得於該罰鍰之上下限內選擇適當之額度，惟應依受處罰之違規事實情節，考量立法授權目的為之。否則縱其裁處之罰鍰並未逾越法律規定之上限額度，亦損及立法授權行政機關裁量權之行使。」（最高行政法院90年度判字第1807號判決參照）。經查：
⒈被告依護理人員法第32條規定裁處原告罰鍰15萬元，雖
未逾越該條規定罰鍰之上限額度，惟被告未於原處分記載裁量理由，亦未於訴願程序終結前追補裁量理由，即逕科處最高額罰鍰15萬元，除與前述行政程序法第96條第1 項規定未合外，其是否符合前揭行使裁量權原則，亦非無商榷之餘地。
⒉被告答辯狀雖敘及「該機構自96年成立來，本府衛生局
屢次稽查要求提供相關人員配置、紀錄等資料，該機構不僅推託且入口設有密碼鎖將本府衛生局稽查人員拒絕在外」云云，然並未提出確實證據，僅引原告委託臺灣平鼎法律事務所律師函說明一（一）為證（見本院卷第44頁）。惟前開律師函係稱○○縣私立○○老人長期照顧中心設有刷卡門禁管控（見本院卷第16頁），並非指○○○○之家設有刷卡門禁管制，是尚不足以認定原告本件違章行為已非初犯，而有較高之應受責難程度。
⒊且本院請被告說明裁處最高額罰鍰之原因，被告之訴訟
代理人稱「沒有（裁量）基準……我們將班表列為重點，班表代表護理人力之品質，我們可確保住民之安全及風險，本件100 年2 月16日稽查時，排班護士明確告知我們沒有交班，表示大夜班無護理人員在，另5 月份我們帶著班表去檢查時，沒有護理師在現場，僅有3 名外籍看護人員，且外籍人員無法告訴我們是否有護理師在附近。如兩次稽查都發生此情形，即表示可能常發生大夜班無護理師提供服務之情形。以請大夜班人力一個月
3 萬元來說，從2 月到7 月，至少獲得的利益就有18萬元，我們處最高額（罰鍰）15萬元並不為過。」等語（見本院101 年5 月25日準備程序筆錄，本院卷第146 頁）。可知被告裁處原告最高額罰鍰，係因認為○○○○之家自100 年2 月至7 月，大夜班未依法聘請護理人員，不法利益至少超過18萬元，惟本件違反行政法上義務之行為係「未接受主管機關對其人員配置之檢查及資料蒐集」，並非「違反護理機構設置標準（24小時均應有護理人員值班）」，則被告斟酌非本件之其他違反行政法上義務行為所獲得之利益，據以裁處本件罰鍰，核與原告本件違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響等具體違章狀況，完全無關，難謂無裁量濫用之違法。
（五）綜上所述，原處分有前開違法之處，訴願決定未予糾正，仍予維持，尚有未洽。原告訴請撤銷為有理由，應予准許，爰將訴願決定及原處分撤銷，由被告另為適法之處分。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第236條、第233 條第1 項，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 6 月 22 日
臺北高等行政法院第一庭
法 官 洪 慕 芳上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 101 年 6 月 22 日
書記官 陳 又 慈