臺北高等行政法院判決
100年度訴更一字第159號
101年5月3日辯論終結原 告 中天電視股份有限公司代 表 人 蔡紹中（董事長）訴訟代理人 李念祖律師
朱百強律師劉昌坪律師被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 蘇蘅（主任委員）
送達代收人 廖雪君訴訟代理人 林大景
李獻德魏啟翔律師上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服經聽證之被告中華民國98年6 月29日通傳營字第09841041930 號函，提起行政訴訟，本院判決後，經最高行政法院廢棄發回，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國97年12月26日向被告申請董事長、董事及監察人變更。被告依行政程序法第58條及第107 條規定，分別於98年5 月4 日及5 月8 日舉行預備聽證及聽證，邀集相關當事人、利害關係人、學者專家鑑定人及相關政府機關代表等出席及陳述意見，並經被告98年5 月27日第301 次委員會議及98年6 月3 日第302 次委員會議決議，以98年6 月29日通傳營字第09841041930 號函（下稱原處分）為附款許可原告之申請。附款內容為：⒈原告法人股東之榮麗投資股份有限公司（下稱榮麗公司），其指派於原告之法人董事、監察人代表，其兼任中國電視事業股份有限公司（下稱中視公司）之董事、監察人者，應於3 個月內變更之，不得兼任。⒉原告部門經理以上之人員，不得兼任中視公司之職務；其廣告、業務部門與節目部門均須獨立，並不得與中視公司有節目聯合招攬情事。⒊原告應在3 個月內成立倫理委員會，且每3個月定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告。⒋原告（新聞臺、娛樂臺、綜合臺）各頻道應各自設置獨立節目編審人員，並於3 個月內提出內部流程管控機制之改善計畫。
原告不服，提起行政訴訟，經本院98年度訴字第1715號判決（下稱原判決）將原處分所附附款之規制性決定撤銷。被告不服，提起上訴，經最高行政法院以100 年度判字第1347號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：㈠按最高行政法院100 年度判字第1046號判決意旨，系爭附款
之法律規制效力仍持續存在，且被告藉系爭附款課予原告之作為及不作為義務均須長期履行。申言之，附款⒈非僅課予變更董事、監察人之義務，尚課予原告董事、監察人不得兼任之義務，此一不作為義務於該附款遭撤銷前仍持續存在；附款⒉課予原告「部門經理以上人員不得兼任」等義務，於該附款遭撤銷前仍持續存在；附款⒊並非僅課予原告成立倫理委員會之義務，並要求原告須定期公布委員會對節目自律之報告，此一作為義務於該附款遭撤銷前仍持續存在；附款⒋並非僅課予原告提出改善計畫之義務，並要求原告各頻道須設置獨立節目編審人員，此一作為義務於該附款遭撤銷前仍持續存在。被告藉系爭附款要求原告須持續履行各種作為及不作為義務，並藉此持續保有得廢止原告負責人變更之廢止權，故原告應得請求撤銷該等違法之附款，以維護原告之權益。
㈡被告前對另案中視公司亦作成附款，該案業經最高行政法院
廢棄發回更審，其判決理由中詳述該附款違反行政法之諸多基本原則。本件系爭附款除有前述最高行政法院明確指摘之違法情事外，並明顯違反法律保留原則：
⒈學者黃銘輝教授明確指出系爭附款不符合法律保留原則：
⑴原處分之法條依據，除了廣播電視法第14條，還包括通訊
傳播基本法第1 條、廣播電視法第1 條、第13條、衛星廣播電視法第1 條、第13條，然該條文僅能說明被告有受理申請並作成處分的權限，無法看出為何被告可以利用作成處分之際進行媒體所有權管制。雖通訊傳播基本法第1 條與廣播電視法第1 條提及「提升『多元化』」「保障公眾視聽的公益」等字眼，但皆係立法目的和行政目的之抽象敘述，並非讓被告進行媒體所有權管制之作用法授權。現行法規中，真正觸及媒體所有權管制的條文，乃廣播電視法施行細則第18條、第19條規定。該兩條文針對股權轉讓的許可申請，分別定有當受讓人是自然人，其不可為「新聞紙、無線電視或無線廣播事業之股東持股達各該事業總股數10% 以上」；以及當受讓人是法人，其不可為「新聞紙、無線電視或無線廣播事業之股東持股或與其相關企業共同持股達各該事業總股數50% 以上」等消極要件。但以施行細則作為法源，能否通過法律保留原則之檢驗，尚有疑問。
⑵廣告與業務之運作無疑是商業電視台存續的命脈，被告核
准業者合併的同時，若設限太嚴，對於當事人併購媒體的初衷－藉媒體的結合整併媒體的經營以增進經濟效益，無異大打折扣。假使被告添加此一附款的考量，如同其在說明書所言，係為防免「本案混合結合之事業在與買方進行交易時，例如節目外製／採購或廣告代理等交易行為，進行互惠交換或搭售手段之交易，並進而導致其他媒體事業喪失交易機會」，惟此等目的與多元化，其實並無直接相關；縱其與促進競爭此一目標沾上邊，但按公平交易法第19條就廠商不公平競爭行為之禁止規定應足以處理，故此附款的必要性著實可疑。
⑶至於倫理委員會的設置，依被告說法，係一種提高媒體「
問責性」（accountability，或譯「可課責性」）的內部自律機制，然而關於倫理委員會的組成、職掌與運作方式，現行法制及被告均未有清楚指示，不僅當事人可能難以遵循，一旦屆時當事人不履行此一負擔，被告亦缺乏強制執行的標準；再者，考量倫理委員會未來的影響力，理論上並有超脫本案所關注的「多元」「在地」等行政目的的可能，若然，則此一附款的「手段－目的」關聯性將進一步被稀釋。綜上，此兩點附款雖非與前述行政目的完全無關，但其個案相關性和必要性均較薄弱，宜否列入本次處分附款內容，學者黃銘輝持存疑的態度。至於「內部流程管控機制之改善計畫」的不當聯結瑕疵更為明顯，因被告未具體指明現行流程管控機制存有何等缺失，以及該缺失係如何影響前述公益目的的實現，故本款規定與前述行政目的正當關聯何在？根本無從檢驗，遑論合法適當。
⒉學者石世豪教授認為現行法規並未授權被告得作成系爭附款
。學者劉孔中教授亦認為被告作成系爭附款欠缺法律依據及授權：「……不利益的課予有其限制，亦即其種類與程度都應在事前具有可預見性，非可事後恣意追加，否則不是違反特許事業與政府間之行政契約，就是對特許事業經營權及財產權之不當侵害」「本案中使用頻譜資源的特許事業－中視公司，在現今傳統廣電媒體界整體經營環境日趨困難的情形下，與所有其他無線公司一樣幾乎都可以視為『垂危公司』，再課予其額外的義務，私有媒體更難經營，何能實踐公共利益？因此建議通傳會應積極將其管制措施以修法方式轉換為相關法條，在此之前，對於媒體之結合只能採取低度管制」被告98年之委託研究報告「廣電事業股權規範之研究」認為：「對於符合上述門檻的特殊媒體結合，各媒體事業應有向通傳會報告之義務，並由通傳會啟動實質審查程序。對於進行實質審查之標準，在法律保留原則的要求下，亦須明訂於廣電法中，以為通傳會及媒體事業所遵循。」被告副主委陳正倉亦表示目前並無相關法律之依據或授權，必須日後透過訂定「跨媒體法」始有管制之依據。
⒊學者劉宗德教授亦認為系爭附款明顯違反法律保留原則及不當聯結禁止原則：
⑴對各種資格之確認等「確認性行政處分」（或稱「準法律
行為性行政處分」）不得附加附款，其理由在於，此等行政處分於法律上常與多樣且廣泛之法效果相結合，而構成法律身分或地位之基礎，如此種基礎之確定性被曝露於附款所引起之不確定性，將影響並牽動以此行政處分為基礎之廣泛法效果，導致大幅損害法律安定性。系爭董事長、董事及監察人之變更申請，一旦行政機關作成許可處分，將於公司內外以此法律狀態之有效變動為前提基礎，而進行無數組織內部之法律行為（如股東大會或董事會之召集）及與外部之交易行為。如認得以附加附款將此種基礎性法律狀態曝露於不確定性，必將大幅損害圍繞本案公司之法律行為安定性。從此法效果角度觀之，系爭變更許可處分應解釋為確認性行政處分，其性質上根本無法與附款相容，對此不得附加附款。故違反此法理之系爭附款，應屬違法無效。
⑵行政機關就主要行政處分具有裁量權時，原則得附加附款
而對相對人課予法律所未規定之義務，且將該義務與違反時之法效果相結合。如所課加之附款為負擔而未被履行時，其將與廢止處分之法效果相結合（行政程序法第123 條第3 款）。惟法律已形塑具體架構，並將其法定作為或不作為義務與特定法效果（如不利益處分）相結合時，從保障立法者制度形成自由之觀點而言，行政機關不得擅自將該法定義務轉換成附款，此舉將導致立法者制度形成自由之嚴重侵蝕。如認被告對本案之許可處分依法享有裁量權，原則上其附款之附加依據，僅存有行政程序法第93條第
1 項。姑不論此種概括授權是否合憲，系爭附款牽涉公司內部之具體組織結構事項，嚴重干涉憲法所保障、源自財產權之營業自由；更何況，原處分相對人為媒體公司，鑑於其所享有之表現自由及在於其背後之國民知情權利，如認行政機關得依行政程序法第93條第1 項之概括授權，對此種媒體公司以附款漫無限制地予以干涉，則媒體應享有「從國家公權力之獨立性」及「國民對其之信賴性」皆無法達成。依此等本案特性，至少對媒體經營權課予如系爭附款般重大限制者，應要求絕對之法律保留密度，以有專業媒體法律明文根據時為限，始得附加此種附款。
⑶於被告附加附款並無明文依據造成「法律保留原則」嚴重
存疑之情形下，系爭附款之合法性，將取決於各該附款之實質內容，是否合乎行政程序法第94條及行政法一般法律原則之要求。就此等附款有關裁量權之控制基準，依本案特性，在其適用上並應要求進行密度最高之審查。於本案特別成為問題者，乃係主要行政處分之目的與藉由附款得合理期待實現之效果間，是否存在正當合理關聯性。被告主張基於廣播電視法第14條第1 項及衛星廣播電視法第13條所為許可處分之目的，在於確保節目內容之「多樣化」及「多元化」，惟即使勉強接受此等處分法律根據（廣播電視法及衛星廣播電視法）未為規定之目的，此目的與藉由附款得合理期待實現之效果間是否存在正當合理關聯性，實令人疑慮。亦即，正當合理關聯性之存在，應以因果關係之存在為前提，惟上開目的與附款間，於科學上之因果關係皆無法證明，何能承認目的與附款間具有正當合理關聯？一旦於本案承認正當合理關聯性之存在，則將來行政機關藉由單方主張此種抽象目的，而得附加任何附款，則裁量權控制基準將歸於零，必然導致行政程序法第93條所規定概括授權違反法律保留原則。正因如此，本案無法認定系爭許可處分與附款間具有正當合理關聯性之情形下，系爭附款亦無法通過法律優越原則之檢驗標準。
⒋茲再以政府欲要求電視事業建立「內部控管機制」，及針對
電視節目內容欲禁止「置入性行銷」為例，行政院認為此等要求均應以修法之方式為之，始符合法律保留原則；另再以黨政軍退出媒體為例，此一要求亦有其正當性，並經社會廣泛討論後達成共識，惟主管機關仍係於修法後始有執行之依據，此均足證被告所稱之節目多元化，縱與公共利益有關，亦應以修法之方式為之，而非由被告以行政處分之附款強迫業者遵守。
⒌衛星廣播電視法並未規定衛星廣播電視事業之股權轉讓應經
主管機關之許可，縱使被告將本件負責人變更視為實質之股權轉讓，惟現行法中，僅有廣播電視法施行細則第19條對於「股權轉讓」應審查事項設有明文，該條規定已透過「持股比例之限制」避免媒體經營權過度集中而可能導致不利於公共利益之結果，如被告可於法律所定持股比例以外，再以各種附款限制媒體事業之經營權，豈非允許行政機關得以行政處分之附款取代立法者所設之法定條件，是縱使將本案視為股權轉讓，被告附加系爭附款亦有違廣播電視法施行細則第19條之明文規定。
⒍被告已於歷次書狀中自承，其所為之附款係為促進節目內容
多元化，惟節目多元化之要求並非出自於衛星廣播電視法第17條規定，係基於衛星廣播電視法第1 條、通訊傳播基本法第1 條及國家通訊傳播委員會組織法（下稱通傳會組織法）第1 條、第16條之授權云云。惟衛星廣播電視法第1 條及通訊傳播基本法第1 條係揭示立法目的之條文，若可直接作為被告管制電視節目內容之依據或授權條文，立法者又何須於衛星廣播電視法第17條明定電視節目內容之管制標準？而通傳會組織法第1 條及第16條，乃係立法者揭示其設置被告之立法目的及其業務執掌範圍之條文，性質為行政機關組織法，組織法不得作為行為法之依據，乃我國行政法學者之通說見解。故被告主張其可依據衛星廣播電視法第1 條、通訊傳播基本法第1 條及通傳會組織法第1 條、第16條規定，要求電視節目內容須符合多元化之標準云云，充分暴露出被告完全無視法律保留原則之心態。至於被告所提「換照申請書」乃係規定衛星廣播電視節目供應者於申請換發「執照」時所應提出之文件，與本件情形不同，自非被告作成系爭附款之法律依據或授權條文，且該「換照申請書」乃係要求業者應提出附表二之「董事名冊」，名冊內僅規定申請換照時必須記載董事之姓名、國籍、持（認）股百分比、持（認）股金額等事項，故該名冊亦未授權被告得作成系爭附款。
⒎「……上訴人訂立廣播電視法施行細則以規範廣播電視業者
