臺北高等行政法院判決
100年度訴更一字第173號
101年3月1日辯論終結原 告 強訊郵通股份有限公司代 表 人 宋志文訴訟代理人 陳國華 律師被 告 交通部代 表 人 毛治國訴訟代理人 關漢平上列當事人間有關郵政事務事件，原告不服行政院中華民國98年5月6日院臺訴字第0980085302號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決後，原告提起上訴，經最高行政法院將原判決廢棄發回，本院更為判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
１、被告前依檢舉，以原告於民國92年11月至93年6 月間，遞送中國信託商業銀行股份有限公司通知單、安信信用卡股份有限公司繳款通知書、遠傳電信股份有限公司逾期繳款通知書、富邦銀行股份有限公司各類所得扣繳暨免扣繳憑單、富邦證券股份有限公司有價證券買賣對帳單、亞太行動寬頻電信服務費帳單、和信超媒體股份有限公司繳款單、人間福報報費收據、大眾電信股份有限公司電信費服務帳單、美商康健人壽保險股份有限公司保險證明書等郵件的營業行為，違反郵政法第6 條第1 項規定，依同法第40條第1 項規定，以93年11月17日交郵字第0930011949號函附郵字第3 號處分書（以下簡稱93年11月17日第3 號處分）對原告裁處罰鍰新臺幣（下同）20萬元，並命原告停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為（以下簡稱停止營業行為）。原告不服循序提起行政訴訟，本院審理結果，認另案被告93年4月28日交郵字第0930004436號函檢附郵字第0001號處分書（以下簡稱93年4 月28日第1 號處分）所載違法日期時間為「92年6 月至92年10月」，作成日期係93年4 月28日，則本件93年11月17日第3 號處分猶認定原告於93年4 月28日第1 號處分書尚未送達前有違規營業行為即92年11月至93年4 月之違規營業行為，再依郵政法第6 條第1 項、第40條第1 款規定對原告加以按次連續裁罰，於法未合，而以94年度訴字第2227號判決將原處分（即93年11月17日第3 號處分）及訴願決定撤銷，由被告另為適法處分。被告不服提起上訴，經最高行政法院97年度判字第704 號判決上訴駁回。
２、嗣被告將原告93年4 月28日以前營業行為刪除，僅就原告93年4 月29日以後之事實重為審認，以原告於93年5 、6 月間遞送安信信用卡公司寄送陳君信用卡帳單（以下簡稱安信信用卡帳單）及美商康健人壽公司寄送簡君之保險證明書（以下簡稱美商康健人壽公司保險證明書），違反郵政法第6 條第1 項規定，依同法第40條第1 項規定，於97年10月29日以交郵字第0970009945號處分書對原告裁處罰鍰20萬元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為（以下簡稱原處分）。原告不服提起訴願，經決定駁回後，提起行政訴訟。本院於98年10月8 日以98年度訴字第1386號判決駁回原告之訴後，原告不服提起上訴，經最高行政法院100 年8 月31日以100 年度判字第1518號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。
二、原告主張：
１、郵政法第6 條第1 項所稱通信性質文件，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具雙方相互傳達消息性質的書函。郵件處理規則第4 條第2 規定對通信性質郵件的定義，顯逾越郵政法第6 條第1 項授權目的。系爭郵件係對早已發生法律效果之某次法律行為，作事後比對或證明所用之電腦大量套印之印刷類商業文書，無對特定人傳達意思、觀念或消息之功能或性質，不產生任何新的法律效果，當不屬具通信性質之文件。
２、人民本可自由選擇秘密通訊方式，選擇由中華郵政公司或某一民營郵政公司遞送。郵政法第6 條第1 項嚴重違反基本人權，限制不特定人民進入職業市場條件，給予中華郵政公司郵政專營權，除侵害一般人民職業選擇自由，且限制其他人民選擇秘密通訊方式自由，難認係為防禦對重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險，違憲而不得作為裁罰依據。
