臺北高等行政法院判決
100年度訴更一字第177號
100年11月24日辯論終結原 告 財團法人臺灣省臺北縣大觀書社代 表 人 林瀚東訴訟代理人 羅翠慧律師被 告 新北市板橋地政事務所代 表 人 鄭貴春（主任）住同上訴訟代理人 陳弘益
林欣柔上列當事人間所有權登記事件，原告不服中華民國98年4 月23日本院97年度訴字第214 號判決，提起上訴，經最高行政法院100年度判字第1522號判決廢棄發回更審，本院更為判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人王聖文於訴訟進行中變更為鄭貴春，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠緣原告所有坐落新北市板橋區（改制前為臺北縣板橋市○○
○段804 、807 地號等2 筆土地，於民國43年間因流失而致所有權消滅，後於88年間浮覆，被告於89年2 月21日將該土地辦理土地第一次登記，登記「中華民國」為所有權人，80
7 地號土地並於92年間逕為分割出807-1 地號土地。其後原告向被告申請回復上開2 筆土地所有權，經被告以92年6 月
6 日北縣板地登字第0920014636號函復，以該2 筆土地仍在水道區域線內，不生回復登記所有權之問題（下稱「前處分」）。原告不服，提起訴願，案經新北市政府以93年1 月13日北府訴決字第0930021952號函送新北市政府訴願審議委員會（改制前為臺北縣政府訴願審議委員會）92年12月31日訴願第621 次會議審議決定00000000卷號之訴願決定將該處分撤銷，並命被告另為適法之處分（下稱「第1 次訴願決定」）。被告遂函檢陳相關文件報請新北市政府（改制前為臺北縣政府）核示，並經新北市政府地政局（改制前為臺北縣政府地政局，下稱「新北市地政局」）以93年2 月16日北府地籍字第0930074527號函轉陳內政部釋示（下稱「93年2 月16日函」），經內政部以93年2 月24日內授中辦地字第0930002561號函釋略以，關於依土地法第12條第2 項規定辦理回復所有權登記，其原因發生日期仍請依河川管理辦法第10條、行政院91年7 月26日院臺內字第0000000000A 號函修正之「關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」第
3 點及內政部86年2 月12日臺內地字第8678442 號函釋（下稱「86年2 月12日函」）規定辦理（下稱「93年2 月24日函釋」）。是以，被告認該函復意旨並未否准本案之復權登記，其僅函釋原因發生日期如何認定，被告爰將上開已登記為國有之僑中段804 、807 及807-1 地號土地辦理塗銷登記，另經複丈後重新編列為僑中段812 、813 、814 地號土地（下稱「系爭土地」），並以88年7 月1 日為事實發生之日登記為原因發生日期，於93年5 月4 日及同月5 日將系爭土地所有權回復登記為原告所有。
㈡嗣後，原告就系爭土地向經濟部水利署第十河川局（下稱「
第十河川局」）陳請辦理徵收補償，惟經濟部水利署認徵收計畫範圍內已辦滅失登記土地「回復原狀」之認定，業經內政部於95年5 月1 日召開「研商『土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法第4 條第1 項執行疑義及其相關解釋函令檢討會』」（下稱「系爭檢討會」）討論，對於已辦滅失登記之土地已回復原狀者之認定及辦理徵收補償程序，已明定於該會議紀錄結論㈠、㈡內，則被告前已辦理回復所有權登記之已滅失登記土地，是否符合相關規定程序，不無疑義。案經被告函復辦理本件回復所有權登記之原委與依據，惟經濟部水利署仍覺疑義，經陳請內政部釋示，內政部以被告辦理系爭土地回復所有權登記，核與河川管理辦法第6條 浮覆地之定義及內政部86年2 月12日函釋規定似有未合，並轉請新北市政府就本案辦理回復所有權登記之適法性予以檢討。嗣經新北市政府函請被告查明，被告認本案既經經濟部水利署、內政部及新北市政府咸認系爭土地既於81年
5 月23日公告劃入大漢溪河川範圍，迄今尚未劃出水道河川範圍，被告准予回復所有權登記與河川管理辦法及內政部規定不符，其適法性有所爭議，爰此，本案之復權登記既屬錯誤，被告乃依土地登記規則第144 條第1 項第2 款規定，報請新北市政府以96年2 月5 日北府地籍字第0960074576號函（下稱「96年2 月5 日函」）核准後，以96年2 月12日北縣板登字第098070號（下稱「原處分」）塗銷系爭土地回復所有權之登記，而回復為中華民國所有，並以96年2 月14日北縣板地登字第0000000000函通知原告（下稱「96年2 月14日函」）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，向本院提起行政訴訟亦未獲變更，再向最高行政法院提起上訴，經最高行政法院以10 0年度判字第1522號判決將本院97年度訴字第21
4 號判決廢棄，發回更為審理。（公文往來明細詳如附表所示）