，『不得未經許可變更負責人或為股權之移轉』，依據廣播電視法第14條之規定，固屬有據；但其違反之法律效果－『撤銷籌設許可』，已超出母法規定之處罰範圍，蓋依廣播電視法第41條規定，其中並無『撤銷電台籌設許可』之處分類型，亦未經母法具體明確授權行政機關制訂於施行細則，顯然該當行政程序法第158 條第2 款，應屬無效，同時亦不符合中央法規標準法第5 條第2 款與憲法第23條『法律保留原則』之要求。」最高行政法院92年度判字第924 號判決意旨參照。衛星廣播電視法除於第17條明定節目內容之管制標準外，亦於第36條至第39條明定違反時之法律效果，分別為「罰鍰」「停播」及「撤銷許可」，故被告無權創設法律所無之廢止負責人變更之法律效果，系爭附款顯然違反法律保留原則，應予撤銷。
㈢被告迄今未說明節目多元化之判斷標準為何，如節目多元化
係基於衛星廣播電視法之要求，被告僅須告知判斷標準並要求原告遵守即可，何須附加諸多附款，故系爭附款亦有違比例原則：
⒈政府對媒體之管制乃一種家長主義（paternalism ）的象徵
，即便披上「結構管制」的外衣，此類管制用意既仍在追求節目內容的多元化，說穿了政府等於還是在試圖控制「誰可以說些什麼（what is said and who may speak）」，此等作法實與政府直接剝奪人民憲法上的言論和新聞自由無異。更遑論結構管制實施的結果，往往對言論市場內容的質量造成負面影響，此種「結構式的言論檢查」（architecturalcensorship）對於憲法言論自由的威脅，實不可等閒視之。
政府對於言論之管制，可分為對言論之「內容」進行管制，或對發表言論之「時間」「地點」及「方式」進行管制，學者通說認為基於對言論自由之保障，政府如係對言論之「內容」進行管制，該管制措施須接受之合憲性檢驗應較不涉及言論內容之管制措施更為嚴格，且此種管制措施應受「違憲推定」之嚴格司法審查。當法院以嚴格的審查標準審查政府的管制措施是否合憲時，法院會先審查：⑴該措施之目的所追求的政府利益是否為相當急迫及非常重要的（compelling）政府利益；㈡為達成該目的所用的手段是否為達到該目的之必要且侵害最小。準此，被告既主張其作成系爭附款之目的係為促進節目「內容」多元化，則系爭管制措施顯係對於言論「內容」為之，自應以「嚴格之審查標準」審查其是否符合比例原則。
⒉被告亦承認衛星廣播電視法及其施行細則並未規定何謂「節
目多元化」，更未設有節目多元化之判斷標準。惟被告迄今仍未說明節目多元化之判斷標準，究竟多少比例之報導或節目互播始符合該標準？在被告未明確說明判斷標準之情形下，系爭附款實無法有效達到其所稱促進節目多元化之目的，故系爭附款已違反「採取之方法應有助於目的達成」之適當性原則。被告稱其作成「原告法人股東榮麗公司指派之法人董事、監察人代表，不得兼任中視公司之董事、監察人」，及「原告部門經理以上人員不得兼任中視公司之職務」此兩項附款之目的係為促進節目內容之多元化，此等主張之推論亦顯然過於草率。董事、監察人及經理以上人員不得互相兼任，無非係假設該等職務由不同人擔任即會選擇不同的節目，有助於節目多元化，惟此種假設究竟有何實證依據可供檢驗？台視、華視及其他電視台之董事、監察人及經理以上人員倘並無兼任，何以其節目互播情形反較原告及中視公司更多？尤其被告所為之附款僅係禁止兼任，並非要求隸屬同一集團之不同電視台之董事、監察人及經理以上人員不得共同討論節目內容，則單純禁止兼任之附款如何能達成促進節目多元化之目的？其邏輯實令人無法理解，更何況董事、監察人的指派權利仍掌握於同一法人股東，縱其指派不同人擔任董事及監察人，亦無法必然可達成促進節目多元化之目的（姑不論有無法律依據及法律授權）。是以，促進節目多元化之關鍵應在於判斷標準是否明確，只要判斷標準明確且有法律依據可要求業者遵守，由何人擔任職務即不重要，故單純禁止兼任，事實上並不足以達成促進節目多元化之目的。
⒊綜上，在檢視行政機關所採取手段與目的之間是否符合比例
原則，首須確定者應係行政機關所欲達成之管制目的為何。依被告主張，本案作成系爭附款之目的係為促進節目內容多元化，此觀被告一再以原告與中視公司間的節目互播時間，及對彼此娛樂節目的新聞報導次數為量化標準即明。然而，衛星廣播電視法及其施行細則均未設有節目多元化之判斷標準，原告事實上確實無法由現行法令中得知，究竟多少比例之報導或節目互播始符合節目多元化之要求？在節目多元化判斷標準有欠明確之下，系爭附款僅要求人員不得兼任、須設置倫理委員會、設置獨立節目編審人員、於3 個月內提出內部流程管控機制之改善計畫，如何能有效達成促進節目多元化之目的？且如促進節目多元化係基於衛星廣播電視法之要求，被告僅須告知節目多元化之依據及判斷標準並要求原告遵守，即可有效達成此一目的，又何須以多種附款限制原告之經營權？是系爭附款實已違反比例原則中之適當性原則及必要性原則。
㈣根據被告所屬傳播內容處98年4 月20日之研究報告，被告對
於節目互播數量及時間均遠超出原告之其他電視台，並未作成與本件相同或類似之附款，甚至未作成命渠等改善之行政指導，顯見被告主張系爭附款係基於衛星廣播電視法之要求云云，並非事實，且被告單獨課予原告其他電視台所無之義務，亦違反平等原則：
⒈不同電視台間之節目互相報導或播出，乃目前媒體普遍存在
之現象，若節目內容多元化確如被告所稱，係基於衛星廣播電視法之要求，則此一要求當一體適用於所有電視台，非僅針對原告與中視公司，蓋台視、華視及民視皆有被告所稱之節目互播情形：台視共有7 個節目與其他電視台互播，民視亦有4 個節目與其他電視台互播，其節目互播之數量及時間均超出原告與中視公司。
⒉另根據被告所屬傳播內容處98年4 月20日之研究報告，同一
時期台視共有「薰衣草」「無敵珊寶妹」「波麗士大人」「敗犬女王」「比賽開始」「百萬大歌星」「百萬小學堂」「超級偶像」「模范棒棒堂」「我愛黑澀會」及「決戰第一名」，共計11個節目與其他電視台互播，其互播數量及時間，均遠超出原告與中視公司共同播出之「光陰的故事」及「超級星光大道」。且不僅台視，同一時期華視亦有「極道學園」「西街少年」「千金百分百」等3 個節目與其他電視台互播，其互播數量及時間亦超出原告與中視公司，惟被告對台視及華視並未作成系爭附款，甚至未作成命渠等改善之行政指導，顯見被告主張系爭附款乃係基於衛星廣播電視法之要求云云，並非事實，且其顯係課予原告其他電視台所無之義務。
⒊事實上，企業經營不同媒體於我國並非少見，如象山集團即
同時經營電視、電台、報紙與網路，東森集團亦同時經營電視、報紙、廣播與網路，現行國內多家資訊傳播事業形成關係企業之情形，所在多有，且上開集團之媒體影響力亦難謂不大，惟迄今為止，被告僅針對原告及中視公司作成系爭附款，甚至未曾對節目互播情形更多之電視台作成命其注意或改善之行政指導，故被告單獨對原告及中視公司作成系爭附款，實難謂已遵守相同事物應為相同處理之平等原則。
㈤被告於審查廣電事業負責人資格之程序中，要求節目內容須
多元化，實係將不同管制目的之事件混為一談，已違反不當聯結禁止原則：
⒈被告前亦曾利用中國廣播股份有限公司（下稱中廣公司）向
其「申請換發廣播執照」時，基於無線頻道資源有限，上市上櫃可健全廣播事業之經營，有助於公眾監督等公共利益為由，對中廣公司作成「應朝資本大眾化方向轉型，辦理股票上櫃上市，並符合相關上市、上櫃規定時辦理完成」之附款，惟行政院嗣以訴願決定撤銷上開附款，並指出上開要求縱係基於公共利益之考量，惟其與許可換發廣播執照間欠缺正當合理之關聯，已違反不當聯結禁止原則。
⒉行政處分之附款，在於達成行政處分及其所根據法律之目的
，因此，如以附款達成非行政處分目的之其他目的，縱然該其他目的本身亦具有意義，但該目的並不在附款所根據實體規定之目的內，仍屬違反不當聯結禁止原則。衛星廣播電視法固規定廣播電視事業變更負責人，應經主管機關之許可，惟負責人資格審查係在確認其是否具有「適任性」，係在對「人的資格」進行審查，與節目內容是否多元化係屬二事，故被告於廣電事業申請變更負責人之程序中作成系爭附款，實已違反不當聯結禁止原則。
⒊又有關附款要求「廣告、業務部門與節目部門均須獨立，並
不得與中視公司有節目聯合招攬」，處分書所載理由係為防止混合結合之事業透過互惠、交換或搭售手段之交易方式，排除其他媒體之交易機會。惟「排除其他媒體之交易機會」，無非係指原告與其他電視台應維持公平競爭關係，惟此一目的已有公平交易法第19條之禁止規定，且維護競爭關係亦不涉及被告認為原告與中視公司之節目不夠多元化的問題，故此項附款與目的之間，顯然欠缺合理的關聯性，違反不當聯結禁止原則。
㈥行政程序法第5 條關於明確性原則之規定，亦適用於行政處
分及其附款，倘行政處分附款之內容不明確，以致當事人無法遵守，即屬違反行政行為明確性原則。被告雖一再主張其係為促進節目內容多元化始作成系爭附款，惟衛星廣播電視法及其施行細則並未規定何謂「節目多元化」，更未設有節目多元化之判斷標準，被告亦未明確告知節目多元化之判斷標準，原告根本無從知悉多少比例之報導或節目互播始符合該標準，系爭附款顯然違反行政行為之明確性原則。附款⒊要求原告成立倫理委員會，卻未具體說明倫理委員會之組成人員及審議方式，以致原告無法依附款之內容履行，被告於另案言詞辯論程序中甚至表示須透過事後之行政指導將此項附款具體化。另附款⒋要求原告應提出內部流程管控機制之「改善計畫」，應係暗指原計畫有疏失不足之處，惟原計畫疏失不足之處何在？如何改善始符合要求？均未見被告具體告知，故上開附款亦已違反行政行為明確性原則。
㈦綜上，被告以節目、報導互播比例作為實證研究內容，惟其
必須針對某議題量化（例如某議題原告、東森報導比例）標準較為明確。余建新時代即已併購原告及中視公司，被告對指派董監事未加限制，蔡衍明接手後始有系爭附款問題，對其他業者（如TVBS）亦未限制，足見被告因人設事。倘慮及蔡衍明個人行事作風，更非以附加附款之迂迴方式對電視台加以限制。被告未對余建新時代作實證研究，最高行政法院於另案（中視公司案）亦加以指摘。而中時平面媒體與本件無關，被告不應混為一談。原處分之附款已違反法律保留原則、比例原則、不當聯結禁止原則、平等原則及行政行為明確性原則等情。並聲明求為判決撤銷原處分關於附款部分。
三、被告則以：㈠我國立法賦予被告之獨立機關裁量權限，及原處分為追求文化多元目的而附加附款之法令授權依據：
⒈被告具有法定獨立機關之性質，且法律上有管制領域特殊性
之聯結及立法特別授權，法院對原處分所為之附款應採尊重模式（鈞院另案依職權囑託葉俊榮教授就「法院對獨立機關行政行為之司法審查密度」所為鑑定意見書，對此多有著墨）：
⑴通訊傳播基本法（93年1 月7 日公布並施行）第1 條、第
3 條第1 項、第5 條、第16條，通傳會組織法（97年1 月
9 日公布並施行）第1 條、第3 條、第4 條、第6 條、第
7 條、第8 條、第9 條規定，均已明揭立法院以法律特設被告之立法目的及職權範圍，包含「多元文化均衡發展」與「傳播競爭秩序之維護」等任務，且進一步明文賦予被告得於傳播法規（如廣播電視法、衛星廣播電視法等）修正施行前，就與通訊傳播基本法揭櫫之規定牴觸者，由被告依該法之原則（如促進多元文化均衡發展等）為法律之解釋及適用。是被告在解釋適用傳播法規時，其性質有如立法者特別明文授權之代理人，可得發揮前揭鑑定意見書所稱之「行政立法作用」。職此，原告主張原處分之作成僅能審查衛星廣播電視法之法規消極要件而無權附款云云，委無可採。
⑵徵諸原處分作成過程中被告依前開法律之具體實踐，亦即
被告「組織與程序之特殊設計」（合議制、任期保障、強調程序的公開透明與論辯、多元專業的合議決定、資訊公開及聽證），及「管制領域性質之聯結模式」（通訊傳播領域、維護通訊傳播之多元價值、通訊傳播本身之公共性、媒體之權利性質、公共利益之認定），均與前揭鑑定意見書所述相合。是以，該鑑定意見書肯認之「要達到『單一資訊傳播業者言論亦多元』的政策目標，則有必要介入媒體經營的內部組織與決策流程」「在媒體經營者之內部組織經營不應受到一般權利保障的前提下，法律保留原則與法律可預見性的要求，應可適度放寬，而以獨立機關的多元專業性及決策程序的公開與說理補足其正當性」「尤其職司多元價值維護的獨立機關，當作成准駁處分之際，往往必需考慮管制上的公共價值，而在准駁之外搭配相關決策配件，方能使准駁決策周延，反應多元專業論辯的程序需求。此一行政處分決定之內部彈性處理，法院固然也有審查的空間，但前述法院對獨立機關決策的尊重，也應包括此等決策套裝的整體考量在內」等，足為本案參採。
⒉系爭附款所追求之多元文化維護與促進，乃立法者於92年制
定通訊傳播基本法設立被告所賦予之任務，非如原告所稱欠缺法律授權依據：
⑴立法院以通訊傳播基本法及通傳會組織法揭示設立被告為
