臺北高等行政法院判決
100年度訴更一字第168號
101年1月12日辯論終結原 告 內政部代 表 人 江宜樺（部長）住同上訴訟代理人 蔡東賢律師
陳仕振律師被 告 財團法人桃園縣私立瑞園啟智教養院代 表 人 潘東陽被 告 葉貴美訴訟代理人 方雍仁律師
沈恆 律師被 告 何復山
劉羅清廷上列當事人間補助費事件，被告不服中華民國99年7 月22日本院98年度訴字第1742號判決，提起上訴，經最高行政法院以100 年度判字第1310號判決將原判決關於原告應連帶給付被告於超過新臺幣3,231 萬3,600 元及利息部分暨訴訟費用部分均廢棄，發回本院更為審理。本院判決如下：
主 文除確定部分外，原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔十分之三，餘由被告連帶負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告財團法人桃園縣私立瑞園啟智教養院（下稱「瑞園教養院」）、何復山、劉羅清廷經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：㈠被告瑞園教養院於民國85、86年間獲原告全額補助興建院舍
，並於院舍興建完竣辦理核銷結案。嗣因被告瑞園教養院部分院舍所坐落之土地遭徵收為高鐵用地致部分院舍被拆除，而因拆除院舍所受領之建物及設施補償費，本應按85、86年間原告全額補助興建院舍經費核銷金額向原告繳回，惟被告瑞園教養院請求將建物及設施補償費轉為院舍重建經費，並申請辦理「興建院舍變更計畫」，經原告依據「內政部推展社會福利補助作業要點」規定，專案同意補助被告瑞園教養院辦理「興建院舍變更計畫」工程費新臺幣（下同）3,168萬元（下稱「系爭工程費」）及開辦設施設備費1,322 萬2,
976 元（下稱「系爭設施設備費」）等，上開經費並由前揭被告瑞園教養院已受領之建物及設施補償費內直接支應，其餘結餘款則應由被告瑞園教養院繳回。原告乃於94年11月8日將核算（核定）表1 份及契約書6 份函請桃園縣政府轉知被告瑞園教養院用印（下稱「94年11月8 日核定函」），桃園縣政府則於94年11月16日以府社障字第0940317109號函轉原告94年11月8 日核定函、核定表、契約書予被告瑞園教養院，並請其儘速將用印完成之契約書6 份函送原告核辦，嗣經被告瑞園教養院及連帶保證人葉貴美、何復山、劉羅清廷簽署用印後，再將用印完成之契約書（下稱「系爭補助契約」）經由桃園縣政府以94年12月22日府社障字第0940359659號函轉原告（原告於94年12月26日收文）。
㈡嗣被告瑞園教養院因違約未於院舍建物完成所有權登記後30
日內，設定第1 順位抵押權予原告，原告即依系爭補助契約之約定解除該契約，並請求被告返還系爭工程費及設施設備費，並依工程費補助款2%給付違約金63萬3,600 元，合計共4,553 萬6,576 元，然被告均置之未理。原告提起行政訴訟，經本院以98年度訴字第1742號判決「被告應連帶給付原告4,553 萬6,576 元，及自98年9 月8 日起至清償日止，按週年利率百分之5 計算之利息」。被告葉貴美不服提起上訴，經最高行政法院以100 年度判字第1310號判決將原判決關於「被告應連帶給付原告於超過3,231 萬3,600 元及利息部分暨訴訟費用部分均廢棄」，發回本院更為審理，其於上訴駁回（本件公文往返詳如附表所示）。是本件審理範圍限於原告訴請被告連帶給付1,322 萬2,976 元及自98年9 月8 日起至清償日止，按週年利率5%計付利息之部分。
三、本件原告主張：伊與被告瑞園教養院之系爭補助契約，係以人民公法上權益為契約內容，故系爭補助契約係屬行政契約，且有關伊補助款之爭議事件，亦經最高行政法院96年度裁字第1510號裁定、96年度裁字第1531裁定認定為公法事件。