３、一事不二罰是現代民主國家基本原則。郵政法第40條第1 款規定，是處罰行為人的營業行為，而非單一的投遞行為。本件被告認為原告93年5 月至6 月在臺北地區違法遞送安信信用卡帳單、美商康健人壽公司保險證明書為營業，但被告93年12月24日以交郵字第0930013207號函檢附之郵字第4 號處分書（以下簡稱93年12月24日第4 號處分書）認定違規日期亦係「93年5 月至6 月」，二處分時間重疊，為重複處罰。
依最高行政法院98年11月第2 次庭長法官聯席會議關於違反郵政法第6 條第1 項規定營業行為意見的決議內容，可知被告如就原告違反郵政法行為處罰後，即不得再就原告接獲該處分書前所為遞送營業行為予以處罰，否則即重複處罰。被告93年12月24日第4 號處分書的裁處，經臺北高等行政法院94年度訴字第1615號判決駁回，最高行政法院97年度裁字第1964號裁定駁回確定，足見該次處分已確定，本件之原處分顯然重複處罰。
４、退萬步言，縱原告違反郵政法第6 條客觀事實，主觀上原告無故意可言。原告從未開拆遞送的信用卡帳單、保險證明書，其外觀上僅以印刷方式套印寄件人公司名義，及以電腦打字記載收件人地址，未標明交寄物品內容，原告無法得知該等文件內容，無從得知遞送之文件是否屬具通信性質文書，難認原告主觀上有違反郵政法第6 條第1 項情事。
５、本件被告原以原告92年11月至93年6 月間違規遞送營業行為於93年11月17日罰鍰20萬元，並命立即停止營業行為。經原告提起行政救濟後，被告將原告93年4 月28日以前的營業行為刪除，僅就93年5 、6 月間遞送安信信用卡帳單、美商康健人壽保險證明書於97年10月29日以原處分裁罰。相較二者，原告的違規時間由先前之「92年11月至93年6 月」，大幅減為「93年5 月至6 月」，然裁罰金額仍維持20萬元，有違比例原則。
６、聲明求為判決：
1 原處分及訴願決定均撤銷。
2 訴訟費用由被告負擔。
三、被告主張：
１、郵件處理規則依郵政法第48條授權訂定，該規則第4 條第2項所稱通信性質，係指寄件人文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準，符合司法院釋字第593 號解釋，對法規命令所要求之合目的性選擇及合理關聯性，未逾越母法授權範圍與立法精神，參酌最高行政法院97年度裁字第2541號裁定、97年度判字第30號判決、97年度判字第975號判決亦同此見解。原告自創之一對一高度個性化文書定義，無法對所有具通信性質文書作合理規範，顯有錯誤。
２、大量印刷的商業文書，如各類通知單、帳單或對帳單、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件，因涉商業機密、個人財務信用資料及隱私權，具對特定人傳達意思之通信功能，不問是否大量印製或印製產生方式，均屬郵政法第6 條第1 項之郵件，原告主張通信性質文書不包括大量印刷之商業文書，實為曲解法令。信用卡帳單為債權人接受債務人清償債務之憑證，並告知債務人新增債務金額及繳款期限，保險證明書乃保險契約成立之證明文件，該等郵件當具傳達意思與特定人之性質，屬郵件處理規則第4條第2項規定之通信性質文件。
３、郵政法第6條第1項未侵害人民工作權：郵政法第6 條第1 項、第40條第1 款的規定，固為人民工作權之限制規定。人民工作權應予保障，得自由選擇工作及職業，以維持生計，雖為憲法第15條明定，但為增進公共利益必要，非不得以法律為適當限制。國家基於對人民生存照顧之義務、達成給付行政功能，自可經營郵政公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務，郵政法的訂定，與憲法第23條、第144 條、第107 條第5 款規定並無不合。為恐民營遞送業者為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、公平、穩定且費用合理地提供全體人民所需之郵政服務，有損社會公共利益，對違反郵政法第6 條第1 項規定者，依郵政法第40條第1 款規定科以行政罰，確為增進公共利益所必要。況民營遞送業者尚可選擇遞送不具通信性質文件、包裹等物品，人民可選擇中華郵政公司以外之人遞送該等文件、物品，原告此部分權利未被剝奪，無悖比例原則，亦未逾越立法權自由形成範圍，未牴觸憲法。
４、本件符合連續裁罰要件，無一事二罰情形：
⑴、行政罰與執行罰有所區隔，行政罰是一行為一處罰，執行罰