獨立機關，並賦予被告以獨立機關職司多元文化價值維護與促進均衡發展之法律授權（鈞院98年度訴字第1714號判決參照）。原告始終執88年立法之衛星廣播電視法第17條、第36條至第39條之節目內容禁止及裁罰規定，稱衛星廣播電視法已於第17條明揭「節目內容之管制標準」並設裁罰，據此指摘原處分附款要求多元化，乃「行政機關踐踏表現自由之違憲、違法情形」云云，實乃無視於立法院於92年立法通過之通訊傳播基本法，由立法者以通訊傳播基本法第1 條、第3 條及第5 條等揭櫫「提升多元文化」「促進多元文化均衡發展」而特設被告之明文意旨，並經由通訊傳播基本法第16條之特別立法授權，使被告於相關傳播法規修正施行前，「得依本法原則（含多元文化之促進及維護）為法律之解釋及適用；其有競合者，亦同」。換言之，被告在以「多元文化之促進及維護」解釋適用傳播法規時，乃立法者特別明文授權之代理人，可得發揮「行政立法作用」，並無原告指摘被告以系爭附款促進文化多元乃「違憲、違法」之情事。而衛星廣播電視法第17條僅屬消極性規定（本條立法於88年），依其性質尚與維護及促進多元文化有間。正因先前法律尚有不足，立法者始於92年制定通訊傳播基本法，揭櫫維護及促進「多元文化」之積極性規定，同時賦予被告前述之特別授權，以通訊傳播基本法所揭示之上開原則，解釋適用相關傳播法規。是被告訴訟代理人對原告此主張當庭稱：「衛星廣播電視法上的處罰條款有處罰一言堂嗎？衛星廣播電視法節目內容層面與本件要求多元化不同」等語，即本此意。原告無異是以88年之前法來否定92年之後法，再以個別法來否定通訊傳播基本法，復無視於通訊傳播基本法第16條之立法特別授權，誠無可採。
⑵「多元文化」之意涵、憲法意義及表現指標：
①「多元文化」及「維護人性尊嚴、尊重弱勢權益」，均
非被告於原處分所創，而是立法者以通訊傳播基本法及通傳會組織法明揭。有關「多元文化」（或「媒體多元」「多元化」「媒體多樣」）係一反省主流社會族群、意識、階級、語言、性別、性傾向、宗教、信仰、世代、習俗、價值觀等不同文化群體權力支配之重要概念，亦即社會上本即普遍存在不同文化群體與文化實踐，但其中往往有主要或強勢群體憑藉其數量或資源優勢，或透過思想洗腦方式，鞏固其擁有之優勢地位，並壓抑非主流或弱勢之各種力量，使後者處於被犧牲、被支配或被剝奪之不公平情狀，因此，必須透過相關政策之設計，面對主流／優勢與少數／弱勢力量間之差異，給予合理之平等參與機會，其意涵包含「競爭」「參與」「分權」「制衡」「差異」「認同」等精神，以使媒體發揮其民主、公共的特色，促成不同差異文化群體間之互相尊重、包容、選擇及欣賞。這在存有不同族群及意識衝突對立之我國當前社會，其重要性不言可喻。
②「多元文化」（Multiculturalism）之概念固起源於西
方自由民主社會面對不同種族、移民文化爭議的一種態度、策略及價值，但實則呼應我國憲法對人性尊嚴價值之維護（司法院釋字第613 號解釋參照）。只有在防止媒體集中壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布之「媒體多元」情況下，落實媒體外、內部之「競爭」「參與」「分權」及「制衡」機制，以期媒體提供更多選擇而達成前述「多元文化」之立法目的。總之，媒體之使用應以社會公共利益為依歸，提供教育、文化、娛樂及資訊平台功能，發揮增進社會人民福祉之正面利益，非僅不可淪為政府思想控制或政黨惡鬥工具，亦不能全然成為企業集團謀利之媒介，因此，世界先進國家通訊傳播主管機關在媒體產業所推動之政策方向，都是朝向實現媒體多元之目標發展。媒體之文化多元，則表現於「組織結構多元」與「媒體內容多元」等構面。多元文化之政策設計及檢視指標，亦即在於媒體之組織結構，及媒體之內容表現。而媒體之組織結構是否能達到「競爭」「參與」「分權」及「制衡」之多元文化表現，更首要攸關。蓋媒體內容，無非是媒體組織結構之產出，若沒有「競爭」「參與」「分權」及「制衡」之多元媒體組織結構，實難期待有多元意見及多元表現之媒體內容。再就媒體組織結構之多元而言，控制股東、資金來源、經營管理階層、組織決策及參與方式、人員多樣及專業獨立等，均為重要指標之一，亦為促進多元文化之重要策略及方法。
⑶原處分以附款介入媒體經營之內部組織與決策流程，促進多元文化之維護，有其適當性及必要性：
①於本案中，經由聽證過程所呈現之原告持股結構及控制
股東現象、原告與相關媒體事業之高度聯結，原告與集團所屬其他媒體節目互播、重播之比例程度所反映出之「媒體集中」現象，尤其原告集團內之中視公司乃占有國家稀有頻譜資源、傳播影響無遠弗屆之「無線電視」頻道，原告集團內復有國內重要之平面媒體（中時報系），此均屬國內其他媒體關係企業所無之特有現象（原告所屬媒體集團亦對外宣稱是臺灣「最大」媒體集團，也是「唯一」擁有網路、報紙、電視、廣告等不同平台的媒體集團），本件既有朝媒體組織集中化、減損「競爭」「參與」「分權」及「制衡」等多元文化表現之重大負面效應存在（如公聽會鑑定意見所稱，原本可能不同的報紙意見、衛星電視意見及無線電視意見，會變成報紙意見＝衛星電視意見＝無線電視意見，「一旦控制在某企業集團裡，其意見從上面指導到下面為一言堂，無任何差異」），基於前開立法之特別授權，原處分內附加促進「維持市場公平競爭、避免言論集中」「保障內容多元化」之各附款，有其適當性及必要性。
②葉俊榮之鑑定意見書亦肯認：「由於此一權利特性，在
多元價值維護的大原則下，政府對媒體內部組織與營運模式干預，也往往可以找到其正當性基礎。」「在上述觀點下，可以理解『單一資訊傳播業者言論亦多元』對於我國發展中之民主制度具有相當重要性。而要達到『單一資訊傳播業者言論亦多元』的政策目標，則有必要介入媒體經營的內部組織與決策流程中，使每一節目播放的決策能考慮到多元價值理念的考量。由此觀點理解衛星廣播電視法第5 條與第7 條之規範設計，可知肯認主管機關介入媒體的組織結構及內部決策一點都不勉強。」等足參。
⑷原告羅列部分法律評論，指摘系爭附款違反法律保留原則
云云。惟其引用相關論述均未觸及通訊傳播基本法與通傳會組織法賦予被告以資訊、傳播、法律及財經等專業多元辯論之獨立機關決策模式，以及為求維護與促進多元文化均衡發展之立法特別授權，其論述尚非周全。原告指摘被告援引通訊傳播基本法第1 條、第16條作為其法律授權依據，但未說明本件與該法有何競合或牴觸之情形云云。按「法律競合」指法律在同一性質事件上之適用有規範重疊或複數問題，同時需適用二以上之法律條文，亦稱法規競合，因各種法律適用目的、範圍與法律效果各有不同，故須就相關法律加以比較後，考量其所在體系位置及其與相關規範間之關聯，定其適用優先順序，以資發揮規範功能。衛星廣播電視法因立法較早，其雖就衛星頻道業者之負責人變更規定應經主管機關裁量許可，但衛星廣播電視法就許可審查有關經營權實質移轉所涉文化多元、媒體集中等因素，並無直接之明文規定，因此，立法院於92年通過通訊傳播基本法，揭櫫「提升多元文化」「促進多元文化均衡發展」等原則，使被告藉由上開法規間重疊、複數適用，並按通訊傳播基本法優先於普通法、新法優先於舊法進行比較及解釋，發揮規範功能。因此，原處分有通訊傳播基本法第16條適用，應無疑義。
㈡原處分附加附款之裁量範圍及其所欲達成之目的與適當性：
⒈原處分性質乃形成處分，且為裁量處分，依法得附加附款：
⑴依衛星廣播電視法第13條、第14條、公司法第12條規定，
一般公司關於負責人變更或異動，未經登記者，僅不得對抗第三人之請求，惟對於公司內外之法律行為仍生效力，即一般公司負責人似於公司內部就任程序完成後，即生效力。惟依衛星廣播電視法規定，衛星廣播電視事業係屬「特許事業」，其負責人之變更為應經許可事項。是類此衛星廣播電視等特許事業負責人之變更，當不可比照一般公司於完成內部選任程序後即依法生效。實則，衛星廣播電視負責人之變更，衛星廣播電視法已設有前開特別生效要件，非原告所稱為對抗要件，被告依法自有裁量之權利。
⑵原處分乃原告申請變更衛星廣播電視事業負責人，依衛星
廣播電視法之立法意旨，應經主管機關許可後始得為之，是原告之負責人變更，自應經被告就其資格加以審核後，始得發生效力，實帶有行政預行控制之意，職此，此一非經審查衛星廣播電視事業不得從事之行為，行政機關審查後認為要件相符之決定，屬一形成行為。準此，被告所為許可處分，其性質乃屬形成處分，非如原告所稱係確認處分。原告主張系爭董事及監察人之辭職及改派均已依法生效，主管機關對系爭申請案中合法辭職及選派之董事、監察人變更登記，有依法予以許可確認云云，要屬誤解。再參照現行衛星廣播電視法第13條、第14條，有關衛星廣播電視事業負責人變更應經主管機關許可之規定，可知立法者授權主管機關在審查相關案件時，得考量各項因素後，依職權選擇作成許可或不許可之行政處分。是原許可處分之性質乃為裁量處分，原告主張僅屬羈束處分性質云云，亦無可採。
⑶又附附款之許可方式乃法律允許之行政行為，其目的在於
補充或限制行政處分之效力。本件授益處分，經被告委員會議審查、合議討論及決議，認雖已具備許可之構成要件要素，惟基於通訊傳播主管機關之地位，衡酌衛星廣播電視事業負責人之功能在於保障股東權益、積極參與公司管理事務、領導擬訂公司發展策略、積極監督公司營運、獨立行使職權，並應對股東及社會負適當責任。被告以添加附款之方式，在有所保留之限制下予以許可，不僅可為避免因負責人變更之許可，致公共利益及閱聽大眾權益受到重大影響，並且可達維護言論市場多元化、媒體市場公平競爭之目的。本案許可處分之性質既為裁量處分，是無原告主張系爭申請案與行政程序法第93條要件不合之情事。
且行政處分之附款，其意義在於處分機關針對某行政處分主要內容所為之附加規定，其目的在於對行政處分主要規制內容作進一步補充或限制，此一行政程序法制上之設計，可使行政決定有彈性、富有效率，並能顧慮人民之利益，符合比例原則及個案正義之要求。系爭許可處分之性質既為裁量處分，被告自得依據行政程序法第93條第1 項及第94條規定，作成本件附附款之許可處分。
⒉本件各附款之必要性（個案附加之必要）－本案經聽證程序
所呈現之資料、觀察及各界意見，顯示本案不同於一般媒體併購，確有於個案附加附款之必要：
⑴在傳播領域，多元化一直是媒介追求的目標，亦是捍衛其
他價值與利益的方法。媒介如何發揮民主、公共特色以達多元認同主體間的相互尊重，亦成為媒介多元化的重要課題。同時，面對當代社會中政治力與經濟力的結合，媒介多元化的具體實踐已被視為抗拒媒體單一化與集中化，提供更多選擇，反映社會差異，落實言論自由與保護少數族群傳播權益的重要理念。西元1996年美國國會通過電訊傳播法案（Telecommunications Act）後，美國聯邦傳播委員會（FCC ）每2 年要檢視其媒體產權規範法規是否合宜，其中最重要的合宜與否標準是媒體的2 項表現指標：多元化與地方性，顯見多元的媒體表現是評估媒體產權規範適當與否的重要指標。
⑵被告於98年5 月8 日就本案申請召開聽證會，參加該聽證
會各政府機構代表、專家鑑定人、學者、公民團體之意見，咸認本案在本質上係跨媒體與實質控制權移轉之案件，非僅單純之董監事變更申請案。該聽證會邀請專家鑑定人，分別從產業經濟、傳播、法律等學理與實證論述本案。
其中，鑑定人黃銘傑教授與莊春發教授鑑定意見書均指出，本案結合，特別是深口袋效應（deep pocket effects）對市場公平競爭可能產生之不利影響。鑑定人黃銘傑指出：「本案整體結合之效果，導致2 家電視台及1 份報紙同時納入同一集團控制下，相互批判、制衡之理念與功能、多元化的意見表達可能於焉消失，進而對於民主政治的健全發展帶來不利影響」「主管機關於思考本案混合結合之准駁前，或可針對下列混合結合對於市場競爭帶來不利影響，再加分析：①潛在競爭的喪失；②優勢地位濫用的可能性」「當多元化成為媒體管制的重要目標之一時，僅是肯定本案混合結合並未對市場競爭造成不利影響，尚屬不足，需更進一步分析是否會對多元化目標的達成，帶來不利的影響」。莊春發教授指出：「許多媒體經營者是必須使用社會具有稀少性的頻譜或頻道，而它的所有權則是全民所共有，……它的使用目的應當是以社會利益為依歸，……使其增進人民福祉的正面利益。」「媒體集團企業的跨媒體經營策略，……可能產生綜效，……對社會將產生福祉提高的效果。」「單一事業多角化跨媒體經營的制度，必然形成市場進入障礙的不利影響，產生阻礙產業競爭的效果，私利與公益間的權衡，如何拿捏實值主管機關與社會共同深思。」「一旦跨媒體經營成形時，這種多元的聲音將因媒體集團企業的統一而變成只有一種聲音，社會喪失多元言論的自由，許多人的意見將無法表達與呈現，相信此種結果將非一般民主社會所樂見，因此其所呈現的社會效用水準將大幅降低。」⑶鑑定人羅世宏教授指出：「重大媒體股權交易／併購案，
不容資本家之間私相授受，而應是公共事務」「媒體股權交易與一般股權交易性質殊異，標準應更嚴格，……目的在避免媒體過度集中化，減損媒體觀點與內容多樣性。」並指出本案問題涉及：「蔡衍明及其家族是否實質擁有、控制中時集團及中天、中視」「蔡衍明是否影響中時集團及中視、中天之新聞言論或節目製作方向」「本案之許可是否無損或有利公共利益，當事人及利害關係人應負舉證責任，並作成有法律效力之公開承諾」，更進一步指出：
「二、本案是否為跨媒體經營、或甚至有壟斷集中化之情況？本案就此點而言，不無跨媒體經營或甚至有壟斷集中化之疑慮：中視廣告收入占無線電視有效廣告量25.26%。