依照系爭補助契約第5 條、第7 條及第8 條之規定，被告瑞園教養院雖有依約將其院舍所坐落土地設定第1 順位抵押權予伊，卻遭被告瑞園教養院之債權人許魏麗珠向臺灣桃園地方法院民事執行處聲請查封拍賣，且被告瑞園教養院以補助款所興建之院舍，亦分別遭債權人羅吉星與許魏麗珠聲請假扣押為查封登記，致無法於取得建物所有權登記後30日內，設定第1 順位抵押權予伊，有違系爭補助契約第5 條約定，伊自得依系爭補助契約第8 條第1 項規定解除該契約。又依被告瑞園教養院提出之申請表及計畫書，除工程費用項目外，尚列有設施設備費及建物拆除修繕費等其他申請項目，況依伊94年11月8 日核定函，伊同意專案補助之項目，已載明含有系爭工程費、系爭設施設備費、拆除建物及搬遷修繕費、臨時院舍租金、92、93年服務費等，該函並附具核算表，併將系爭補助款契約轉送被告簽署，足見系爭補助契約係針對該函專案補助之總體事項而簽訂，確包含系爭設施設備費，而被告亦從未異議，是被告主張系爭補助契約之補助範圍僅有系爭工程費，實無可採。且桃園縣政府於94年11月16日以府社障字第0940317109號函將伊94年11月8 日核定函函轉被告瑞園教養院，被告瑞園教養院並提經95年1 月22日第7屆第2 次臨時董事會議，由董事長報告上開核定補助事宜，被告葉貴美亦由董事長葉豐瑞事後告知，是被告皆已經桃園縣政府轉知伊94年11月8 日核定函之內容。再被告葉貴美等人於系爭補助款契約94年間簽訂時，均係被告瑞園教養院之董事，且亦於系爭補助契約書之連帶保證人欄簽章同意就被告瑞園教養院就系爭補助契約所生之公法上債務負連帶清償責任，是自應就系爭工程費3,168 萬元、系爭設施設備費1,
322 萬2,97 6元及違約金63萬3,600 元共計4,553 萬6,576元負連帶保證責任。又本件補助係針對被告瑞園教養院興建院舍變更案之整體計畫綜合考量，伊並無僅就系爭工程費部分以行政契約約定，而其餘補助項目以行政處分核定之必要性。又縱系爭補助契約之補助範圍並未包括系爭設施設備費，則伊另依公法上不當得利之法律關係，請求被告連帶返還系爭設施設備費等語。並聲明：除確定判決外，被告應連帶給付原告1,322 萬2,976 元及自98年9 月8 日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。
四、被告則以：㈠被告瑞園教養院部分：
未於言詞辯論期日到場，據其於準備程序到場陳述略以：簽訂系爭補助契約時之補助金額為3 千多萬，並未依系爭補助契約第1 條約定，原告之補助款為3,168 萬元，並無設施設備費1,322 萬2,976 元之約定與記載，且原告確實並無設施設備費之補助，故原告此部分之請求無理由。因伊前董事長不法侵吞公款，才導致新建院舍未及辦理抵押權設定予原告，而遭他人查封，伊之違約情節並非重大，原告請求最高違約金數額，顯然過高。而伊之院舍之所以遭訴外人查封，亦係伊前董事長在伊董事會完全不知情之情況下，擅自以伊之名義向外借款，供其個人私用，伊絕無惡意違約。現在之董事團隊在危難中接下任務，雖湊出1 千萬元還債，惟因債務太多，尚有千萬債款未還，致房地無法塗銷假扣押，以致目前仍無法設定抵押權予原告。若一旦原告強制執行，則伊之院生將何去何從，對社會又有何益處等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
㈡被告葉貴美部分：
被告瑞園教養院與原告所簽訂之系爭補助契約為私法契約，且系爭補助契約第11條約定臺灣臺北地方法院為第一審管轄法院，故本件應由普通法院管轄。而依系爭補助契約條款之內容，係屬民法第247 條之1 所示之定型化契約，其中第8條第1 項第6 款規定，係不當加重被告瑞園教養院之責任；第9 條第1 項規定伊等需負一切責任連帶負責，第3 項並規定放棄先訴抗辯權，並逕受強制執行等，未考量伊等係為公益財團法人擔任保證人，本身並無任何獲利，前揭約定顯失公平，均應認定該部分約定無效。又被告瑞園教養院並非拒不將院舍設定抵押權予原告，該假扣押查封登記係第三人所聲請，況假扣押查封登記僅係保全程序，尚待本案訴訟結果，方能判斷債權人是否確對被告瑞園教養院擁有債權，是被告瑞園教養院尚可依法聲請撤銷該假扣押查封登記，並將房舍設定第1 順位抵押權予原告。再者，原告未依民法第254條之規定，定相當期限催告被告瑞園教養院，即解除系爭補助契約，亦非合法。而前審判決認為計畫變更申請表已將設施設備費列入，故伊依系爭補助契約所應負之連帶保證責任範圍自擴及系爭設施設備費，惟申請表係於94年5 月30日所填，經原告審核所簽訂之契約日期係94年11月8 日，契約上明載補助款為3,168 萬元，此亦與原告98年5 月5 日內授中社字第09807177402 號函（下稱「95年5 月5 日函」）所載之補助被告瑞園教養院之院舍工程款金額相符。