臺北高等行政法院判決
100年度訴更一字第140號
100年11月17日辯論終結原 告 臺灣省臺中農田水利會代 表 人 蔡篤乾（會長）住同上訴訟代理人 林一哲律師被 告 經濟部代 表 人 施顏祥（部長）住同上訴訟代理人 張順竹
何意棻江麗碧上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國98年12月1日院臺訴字第0980097817號訴願決定，提起行政訴訟。經本院99年5 月26日99年度訴字第229 號判決駁回。原告不服，提起上訴，經最高行政法院於100 年7 月21日以100 年度判字第1260號判決，將原判決廢棄。本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）原告以其所領大甲溪水系大甲溪虎眼一圳第109570號水權狀，核准水權年限將於民國97年12月31日屆滿，乃於97年11月24日向被告申請水權展限登記。案經被告審查，以被告98年3 月12日經授水字第09820200810 號公告，自核定之日起至102 年12月31日止，變更原核准水權關於7 月至
8 月之引用水量及用水範圍，且因水權年限已屆滿，一併辦理變更登記及展限登記，並通知申請人即原告。
（二）原告以其灌溉面積係歷年來零星減少，非整個區域面積減少，灌溉渠道長度不因面積減少而變更，各幹支分線渠道輸水損失率仍大，且虎眼一圳區域土壤質地已由坋壤土轉變為砂壤土，需用水量加大等理由，提出異議，經被告以98年3 月30日經授水字第09800546120 號函通知原告異議不成立，其理由略以：本件申報用水範圍之灌溉面積有所縮減，被告依灌溉事業所必需重新核定用水量，7 月至8月可引用水量較原水權減少，並無不當；已依被告97年8月22日修正之水權登記審查作業要點第4 點第2 項附件各用水標的事業所必需用水量參考資料所附水利會各圳路渠道損失水量表加以核算，並未忽略各幹、支分線渠道之輸水損失；本案係以砂質壤土之灌溉率計算，並不會減少可引用水量等語。
（三）嗣被告即依前開公告內容，以98年4 月21日經授水字第09820204250 號函，檢送第109570號水權狀（即附件二）予原告，核准原告水權年限自98年4 月17日起至102 年12月31日止，引用水量則如前開公告所示（下稱原處分）。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟，經本院99年5 月26日99年度訴字第229 號判決駁回。原告不服，提起上訴，經最高行政法院於100 年7 月21日以100年度判字第1260號判決，將原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：
（一）被告依法並無於展限申請程序中變更水權展限申請內容之權限，被告逕自於展限申請之水權狀上，縮減水權人即原告每年7 月及8 月之每日之引用水量，顯屬與法無據：依水利法第40條及其施行細則第36條第1 項後段規定之展限登記，乃係不變更水權人、引水地點、引用水量等而僅展延取水期限而言，被告50年來於展限登記程序中均未變更原告之水量，故基於法令、誠信原則或禁反言之法則，被告僅能就是否同意展延及展延之期限為審酌，並無變更原水權狀引水量之權限，被告於審核展限時，逕自減縮原水權狀所載之每月引水量，有違法定程序及權限。訴願決定雖引據水利法第17條、第22條及第24條等規定，惟與本案事實均有不同，且以水權之設定、移轉、變更均需進行登記，實已具有物權化之特性，故水利法限制主管機關僅得於法定事由下限制水權人之引水量或取水方式，而不得任意違反法定程序為之，且尚有合理補償之規定，是被告依法自不得任意藉展限登記之程序而逕行變更引水量，是被告將原告展限登記申請，逕改為變更登記之審查，係違反法令並係逾越權限及濫用權力。
（二）被告自行擬定之「水權登記審查要點」逾越法令之授權，紊亂法令程序，突襲原告，未予原告充分提出相關資料之機會，而以與現實脫節之公式及上開要點，任意減縮變更原告之水權量，顯屬違法：
1、依水利法施行細則第36條規定，主管機關對於逾限申請展延登記者，應按新水權案件處理。該條原係93年11月17日修正前施行細則第71條第1 項之規定，故申請水權展限登記者，依法不得按新水權案件處理，詎原處分藉展限登記之程序，遽以實質變更減縮原告之水權，自有未合。