中國時報為潤利94年報紙有效廣告量排名第2 名。時報週刊為潤利94年雜誌有效廣告量排名第3 名。中天電視，依潤利95年1 月份有線電視有效廣告量統計，占該月有線電視有效廣告量7.22% （以上數據資料取自石世豪，NCC 第21次委員會議中廣、中視負責人變更案一部不同及協同意見書）」「本案不僅實質上為股權轉讓案，且是跨媒體股權轉讓，轉讓標的皆為臺灣無線、衛星及報紙市場之主導者或接近主導者地位之媒體（中視、中天與中時集團在無線、衛星及報紙市場之占有率，……），必須審慎處理，以免危及臺灣媒介內容多樣性與多元性。」「就跨媒體集中化『綜效』而言，中時集團與中視、中天電視在97年底由蔡衍明接手購併後，至今尚未滿半年，但明顯已有節省成本、節目互播，以及相互促銷之『綜效』。例如，中時、中視、中天對『超級星光大道』的報導量、版面分佈和版面篇幅、報導內容和報導立場，皆朝向報導量偏多，報導方式有利，且以顯著篇幅報導，但中時、中視與中天對另一選秀節目Super Idol報導偏少或甚至沒有。」「中視和中天娛樂台互播節目情形嚴重。」「同一節目內容在集團內不同頻道高密度重複播放，不僅造成單一頻道內容同質性，也造成跨頻道內容同質性的問題。」「另外，除了『超級星光大道』，同樣的現象發生在『絲路傳奇：新疆文物大展』、『光陰的故事』等集團商業活動或節目，更別說對『旺旺集團』有利的相關報導。同樣地，這些事實有損內容多元性，有違媒體市場公平競爭！」此外，更進一步指出：「三、蔡衍明及其家族事業是否實質擁有、控制中時集團及中天、中視？……本案不同於此之處在蔡衍明本人高調承認購買中時集團、中視、中天，並接受各類媒體專訪時承認以高達204 億資金購買中時集團、中視及中天電視，此已廣泛見諸天下雜誌、財訊月刊、商業周刊、今周刊等媒體報導，蔡衍明實質同時擁有並控制中時集團、中視、中天之事實，至為彰顯與明確」「四、蔡衍明是否影響中時集團及中視、中天之新聞言論或節目製作方向？……『董事長稱，此次收購的目的之一，是希望藉助媒體的力量，來推進兩岸關係的進一步發展』（旺旺月刊
97.12 月號）─轉引自〈用報紙賣米果報告主任，我們買了《中時》〉（天下雜誌98.2.25 ）『與其等著被其他媒體罵，不如自己買下媒體針對不實報導罵回去。』－〈20
4 億元旺旺買下中時集團〉（引自經濟日報97/11/1 ）「蔡衍明更多次耳提面命，要編輯部『全力配合業務部』，各部門每一個人都要有找財源的能力（轉引自天下雜誌98.2.25 ）」「報載蔡衍明親自主持每週的主管會議，『耳提面命』，業務掛帥。另外，中國時報各版佈滿旺旺公仔圖案及旺旺集團正面消息，週末推出『旺來報』、『旺到報』，中視則推出由沈春華主持的『唱旺新臺灣』，親自迎接接受專訪之政府高層之人士。以個人現實判斷及政治立場影響中時集團、中視的節目內容與方向，證據不可謂不明顯。」「本案值得後續觀察與檢驗的是，蔡衍明是否明確與集團下媒體新聞編採部門及節目製作部門保持距離，並給予員工獨立自主專業空間的尊重與保障。」⑷鑑定人卓越新聞獎基金會陳世敏董事長鑑定意見：「觀察
中時集團在合併中視、中天後的表現，已經開始出現內容多元性降低、為經營『綜效』而產生可能涉及不當競爭的諸般現象。這些影響短期內很難評估，但這是學術界最感憂心之處。」鑑定人中央研究院社會學研究所研究員、國立臺灣大學社會學系（合聘）瞿海源教授鑑定意見指出：
「蔡衍明也已清楚地表示要以媒體介入政治，整體的方向可能對臺灣民主產生不可預測的乃至負面的影響……」「我覺得余紀忠以報老闆直接主導報社言論是不對的，蔡衍明以商人入主媒體，主導媒體新聞媒體言論，也是不對。
這些都是違反自由媒體的基本倫理。」「跨媒體經營產生對社會極嚴重的負面影響是這個樣子，我要呼籲的是，當前的媒體亂象的最重要的因素，就是資本家霸占媒體，囂張地控制言論、製造新聞。」⑸其他公民團體代表或關係人亦分別指出：「應以交易透明
化、新聞作業獨立化及跨媒體經營專業化作為本案審核之參考，因此在交易之資金、股權不透明情形下，如NCC 核准本案，將危及新聞自由之發展，亦不符公共利益。」（見被告「相關卷宗」聽證會臺灣新聞記者協會書面資料）；「建議NCC 應要求中時集團提出一套令人可信賴的，1個保護記者獨立作業的機制。很多編輯獨立公約徒具其名，我們需要不只是這樣的1 個公約，我們要看得到成果。
我甚至認為即使通過也應該要有個觀察期，不能只根據1紙公約表示已經做到。」「……特別強調新聞作業獨立化的部分……如果中時集團不能保障記者的工作權，讓他們有獨立自主的作業環境，我覺得我們今天具體的焦點就在變更董事長、董監事這樣的人選，其實我主張應予以駁回」「我們強烈懷疑，中國時報在這個新富爸爸的效應底下，還會有所謂的媒體專業？如果這個媒體本身沒有專業，所談多元化的本身都是空泛。」（見被告「相關卷宗」聽證會臺灣新聞記者協會代表莊豐嘉發言）；「本案涉及壟斷廣告市場與閱聽人市場，其結果將違反公平競爭，使資訊單一化，不利民主政治、社會多元之發展。」（見被告前審聽證會紀錄後附臺灣媒體觀察教育基金會書面資料）；「實質上旺旺已經擁有三中媒體，危及市場競爭秩序及公共利益。……包括當事人其實都不否認說蔡衍明旺旺集團，蔡衍明實質控制了中時、中視、中天，他在實質控制權上面完全沒有問題，……應該要作一個實質審查，不只形式上去認定」（見聽證會紀錄臺灣媒體觀察教育基金會高湧誠發言部分）；「這個變更案，以及三中集團的跨媒體、甚至於跨領域的併購跟經營，會嚴重傷及內容多元化跟言論自由，以及閱聽人資訊的權益。……建議，第1 點通傳會不宜倉促的許可本案，……第2 點我們認為本案是否可以無損而且還有利於公眾利益，我們認為當事人以及利害攸關人應該負舉證責任。第3 點我們建議通傳會可以檢討現行的政策工具，明訂媒體併購或股權轉移若超過一定規模，應在事前預先告知，並向媒體的主管機關申請許可，而非事後申請負責人變更，最後我們也建議涉及無線廣播電視股權及經營權轉移之重大議題應有更嚴格的規範。」（見聽證會紀錄臺灣媒體觀察教育基金會郭力昕發言）。
⑹其他關於「維持市場公平競爭、避免言論集中」個案附加附款之理由及實證資料：
①根據AGB Nielsen 97年每分鐘平均收視率的統計，自原
告與中視公司結合後，顯示中視公司與中天家族頻道合計有4 個頻道（中視主頻、中天娛樂台、中天新聞台、中天綜合台。不包括中視數位副頻中視新聞臺及綜藝臺）（註：AGB Nielsen 收視率調查未計算中視娛樂綜藝台與中視新聞台等2 個數位頻道之收視率），其每分鐘年平均收視率是1.4%，約等於每小時平均觀眾達1,760萬人次，高居現有電視頻道家族收視／觀眾市場第1 位。此外，再以96年廣告市場營收金額為例，中視公司、原告結合後營收為29.5億元，較排名首位之三立家族30.5億元而言，營收居第2 位（參無線電視與衛星電視頻道家族市場資料一覽表）。綜合上述市場實際數據可知，混合結合後之原告所屬電視媒體集團每小時節目播出可觸及之觀眾數量，將達臺灣地區的3/4 人口強，若再將中時報系（96年廣告營收達21.5億元）廣告營收金額（見報紙市場讀者占有率）與本案混合結合後之營收合併計算，將達51億元（中視公司、原告2 家公司96年廣告營收29.5億元＋中時報系96年廣告營收21.5億元），已係臺灣地區跨媒體（報紙＋電視）廣告營收排名第1，本案將成臺灣跨媒體第1 集團之事實相當明顯，其對跨媒體（電視＋報紙）市場公平競爭可能導致之不利影響，自有進行規範之必要。
②依本案鑑定人黃銘傑、莊春發鑑定意見指出，本案結合
特別是深口袋效應（deep pocket effects ）對市場公平競爭可能產生之不利影響反映在3 方面，一是優勢地位濫用之可能性，二是潛在競爭者之喪（損）失，三是互惠交換利益或搭售交易。首先，在優勢地位濫用方面，旺旺公司藉由其深口袋援助本案結合後之媒體事業從事競爭，進而引發不公平競爭行為。是以，使兩家電視公司董監事、總經理、副總經理與各部門經理等中高階層主管人員獨立分開，不得兼任另一媒體職務，乃在預防跨媒體中高層主管人員之決策行為，利用市場優勢地位，產生不利公平競爭之情事，並避免言論集中化。其次，在潛在競爭者損失方面，跨媒體多角化經營結果，將使市場喪失強而有力競爭者之可能性，市場處於競爭之機會將消失，不利於整體媒體市場之正常運行，亦妨礙整體媒體市場進化為更具競爭性之產業結構；此外，跨媒體之混合結合，將使原本跨媒體（報紙與電視）在言論市場相互批評、競爭與制衡功能抵銷。因此，對2家電視媒體在內部治理方面，需要引進外部獨立董事或設置具社會公信力或言論立場多元之監察人，以作為本案內部獨立平衡、相互批評與制衡功能角色之發揮。再者，在互惠交換利益或搭售交易方面，本案混合結合之事業在與買方進行交易時，例如節目外製、採購或廣告代理等交易行為，進行互惠交換或搭售手段之交易，並進而導致其他媒體事業喪失交易機會，是有必要對2 媒體之廣告代理業務與節目製作、採購要求獨立行事，不得有聯合招攬承作業務之行為規範，而予以預防。另中視公司係1 家上市公司，為保障小股東權益，避免中視公司與原告因關係人交易可能產生之流弊，亦應設法預為防止。另外因同一組經營人員可能導致內容與言論單一集中化，亦為必須防止之課題。是以，要求彼等董監事與中高階具有決定權利之人事需各自獨立，不得相互兼任，始能保障經營與言論之多元狀態。
⑺其他關於「保障內容多元化」個案附加附款之理由及實證資料：
①如前開鑑定人莊春發鑑定意見指出，本案結合後，原告
彼等跨媒體言論將占臺灣媒體言論市場10% 之綜合影響力，惟媒體言論市場之運作經常會出現「相乘效果」，亦即電視內容與報紙內容均出現相同意見時，綜效之倍數力量將因而產生與擴大。又根據陳炳宏教授針對中國時報併購原告前後2 年期間（90年6 月1 日～92年5 月31日）有關新聞報導量之研究顯示，中時影視版出現中天新聞總則數與新聞平均面積均增加1 倍有餘；整體而言，原告及中時併購後，除了內容「量」的增加外，「質」（新聞版面與版位呈現）之改變也相當明顯，其研究結論指出，以「超級星光大道」為例，不僅在中視首播，還可以在其（中時）集團旗下的中天綜合台、娛樂台等頻道重播，1 個週末在集團3 個頻道中共播4 次，這種同一集團頻道間節目重播之現象，美其名稱「綜效」，但除傷害內容多元化外，也更呼應中外學者主張之反媒體產權集中（集團化）或媒體產權再管制的呼籲。
②被告針對原告案關節目內容之分析，以原告所屬媒體集
團之中視公司招牌綜藝節目「超級星光大道」為例，檢視15天之跨媒體新聞報導露出情形可發現，中視新聞報導該節目之次數達19則（約31分42秒），平均每則新聞報導達100 秒以上，已達平均每天播出1.3 則新聞宣傳該節目之情形。中天新聞台報導次數達7 則（約11分35秒），平均每則新聞報導達99秒，亦為平均每2 天就有近1 則該節目之報導。此外，中國時報策劃之「絲路傳奇」活動方面，中天新聞台之新聞報導次數達20則（約12分8 秒），平均每則新聞報導約36秒，達到平均每天播出1.3 則新聞的情形，若再加上廣告露出，則平均每天播出2.3 則之情形（見中時、中視與中天跨媒體新聞報導統計一覽表）。以新聞報導作為推銷、宣傳該台節目之情形，正是一種公器私用之表現，由上開資料觀察，自難認此高頻繁度之公器私用情形乃「無心造成」，反可能被認為是有計畫與策略性之新聞露出。是以，在上開中視公司節目部經理與原告新聞台新聞部經理本應各自行使其工作職權與新聞專業判斷下，上開情況之所以發生，合理推論即為2 家電視公司高層主管人員所決定，係跨媒體經營行為所使然。2 家電視公司節目該「互播互捧」之經營行為，在學理上雖可被視為是「綜效」，除能節省節目成本之外，尚能藉新聞之「公共形象」拉抬特定節目或卡司，從而為其媒體集團帶來實質收益或名聲之提升。但其反面效果，當然足使聽眾權益受有損害。
③再者，被告針對平面媒體對於同為歌唱選秀節目（在爭
取收視有競爭關係）性質的報導之分析，以原告製播之「超級星光大道」節目為例，中國時報在該研究區間（98年3 月14日至3 月28日，共15日）中，共有13則報導；而另1 歌唱選秀節目「超級偶像」則無相關報導，其報導比重明顯失衡；同時其他平面媒體，如自由時報、聯合報對於2 歌唱選秀節目之報導，「超級星光大道」各2 則，「超級偶像」各2 則，其報導量相較於與原告為同家族經營之中國時報，顯有相當大之差距（見超級星光大道／超級偶像於報紙媒體之報導量）。再自中視公司（主頻）與中天娛樂台互播節目之情形可知，在5個互播節目中，合計於中視（主頻）播出21小時，卻在中天娛樂台播出達44小時，後者互播或重播為前者之2.09倍，特別是中天娛樂台（週五）有41.7% （10小時）聯播中視公司節目，週六、週日更高達2/3 比例（66.7% ，16小時）聯播中視節目（見中視／中天互播節目一覽表）。自此應足合理推論，中天娛樂台於週五至週日之3 天，特別是主要觀眾收視時段，均以中視公司之重播節目為主，形同中天娛樂台無異僅屬中視頻道之「播映機器」，再難謂為1 個獨立頻道。
④復自2 電視公司98年（累計5 個月）由被告所裁處之違