縱認原告解除契約有理由，惟依系爭補助契約第7 條及第8 條之約定，伊所應負擔之保證範圍亦僅為「返還系爭契約第1 條所約定之補助款3,168 萬元及違約金」，不得恣意擴張至契約所無記載之設施設備費。此外，原告94年11月8 日函受文者僅為桃園縣政府，伊並非受文者，且系爭補助契約簽署日期與該函之發文日相同，常理推斷，伊於簽署系爭補助契約時，自難以知悉該函文之內容，縱使94年11月8 日函於簽署系爭補助契約前已轉知被告瑞園教養院，惟並未一併轉知伊，亦難使伊知悉該函文之內容，是伊僅能以系爭補助契約載明之3,
168 萬元判斷伊應負連帶保證責任之範圍。又不當得利與契約關係，分別為債之發生原因之一，其成立要件及效果各別，本件原告主張公法上不當得利部分，非屬契約上義務，顯非保證契約所涵蓋之範圍，自與伊無關，不應由伊就此負保證責任等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
㈢被告何復山、劉羅清廷部分：
未於本院準備程序及辯論期日到場，據其於前審程序到場陳述略以：簽訂系爭補助契約時之補助金額為3 千多萬，並未包含設施設備費，系爭建物係因被查封，才無法設定抵押權予原告，且當時據代書所稱，是因前棟被查封，所以後棟不能辦理設定，時間上才延誤等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭補助契約影本、原告94年11月8 日核定函影本、桃園縣政府94年11月16日府社障字第0940317109號函影本、桃園縣政府94年12月22日府社障字第0940359659號函影本、原告98年5 月
5 日函影本、內政部94年度推展社會福利核定補助計畫變更申請表㈠、㈡影本、被告瑞園教養院興建院舍變更計畫工程計畫書影本、本院98年度訴字第1742號判決影本及最高行政法院100 年度判字第1310號判決影本在卷可稽（前審卷第13至17、210 至219 頁、本院卷第6 至11、57至73、165 頁），堪認為真正。
六、按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260 條第
3 項定有明文。本件為經最高行政法院判決發回更審之案件，本院在此個案中，自應受最高行政法院100 年度判字第1310號判決所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。而最高行政法院100 年度判字第1277號判決所確定之事實及法律關係如下：
㈠按行政程序法第135 條規定：「公法上法律關係得以契約設
定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」據此，以契約設定、變更或消滅公法上法律關係者，為行政契約。又行政機關有行為形式選擇之自由，意即行政機關為達成其行政目的，原則上享有選擇行為形式之自由，無論是以公法行為或私法行為，或是併用不同種類之行政行為，包括以行政契約代替原應作成之行政處分，均屬合法。是以行政契約種類中有代替行政處分之行政契約，此觀諸行政程序法第137 條第2 項之規定益明。經查：
1.本件系爭補助契約第1 條、第2 條、第3 條、第4 條、第14條、第15條約定，原告依「內政部推展社會福利補助作業要點」經審核同意之申請表、計畫書及依規定所需之相關文件，同意補助被告瑞園教養院系爭工程費及設施設備費等，以推展社會福利服務。原告並得隨時派員檢查被告瑞園教養院執行計畫之進度，如有特殊情況，原計畫不能配合實際需要，被告瑞園教養院應於事前詳述理由，提請原告同意變更計畫項目、執行期間及進度。原告並得隨時派員檢查被告瑞園教養院對補助款之運用情形，被告瑞園教養院不得妨礙或拒絕。被告瑞園教養院接受補助而購置或建造（含改建）之土地及建物，除特殊情形經原告同意外，於契約期間（94年11月8 日起至104 年11月8 日止）中不得變更為其他用途使用，且契約內容若有疑義，其解釋權屬於原告，契約若有未盡事宜，亦悉依原告所訂「內政部推展社會福利補助作業要點」及相關規定與民法規定辦理，此有系爭補助契約在卷可稽（前審卷第14至16頁）。