2、延展登記申請，除應提出聲請書外，免附圖表，其申請展延登記之內容，應以原水權狀所載為限，上開修正前施行細則第71條第2 項定有明文，益證被告不得任意假藉何程序而實質刪減原告水權。被告50餘年來之水權展限申請法令均未規定需提供「灌溉地籍」，被告竟在「水權審查要點」中要求提供並縮減水量，自屬不法。上開修正前施行細則第71條第2 項之規定，於93年修正時雖已刪除，但其理由係因：「辦理展限登記者，所需檢附或得免附圖表之規定，業於第65條予以規範，爰刪除現行條文第2 項」，而修正後第65條規定為：「本細則所定書、圖、表格式，由中央主管機關定之。」，足見修正前施行細則第71條所定展限登記係僅展延期限，而不應變更原水權登記之內容，即不應減縮水權量之法規理由應無改變，中央主管機關僅能在施行細則所定各種申請案件不同處理程序及原則之範圍內，制定書、圖、表格式，而不得假藉此圖、表格式之制作機會，逾權對展限之申請，亦要求出具與新申請登記案件所應出具之相同或類似之圖、表格式，再藉以實質減縮原告之水權。準此，被告嗣後於97年8 月22日修正之「水權登記審查作業要點」第4 點自與上開施行細則之法規理由相違。
3、水利法第27條及第17條並未賦予被告得利用申請展延登記之程序，遽予變更減縮原告水權量之權利，本件原告事實上並未申請變更登記，被告遽以新申請水權或申請變更登記之案件，逕予縮減水權，已非合法，且因原告自始並未申請變更水權，故原告自無機會提出有關變更水權之相關資料，被告亦未事先告知原告將以處理新申請水權案件或申請變更水權案件之程序，實質處理、故原告並無機會在程序中提出有關變更水權之相關資料，被告所為顯係違反正當程序，侵害原告提出充分且必要文件，以爭取原水權範圍之權利，原處分自應予以撤銷。
4、被告稱嗣後於97年8 月22日修正「水權登記審查作業要點第4 點」云云，益證被告任意減縮農民用水之不法行為。
查上開要點違反現行水利法施行細則第36條，以及舊施行細則71條第2 項有關申請展限不得以新申請案件處理之規定，已有未合，被告援引上開要點第4 點之規定，作為在申請展限案件中實質縮減原告水權之依據，自屬無理。抑有進者，農業用水有層層之關卡，並無浪費之虞，勤儉之農民亦不會浪費水，被告若遵守50年來之展限程序，原告亦僅係擁有50年之相同水權，仍會如常視實際需水量撥放予農民，並無可能浪費水。被告空言辯稱7 月及8 月之引水量係考量水文狀況（是否有充足的水量）云云，均無實據，亦未舉證證明，顯無可採。何況依據被告在他案所使用以刪減水權量之數據，皆係過時且不正確之數據，足見被告所述不可採。
（三）被告稱就原告所送農業用水範圍之灌溉地籍、水文等狀，而審核縮減原告所申請7 月及8 月之引用水量，符合法定程序，亦無違反行政程序法第6 條云云，惟查：
1、依經濟部水利署編印之地面水權（臨時用水）登記申請手冊（第2 版）附錄十一、各用水標的事業所必需用水量參考資料所列農業用水每日引用水量之計算公式，予以計算原告因灌溉面積減少，其事業每月每日必需之引用水量均為每秒2.8603立方公尺，此有虎眼一圳農業用水量之計算表可參，被告逕將7 至8 月每日之引用水量核定為每秒2.8183立方公尺，已與上開計算公式不盡相符，而有違誤。
2、況本件若謂原告申請展限登記時，被告因原告灌溉面積減少，可依水利法第17條之規定，並參酌上開計算公式重新計算其事業必需用之水量，予以變更每月每日之引用水量，則基於事物本質相同，應為相同之處理，不得為差別待遇之原則，被告理應將原告1 至12月每月每日之引用水量，一併調整為其所計算之每秒2.8183立方米方屬合理。詎被告僅就原核定水權7 月至8 月每日引用水量超過每秒2.8183立方米之部分，予以核減，惟就1 月至6 月及9 月至12月原核定每日引用水量不足每秒2.8183立方米之部分，則未予核增，自有違上開原則，而應予撤銷。
3、依第109570號水權狀所載，虎眼一圳於1 月至6 月之平均每日引水用量約為0.988 秒立方公尺，而虎眼一圳之幹支分線輸水損失量有0.191 秒立方公尺，換算輸水損失率即有約19% 。上開輸水損失率19% 加計小給水路消失率30%及污染稀釋用水需水5%，總輸水損失率即有54% ，原告僅以48% 計算輸水損失率，顯屬合理。況原告並未將大甲溪川放流水之損失以及虎眼一圳之灌溉渠道為土渠或生態溝渠（溝底為土渠）等因素考慮在輸水損失率中，被告遽以37%之輸水損失率核算原告所需水權量，顯屬不當。