規紀錄觀察，其累計核處紀錄達13件，其中有9 件（69% ）均係因「節目廣告化」而受核處，又累積違規紀錄更已超過96年、97年之全年紀錄（分別為12件，見中天、中視核處紀錄）。誠如鑑定人黃銘傑指出：「言論或意見表達的多元化之政策目標，乃是一種結果的追求，非過程的言論或意見表達自由之保障」，則上述關於2家電視台之節目表現，正為學者專家之所以認為多元化與多樣性降低，甚而憂心此一情形只會更嚴重。從上述被告隨機抽樣取得之研究資料大致可推論，中視公司與原告在頻道定位、節目內容規劃、節目製播流程之內部控管等涉及節目專業製作及經營情形，有朝向於劣質化方向擺盪趨向之虞。是以，於原告所屬媒體集團之情形，若因跨媒體經營強調所謂「綜效」以節省經營成本，卻犧牲頻道、節目多樣性，甚至使節目專業製作及經營情形朝劣質化方向擺盪，自有於原告所屬集團跨媒體經營案件審議中兼顧「保障內容多元化」公共利益之必要性。
⑻綜上，經由聽證過程所呈現之原告集團化及其因此所呈現
媒體集中化現象等各項實證資料，足堪顯示原告情形確有不同以往一般媒體併購之實證特徵，原處分業已究明原告持股結構所呈現之控制股東、原告與相關媒體事業之高度聯結，原告與集團所屬其他媒體節目互播、重播之比例程度所反映出之媒體集中現象。目前中時媒體集團包括「中國時報」「工商時報」「時報周刊」「愛女生」「時報資訊」「中時電子報」「中國電視」「商訊出版」「時藝多媒體」「時報國際」「時報文教基金會」「艾普羅民意調查」「時報旅行社」及原告，足證原告所屬媒體集團「最大」「唯一」「掌握無線頻道頻譜資源」及前述其他各項之實證特徵，顯然具備給予差別待遇之正當理由，原處分附加附款，當與平等原則無違。
⒊附款之裁量範圍、所欲達成之目的及其適當性（附款內容與其目的有合理之關聯，其內容適於達成附款之目的）：
⑴附款之裁量範圍：以通訊傳播基本法第1 條、第5 條；通
傳會組織法第1 條；衛星廣播電視法第1 條等規定為依據，原處分即在於通訊傳播基本法採許可主義之規範架構下，得由被告配合「合目的性」之裁量以決定是否許可原告之申請及附加附款，而其裁量基礎包含「多元文化均衡發展」「傳播競爭秩序之維護」「維護人性尊嚴」「促進廣播、電視事業之健全發展，維護媒體專業自主，保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉」以及任何影響廣播電視事業之整體發展與公眾視聽權益之考量，均係符合前揭法律之立法規範意旨範圍內，而裁量因素只要在裁量所依據法規範之規範意旨內，即使其在裁量基準中沒有明文，但仍可透過解釋之推論得悉此等規範意旨之存在。
⑵各附款之目的及其適當性：
①被告之政策目標，乃明文訂於通訊傳播基本法第1 條。
據此，被告法定職責乃在追求國家公共利益，而公共利益包含消費者利益與產業利益，除努力保護消費者利益外，亦同樣重視通傳產業之健全發展，努力創造與促進產業間與廠商間之公平競爭，以確保通訊傳播市場公平有效競爭。但當企業之自我利益與國家利益或消費者利益衝突時，被告必須防止企業體對國家利益及消費者權益之傷害；最大多數國民利益得以獲得保障，就是最大公共利益之實現。委員會之政策工具與施政計畫，正是在創造良好運作的市場（well-functioning markets）可能性，並從良好運作中，衍生出最大多數國民收視聽與言論表意之權益。綜合歸納委員會第21次委員會議之討論，出席聽證會專家鑑定人、學者、公民團體及政府機關代表等，均認為本案並非單純媒體負責人董監事變更案，係涉及跨媒體股權移轉與實質經營控制權移轉之案件。
②被告第301 次委員會議審議本案時，除依據施政目標，
並以獨立、負責、平衡及追求最大公共利益之4 大施政信念，作為最高審查原則外，並認為媒體多元可分成上下兩層結構加以探討，上層結構包括內容、近用、文化等多元議題，下層結構則如媒體產權結構與所有權等，而下層結構對上層結構則相當程度的影響，因此審議時委員會以跨媒體產權集中之政策目標即「追求媒體私有化與公共利益」之均衡為基本價值判斷，並參酌歐盟國家、美國對於跨媒體購併案之規範與審議原則即「消費者保護」「公共利益的維繫」及「媒體多元表現」（media pluralism ）等3 大原則為準繩。此外，政府機構、專家鑑定人、學者、公民團體之書面及陳述意見，以及當事人之書面及陳述意見，均為委員會審議本案時之重要資料，復納入政策穩定性與一致性之考量，並兼顧本案負責人資格、董監事資格之適法性，以及基於保護善意第三人原則，委員會乃以極其慎重之態度為周延考量，經第301 次委員會議合議後決議以附款方式通過原告與中視公司負責人變更申請案，而其附款乃在確保上開目標。
③按各附款之性質，可再劃分說明如下：
A.「維持市場公平競爭、避免言論集中」之附款（即附款⒈及⒉），內容與目的之合理關聯性（適當性）：
a.依前述各項實證資料，因原告所屬集團成為臺灣跨媒體第一集團之趨向，本案對跨媒體市場公平競爭可能導致之不利影響，必須有所規範。因此，附款⒈要求原告法人股東之榮麗公司，其指派於原告之法人董事、監察人代表，其兼任中視公司之董事、監察人者，應於3 個月內變更之，不得兼任，以及附款⒉要求原告部門經理以上之人員，不得兼任中視公司之職務，此適足以避免多金之特定大股東藉由其深口袋而深入本案結合後之媒體事業，從事不公平競爭行為，故有必要使依公司法對原告負有忠實義務、善良管理人義務及經營責任之董監事，以及部門經理以上之經理人等中高階層主管人員獨立分開，不得兼任另家電視公司職務，以預防跨媒體公司實際經營階層與中高層主管人員之決策行為，利用市場優勢地位，產生不利於公平競爭及言論集中化問題之出現，及保障經營與言論之多元狀態。
b.附款⒉另要求原告「廣告、業務部門」與「節目部門」均須獨立，不得與中視公司有節目聯合招攬之情事，乃為避免原告於混和結合後之事業，為追求廣告、業務之集團綜效、節目廣告化或迎合廣告主特定口味，而影響節目製作之專業、獨立及多元表現，故有必要要求「節目部門」之獨立性，亦即應獨立於「廣告、業務部門」之外。另基於互惠交換利益或搭售交易之考量，避免因本案混合結合之事業在與買方進行交易時，例如節目外製／採購或廣告代理等交易行為，進行如重要設備及交易內容之互惠交換或搭售，進而導致其他媒體事業喪失交易之市場機會。廣告營收為廣播電視事業之主要營業收入，媒體產權集中或媒體漸趨集團化後，其所能提供之廣告形式、廣告時段、廣告內容相對會比經營單一媒體的企業為多，當廣告主認知刊登廣告時將有較多的選擇下，交易行為自有增加之機會。為避免對其他競爭媒體事業之交易機會產生排除效果，被告基於維護產業競爭秩序之精神而為此項附款，尚無如原告所稱有不當聯結情事。至原告所稱應屬行政院公平交易委員會（下稱公平會）職權審認範疇乙節，蓋公平交易法所規制者，厥為市場結構與事業各種限制競爭或不公平競爭之行為，系爭行為是否違反公平交易法相關規定，固應由公平會本諸職權認定，惟此非即表示被告不得基於媒體產業競爭秩序維護精神針對所主管之產業作此要求，蓋此正係通訊傳播基本法及通傳會組織法明文賦予「傳播競爭秩序之維護」之行政任務。
B.「保障內容多元化」之附款（即附款⒊及⒋），內容與目的之合理關聯性（適當性）：
a.附款⒊要求原告成立倫理委員會，及附款⒋要求原告各頻道應各自設置獨立節目編審人員，並於3 個月內提出內部流程管控機制之改善計畫，乃參考日本、歐盟國家電視台新聞內部組織問責之制度，要求電視台自我完成自律行為之一部分。電視經營之「問責制度」（accountability system ）乃是透過政策工具之設計，營造電視經營者以自律或他律之問責先行方式，對自己負責與對公眾負責。問責管理之層次與種類，包含：Ⅰ內部問責（internal
MAS ）：指電視台內部組織之控管流程、內容製播審核確認，以及節目播出後果之自我檢視（例如觀眾或倫理委員會）等組織架構與程序，其意義著重媒體自律面的管制（self-regulation ）；Ⅱ外部問責（external MAS）：指個別電視台以外之公會團體或公民組織，例如衛星電視商業同業公會、媒體觀察基金會、媒體改造學社、消費者／觀眾組織等，對電視台監督之力量，而歐盟及日本、南韓等國之趨勢則是將這些外部問責系統以獨立／觀眾成員代表之方式，引介進入電視台，目的在強調產業自律與協作管制（co-regulation ）之雙重問責制度。Ⅲ協作問責（cooperative MAS ）：指管理機關與外部問責組織協力監督媒介表現之組織。被告前已啟動之民眾對傳播內容申訴網頁，以及推廣民眾申訴意識之作法，其目的在發揮協作管制對媒體自律之影響力。是以，附款⒊（倫理委員會）及附款⒋（獨立編審人員及流程改善計畫），正是實踐前述外部問責與內部問責之重要機制，亦為電視台內部自我學習或辯護、教育之場域，並藉該委員會及獨立編審人員與內部流程管控系統之操作，定期按部就班檢視節目內容，經由彼等參與、分權、競爭及制衡，引進立場及意見之多樣性，促進對話討論空間以開拓公共領域。倫理委員會並應將檢討報告公開上網以接受社會之監督，適足避免媒體單一化，提供更多選擇，反應社會差異，落實言論自由與保障少數族群權益，非淪為特定大股東指揮之傳聲筒，而達到媒體內容多元化之目標。
b.原告為一衛星廣播電視事業，負有一定社會責任乃屬當然，被告考量董事長、董事、總經理及監察人等對未來原告之經營策略掌有決定權限，藉由內部倫理委員會的設置，提供定期檢視電視台節目內容報告之方式，促使董事長、董事、總經理及監察人等對於原告經營方向重視其應擔負之公共利益任務。媒體產權集中或漸趨集團化後，維護媒體的獨立判斷亦為重要原則之一。原告於其營運計畫載有設置專職節目品管人員，為維護其節目品質，保障觀眾收視權益，原告之組織既已設置此類人員，被告認為原告未來的董事長、董事、經理人及監察人等於未來經營行為上應予尊重，是為強化其獨立性，而為獨立編審人員及流程改善計畫之附款。
④透過董監事之控制（而非股權或資金之管制）係合適達
到前開所述目的：依公司法第8 條規定，原告之董事本即為法定公司負責人，其監察人在執行法定監察人職務範圍內亦為原告負責人，兩者依法均對原告負有忠實義務、善良管理人義務，有關原告業務之執行，除公司法或章程規定應由股東會決議之事項外，均應由董事會決議行之（公司法第23條、第202 條參照），董事會及監察人乃具公司業務執行與監理之決定權，殆無疑義。原處分附加附款，要求實踐媒體經營上公司治理之獨立性與相關問責機制，應屬適當，且具有合理關聯。鑑定人黃銘傑鑑定意見亦指出：「鑑於媒體事業於憲法所保障言論自由表達及接收過程中的重要性，本具有一定公共性質，倘若現行法令相關規定無法從外部強制要求，則當事人或有必要依循公司治理理念，於董事會中引進獨立或公益董事，或於公司內部設置獨立委員會等機制，專責監督多元意見表達管道是否暢通、公司內部是否有抑制特定言論。」「股權分化與言論多元化：似有不少人士認為，現今媒體節目製作或報導等未能有效多元化，原因來自媒體事業或產業股權集中少數人士手中，其節目製作或報導深受此類少數人士左右；有鑑於此，該等人士遂主張，應將媒體股權分散由社會各種不同意見團體持有，藉由股權持有或股東族群的多元化，促進節目製作或報導內容多元化。此種見解所秉持之理念及其所蘊含之思維邏輯，雖有其理，但證諸現行相關法律規範內容，似難以付諸實踐。雖然，鑑於媒體事業於憲法言論自由保障中所具之特殊地位，因而主張媒體事業應當擔負一定公共角色及任務，但如此主張並未改變相關媒體事業所具有之營利事業本質。……只要系爭媒體事業是依據公司法設立之公司，則其即為公司法第1 條所稱之『…以營利為目的……之社團法人。』依據現行公司法關於公司治理之規範，股東除得藉由股東會選解任董監事或針對公司財產或組織重大變動享有參與決議之權限外，並不能直接介入或參與公司經營。公司法第20
2 條如是規定……明文確立，董事會為公司的業務執行或經營機關。……面對來自其他媒體事業的激烈競爭，擔負經營之責的董事會，必須基於股東利益或公司利益最大化的考量，從事業務執行。……不僅股權的多元分散或持有，不能且不當保證各該股東的多元意見，得以反映至節目製作或報導的多元化上，擔負實際經營責任的董事會更應在促進抽象的『全體股東』或整體公司利益最大化，而非個別股東對於節目類型或內容之偏好的認知下從事經營。若此，則所謂的股權分散或多元化持有，於現行相關法令規範及實際運作上，並無法發揮其實現言論或意見表達多元化的理念。」等，可資證明被告附加為達「維持市場公平競爭、避免言論集中」「保障內容多元化」之目的所為各項附款，應屬適當，且具有合理關聯。
⒋對原告抗辯所為之陳述：
⑴原處分既已究明原告持股結構所呈現之控制股東、原告與
其相關媒體事業之高度聯結，原告與集團下其他媒體節目互播、重播之比例程度等，與國內其他媒體關係企業所無之特有現象，亦基於原告所屬媒體集團「最大」「唯一」「掌握無線頻道頻譜資源」及前述其他各項實證特徵，原處分予以附款之差別待遇，誠屬正當理由，無悖乎行政程序法第6 條所定之平等原則。日後若有其他廣播電視事業有與原告同一或類似程度之集中化情形，被告基於平等原則亦將對之為相同或類似待遇，或為通案式之規範要求，但不能因此即謂原處分於作成時有悖平等原則。
⑵原告將「內容多元化」不當限縮成「節目互播」之「節目