2.衡諸上開約定，與「內政部推展社會福利補助作業要點」所訂之內容相契合，補助款發放之條件亦皆由原告單方決定，且本件係被告瑞園教養院提出申請，經原告核准後，兩造始簽訂系爭補助契約，其後續之系爭補助契約可視為該核准行政處分之執行行為，兩者應整體觀察而視為一個公法法律關係之行為。則從兩造間系爭補助契約之標的、目的、契約依據、契約內容等項可知，系爭補助契約乃原告基於其法定職權，為達成其協助各級政府與結合民間力量推展各項社會福利，提昇社會福利品質及水準之行政上目的，與被告瑞園教養院約定提供補助款，並使瑞園教養院負擔合理之義務，而成立之行政契約，兩造就系爭行政契約之給付請求，應屬公法上之爭議，行政法院自有受理訴訟之權限，被告葉貴美主張系爭補助契約非屬行政契約，本院應無審判權云云，自無可採。
㈡次按「乙方（指被告瑞園教養院）接受補助建造之土地及建
物，土地應於核定後30日內設定第1 順位抵押權予甲方（指原告）；建物於建造完成並取得所有權登記後30天內，乙方應再將建物設定第一順位抵押權予甲方，以擔保乙方依本契約或本契約終止、解除後所生債務之履行。」「乙方若有下列原因，甲方得解除本契約：……六、乙方違反第4 條或第
5 條規定者。七、乙方有其他違反本契約約定，情節重大者。」「甲方依前項解除契約之全部或一部時，乙方應依通知於20日內將補助款之一部或全部返還甲方。」「乙方依本契約所負擔之各項義務，若有不履行者，即應支付違約金。前項所定之違約金，甲方得視乙方違約情節，決定請求之數額，最高以依本契約所撥付支付補助款之百分之二為限。」「乙方應由董、監事至少3 人擔任保證人，對於乙方因未能履行本契約各項規定暨因終止或解除契約而發生之一切責任連帶負責。」兩造系爭補助契約第5 條、第8 條第1 項、第2項、第7 條、第9 條第1 項分別定有明文。經查：
1.本件經原告補助興建之建物，於96年10月10日即興建完成，並於98年1 月5 日完成所有權登記，惟經被告瑞園教養院債權人許魏麗珠聲請臺灣桃園地方法院民事執行處查封拍賣，系爭建物既受查封登記，則被告瑞園教養院即無從依系爭補助契約於建造完成並取得所有權登記後30天內，將該建物設定第一順位抵押權予原告。從而，原告主張被告瑞園教養院因違反系爭補助契約第5 條約定，爰依第8條第1 項第6 款約定，以98年5 月5 日函通知被告瑞園教養院解除系爭補助契約，並限被告瑞園教養院、葉貴美、何復山、劉羅清廷於20日內返還建物補助款3,168 萬元及違約金（依工程補助款2%計算之違約金63萬3,600 元），即非無據。是原告依系爭補助契約第8 條第2 項、第7 條、第9 條之約定，請求被告連帶返還系爭工程補助款及違約金共計3,231 萬3,600 元（即工程補助款3,168 萬元及依工程補助款2%計算之違約金63萬3,6 00元），及自起訴狀繕本送達被告翌日（即98年9 月8 日）起至清償日，按週年利率5%計算之法定遲延利息，即為有理由。
2.至被告葉貴美辯稱系爭補助契約第5 條第1 項之約定，屬給付無確定期限，原告未經催告即予解約，於法不合云云，惟查，系爭補助契約第8 條所約定得解除契約之事由，乃屬解除契約之停止條件，於該停止條件發生時，即得解除契約，而被告瑞園教養院既未能於建物建造完成後30天內，將建物設定第1 順位抵押權予原告，自已符合系爭補助契約第8 條所定之「乙方違反第5 條規定者」之條件。
從而，原告以98年5 月5 日函通知被告瑞園教養院解除系爭補助契約，即無不合，被告葉貴美所辯上情，自不足採。
3.另依系爭補助契約第8 條所約定解除契約之事由，如被告瑞園教養院有該約定之原因發生，即具解除之條件，並不以發生之原因是否可歸責於何人所致。從而，被告辯稱無法於預期之期限內辦理設定第1 順位抵押權予原告，乃不可歸責於被告瑞園教養院所致，亦無解其該當解除契約之原因。
4.又被告葉貴美、何復山、劉羅清廷均係依系爭補助契約所定為連帶保證人，自得依約負連帶保證之義務，尚難以其等係對公益財團法人為保證人，而得免其應負之責任。從而，亦難因此而謂該部分之約定為無效。被告葉貴美辯稱前揭約定顯失公平而無效云云，亦不足採。