（四）原告並聲明：
1、原處分檢送之第109570號水權狀，其中減縮每年7 月至8月每日引用水量之部分及行政院院台訴字第0980097817號訴願決定均撤銷。
2、被告就上開撤銷部分，應准予作成核定原告第109570號水權狀之水權量如附件一所示之行政處分。
3、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）水資源係珍貴且有限之自然資源，為有效利用及管理，水利法乃訂定水權登記及管理制度，並於水利法施行細則第29條明定水權之使用期限，期使主管機關就各項用水標的得於一定期間後，就其實際使用情形查核是否仍符合事業之所需，引水地點之水文狀況是否有充足的水量，以及有無其他違法取水等事項，以達核發之水權水量合理且適當之目標。故主管機關審核水權展限登記，當非依其原有登記之水權量一律核給，而應就申請展限登記當時之水文狀況及申請人實際需用水量進行審核，以符水權登記制度訂定之宗旨。被告就原告所提水權展限登記申請，依實際得引用水量核減其水權之水量，係依法所應為之處分，並無違法或不當。
（二）水權取得與展限登記悉依水利法及其施行細則、水權登記審查作業要點等規定辦理：
1、依「各用水標的事業所必需用水量參考資料」以及「水權登記審查作業要點第4 點」之規定，農業（灌溉）用水事業所需水量，係依各種作物類別（水稻、果樹、雜作等）之種植面積、灌溉率、用水時間以及輸水損失率計算之，以符合水利法第17條規定之事業所需，並非僅依其灌溉面積核准。此外，主管機關審核水權之引用水量時，並應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量，使核發之水權總量不超過該水系之水源總量，以兼顧水資源之永續利用及環境保育。
2、又水利法第17條關於水權之用水量應以其事業所必需者為限之規定，並不以新案之水權登記申請為限，且於其水權存續期限內，如確有發現未引水或明顯無需為原有水權水量之取水必要時，主管機關尚得廢止其水權；對於管轄區域內某水源之水權量可節約使用時，主管機關亦得令其改善取水、用水方法或設備等，此於水利法第22條及24條均有明文。是知，就本案水權之展限登記，被告係依水利法第17條、第33條及水權登記審查作業要點（第4 點第2 項附件－「各用水標的事業所必需用水量參考資料」）等規定，針對申請用水範圍進行審查，並依原告所補正農業用水範圍地籍編號表之灌溉面積（已由原申請之705 公頃縮減為699.0571公頃，其中原告於補正時自行刪減5.5064公頃，另未符合規定而核減部分為0.4365公頃）以及灌溉之作物（水稻），重新核算其需用水量為2.8183每秒立方公尺，據以將所申請登記水權7 月及8 月之引用水量核減為
2.8183每秒立方公尺。綜上，本案係依水利法及水權登記審查作業要點之規定辦理，除符合法定程序外，被告所為處分亦屬合法適當。
3、至於原告所援引水利法26條，係為維持家用及公共給水（水利法第18條）之民生及公共用水基本需求，對於已完成登記之水權，於該水權有效期限內，如因公共事業之需要，主管機關得變更、廢止水權之規定，因屬為維護民生及公共用水等公共利益，致原水權人遭受特別犧牲，故明訂應予補償，與本案水權效力期滿而需申請展限登記時，因其事業所需用水量減少或天然水文條件變更，依法核定其水權水量，係屬二事；原告以被告核減其水權引用水量有違水利法第26條之規定等語，顯有誤解。
4、原告主張依行政程序法第6 條規定，被告理應將原告1 至12月之引用水量，一併調整為2.8183每秒立方公尺方屬合理云云，經查，水權係依水利法及其施行細則、水權登記審查作業要點等規定辦理登記，每一申請案需經受理登記、書件審查、現場履勘、公告異議以及核發水權等法定程序，以完成水權之登記。依「各用水標的事業所必需用水量參考資料」以及「水權登記審查作業要點第4 點」之規定，農業（灌溉）用水事業所需水量，係依各種作物類別（水稻、果樹、雜作等）之種植面積、灌溉率、用水時間以及輸水損失率計算之。此外，主管機關審核水權之引用水量時，除應符合水利法第17條之規定外，並應依水權登記審查作業要點第4 點之規定，參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給，被告核定每一水權申請案之引用水量，悉依上開規定予以審酌。查本案水權除7 月及8 月之引用水量不能逾越事業所必需外，其餘各月引用水量之核給，亦須考量水文狀況（是否有充足的水量）、環保基流量及下游已核准水權水量，而無法比照7 月及8 月核給，故被告審核本案之水權水量悉同於其他案件之處理原則，並無違反行政程序法第6 條之平等原則。