則得連續處罰。郵政法第40條第1 款的處罰是行政罰，行為人如經主管機關依郵政法第40條第1 款處分後，仍繼續從事經命其停止之行為，於第一次命停止營業行為之處分後之每一次違章行為均屬每一「次」獨立的違章行為，可按次連續處罰，無須於每一次違法行為前另為告誡。本件原告違反郵政法上義務的行為，是遞送信函、明信片或其他有信性質文件之營業行為，營業行為未必以持續不斷經營為必要，凡出於營利目的而違反郵政服務目的之同一批次郵件業務處理流程之投遞行為，應即認係可分割獨立的營業行為，得為按次處罰客體。
⑵、原告是93年4月29日第1次接獲被告93年4月28日第001號行政
處分書，自該日後，如原告仍有投遞具通信性質文件行為，被告即得依郵政法第40條第1款規定按次連續處罰。97年10月29日之原處分，原告寄送地點為臺北地區，違法時間分別為93年5月24日及93年6月間，與另案93年12月24日第4號處分書違法行為時間雖均為「93年5月至6月間」，但93年12月24日第4號處分係對原告遞送人間福報報費收據，寄送地點為臺北至新竹，寄送時間係93年5月至同年6月間，二者寄件人不同，時間有相當差異，顯非原告同一批次郵件業務處理流程之投遞行為，係可分割獨立營業行為，原處分無違一事不二罰原則。
⑶、93年12月24日第4號處分書，違法時間為93年6月16日，本案違法時間為93年5月24日及93年6月3日，違法時間未重疊。
５、本件受罰行為，原告顯有故意：原告遞送的信用卡帳單或保險證明書，外觀與一般信函無異，原告既認上開文件應受秘密通信自由保護，足證原告亦認為上開文件可能屬於具對特定人傳達信息功能之文件，可知原告對違法事實，明知並有直接故意。縱無，亦有間接故意。而郵政法及郵件處理規則均經依法公告，任何人有知悉法律義務，原告不得諉為不知，93年4月29日原告已接獲第1次處分書，原告相關人員對違反郵政法及郵件處理規則，難謂無故意。
６、本件是按次計罰，是第二次，原處分係依「交通部執行違反郵政法事件取締作業要點」加重處分，並無違誤，無違比例原則。
７、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
四、本院的判斷：
１、按為健全郵政發展，提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，特制定郵政法。郵政法第6 條第1 項規定：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」第40條第1款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第六條第一項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」第48條規定：「郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」郵件處理規則係依郵政法第48條規定授權訂定的法規命令，該規則第4 條規定：「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」
２、本件原告93年5 、6 月間，受託遞送安信信用卡帳單及美商康健人壽公司保險證明書之事實，有該等郵件影本附於原處分卷可佐，並為兩造所不爭執，本案事實，應堪認定。
３、關於原告主張郵政法第6 條第1 項規定違憲，郵件處理規則第4 條第2 項對通信性質郵件的定義，逾越郵政法第6 條第
1 項授權目的；而系爭郵件非屬具通信性質之文件，原告就違規行為並無故意的問題：
⑴、人民工作權應予保障，雖為憲法第15條所明定，但人民自由
選擇工作及職業的權利，為增進公共利益所必要時，非不得以法律為適當之限制，此觀憲法第23條「人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」規定自明。查郵政是國家給付行政的一環，負提供全體人民迅速、公平、合理之普及化郵件遞送服務，以利物品、資訊之國內外流通，俾維民生所需之義務。所以，國家基於對人民生存照顧的義務，達成給付行政功能，自可經營郵政公用事業，期以合理的費率，普遍而穩定的提供人民所需之各項服務。從而，郵政法的制定，與憲法第23條、第107 條第5 款、第14