七、除上開最高行政法院已判決確定之事實及法律關係外，經核本件審理範圍之爭點則為：㈠系爭補助契約所補助之範圍是否包括系爭設施設備費？㈡如㈠為否定，則原告依公法上不當得利法律關係請求被告連帶返還上開款項，是否有據？本院判斷如下：
㈠系爭補助契約所補助之範圍是否包括系爭設施設備費之補助
？
1.本件係被告瑞園教養院於94年5 月30日提出內政部94年度推展社會福利核定補助計畫變更申請表㈠、㈡及瑞園教養院興建院舍變更計畫工程計畫書，經由桃園縣政府函轉向原告申請補助（前審卷第132 至143 頁），申請補助之項目包括建物拆除修繕費、雜項購置費、行政費、存出保證金、院舍租金、在建工程費、變更計畫興建工程費、內部設施設備費等共計7,746 萬7,247 元（前審卷第138 頁），經原告依據「內政部推展社會福利補助作業要點」規定，專案核准補助被告瑞園教養院辦理「興建院舍變更計畫」工程費3,168 萬元及開辦設施設備費1 ,322萬2,976 元、拆除建物及搬遷修繕費423 萬6,806 元、臨時院舍租金
918 萬元、92年及93年度服務費475 萬6,469 元等合計6,
307 萬6,251 元〔如核算（核定）表〕（本院卷第72頁），並以94年11月8 日核定函將核算（核定）表1 份及契約書6 份函請桃園縣政府轉知被告瑞園教養院用印，桃園縣政府則以94年11月16日府社障字第0940317109號函轉原告94年11月8 日核定函、核定表、契約書予被告瑞園教養院，並請其儘速將用印完成之契約書6 份函送原告核辦，嗣經被告瑞園教養院及連帶保證人葉貴美、何復山、劉羅清廷簽署用印後，再將用印完成之契約書經由桃園縣政府以94年12月22日府社障字第0940359659號函轉原告（原告於94年12月26日收文），均如前開事實概要欄所述。
2.由上開過程可知，本件係由被告瑞園教養院提出各項補助之申請，經原告以94年11月8 日核定函核准部分項目及金額後，兩造始簽訂系爭補助契約，亦即原告所為94年11月
8 日核定函，係屬核准各項補助之行政處分（於經桃園縣政府轉知被告瑞園教養院時發生外部效力），而後續簽訂之系爭補助契約（於94年12月26日原告收受桃園縣政府函轉被告用印完成之契約書時兩造意思表示合致），雖可視為該核准補助處分之執行行為，惟系爭補助契約所約定之補助範圍，仍應視該契約內容而定。經查：
⑴按民法第98條規定：「解釋意思表示，應探求當事人之
真意，不得拘泥於所用之辭句。」又「解釋契約，固須探求當事人立約時之真意，不能拘泥於契約之文字，但契約文字業已表示當事人真意，無須別事探求者，即不得反捨契約文字而更為曲解」（最高法院17年上字第1118號判例要旨參照）。
⑵依原告93年12月28日修訂且於兩造簽約當時有效之「內政部推展社會福利補助作業要點」第11點第2 款規定：
「民間單位接受補助新建、改建、增建或購置建物者，應與本部訂定契約，其契約範本如附件15。」可知依上開作業要點之規定，僅有原告補助民間單位新建、改建、增建或購置建物之情形，始應簽訂補助契約，而非針對任何補助項目皆要求簽訂補助契約。是原告以授益行政處分核准民間單位之補助項目，如有包括新建、改建、增建或購置建物之情形，則原告除作成處分外，尚須依上開要點之規定，與民間單位簽訂補助契約始可。原告主張伊針對同一補助項目，並無於行政處分之外，另行簽訂補助契約之可能與必要云云，容有誤會，洵不足採。
⑶參諸系爭補助契約前文載明：「乙方（指被告瑞園教養
院）向甲方（指原告）申請推展社會福利辦理『興建院舍』補助款，經甲方同意補助後，雙方對於補助之方式，受補助人應履行之負擔或條件等相關之權利義務，約定條款如下：……」；復於系爭補助契約第1 條約定：
「甲方依內政部推展社會福利補助作業要點經審核同意之申請表、計畫書（如附件）及依規定所需之相關文件補助乙方新臺幣（以下同）3,168 萬元，以推展社會福利服務。乙方願於接受補助款之同時依申請表及計畫書之內容切實履行。」（前審卷第14頁背面）業已約明該契約係原告為被告瑞園教養院「興建院舍」補助款3168萬元而簽訂，而該補助金額，復與原告94年11月8 日核定函（前審卷第13頁）所核准補助被告瑞園教養院辦理「興建院舍變更計畫」工程費之金額及原告98年5 月5日函（前審卷第16頁背面至17頁）內所載補助被告瑞園教養院之院舍工程款金額相符。顯見原告係依上開作業要點之規定，僅就補助被告瑞園教養院新建建物（院舍）工程部分，與被告簽訂系爭補助契約，至於原告94年11月8 日核定函同時核准補助之開辦設施設備費1,322萬2,976 元、拆除建物及搬遷修繕費423 萬6,806 元、臨時院舍租金918 萬元、92年及93年度服務費475 萬6,