5、原告主張水權之移轉、變更需進行登記，實已具有物權化之特性，被告依法自不應任意藉展限登記之程序而逕行變更引水量，將展限登記之核准與否，與對原水權之引水量、取水方式限制混淆，故本件原處分違法乙節。查本案原告所援引水利法第19條及第26條，係為維持家用及公共給水（水利法第18條）之民生基本用水需求，對於已完成登記之水權，於該水權有效期限內，如因水源水量不敷公共給水，並無法另得水源時，主管機關得停止、廢止、限制水權，或因公共事業之需要，主管機關得變更、廢止水權之規定，因屬為維護民生用水等公共利益，致原水權人遭受特別犧牲，故明訂應予補償，與本案水權效力期滿而需申請展限登記時，因其事業所需用水量減少或天然水文條件變更，依法核定其水權水量，係屬二事；原告所稱本部藉展限登記之程序而逕行變更引水量，與對原水權之引水量、取水方式限制混淆及紊亂法定程序等語，顯有誤解。
（三）原告主張水權登記審查作業要點逾越法令之授權，而被告以處理新水權或變更水權之方式，變更本件申請展延之水權狀，減縮原告水權量之權利，顯係違反正當程序，侵害原告提出充分且必要文件之機會，以爭取原水權範圍，原處分自應予以撤銷云云。惟查：
1、水權登記審查作業要點係為辦理水權登記審查事宜，而依行政程序法第159 條第2 項第2 款所訂定之行政規則，並依同法第160 條規定經首長簽署，同時登載行政院公報發布，其訂定及修正程序均屬合法。
2、本案經被告受理登記並於完成書件審查後，於97年12月8日以經水政字第09751287300 號函通知原告，在98年1 月15日前補正所申請之農業用水範圍地籍編號表等資料，並於函中告知「申請人如對『農業用水範圍地籍編號表』中各項提供不正確或不完全資料，致使主管機關誤判而核發水權狀者，主管機關將依行政程序法之規定全部或一部撤銷水權狀且不給予補償。」；原告於98年1 月14日完成補正在案。
3、水權登記申請書件之補正期限乃水利法施行細則第26條所明定，且原告之業務係推行農田灌溉事業，其對於轄管灌區應有良善的管理，並完整掌握灌區面積及作物種類等相關資料。本案被告係依原告補正地籍編號表之灌溉面積及作物類別（水稻）核算其需用水量，原告所稱被告所為顯係違反正當程序，侵害原告提出充分且必要文件，以爭取原水權範圍，原處分自應予以撤銷等語，顯有違誤。
（四）依水利法第2 條，第15條及第17條規定，可知水為天然資源，屬於國家所有，不因人民取得土地所有權而受影響，水利法所稱水權，係「依法」對於地面水或地下水，取得使用或收益之權，且其用水量應以事業所必需者為限。故主管機關應依其事業所必需之範圍核給一定用水量，即其使用或收益權之內容及範圍均受水利法規定限制。行政法學說均將「水資源」本身定性為「公物」，須經公物主授權特定人為特定的利用，因此取用水資源的「水權」係屬「公法上權利」，國家對於該權利內容的界定有廣泛的形成空間，行政機關在法律的授權下亦可採取高密度的管制措施，國家僅於其有濫用時為必要之限制。次從環境保護與永續發展的觀點而言，水資源並不能被單純作為一般資源而被不斷地開發與消耗使用，而必須如同憲法上財產權的社會義務，其權利的行使必須於不影響整體社會的公共利益之前提下，而不應同於其私有權利之保護原則。此從水利法第27條規定，水權之取得、移轉、變更或消滅，均應依水利法登記始生效力，亦可見其權利之生滅均應依法而有無。故於水利法施行細則第29條並據以規定於各項用水標的核給水權之期限屆滿時，主管機關當就各項用水標的之實際使用情形查核是否仍符合事業之所需，引水地點之水文狀況是否有充足的水量，以符水利法第17條規定水權之用水量應以其事業所必需者為限，以及上述環境保護、水資源有限性與永續利用目的。另依同細則第27條規定亦可知水權之移轉登記，應隨同其事業移轉並經主管機關核准，不得如同民法上之物權而單獨自由移轉，亦可知水權量應以事業所需為限之一貫原則。綜上，水權顯異於民法上之物權，而屬「公法上之使用權」，其取得與存續以及使用悉依相關水利法令為之，當非因其類於物權，而得存續不變。