內容多元化」云云，實屬誤解或曲解。實則，有關「多元化」「多元文化」「維護人性尊嚴、尊重弱勢權益」之立法規範意旨及授權，均有通訊傳播基本法、通傳會組織法明文規定，非如原告所稱無法律依據。蓋前開法律已明揭立法院以法律特設被告之立法目的及職權範圍，乃包含「多元文化均衡發展」「傳播競爭秩序之維護」「維護人性尊嚴」等任務，且進一步明文賦予被告得於傳播法規修正施行前，就其認與通訊傳播基本法所揭櫫之規定牴觸者，由被告依通訊傳播基本法之原則為法律之解釋及適用。又「多元化」非僅為通訊傳播基本法及通傳會組織法所明定之規範目的，更是涉及人性尊嚴價值之維護。人性尊嚴一般乃指賦予個人「自我決定」「自我發展」「自我形成」之意義，其係植基於「人」之存在所形成的價值，作為一個人所當然具有之地位與尊嚴，各個代表以及展現此一價值之具體個人均有權主張其尊嚴應受尊重與保障。人性尊嚴之價值受憲法肯認，其要求國家尊重與保障之思想，乃屬憲政主義以人為本之思想所蘊含的當然主張，可視為憲法之基本精神，甚至無待憲法明文。遑論在我國實證憲法下之定義，人性尊嚴之保障，非僅屬抽象之憲法價值與憲法原則，甚至成為具體之基本權，如憲法增修條款第10條第6 項所規範之「人格尊嚴」國家不得予以排斥對其保障，大法官解釋亦將人格尊嚴之維護稱為憲法保障人民自由權利之基本理念（釋字第372 號解釋參照），而人性尊嚴復為通訊傳播基本法第5 條明文揭櫫。是在通訊傳播法規領域，當有致力追求及保障媒體「多元化」之必要。蓋依司法院釋字第364 號解釋指明，以廣播及電視方式表達意見，屬於憲法第11條保障言論自由之範圍。為保障此項自由，國家應對電波頻率之使用為公平合理之分配。司法院釋字第613 號解釋更進一步指明，廣播電視係人民表達思想與言論之重要媒體，可藉以反映公意強化民主，啟迪新知，促進文化、道德、經濟等各方面之發展……通訊傳播媒體是形成公共意見之媒介與平台……鑑於媒體此項功能，憲法所保障通訊傳播自由之意義，即非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚進一步積極課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域。準此，只有在防止資訊壟斷，確保「社會多元意見」得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布之「媒體多元」情況下，強調「競爭」「參與」「分權」及「制衡」，以期媒體提供更多選擇、反映社會差異、落實言論自由與保障少數族群傳播權益，是多元化之概念非僅傳播政策重要理念，亦有前述憲法及法律明文規定，亦可謂是先國家而存在人性尊嚴保障之一環。原告主張「多元化」無法律依據而無判斷標準，且原處分不得與之聯結云云，均不足採。
⑶原告另指摘附款⒊要求其成立倫理委員會，卻未具體說明
倫理委員會之組成人員及審議方式，以致原告無法依附款之內容履行云云，並引用鈞院98年度訴字第1714號案件之言詞辯論筆錄之發言摘錄，而非探究該案全卷意旨，即以筆錄內「可透過兩造間之行政指導來達成」等記載，曲意引伸為該附款「『須』透過行政指導將此項附款『具體化』」云云，殊不可取。蓋：
①本項附款於理由內即具體闡明該倫理委員會之設置，乃
基於「媒體社會責任的落實，依賴『自律』『他律』與『法律』三律的共管。……倫理委員會設置機制為內部問責制度之體現，其意義著重在媒體自律面之要求，且觀眾與社會才是電視臺的主體，因此建構一個以觀眾立場思考的電視臺內部機制或部門，以回應觀眾的意見，此乃公共參與電視問責的重要精神。藉由電視臺的倫理委員會定期開會檢視自身的節目內容，並將檢討報告公開於申請人網站以接受社會監督之方式，使本件申請人之董事長、董事及監察人變更後，該等人員對於申請人未來之經營策略除維護股東權益外，同時重視其應擔負之公共利益任務」等語，原處分書已將倫理委員會之設置組織及審議方式（由電視臺以自律方式為之）、倫理委員會之運作內容（回應觀眾意見、定期開會檢視自身節目內容、將檢討報告公開於申請人網站以接受社會監督，使申請人之董事長、董事及監察人變更後重視其應擔負之公共利益任務等），業已敘明綦詳，並無不明確之處。「設若」原告主觀稱設置該自律組織有任何無法履行之問題，亦得尋求被告行政指導。但原告依其電視台媒體之專業知識，就原處分附款所指倫理委員會之組織設置及審議運作內容，果真無法預見或無法履行？實則，不論原告或另案中視公司尚連行政指導都不曾需要，兩公司於原處分作成後，即已各按原處分意旨完成倫理委員會之設置並運作至今，職司媒體之自律工作，此除有前述原告之倫理委員會運作情形外，亦有另案中視公司倫理委員會網頁公告之會議紀錄可稽。
②行政程序法第5 條之立法意旨，乃在求行政行為內容之
明確，俾利相對人遵循或請求救濟。故行政處分之內容，雖依其文字尚有所不明，但若可經由整體處分意旨或解釋而知者，即非所謂不明確（最高行政法院100 年度判字第1248號判決參照）。若原處分附款對倫理委員會之組織性質及設置運作審議內容等，既經由原處分整體規範意旨予以闡明具體，原告依其專業知識或一般社會通念可得預見，已足以遵循或請求救濟，即非不明確。
所謂「明確性」，不應限縮解釋成必須法有明文定義始屬之。此從原處分作成後，原告及另案中視公司均已按原處分意旨進行倫理委員會之設置及自律運作事實，以及國內其他媒體如壹傳媒電視廣播股份有限公司，亦設置倫理委員會辦理媒體自律事項之事實，均益證系爭附款乃電視媒體業者依其專業知識可得預見並可得遵循履行者，並無原告臨訟指摘之不明確情事。
㈢原告各附款之履行情形：
⒈就附款⒈部分，依原告98年11月12日中法字第9811103 號函
說明，原告於98年10月15日進行改派而無兼任情事。經被告
101 年1 月16日以經濟部商工登記資料公示查詢系統，亦查無前揭兼任情事，可認原告就附款⒈有履行。又原告嗣已另提出新的董監事，並獲得被告另案之許可，該許可係另一行政處分，原告亦未對之爭訟，應已具形式上存續力，亦非原處分處理之範圍。是以，假若將來鈞院認定附款⒈違法，被告不會對原告已獲另案許可之董監事為進一步處置。
⒉就附款⒉部分，依前揭原告98年來函說明，原告部門經理以
上之人員無兼任中視公司之職務。另觀原告組織圖，節目部已獨立於業務部、廣告處理單位之外，可認原告就附款⒉有履行。
⒊就附款⒊部分，依前揭原告98年來函說明，其已於98年9 月
21日成立倫理委員會，專責辦理所屬頻道新聞及節目自律作業，且原告網站有公告該倫理委員會組織章程及會議紀錄之報告，可認原告就附款⒊有履行。
⒋就附款⒋部分，原告已於99年第4 季新聞臺、綜合臺受評鑑
時已再度提出節目製播機制、自我改善之機制與具體成效說明、製播品管與自律等，並提出改正計畫之執行情形說明。另原告就娛樂臺則於100 年8 月換照時已提出內部自律規範、改善計畫說明，可認原告就附款⒋有履行。況原告當就其原營運計畫內無法呈現各頻道編審人員獨立性進行檢討，據此提出編審人員獨立設置後之流程管控機制。準此，附款⒋後段延續前段內容，要求原告就此提出改善計畫，自無不明確可言。
⒌自上開原告就附款均能履行並有履行之事實，益徵系爭各附
款並無原告訴訟上指摘之內容不明確情形。依衛星廣播電視法第13條第1 項規定，原告申請書及營運計畫書所載董監事名冊若有變更，均應向被告提出申請，經被告逐案審查並為准駁之行政處分。因此，原告指摘附款⒈影響其董監事變更屬「反覆可行使」之權利云云，應有誤解。除附款⒈外，附款⒉、附款⒊及附款⒋，依其文義屬具持續性之規範性質，故仍有原處分說明四、㈣「貴公司如不履行本案附款，本會依行政程序第123 條規定，得依職權廢止旨揭處分。」之適用。被告就行政處分廢止權之行使與否，當綜合衡量處分相對人之違反情節及改正情形，按比例原則、公益原則及其他行政法原則依法為之，自不待言。
㈣原告引用中視公司另案最高行政法院101 年度判字第245 號
判決，主張系爭附款違反行政法諸多基本原則云云。謹就該另案判決所指「系爭附款內容之合法性基礎仍存有下列疑義」乙節，逐項陳述意見如下：
⒈原處分系爭附款之必要性（個案附加之必要），業經由聽證
程序所呈現之資料、觀察及各界意見，顯示本案不同於一般媒體併購，確有添加附款之必要。其中鑑定意見並已呈現本案（旺旺公司實質取得經營權）不同於最高行政法院所指前案（余建新持股榮麗公司指派董監事）之特徵，被告添加附款而與前案有不同之處理，自無違反公平原則。行政程序法第96條第1 項第2 款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷處分是否合法妥當，及其提起行政救濟可獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法（最高行政法院96年度判字第594 號判決參照）。準此，行政程序法並未要求為行政處分之行政機關必須於處分書內記載每一具體個案與其他歷來個案之不同基礎及理由。最高行政法院101年度判字第245 號判決指摘「（另案）原處分理由對此疑義未加以說明，已難昭折服」等語，應有誤認。
⒉「多元文化與節目多元化並非完全相同的命題」，此益證原
告始終將被告主張之「多元文化」扭曲為「節目（內容）多元化」之不當。最高行政法院101 年度判字第245 號判決稱：「本件附款⒊……其中節目多元化的要求」等語，實為另案上訴人中視公司將「多元文化」扭曲為「節目多元化」所致之誤解。維護媒體公平有效競爭，乃達成通訊傳播基本法第1 條之重要內涵。此可由立法院隨後制定之通傳會組織法第1 條規定，據以執行通訊傳播基本法賦予之前開原則，足以明見。實則，公平會對於事業間之競爭管制，其考量乃著重於「經濟層面」之市場競爭分析操作，非審究對於媒體市場經營權變動所涉及媒體集中化之效果拉抬或同質化等「社會層面」之公益及跨媒體效應考量（例如，公平會於結合審查標準向以「整體經濟利益」與「限制競爭不利益」為准駁之判斷；但通訊傳播事業間之公平有效競爭，除有對「整體經濟利益」之影響外，更將對「整體非經濟上利益（即公共利益）」造成影響。通訊傳播基本法、通傳會組織法等前開規定，應得作為被告以產業主管機關角色於原處分內審酌「維護傳播公平有效競爭」以落實「促進通訊傳播健全發展，維護國民權利，保障消費者利益，提升多元文化」之規範依據。準此，最高行政法院101 年度判字第245 號判決稱：「至於維護市場公平競爭的環境似應委諸公平交易法的規範功能」「此與維護市場公平自由競爭的環境，均已溢出通訊傳播基本法與廣播電視法的立法目的」等語，應有誤認。
⒊最高行政法院101 年度判字第245 號判決所指：「……若節
目多元化確如被上訴人所稱，乃係基於廣播電視法之要求」，仍為另案上訴人中視公司將「多元文化」扭曲為「節目多元化」所致之誤解。商業或娛樂資訊，縱非屬新聞報導資訊，但仍為一般觀眾所接收，應仍認屬公共事務資訊之一環。縱認其非屬最高行政法院101 年度判字第245 號判決所稱之「公共事務資訊」，然該等商業或娛樂資訊確有拉抬、壯大、擴張其集團媒體整體影響力之效果，仍與避免媒體集中、促進文化多元之公益價值攸關。
㈤再就原告指摘原處分「有其他顯然違法」部分：
⒈原告於本案中始終將立法院嗣後制定具備「新法」「特別法
」及「基本法」性質之通訊傳播基本法與通傳會組織法置之不論，而排除於其所稱之「現行法」之外，自無可取。且原處分維護媒體市場公平有效競爭之目的，與公平交易法考量層面不同。
⒉被告主張原處分系爭附款乃追求之「多元文化」法律目的，
絕非能窄化為原告所稱之「節目內容之多元化」。原告一再以訴訟文書為「就本案而言，『依被告主張』作成系爭附款之目的係為『促進節目內容之多元化』」云云之不實內容登載，再難認僅屬一時之誤解，應為有意曲解，殊難謂其屬訴訟權利之正當行使，應予制止。按媒體之文化多元，表現於「組織結構多元」與「媒體內容多元」等構面。司法院釋字第613 號解釋理由指出：「……積極課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域」，總統府就「公民與政治權利國際公約」與「經濟社會文化權利國際公約」所提出之國家人權報告書亦指明：「財團以雄厚資金及各種方式不斷擴大媒體版圖，將嚴重導致媒體所有權集中化的不良後果」，亦在強調「媒體組織結構多元」之重要性。
⒊被告已指明原告所屬集團之「最大」「唯一」等特徵，亦為
最高行政法院本案發回判決理由所肯認。原告泛稱「象山集團」同時有經營電視、電台、報紙與網路云云，及「東森集團」同時有經營電視、報紙、廣播與網路云云，卻未能具體指明其內容及比較之時間及規模基準，更不論就當時通訊傳播基本法是否已制定？被告是否已成立？自無可信。遑論原告提及90年前後之「象山集團」，其主要媒體「中天電視」現亦為原告所屬集團收購而成為旗下眾多媒體之一，此益徵原告所屬集團影響力至鉅。
㈥本案最高行政法院係認同被告之主張，前審已指出原告不同