469 元等項目，均非屬系爭補助契約所補助之範圍。況原告依系爭補助契約第7 條主張之2%違約金63萬3,600元亦係以系爭工程費補助款3,168 萬元為計算基準，而未將其他補助項目及金額納為計算基礎，益足徵系爭補助契約所規範之補助款僅為3,168 萬元工程款，尚不及於系爭設施設備費1,322 萬2,976 元甚明。
⑷原告雖主張其94年11月8 日核定函所核准專案補助之項
目，已載明包括系爭工程費、系爭設施設備費、拆除建物及搬遷修繕費、臨時院舍租金、92、93年服務費等，且附具包括上開項目及金額之核算（核定）表（本院卷第69至72頁），一併將系爭補助契約經由桃園縣政府轉送被告簽署，足見系爭補助契約係針對該函專案補助之總體事項而簽訂云云。惟查，原告所為94年11月8 日核定函，係屬核准各項補助之行政處分，且於經桃園縣政府轉知被告瑞園教養院時即已生效，後續執行均依該處分內容及相關法令規定辦理即可，本無再行與被告瑞園教養院重複簽訂契約之必要，惟因原告發布之「內政部推展社會福利補助作業要點」第11點第2 款明定原告補助民間單位新建、改建、增建或購置建物者，應與受補助者簽訂契約之故，兩造始就原告補助被告瑞園教養院新建建物（院舍）之系爭工程費3168萬元而簽訂系爭補助契約，已如前述，應認系爭補助契約文字業已表明兩造當事人之真意，原告即不得反捨契約文字而更為曲解，而主張系爭補助契約之補助範圍包括系爭設施設備費。
⑸至於系爭補助契約第1 條固有：「甲方依內政部推展社
會福利補助作業要點經審核同意之申請表、計畫書（如附件）」、「乙方願於接受補助款之同時依申請表及計畫書之內容切實履行」等文字，惟經本院當場勘驗原告所提出之系爭補助契約原本，其後並未附有被告瑞園教養院之申請書及計畫書等情，並為原告所自承（本院卷第105 頁），顯見上開申請書及計畫書尚不足以成為系爭補助契約之一部分。況被告瑞園教養院於契約內雖表明願履行其所提申請表及計畫書之內容，解釋上應屬其就原告補助系爭工程費3,168 萬元之對待給付義務，亦無從據以認定系爭補助契約之補助範圍，包括原告核准被告瑞園教養院申請書及計畫書內所載之全部項目及金額（實則原告94年11月8 日核定函僅核准補助被告瑞園教養院申請書及計畫書內之部分項目及金額）甚明。是原告以上開契約文字為由，主張系爭補助契約補助範圍包括系爭設施設備費云云，亦不足採。
3.系爭補助契約之補助範圍，既僅限於系爭工程費3,168 萬元，則原告依系爭補助契約第8 條第2 項、第7 條、第9條之約定，請求被告連帶返還系爭設施設備費1,322 萬2,
976 元及法定遲延利息，即屬無據。㈡原告依公法上不當得利法律關係請求被告連帶返還系爭設施
設備費，是否有據？
1.按提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益（司法院釋字第546 號解釋意旨參照）。經查：
⑴按行政機關向人民請求返還公法上不當得利時，如有法
律明確授權之情形下，固得以行政處分命相對人返還。縱欠缺法律之明確授權，如行政機關與相對人係處於權力服從之從屬關係，或給付原係依據行政處分而提供，其後法律上原因消滅，行政機關請求返還此公法上不當得利時，均得以行政處分命相對人返還公法上不當得利，此即德國法上所謂之「反面理論」（林錫堯，「公法上不當得利法理試探」，收錄於當代公法新論（下），2002年，頁268 ；詹鎮榮，行政機關之公法上不當得利返還請求權，法學講座第23期，2003年11月，頁61-63；蕭文生，公法上不當得利返還請求權之實現－評最高行政法院92年判字第620 號判決，月旦法學雜誌第119期，2005年4 月，頁198 ）。且行政講究主動、積極與效率，於法律許可之多種作為方式中，行政機關基於行政效率之考慮，以及自我實現行政目的之職能，有義務選擇最有效能之行政作為手段，以達成其施政目標。而行政法院存在之目的，主要係提供人民於其權利受侵害時救濟之管道，而非代替行政機關為行政處分。如行政機關放棄自身之行政作為手段，或自認其命人民為財產上給付之表示，非行政處分，而訴諸法院判決之強制作用來完成其自身應負之行政任務，即難謂在行政訴訟制度上具有權利保護之必要性。又人民對於撤銷受益處分之處分本得提起行政救濟，如又認行政機關得另提起返還公法上不當得利之給付訴訟，程序上將造成同一爭議重複進行行政爭訟，應如審判及判決岐異之困擾。故行政機關起訴請求返還本件公法上不當得利，其訴欠缺權利保護必要，在法律上顯無理由（100 年度高等行政法院法律座談會提案㈧研討結論參照）。