4 條規定並無不合。又郵政法立法之旨，在健全郵政發展，提供普遍、公平、合理的郵政服務，增進公共利益。郵政法所稱的郵件，依郵政法第4 條第3 款規定，含信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，交寄之文件或物品，上揭郵件中的信函、明信片及其他具有通信性質的文件，多生法律效果，影響人民權益甚深，為恐民營遞送業者為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、公平、穩定且費用合理地提供全體人民所需的郵政服務，有損社會公共利益，是郵政法第6 條第1 項「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」的規定，確為增進公共利益所必要。而民營遞送業者尚可選擇遞送不具有通信性質文件、包裹等物品，人民亦可選擇中華郵政公司以外之人遞送該等文件、物品，原告選擇以遞送不具有通信性質郵件為業的權利或人民選擇不具通信性質之文件、物品遞送者之權利，並未被剝奪，該規定既無悖比例原則，亦未逾越立法權自由形成的範圍，與憲法並無牴觸，原告指摘郵政法第6 條第1 項規定違憲，實無可取。
⑵、又郵政法第6 條第1 項所稱信函、明信片或其他文件具有通
信性質之意，是指寄件者為將其對特定人之心理狀態（訊息）向特定人發表，藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式記錄其心理狀態（訊息）向特定人傳遞。而上開表示行為，有欲成立法律行為者，有非欲成立法律行為者；非欲成立法律行為之表示行為中，又分為知的表示、情的表示及意思通知，非欲成立法律行為之表示行為有時亦因法律的規定逕生一定的法律效果。但無論何種表示行為，如傳遞訊息的介體記錄者是寄件人向特定人所為的個別性訊息，即屬具通信性質之文件，有別於普遍性、不具個別屬性的訊息傳遞。至郵件處理規則第4 條第2 項規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」其訂定說明中指出所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定人之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之「通信性質」，傳達方式須為實體遞送，傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實。可知，該規定係對郵政法第6條第1 項之通信性質一詞的定義性規定，在通信性質文義的可能範圍內，合於一般法律解釋原則，具合理性，並未逾越郵政法第48條的授權範圍及郵政法的立法精神。而本件原告所遞送的信用卡帳單及保險證明書，分別係安信信用卡公司對陳君相關信用卡帳款及紅利點數的通知、美商康健人壽公司對簡君6 個月消費借貸團體傷害保險證明的通知，核其記載內容、交付對象及文件用途，明顯係寄件者對收件者所為特定且具個別性訊息傳遞，揆之前揭說明，該等文件係具通信性質之文件，原告主張該等文件，非郵政法第6 條第1 項規範客體，自無可採。
⑶、另原告因違反郵政法事件，於93年4 月29日接獲被告93年4
月28日第1 號處分書之第一次罰鍰及命停止營業行為之行政處分，原告欲從事與郵政法相關的營業行為前，應對郵政法第6 條第1 項、第40條及郵政處理規則第4 條第2 項等規定，有了解的必要。其於受被告第一次裁罰後，續於93年5 月至6 月間，為系爭違反郵政法的營業行為，縱無故意，亦難謂無過失。原告以其從未開拆交寄物品文件為由，主張未違反郵政法第6條第1項規定，洵不足採。
４、由上述情節論斷，本件原告於93年5 、6 月間遞送信用卡帳單及保險證明書的營業行為，確已違反郵政法第6 條第1 項的規定，本應依同法第40條第1 款規定裁處。但是，任何人不能因為一次的行為受二次以上的處罰，乃現代民主法治國家的基本原則，亦即禁止國家對人民的同一行為，以相同或類似的措施多次地處罰，理論上包括一行為已受到處罰後，對同一行為再行處罰，及一行為同時受到多數處罰。而違反行政法上義務的行為，是否為一行為，係個案判斷問題，須就個案事實予以判斷，即為判斷時就個案具體情節、斟酌法條文義、立法意旨、制裁意義、期待可能與社會通念等因素決定。經查：
⑴、行為人如有違反郵政法第6 條第l 項之行為，而依同法第40