於其他媒體，原告對被告違反平等原則之指責係有所誤解。台視、三立、年代非同一集團，與中時、中視公司、原告所有權集中情形不同，其11節目互播方式僅為媒體競爭面向之一，其三者既非同一集團，仍有競爭關係存在。余建新時代當時並沒有媒體集中化現象，旺旺集團接手後，各版面充斥旺旺圖樣、除中國時報外，另推出旺來報、旺到報、唱旺新台灣、親自迎接專訪之政府高層，媒體集中現象造成節目部門能否獨立、能否給予員工專業性保障之疑慮，倘原告主張余建新時亦有前開原告呈現之媒體集中化現象，就此一積極事實，自應由原告負舉證責任。綜上，附款⒈促使原告、中視公司具有個別獨立性，不因集團集中化使無線電視等於衛星電視。而廣告係電視台之命脈之一，廣告主之喜好會影響節目製作內容，附款⒉是為求節目之專業性，不得與中視節目聯合招攬係為避免不公平競爭現象。附款⒊係為促使組織決策及參與方式、增加人員多樣性，原處分理由已說明倫理委員會設立目的及組織方式，其屬原告內部之問責自律組織，如何成立、人選資格等自律組織要件不應由被告設定。附款⒋達到人員多樣及專業獨立，促使參與方式之多樣性，故要求各自設立節目編審人員致原告必須考量其節目設計流程，進而提出改善計畫。各項附款原告均已履行，可見附款未有不明確之處，被告附款係為促進「競爭、參與、分權、制衡」之結構組織多元性等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有原告申請書（第1-3 頁）、相關機關函查資料（第4-19頁）、被告98年4 月10日第29
4 次委員會議紀錄（第20-22 頁）、被告98年4 月17日通傳營字第09841025620 號公告及其附件（第23-35 頁）、98年
5 月4 日通傳營字第09841030860 號公告（第36頁）暨98年
4 月29日通傳營字第09841029640 號函（第37-38 頁）、聽證會之案情報告暨會議紀錄（第39-134頁）、中視公司及原告聽證會案情詢答說明回覆（第135-148 頁）、被告98年5月27日第301 次及98年6 月3 日第302 次委員會議紀錄（第149-159 頁）、原處分（第160-166 頁）影本附原處分卷；原判決（第235-262 頁）附本院98年度訴字第1715號卷；最高行政法院100 年度判字第1347號判決（第8-13頁）附本院卷可稽，洵堪認定。是本件爭點厥在：原處分關於附款部分是否適法有據？㈠查原告前於原判決審理時主張原處分之附款及待改善事項已
違法侵害原告權利，並聲明求為判決撤銷原處分之附款及待改善事項；經原判決將原處分所附附款之規制性決定撤銷後，復經最高行政法院以100 年度判字第1347號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理；原告於本院更為審理時，撤回對原處分關於待改善事項之起訴部分，僅就原處分之附款部分提起訴訟，並聲明求為判決撤銷原處分關於附款部分（見本院卷第146 頁、第470 頁）。是本件應僅就原處分關於附款部分之合法性加以審理。又原處分關於附款部分，係被告經聽證程序作成，依行政程序法第109 條規定，原告不服時，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序，均合先敘明。
㈡按對於行政處分提起撤銷訴訟之目的，在於解除行政處分的
規制效力，是以行政處分之規制效力如果存在，原則上即有提起撤銷訴訟之實益。又行政處分之執行與其規制效力之存續係屬二事，已執行完畢之行政處分，如其規範效力仍然存在，且有回復原狀之可能者，行政法院仍應准原告提起撤銷訴訟以為救濟，除非行政處分已執行，且無回復原狀之可能，或行政處分規制效力已因法律上或事實上之原因而消滅，始認其欠缺提起撤銷訴訟之實益，而於原告有即受確認判決之法律上利益時，許其依法提起確認該行政處分違法訴訟。此綜觀行政訴訟法第4 條、第6 條、第196 條之規定意旨自明（最高行政法院100 年度判字第1046號判決意旨參照）。
經查，兩造不爭本件原告就原處分附款⒈、附款⒉、附款⒊及附款⒋均已履行（見本院卷第329-330 頁之筆錄、第399頁之被告言詞辯論意旨狀、第294-322 頁之被更一證⒌、第365-375 頁之被更一證⒏），而系爭附款乃要求原告須持續履行各種作為及不作為義務，並被告藉此仍然保有得予廢止許可原告董事長、董事及監察人變更處分之廢止權，故原告選擇提起撤銷訴訟，訴請撤銷原處分關於附款部分，以解消原處分附款之規制效力，依法即有提起撤銷訴訟之實益。
㈢又「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為
廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」行政訴訟法第260條第3 項定有明文。查本件發回更審前本院原判決所持見解，業經最高行政法院100 年度判字1347號判決所為廢棄理由之法律上判斷中表明：「……行政處分相對人對該處分之附款訴訟時，行政法院應自附款之容許性及有無具合目的性、不正當之聯結、違反一般法律原則審查其合法性。查原處分就其4 項附款，已於處分書中敘明其理由，上訴人（即本件被告，下同）於原審亦就原處分為裁量處分，得為附款；本案非單純之負責人變更申請案，而係實質股權及經營權之轉讓申請案；言論集中化之弊，跨媒體造成言論集中化，且中時集團於原處分作成前已有言論集中化情形；系爭附款可達避免言論集中化目的；系爭附款不應受法律保留原則拘束，系爭附款並不違反不當聯結禁止原則及比例原則等事項，詳為主張。換言之，上訴人已就原處分為附款之容許性、具合目的性，無不正當之聯結及未違反被上訴人（即本件原告，下同）指摘之一般法律原則，為具體主張。原判決自應予以論斷是否可採，以審查原處分為附款之合法性。……又平等原則者，乃『等者等之，不等者不等之』，是以指摘行政處分違反平等原則，應具體指出有何相等之案例，而處分機關為不同處理之情形，如此始能期待處分機關為防禦，相對陳述其處分如何不違平等原則。被上訴人雖於原審指原處分為附款違反平等原則，然並未具體指出與何案例相較，情形相同，而上訴人卻為不同處理，致有違平等原則。反而上訴人在原審具體陳明本案有言論集中化情形，已指出本案之特殊性。原判決在未指出有何案例與本案相等情形下，泛泛質疑上訴人為何對國內其他傳播事業未作如系爭附款之相同要求，而為不利於上訴人之判決，亦屬判決不備理由。……」，則本院審理本件更審案，自應受最高行政法院所為前開廢棄理由之法律上判斷之拘束。
㈣查行政程序法第93條第1 項、第94條分別規定：「行政機關
作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。」「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」準此，行政處分為附款，除裁量處分外，在羈束處分，限於法律明定或為確保行政處分法定要件之履行，始得為之；又行政處分之附款必須具合目的性，且不得有不正當之聯結，並應受一般法律原則（例如比例原則、平等原則）之拘束。經查原告於97年12月26日向被告申請董事長、董事及監察人變更，依衛星廣播電視法第13條、第14條：「（第1 項）申請書及營運計畫內容於獲得許可後有變更時，衛星廣播電視事業應向主管機關為變更之申請。……（第2 項）前項變更內容屬設立登記事項者，應於主管機關許可變更後，始得辦理設立或變更登記。」「（第1 項）衛星廣播電視事業執照所載內容變更時，應於變更後15日內向主管機關申請換發；……（第2 項）前項變更內容屬設立登記事項者，應於主管機關許可變更後，始得辦理設立或變更登記。」之規定，因董監事等負責人名冊，為營運計畫內容之一部分【見本院卷第155-158 頁，被告依衛星廣播電視法第6 條及其施行細則第2 條第1 項之授權所訂定之換照申請書表－衛星廣播電視節目供應者（含境外）執照（許可）換照申請表】，是原告申請董事長、董事及監察人變更，核屬營運計畫內容董監事名冊之變更，依法自應向被告為變更之申請，並於被告許可變更後，始得辦理變更登記。再被告對於營運計畫內容董監事名冊之變更，依上開規定，既有許可變更與否之權限，其作成許可變更與否之行政處分，自有裁量權，而得為附款。亦即被告所為許可變更處分，其性質為形成處分，非如原告所稱確認處分，被告仍具裁量權，因非羈束處分，故不限於法律明定或為確保行政處分法定要件之履行，始得為附款。從而原告主張被告於原處分為附款不符法律保留原則乙節，委無可採。
㈤按93年1 月7 日公布並施行之通訊傳播基本法第1 條、第3
條第1 項、第5 條、第16條分別規定：「為因應科技匯流，促進通訊傳播健全發展，維護國民權利，保障消費者利益，提升多元文化，特制定本法。」「為有效辦理通訊傳播之管理事項，政府應設通訊傳播委員會，依法獨立行使職權。」「通訊傳播應維護人性尊嚴、尊重弱勢權益、促進多元文化均衡發展。」「（第1 項）政府應於通訊傳播委員會成立後
2 年內，依本法所揭示原則，修正通訊傳播相關法規。（第
2 項）前項法規修正施行前，其與本法規定牴觸者，通訊傳播委員會得依本法原則為法律之解釋及適用；其有競合者，亦同。」次按行為時通傳會組織法第1 條、第3 條、第4 條、第6 條、第7 條、第8 條、第9 條分別規定：「為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，特設國家通訊傳播委員會（以下簡稱本會）。」「本會掌理下列事項：一、通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行。二、通訊傳播事業營運之監督管理及證照核發。……六、通訊傳播資源之管理。七、通訊傳播競爭秩序之維護。……十四、其他通訊傳播事項之監理。」「（第1 項）本會置委員7 人，均為專任……。委員任期為4 年，任滿得連任。但本法第1 次修正後，第1 次任命之委員，其中3 人之任期為2 年。（第2 項）本會委員應具電信、資訊、傳播、法律或財經等專業學識或實務經驗。委員中同一黨籍者不得超過委員總數1/2 。（第3 項）本會委員由行政院院長提名，經立法院同意後任命之。主任委員及副主任委員由委員互選產生後任命之。……」「本會委員於擔任職務前3 年，須未曾出任政黨專任職務、參與公職人員選舉或未曾出任政府機關或公營事業之有給職職務或顧問，亦須未曾出任由政府機關或公營事業所派任之有給職職務或顧問。但依本法任命之委員，不在此限。」「（第1 項）本會依法獨立行使職權。（第2 項）本會委員應超出黨派以外，獨立行使職權。於任職期間應謹守利益迴避原則，不得參加政黨活動或擔任政府機關或公營事業之職務或顧問，並不得擔任通訊傳播事業或團體之任何專任或兼任職務。……」「……（第2 項）下列事項應提委員會議決議，不得為前項之授權：
……五、通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。……」「（第3 項）會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之。各委員對該決議得提出協同意見書或不同意見書，併同會議決議一併公布之。……（第6 項）委員會議開會時，得邀請學者、專家與會，並得請相關機關、事業或團體派員列席說明、陳述事實或提供意見。（第7 項）委員會議審議第3 條或第8 條涉及民眾權益重大事項之行政命令、行政計畫或行政處分，應適用行政程序法第1 章第10節聽證程序之規定，召開聽證會。」又司法院釋字第613 號解釋理由書明揭：「……三、憲法第11條所保障之言論自由，其內容包括通訊傳播自由，亦即經營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路等設施，以取得資訊及發表言論之自由。通訊傳播媒體是形成公共意見之媒介與平台，在自由民主憲政國家，具有監督包括總統、行政、立法、司法、考試與監察等所有行使公權力之國家機關，以及監督以贏取執政權、影響國家政策為目的之政黨之公共功能。鑑於媒體此項功能，憲法所保障之通訊傳播自由之意義，即非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚進一步積極課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域。是立法者如將職司通訊傳播監理之通傳會設計為依法獨立行使職權之獨立機關，使其從層級式行政指揮監督體系獨立而出，得以擁有更多依專業自主決定之空間，因有助於摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，以確保社會多元意見之表達、散布與公共監督目的之達成，自尚可認定與憲法所保障通訊傳播自由之意旨相符。……」再陳大法官春生於司法院釋字第689 號解釋之協同意見書中表示：
應確保言論市場多元化而採取適當之大眾媒體集中排除原則，以盡可能在私的廣電領域裏廣範圍地達到且保護言論同比重之多元化，即使媒體自律制度健全，並不能完全放棄國家之規範。此外，總統府就「公民與政治權利國際公約」與「經濟社會文化權利國際公約」所提出之國家人權報告書亦指明：財團以雄厚資金及各種方式不斷擴大媒體版圖，將嚴重導致媒體所有權集中化的不良後果（見本院卷第488 頁）。