⑵本件原告主張系爭設施設備費縱非屬系爭補助契約之補
助範圍，而係伊94年11月8 日核定函所核准之補助項目，惟因伊嗣以98年5 月5 日函廢止前開授益之行政處分，故伊另依公法上不當得利之法律關係，訴請被告連帶返還系爭設施設備費之補助款1,322 萬2,976 元及法定遲延利息云云，惟查，原告既係以94年11月8 日核定函之授益行政處分核發系爭設施設備費補助款予被告瑞園教養院，則揆諸前揭說明，原告自得以作成下命行政處分之方式命被告瑞園教養院返還上開補助款，並於被告拒絕履行時，再依行政執行法關於公法上金錢給付義務強制執行之規定，移送行政執行處強制執行，殊無提起本件一般給付訴訟之必要。是原告基於公法上不當得利之法律關係，訴請被告連帶返還系爭設施設備費之補助款及其遲延利息，欠缺權利保護必要，法律上顯無理由。
2.次按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。
三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」「合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力。但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者，得溯及既往失其效力。」「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」行政程序法第123 條第3 款、第125條、第127 條分別定有明文。可知因合法授益行政處分而受領之給付，限於因受益人未履行負擔，致受領依據之行政處分遭廢止而溯及失效之情形，給付機關始得以原受領之法律上原因已不存在，受益人受領給付構成公法上不當得利為由，請求受益人返還其所受領之給付。且參諸民法第179 條規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下4要件：1.須為公法關係之爭議。2.須有一方受利益，他方受損害；於此要件之認定上，應進一步區分給付型不當得利與非給付型（侵益型）不當得利，於前者，受領特定給付即為受利益，提供給付即屬受損害；於後者利用他人之物或權利為受利益，自己之物或權利為他人所使用即為受損害。3.受利益與受損害之間須有直接因果關係。4.受利益係無法律上原因。經查：
⑴縱原告有訴請被告返還公法上不當得利之權利保護必要
，惟公法上不當得利與行政契約，係屬不同之法律關係，而不同法律關係當事人間之權利義務，亦應各自獨立認定。是原告主張依行政程序法第149 條關於行政契約準用民法第179 條規定，請求被告連帶返還公法上不當得利，已有誤會。
⑵況原告94年11月8 日核定函同意專案補助被告瑞園教養
院系爭工程費、系爭設施設備費、拆除建物及搬遷修繕費、臨時院舍租金、92、93年服務費，係屬核准補助之行政處分，且於經桃園縣政府轉知被告瑞園教養院時生效，被告瑞園教養院並據以由原應返還原告之建物及設施徵收補償費內直接支應上開補助款。是受有給付（補助）之受益者，自始至終均為被告瑞園教養院，其餘被告雖為系爭補助契約之連帶保證人，惟並非原告核准補助處分之相對人，亦未自原告受領任何給付，則原告請求被告葉貴美、何復山、劉羅清廷連帶返還公法上不當得利即系爭設施設備費之補助款1,322 萬2,976 元及法定遲延利息，自屬無據。
⑶稽諸原告94年11月8 日核定函之內容，並未附加被告瑞
園教養院應於院舍建造完成並取得所有權登記後30天內將該建物設定第一順位抵押權予原告之負擔（附款）甚明（該義務係被告瑞園教養院基於系爭補助契約所負之契約義務）。