條第1 款規定接獲多次罰鍰處分者，即有發生多次繳納罰鍰或可能受多次裁決罰鍰之結果。按以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者，以反復實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在。立法者對於違規事實一直存在的行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行方法及時除去該違規事實外，並得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰問題，與法治國家一行為不二罰原則並無牴觸。惟以按次連續處罰之方式，對違規事實持續之違規行為，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，其每次處罰既然各別構成一次違規行為，則按次連續處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上比例原則。又按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數的標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂「按次連續處罰」本旨。行政機關如適用按次連續處罰規定，而於罰鍰處分書僅記載裁處前任意部分時段之違規行為，使「時段」在行政機關具體實施之管制行為外，構成另一種任意區隔連續違規行為次數之標準，致行政機關「按次連續」裁處罰鍰之處分書未記載部分時段之裁處前違規行為，可能成為另一次罰鍰處分之違規事實，而行為人則在法律以行政機關之具體裁處行為所區隔之一次違規行為之範圍內，有受重複處罰之虞，此即與按次連續處罰之立法本旨不符，而於法有違，此有最高行政法院98年11月第2 次庭長法官聯席會議決議意旨可參。是持續的違規事實經主管機關處罰，切斷該違規行為之單一性，亦即主管機關每處罰一次各別構成一次違規行為，在處罰之後的違規事實係屬另一新違規行為。換言之，在處罰前的各次遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件行為，均屬於已受處罰之範圍，不得再行處罰，否則即屬重複處罰。
⑵、又訴訟標的於確定的終局判決中經裁判者，有確定力，行政
訴訟法第213 條定有明文。原告因遞送收據日期為93年5 月11日人間福報社報費收據郵件之營業行為，為第三人於93年
6 月16日舉發，經被告以違反郵政法第6 條第l 項，依同法第40條第1 款規定，以93年12月24日第4 號處分書，對原告裁處罰鍰30萬元，並命停止營業行為。原告不服提起行政訴訟，經本院以94年度訴字第1615號判決駁回原告之訴，嗣原告提起上訴，最高行政法院以97年度裁字第1964號裁定駁回上訴確定，此據調閱本院94年度訴字第1615號事件卷查明屬實，並有被告93年12月24日第4 號處分書、被告93年12月24日交郵字第0930013207號函、人間福報報費收據、93年12月24日第4 號處分認定違法事實時間、地點一覽表、同意書附於本院98年度訴字第1386號卷第23頁、第76頁、第83頁、第90頁、第92頁可佐，該93年12月24日第4 號處分當係93年12月24日以後始送達發生效力。而本件原告的違規行為，被告原係93年11月17日以第3 號處分書對原告裁處20萬元罰鍰並命停止營業行為，惟該93年11月17日第3 號處分經本院94年度訴字第2227號判決撤銷確定，被告重為審認後，於97年10月29日所為之原處分，所載發生於00年0 月至6 月的原告違規行為，在被告93年12月24日第4 號處分送達生效前，不論被告93年12月24日第4 號處分的違規行為時間是在報費收據時間的93年5 月或第三人舉發的93年6 月，依上述說明，原處分所載違規行為仍屬被告93年12月24日第4 號處分書的處罰範圍，原處分再加處罰，係重複處罰，於法即有違誤。
五、綜上，原處分重複處罰已有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。
六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、結論，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 22 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 蘇嫊娟上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
20 日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。中 華 民 國 101 年 3 月 22 日
書記官 陳清容