（五）關於水權「展限登記」與「變更登記」之異同：
1、依水利法第40條規定可知，水權亦如其他附期限之授益行政處分，因其期限屆滿而消滅，原水權人有繼續取用水資源之需要者，應依規定申請展限始取得用水權利，是其未經主管機關核准水權展限登記前，無任何水權續行使用之期待權。故展限登記實係申請於未來一定期間取用水資源之權利，屬取得登記之一種，主管機關當應就其展限申請時之實際使用情形是否仍符合事業之所需（如用水範圍不同，將會有變更需用水量之結果），引水地點之水文狀況是否有充足的水量，以及其附近已核准水權水量等項，依水利法及其施行細則、以及水權登記審查作業要點等相關規定辦理。依水利法施行細則第20條之規定，水權變更登記係指於水權人不改變主體情形下，而有水利法第38條第
4 款至第14款以及第16款水權登記事項之變更。上開變更登記申請雖包括核准水權年限，唯應限於申請縮短水權年限，否則如水權年限屆滿，該水權如上述即已不存在，當亦無據以變更之主體。
2、水權期限屆滿後之申請展限，如因其事業所需用水減少，主管機關之核准其展限（取得）登記時，當依實際所需水量核定其水權量，而不待申請人是否申請變更者。是如申請展限時，申請人之農業灌溉事業用水範圍（灌溉面積）變更（無論其是否申請變更），因其變更將影響事業所需水量之計算，即使水權人未申請變更水權「引用水量」，主管機關亦應依水利法第17條規定審核其水權之引用水量，是否符合應以其事業所必需者為限之規定，其超出現有用水範圍之水量，於核發水權展限之水權量時當應核減之，以符水利法第17條、水權登記審查作業要點第4 點之規定。至本案被告前以變更登記（一併辦理展限登記）辦理，其係因當時之「水權核辦系統」之設計所致，目前對於已屆期申請水權展限並同時申請變更案件，已修正納入核定水權展限登記之記載事項中核辦。
3、原告於97年11月24日（原水權年限至97年12月31日止）向水利署申請展限登記時，其「申請書」及「農業用水範圍地籍編號表」所載之用水範圍灌溉面積分別為705 公頃及
705.3291公頃，與其92年10月8 日所提申請書之用水範圍灌溉面積693 公頃（由於原水權狀未登載用水範圍灌溉面積，惟主管機關不能增加原告所無之申請，故該次申請灌溉面積應以693 公頃為上限），即其灌溉面積12.3291 公頃業已變更，被告爰於辦理展限登記時，同時辦理變更登記，即將原告補正之用水範圍地籍編號表（原告於補正時將原申請之地籍編號表灌溉面積705.3291公頃，檢討修正為699.4936公頃），依書面審核結果，就其符合灌溉事業使用之灌溉面積699.0571公頃，併入其所申請之展限登記辦理變更登記程序，並於公告之其他應行記載事項欄敘明用水範圍之變更事實。
（六）關於計算需用水量問題：被告為使水權主管機關計算事業需用水量及審核水權量有一致的標準，爰於水權登記審查作業要點第4 點加以規範，同時依97年8 月22日修正之同要點第4 點第2 項附件－「各用水標的事業所必需用水量參考資料」之規定，農業（灌溉）用水事業需用水量，係依各類種植作物（水稻、果樹、雜作等）之灌溉面積、灌溉率、用水時間以及輸水損失率計算之，以符合水利法第17條之事業所必需者之規定，並非僅依其灌溉面積核准，亦非由原告自行認定其需用水量。本案被告依審查通過之用水範圍灌溉面積（699.0571公頃）及灌溉之作物種類（水稻），按97年8 月22日修正之水權登記審查作業要點第4 點第2 項附件－「各用水標的事業所必需用水量參考資料」之規定，重新核算其事業各月所需水量為2.8183每秒立方公尺。由於原告所申請7 月及8 月之水權引用水量（分別為3.4610以及3.0490每秒立方公尺），已超出其事業所必需之水量。被告爰依水利法第17條之規定，將所申請登記水權7 月及8 月之引用水量核減為2.8183每秒立方公尺。被告審核本案水權水量悉依法令規定，且與他案並無二致。另原告主張其需用水量應為2.8603每秒立方公尺，其係將虎眼一圳之輸水損失率由37% 誤為48% ，以計算其事業所需之用水量，顯有錯誤。
（七）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、經查：