⑷原告嗣以98年5 月5 日函通知被告略以：「被告瑞園教
養院雖已依規定將院舍土地設定第1 順位抵押權予原告，惟建物已遭債權人羅吉星及許魏麗珠向臺灣桃園地方法院民事執行處聲請假扣押查封及拍賣，將無法按上開契約規定於取得所有權登記（98年1 月5 日）之30日內設定抵押權予原告，應已違反契約規定且屬情節重大，爰依規定與被告瑞園教養院『解約』，並請被告瑞園教養院及連帶保證人何復山先生、葉貴美女士、劉羅清廷先生於00年0 月00日前共同返還補助款建築物3,168 萬元、支付違約金63萬3,600 元（3,168 萬X2% ＝63萬3,
600 ）、設施設備費1,322 萬2,976 元，合計4,553 萬6,576 元」等語（前審卷第17頁），觀諸上開內容，可知原告顯係向被告為解除系爭補助契約之意思表示，而無廢止其所為94年11月8 日核定函關於補助系爭設施設備費之授益行政處分的意思，況經本院於100 年10月4日準備程序詢問原告請求公法上不當得利之理由為何？（本院卷第41頁）原告嗣於100 年10月28日行政訴訟補充理由㈡狀第4 項表明伊「並無另為撤銷或廢止該部分補助之行政政處分」等語（本院卷第54頁），則原告主張伊已以98年5 月5 日函廢止94年11月8 日核定函之授益處分，被告被告瑞園教養院應返還公法上不當得利即系爭設施設備費之補助款1,322 萬2,976 元及法定遲延利息云云，自不足採。
⑸又縱原告98年5 月5 日函有依職權廢止原核准補助行政
處分（94年11月8 日核定函）一部之意思，惟因並無「法規准許廢止」、「原告保留原處分之廢止權」、「「附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔」、「行政處分所依據之法規或事實事後發生變更」等情形，而不符行政程序法第123 條第1 、2 、3 、4 款所定之廢止事由，是原告至多僅得以有同條第5 款「其他為防止或除去對公益之重大危害」為由，廢止原核准補助行政處分之一部。則原告上開廢止處分縱已確定，依同法第125條規定，亦僅能自廢止時起失其效力，而不生溯及既往失其效力之效果。是被告瑞園教養院受領原告針對系爭設施設備費補助款之法律上原因（即94年11月8 日核定函），於其受領之際即仍屬存在，揆諸前揭規定及說明，原告自亦不得依行政程序法第127 條規定，請求被告瑞園教養院返還公法上不當得利即系爭設施設備費之補助款1,322 萬2,976 元及法定遲延利息。⑹至於原告所引最高行政法院100 年度判字第75號判決、
99年度判字第116 號、第1253號判決、99年度裁字第1484號裁定、98年度判字第440 號判決、97年度判字第54
4 號判決、本院95年度訴字第1638號判決、高雄高等行政法院95年度訴字第865 號判決、92年度訴字第511 號判決，其原因事實及當事人間之法律關係，均與本件顯不相同，自不得據以比附援引，附此敘明。
㈢綜上所述，系爭補助契約之補助範圍既不包括系爭設施設備
費，原告依不當得利之法律關係，對被告提起一般給付訴訟，欠缺權利保護必要，且被告瑞園教養院受領原告針對系爭設施設備費補助款之法律上原因（即94年11月8 日核定函），於其受領之際仍然存在，而被告葉貴美、何復山、劉羅清廷並未自原告受有任何給付，均如前述，從而，原告依系爭補助契約第8 條第2 項、第7 條、第9 條約定、行政程序法第149 條準用民法第179 條以及行政程序法第127 條公法上不當得利之規定，請求被告連帶返還系爭設施設備費之補助款1,322 萬2,976 元及自98年9 月8 日起至清償日止，按週年利率5%計算之法定遲延利息，均無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、民事訴訟法第79條、第85條第2 項、第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 2 月 2 日
臺北高等行政法院第六庭
審 判 長 法 官 闕銘富
法 官 黃桂興法 官 張國勳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 2 月 2 日
書記官 陳可欣