㈥綜合上開通訊傳播基本法、通傳會組織法之規定，及大法官
會議解釋、協同意見書，暨總統府就「公民與政治權利國際公約」與「經濟社會文化權利國際公約」所提出之國家人權報告書，可知立法者以法律明文特設並授權獨立機關－被告行使包含「促進多元文化均衡發展」與「確保通訊傳播市場公平有效競爭」等職權【依公平交易法第46條規定：「事業關於競爭之行為，另有其他法律規定者，於不牴觸本法立法意旨之範圍內，優先適用該其他法律之規定。」是通訊傳播事業關於競爭之行為，優先適用通訊傳播相關法規】，並且進一步明文賦予被告得於通訊傳播相關法規（如廣播電視法、衛星廣播電視法等）修正施行前，就其與通訊傳播基本法規定牴觸者，由被告依該法原則（如促進通訊傳播健全發展、提升多元文化等）為法律之解釋及適用。而通訊傳播媒體是形成公共意見之媒介與平台，在自由民主憲政國家，具有監督包括總統、行政、立法、司法、考試與監察等所有行使公權力之國家機關，以及監督以贏取執政權、影響國家政策為目的之政黨之公共功能，鑑此，憲法第11條所保障之通訊傳播自由之意義，即非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚須進一步積極經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域（即確保言論市場多元化），是採取適當之大眾媒體集中排除原則，盡可能在私的廣電領域裏廣範圍地達到且保護言論同比重之多元化，以避免媒體所有權集中化導致言論集中化（一言堂）的嚴重不良後果，乃上開通訊傳播基本法、通傳會組織法等規定，經由組織（獨立合議制機關）、程序（合議決定、資訊公開及聽證等）與實體（提升多元文化等原則、衛星廣播電視法等相關通訊傳播法規）規範之設計，達成促進通訊傳播健全發展、提升多元文化（促進多元文化均衡發展）、維護媒體專業自主、保障公眾視聽權益……等立法目的。
㈦又通訊傳播基本法、通傳會組織法使用「多元文化」不確定
法律概念，即係賦予該管獨立機關被告相當程度之判斷餘地，除其判斷有恣意濫用及其他違法情事而得依法撤銷或變更外，否則應尊重其所為合法性之判斷。就此，被告主張「多元文化」（Multiculturalism）之概念起源於西方自由民主社會面對不同種族、移民文化爭議的一種態度、策略及價值（呼應我國憲法對人性尊嚴價值之維護，司法院釋字第613號解釋參照）；而只有在防止媒體集中壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布之「媒體多元」情況下，落實媒體外、內部之「競爭」「參與」「分權」及「制衡」機制，才能使媒體提供更多選擇而達成「多元文化」之立法目的。媒體之文化多元，表現於「組織結構多元」與「媒體內容多元」等構面；因媒體內容為媒體組織結構之產出，若沒有「競爭」「參與」「分權」及「制衡」之多元媒體組織結構，實難期待有多元意見及多元表現之媒體內容；而媒體組織結構之多元，其重要指標為控制股東、資金來源、經營管理階層、組織決策及參與方式、人員多樣及專業獨立等，亦為促進多元文化之重要策略及方法。核上開被告就「多元文化」不確定法律概念之判斷，符合世界民主潮流，且與前揭大法官會議解釋、公民與政治權利國際公約，及經濟社會文化權利國際公約之意旨相符，並無恣意違法情事，本院應予尊重。
㈧經查本件原告申請董事長、董事及監察人變更案，經由聽證
程序所呈現之原告集團化及其因此所呈現媒體集中化現象等各項資料（見原處分卷第39-134頁之聽證會案情報告暨會議紀錄），各政府機關代表、專家鑑定人、學者、公民團體等咸認本申請案在本質上係跨媒體與實質控制權移轉之案件，非僅單純之董監事變更申請案，且原告之情形確有不同以往一般媒體併購之實證特徵。並原告所屬媒體集團亦對外宣稱是臺灣「最大」媒體集團，也是「唯一」擁有網路、報紙、電視、廣告等不同平台的媒體集團。則被告以原告所屬媒體集團係「最大」「唯一」「掌握無線頻道頻譜資源」等各項實證特徵，認原告既有朝媒體組織集中化、減損「競爭」「參與」「分權」及「制衡」等多元文化表現之重大負面效應存在【如公聽會鑑定意見所稱，原本可能不同的報紙意見、衛星電視意見及無線電視意見，會變成報紙意見＝衛星電視意見＝無線電視意見，一旦控制在某企業集團裡，其意見從上面指導到下面為一言堂，無任何差異】，為達成上開通訊傳播法規所欲達成「促進通訊傳播健全發展、提升多元文化（促進多元文化均衡發展）、維護媒體專業自主、保障公眾視聽權益、確保通訊傳播市場公平有效競爭………」等立法目的（通訊傳播基本法第1 條及第5 條、通傳會組織法第1條、衛星廣播電視法第1 條規定參照），而以原處分為附款，當合於上開目的性，且具正當聯結，並不違反比例原則。原告將「多元文化」限縮為「節目（內容）多元化」，進而主張被告應依衛星廣播電視法第17條、第36條至第39條規定，分別予以罰鍰、停播及撤銷許可之管制手段，不得為系爭附款，且被告僅須告知節目多元化之依據及判斷標準並要求原告遵守即可，毋須以多種附款限制其經營權，系爭附款已違反比例原則中之適當性原則及必要性原則云云，要係誤解被告係為達成多元文化（並非節目〈內容〉多元化），而於原處分為系爭附款。原告所訴，殊無可採。
㈨原處分附款⒈（要求原告法人股東之榮麗公司，其指派於原
告之法人董事、監察人代表，其兼任中視公司之董事、監察人者，應於3 個月內變更之，不得兼任）及附款⒉（要求原告部門經理以上之人員，不得兼任中視公司之職務），係為預防跨媒體集團實際經營階層與中高層主管人員之決策行為，利用市場優勢地位，產生不利於公平競爭及言論集中化之問題，以保障經營與言論之多元。另原處分附款⒉要求原告廣告、業務部門與節目部門均須獨立，並不得與中視公司有節目聯合招攬情事，乃為避免跨媒體集團為追求廣告、業務之集團綜效，而影響節目製作之專業、獨立及多元表現，及為避免跨媒體集團進行交易時（例如節目外製／採購或廣告代理等交易行為），進行重要設備或交易內容之互惠交換或搭售，導致其他媒體事業喪失公平交易機會。又原處分附款⒊（要求原告成立倫理委員會，且定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告）及附款⒋（要求原告各頻道各自設置獨立節目編審人員，並提出內部流程管控機制之改善計畫），係藉由倫理委員會、獨立編審人員與內部流程管控機制，透過參與、分權、競爭及制衡，引進立場及意見之多樣性，且倫理委員會定期將檢討報告公開上網以接受社會之監督，適足避免媒體單一化，落實言論自由與保障少數族群權益，而達到媒體內容多元化之目標。綜上，被告為達成上開通訊傳播法規所欲達成「維持市場公平競爭、避免言論集中」「保障內容多元化」等立法目的所為上開各項附款，要求原告實踐媒體經營之獨立性與相關問責機制，應屬適當，且具有合理關聯（聽證會鑑定意見亦資參照）。原告主張上開各項附款違反不當聯結禁止原則乙節，殊無足採。
㈩如前所述，本件董監事變更申請案，經由聽證程序所呈現之
原告集團化及其因此所呈現媒體集中化現象等各項資料，堪認原告所屬媒體集團「最大」「唯一」「掌握無線頻道頻譜資源」之情形，確有不同以往一般媒體併購之實證特徵，則原處分為附款，誠屬合理正當，未違背行政程序法第6 條之平等原則。且本案最高行政法院100 年度判字第1347號判決亦認同被告主張原告不同於其他媒體之情形。另台視、三立、年代並非同一集團，縱有部分節目互播，因非同一集團，仍存在競爭關係，而與中時、中視公司、原告所有權集中情形不同。此外原告泛稱象山集團同時經營電視、電台、報紙與網路（90年前後之象山集團，其主要媒體「中天電視」現為原告所屬集團收購而成為旗下眾多媒體之一，益徵原告所屬集團影響力至鉅），及東森集團同時經營電視、報紙、廣播與網路云云，卻未具體指明其比較之內容、時間及規模基準，及當時通訊傳播基本法是否已制定？被告是否已依法成立？再者，被告答辯亦表示「日後若有其他廣播電視事業有與原告同一或類似程度之集中化情形，被告基於平等原則亦將對之為相同或類似待遇，或為通案式之規範要求」等語，故不能因此即謂原處分於作成時有悖平等原則。至原告以被告在余建新持有榮麗公司股權時未有如本件原處分般附加附款，進而質疑本件原處分附加附款之合法性乙節，亦未據原告舉證證明余建新持有榮麗公司股權時亦造成媒體集中化現象，當不得以前案未附加附款即遽爾謂本件原處分附加附款為違法。
原告另指摘附款⒊要求其成立倫理委員會，卻未具體說明該
倫理委員會之組成人員及審議方式，以致無法依附款之內容履行云云。按行政程序法第5 條之立法意旨，乃在求行政行為內容之明確，俾利相對人遵循或請求救濟，故行政處分之內容，雖依其文字尚有所不明，但若可經由整體處分意旨或解釋而知者，即非所謂不明確（最高行政法院100 年度判字第1248號判決參照）。查本件原處分理由已具體說明倫理委員會之設置，乃基於「媒體社會責任的落實，依賴『自律』『他律』與『法律』三律的共管。……倫理委員會設置機制為內部問責制度之體現，其意義著重在媒體自律面之要求，且觀眾與社會才是電視臺的主體，因此建構一個以觀眾立場思考的電視臺內部機制或部門，以回應觀眾的意見，此乃公共參與電視問責的重要精神。藉由電視臺的倫理委員會定期開會檢視自身的節目內容，並將檢討報告公開於申請人網站以接受社會監督之方式，使本件申請人之董事長、董事及監察人變更後，該等人員對於申請人未來之經營策略除維護股東權益外，同時重視其應擔負之公共利益任務」，已將倫理委員會之設置組織及審議方式（由電視臺以自律方式為之，因其屬內部問責自律組織，如何成立及人選資格等自律組織要件應由電視臺自己決定）、倫理委員會之運作內容（回應觀眾意見、定期開會檢視自身節目內容、將檢討報告公開於申請人網站以接受社會監督，使申請人之董事長、董事及監察人變更後重視其應擔負之公共利益任務等）敘明綦詳，由原處分整體規範意旨，依原告專業知識或一般社會通念可得預見遵循或請求救濟，即非不明確。縱或原告主觀認為設置該自律組織有何無法履行之問題，亦得尋求被告行政指導。況且原告或另案中視公司於原處分附款作成後，均已各按原處分意旨完成倫理委員會之設置並職司媒體之自律工作（見本院卷第303-305 頁、第323 頁），足見系爭附款並未有不明確之處。
原告復稱本件核屬公平會執法範疇，原處分之作成僅能審查
衛星廣播電視法之法規消極要件而無權附款云云。查如前述，立法者已以法律明文特設並授權獨立機關－被告行使包含「確保通訊傳播市場公平有效競爭」等職權（通傳會組織法第1 條規定參照），依公平交易法第46條規定：「事業關於競爭之行為，另有其他法律規定者，於不牴觸本法立法意旨之範圍內，優先適用該其他法律之規定。」可知，通訊傳播事業關於競爭之行為，自應優先適用通訊傳播相關法規。再公平會對於事業間之競爭管制，係考量「經濟層面」之市場競爭秩序，而非考量媒體市場經營權變動所涉媒體集中化之效果拉抬或同質化等「社會層面」之公共利益及跨媒體效應，從而通訊傳播相關法規應得作為被告以產業主管機關角色，確保通訊傳播市場公平有效競爭，以落實「促進通訊傳播健全發展，維護國民權利，保障消費者利益，提升多元文化」立法目的之規範依據。是原告上開主張，亦不可採。
此外，原告執最高行政法院92年度判字第924 號判決，主張
本件原處分之附款違反法律保留原則云云，惟該案處分時點，被告尚未依法設立，且通訊傳播基本法亦尚未制定，核其個案情形與本件情形有別，自難執該判決作為有利於原告之論據。
至原告引用中視公司另案最高行政法院101 年度判字第245
號判決，主張本案系爭附款違反行政法諸多基本原則云云。查另案中視公司之處分附款內容，與本案原處分附款內容，並不全然相同（本案原處分附款內容，並未如中視公司另案處分附款內容般要求設置至少1 名獨立董事，亦未要求獨自設立自有攝影棚）。且本件原處分附加系爭附款之必要性，業經由聽證程序所呈現之資料、觀察及各界（鑑定）意見，顯示本案不同於一般媒體併購，確有添加附款之必要，已如前述。又行政程序法第96條第1 項第2 款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷處分是否合法妥當，及其提起行政救濟可獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法（最高行政法院96年度判字第594 號判決意旨參照）。行政程序法既未要求為行政處分之行政機關必須於處分書內記載每一具體個案與其他歷來個案之不同基礎及理由，自不得因原處分理由對他案（另案）未加以說明即認原處分有疑義而應不予維持。從而，原告尚難執中視公司另案最高行政法院判決，主張本件原處分之附款為違法。
五、綜上所述，原告之主張均無可採。被告於原處分附加附款，於法核無違誤，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 31 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 蘇嫊娟法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 5 月 31 日
書記官 黃玉鈴