（一）原告以其所領大甲溪水系大甲溪虎眼一圳第109570號水權狀，核准水權年限將於97年12月31日屆滿，乃於97年11月24日向被告申請水權展限登記，經被告審查，於98年3 月12日公告變更原告原核准水權關於7 月至8 月之引用水量，原告雖提出異議，然經被告認定異議不成立等情，有原告97年11月24日中水管字第0970402791號函、被告98年3月12日經授水字第09820200810 號公告、98年3 月30日經授水字第09800546120 號函在卷可稽，且為兩造所不爭，應堪認定。
（二）被告嗣即以公告變更之引用水量，核准原告水權展限，原告不服7 、8 月水量變更部分，提起訴願經決定駁回等事實，亦有被告98年4 月21日經授水字第09820204250 號、第109570號水權狀、行政院98年12月1 日院臺訴字第0980097817號訴願決定書附於原處分卷可憑，應認屬實。
（三）原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以被告並無於展限申請程序中，變更水權展限申請內容之權限，被告水權登記審查作業要點第4 點違反水利法及其施行細則有關申請水權展限之法定程序，致原告無從提出相關說明資料，故原處分違法據為主張，是以本件應審酌之爭點即為：（一）水權展限申請時，被告可否併予審酌且變更原核准之引用水量？（二）水權登記審查作業要點第4 點之規定，有無違反水利法及其施行細則？（三）原處分是否適法？
五、本院之判斷：
（一）按「水為天然資源，屬於國家所有，不因人民取得土地所有權而受影響。」「本法所稱水權，謂依法對於地面水或地下水，取得使用或收益之權。」「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿三十日以前，申請展限登記。」「水權期限如有延長之必要者，水權人應於期限屆滿前三個月起六十日內，申請展限登記。主管機關對於逾限申請展限登記者，應按新申請取得水權案件處理。水權人於前項規定期限內申請展限登記者，於其水權年限屆滿後主管機關准駁前，得依原水權狀記載事項引取用水。」水利法第2 條、第15條、第40條及水利法施行細則第36條定有明文。次按，「主管機關審核水權之引用水量時，應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給。」水權登記審查作業要點第4點第1項亦有明定。
（二）關於依水利法第40條申請水權展限登記時，被告是否有權得併予審查且調整引用水量部分，經查：
1、依水利法第40條規定，水權人於核准年限屆滿時固得申請水權展限登記，然依該條條文但書規定，係以有延長水權之必要性，作為申請水權展限登記之要件。且參諸同法第17條規定：「團體公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限。」以觀，主管機關於水權期限屆滿，審酌水權人申請展限之必要性要件時，自應依當時之實際狀況，在原水權人事業所必需用水量範圍內予以展限，始得符合水利法第17條規定之立法意旨。蓋水資源係珍貴而有限之自然資源，為有效利用及管理，水利法乃制訂水權登記及管理制度，主管機關得於一定期間後，查核各項用水標的之實際使用情形是否仍符合事業之所需，引水地點之水文狀況是否有充足之水量，有無其他違法取水等事項，以達核發之水權水量合理且適當之目標，此觀諸同法水利法第22條及第24條，就水權存續期限內，主管機關得令水權人改善取水、用水方法或設備；如發現有未引水或明顯無需為原有水權水量之取水必要時，主管機關尚得撤銷水權狀等規定自明。故被告主張審核水權展限登記，非依原水權登記之引用水量一律核給，仍應就實際必要引用之水量進行審核，應屬有據。
2、原告雖主張依水利法施行細則第36條第1 項規定，展限登記不須依新申請取得水權案件處理云云，惟查，依水利法第40條前段規定，水權於核准年限屆滿時消滅，故應屬附有期限之授益行政處分，原水權人有繼續取用水資源之需要者，固可依規定申請水權展限登記，然其於未經主管機關核准前，並無水權續行使用之期待權，故水權展限登記之性質，實際上仍屬針對未來特定期間取用水資源之權利，屬水權取得登記之一種，雖依前開施行細則規定，不須依新申請取得水權案件處理，然此係規範申請人就原申請水權登記時已具之申請文件及申請書應載事項（參水利法第29條第1 項、第30條），如可繼續援用者得免予重複再次提出之勞費，並非認被告不得再為實質審查引用水量是否為事業所必需，故水利法第40條但書規定之「水權展限」，應包括「一部展限」之情形，且此並非對原核准水權所為之限制，不生以水利法第17條限制水權人之水權問題。如依原告主張被告於受理水權展限登記申請時，僅得完全依原水權內容予以展限，則無法因應事業用水範圍及用水量變更情形，無由達成被告依水利法有效管理水資源之立法目的，是以原告主張被告審核展限登記，僅能展延水權期限，不能變更引用水量云云，並不足採。
3、原告雖另主張其並未申請變更登記，且未要求被告變更引用水量，被告逕為變更登記，有違法定程序，且原告無機會陳述意見一節，惟依水利法第33條、第34條、第36條、第37條之規定，主管機關接受登記申請，應即審查並派員履勘；且審查結果認申請適當者，應於審畢10日內依法公告，利害關係人並得就公告提出異議；水權經登記公告，無人異議或異議不成立時，主管機關應即登入水權登記簿並發給水權狀。本件被告於受理展限登記申請時，雖認原告確有延長水權之必要，惟對用水範圍、引用水量審查時，認應依據縮減灌溉面積核算實際得引用之水量，核減7月至8 月引用水量，始為適當，則其依前述水利法所定程序，依法公告其審查結果，於法即屬有據。雖公告中有水權「變更登記」等文字記載，惟此乃被告所使用之「水權核辦系統」設計所致，被告所進行之相關程序，仍屬水權展限登記之審查程序，與變更登記之申請審查無關，被告亦陳明該水權核辦系統現已修正，故本件並非未經原告申請，而由被告主動為水權變更登記之情形。
4、再者，原告於接獲被告公告通知後，亦已依法提出異議，此有原告98年3 月24日中水管字第0980001583號函附具理由提出異議，故被告亦無於水權展限登記、發給水權狀前，未予原告陳述意見之機會，原告執此主張原處分違法，應難憑採。至於原告主張其前歷次申請水權展限登記，被告從未變更核准內容一節，水權展限登記，本係就未來特定時點水權取得之申請，則被告本應依各次申請審查結果據以核定，自無認被告得一律援引前核准內容之理，從而被告就本件水權引用水量為變更內容之處分，既係因灌溉面積變更，影響需用水量，則難謂無正當理由，原告主張原處分違反行政程序法第6 條之不得差別待遇原則，即非可採。
（三）原告主張被告訂定之「水權登記審查作業要點」第4 點，違反水利法及其施行細則之規定，故被告依該要點審查並作成原處分即有違法云云，惟查：
1、按「中央主管機關為劃一水權登記程式，得制定水權登記規則。」水利法第45條定有明文。被告為辦理水權登記審查事宜，乃訂定水權登記審查作業要點，就水權登記、變更、展延審查等相關技術性、細節性之事項而為規定，核其性質應屬行政程序法第159 條第2 項第2 款之行政規則，先予敘明。
2、次按，前開要點第4 點規定：「主管機關審核水權之引用水量時，應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給。前項所稱事業所需用水量得參考附件認定之。」參酌水利法第17條規定取得水權之用水量應以事業所必需者為限、及第40條規定水權展限登記以有延長之必要為要件，前開要點詳列主管機關審查引用水量時，應參酌之各項因素，作為認定事實及行使裁量權之依據，核與水利法第17條及40條之規範意旨並無違背，無違法律保留原則。
3、原告雖主張前開要點第4 點，違反水利法施行細則第36條之規定，惟查，水利法施行細則第36條所謂水權展限登記規定，不須依新申請取得水權案件處理，係規範申請人就原申請水權登記時已具之申請文件及申請書應載事項（參水利法第29條第1 項、第30條），可續予援用者得免予重複再次提出之規定，非謂被告就引用水量是否為事業所必需，不得再為實質審查，故與展限登記實質審查所需之書據圖式，如有欠缺，被告自得依法通知申請人補正，此與依新申請取得水權案件之處理，自屬有別，是以被告於審查本件展限登記申請時，要求原告提出當時之農業用水範圍之灌溉地籍及水文等資料，並據為審酌有無延長水權必要之參考，於法並無不合。原告主張水利法第17條、第27條未賦予被告展限水權程序中變更水量之權限，已有誤解，故其據此主張系爭水權登記審查作業要點第4 點違法，亦難憑採。
（四）關於原告爭議之系爭水權狀每年7 、8 月之引用水量部分，經查：
1、原告於98年1 月14日補正之農業灌溉用水範圍地籍編號表，其灌溉面積修正為699.4936公頃（申請書原為705 公頃），且灌溉之作物種類為水稻，經被告按97年8 月22日修正之水權登記審查作業要點第4 點第2 項附件「各用水標的事業所必需用水量參考資料」（下稱參考資料）之規定，重新核算原告每日所需引用水量為每秒2.8183立方公尺。因原告原申請展限之7 月及8 月之水權引用水量各為3.4610以及3.0490秒／立方公尺，已超出前開重新核算之引用水量，故被告依水利法第17條之規定，將原告就申請展限登記水權中7 月及8 月之引用水量核減為2.8183每秒立方公尺，且依水利法第34條予以公告並通知申請人即原告，即無不合。
2、原告就被告核減水量之公告不服，提出異議，並主張其灌溉面積減少係歷年零星減少，非整體區域面積減少；且○○○區○○○道長度未因灌溉面積減少而改，各幹支分線渠道輸水損失仍大；另依調查，該坋壤土轉變為砂壤土，稻作所需灌溉水深增加及灌溉率減少，所需用水量加大云云，然依前開參考資料，農業用水每日引用水量之計算公式，係以各類作物之灌溉面積、灌溉率及輸水損失率為依據，原告申請用水範圍之灌溉面積既有所減縮，被告據減縮面積重新計算用水量，並無不合；而就輸水損失部分，依水利會各圳路渠道損失水量表，台中虎眼一圳損失率為37% ，被告據為計算基礎，並無違誤，且參考資料所附水利會各圳路渠道損失水量表並未忽略各幹、支分線渠道之輸水損失，是原告主張幹支渠道輸水率，尚難採認；再者，土壤質地係指土壤顆粒粒徑範圍，用以表示組成土壤之顆粒大小，但粒徑分級標準至今仍未統一，原告雖主張其土壤係屬坋質壤土，然系爭參考資料之土壤分類並無坋質壤土之類項，此乃因分類標準未統一所致，故被告以粒徑百分比與坋質壤土相近之砂質壤土，計算本件之灌溉率，並不致減少原告可引用水量，是以被告對原告前開異議，以98年3 月30日經授水字第09800546120 號函通知原告異議不成立，亦屬有據。
3、原告雖主張系爭參考資料訂定之灌溉率標準及水利會各圳路渠道損失水量表，並未經水利會人員表示意見云云，惟查，被告依水權登記審查作業要點第4 點第2 項，訂定「各用水標的事業所必需用水量參考資料」，以提供各水權主管機關審核各用水標的需用水量之一致計算基準，且為健全水權管理運作及提昇水權核辦效率，被告於95年就農業灌溉用水之需求水量，委託學術單位辦理「農業灌溉用水合理用水量範圍之檢討與修訂」之研究計畫，該計畫邀集含原告在內之各農田水利會參加，其中就現行各圳路渠道損失水量表，主要是採自各水利會之灌溉計畫表所列數值計算等情，參諸前開計畫第25-29 頁即可瞭解，而原告所屬人員雖於計畫中提出意見認為該會從攔河堰所放流之水量至圳路時所剩不多，損失率將近50% （參研究計畫第
101 頁）惟審酌水資源之有限性，水權申請人本亦負有改善過量輸水損失之責任，尚非得以實際輸水損失量高而主張應增加每日引用水量，是被告所憑計算引用水量之前開參考資料之損失水量表，其資料既係來自各農田水利會灌溉計畫書，且該參考資料就農業灌溉用水部分，係經各農田水利會與政府機關單位、專家學者參與表示意見後，綜合各項因素判斷而予修訂，則被告據以作為審核基準，亦難認有違法，是原告此部分之主張，尚難憑採。
六、綜上所述，被告就原告展限申請，依水權登記審查作業要點第4 點第2 項，及該要點附件「各用水標的事業所必需用水量參考資料」，計算原告每日引用水量，而以原處分核定如附件二第109570號水權狀所示水權，其認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。故原告訴請撤銷訴願決定及原處分縮減每年7 、8 月之每日引用水量部分，而作成核定如附件一所示7 、8 月之每日引用水量之處分，即無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 6 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 胡方新
法 官 鍾啟煌法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 12 月 6 日
書記官 林苑珍