三、本件原告主張：被告於93年5 月4 日及5 日回復系爭土地所有權登記為原告所有，即於同年5 月13日向第十河川局申請徵收補償，經該局受理並已進行會勘，並以93年9 月15日水十管字第09350073710 號函復地價補償標準，足認該局已向伊表示系爭土地係「臺北地區防洪第三期實施計劃板橋堤防（第一工區）工程」治理計畫用地，欲辦理徵收，伊對上開回復登記之授益處分已具有信賴利益，不因經濟部水利署尚未核准徵收而受影響，且伊信賴利益大於公益，亦無信賴不值得保護之情事，被告自不得撤銷該已具存續力之回復所有權登記之授益處分。況本件亦無符合行政程序法第123 條、第124 條之規定得廢止合法授益行政處分之事由。又如認本件具撤銷回復登記處分之事由，亦早已為被告所知悉，被告未於2 年內行使撤銷權，顯已逾行政程序法第121 條第1 項規定之2 年除斥期間，故原處分應屬違法。另被告前以前處分否准伊本件請求，經第1 次訴願決定撤銷，依訴願法第95條規定，應受訴願決定之拘束，被告自不得再執與前否准處分相同之理由作成本件處分，然被告竟為與前經撤銷之前處分內容相同之處分，顯違反上開規定及司法院釋字第368 號解釋意旨。另基於法律不溯及既往原則，系爭土地之復權登記既已作成，被告自不能依嗣後始發布之系爭檢討會會議紀錄及95年12月29日臺內地字第0950184280號函之解釋性行政規則，作為撤銷本件回復所有權授益處分之依據。再者，伊確為系爭土地之所有權人，依土地法第12條規定，於土地回復原狀時，伊即有請求回復之權利，伊之回復請求權與土地是否仍位於水道區域線內無關。而回復請求權有民法第125條消滅時效之適用，是以「關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」第3 點雖規定「回復請求權時效以水道區域線公告後起算」，然就法解釋而言，「水道區域線公告」僅為浮覆地所有權回復請求權時效之起算點，並非必待水道區域線公告後，原土地所有權人始能請求回復所有權，最高行政法院院60年判字第79號判例亦同此意旨。此外，被告於93年間辦理復權登記後，直至95年間經經濟部水利署、內政部及新北市政府認被告就系爭土地復權登記適法性有疑義，被告才逕以登記錯誤為由塗銷伊所有權登記，足見回復土地所有權為伊所有之登記，並非出於行政機關明顯而易見之錯誤，而係涉及法令疑義之解釋，並不符合土地登記規則第144 條「純屬登記機關之疏失而為錯誤之登記」之情形等語。並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
四、被告則以：依內政部93年2 月24日內授中辦地字第0930002561號函釋意旨，系爭土地仍與土地法第12條第2 項、河川管理辦法第10條、「關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」第3 點及內政部86年2 月12日函釋規定不符，原應否准辦理復權登記，惟伊誤解內政部上開函釋意旨而據以辦理復權登記即屬疏失而有錯誤，為有瑕疵之行政處分，依行政院62年8 月9 日臺（62）內字第679 號函釋意旨，伊自得依職權予以撤銷，或依土地登記規則第144 條規定，於第三人取得該土地權利之新登記前，由登記機關報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後塗銷之。而本件尚無第三人取得不動產，伊依土地登記規則第144 條第1 項第2 款規定報請新北市政府核准後辦理塗銷登記，依法並無不合。又原告就系爭土地以所有權人名義向經濟部水利署申請徵收補償，該署自始即未予核准，原告亦未曾領取徵收補償費，原告主張之信賴利益無由產生，自無行政程序法第117 條規定違法行政處分不得撤銷之情形。另行政機關行使撤銷權之2年除斥期間，應以行政機關知悉為起算時點，本件95年間經經濟部水利署、內政部及新北市政府皆認伊就系爭土地復權登記其適法性有疑義後，伊始知悉有登記錯誤之情形，故伊確知有撤銷原因時起迄辦理塗銷登記，並未逾2 年除斥期間。況依土地登記規則第144 條規定，登記機關以書面聲請該管上級機關查明核准後所為之更正，並無除斥期間規定之適用，伊所為撤銷錯誤登記之處分於法自無違誤。再者，第1次訴願決定作成應由伊另為適法處分，然經伊請示結果，最終雖仍維持駁回復權登記之處分，惟所適用之法令規定已不盡相同，是伊並無違反第1 次訴願決定另為適法處分之意旨，故原處分並無違誤等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有前處分影本、第1 次訴願決定影本、新北市政府93年2 月16日函影本、內政部93年2 月24日函影本、系爭檢討會會議紀錄影本、新北市政府96年2 月5 日函影本、原處分影本、被告96年
2 月14日函影本及訴願決定書影本在卷可稽（前審卷第37至
49、67至71、73至101 、165 至167 、169 頁、訴願卷第54至57、76頁），堪認為真正。
六、按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260 條第
3 項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，自應受最高行政法院100 年度判字第1522號判決所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。且以最高行政法院100 年度判字第1522號判決為基礎，經核本件兩造爭點為：㈠被告依土地登記規則第144 條第1 項第2 款規定作成原處分，是否違法？㈡原處分是否違反信賴保護原則？是否罹於除斥期間？本院判斷如下：
㈠被告依土地登記規則第144 條第1 項第2 款規定作成原處分
，是否違法？
1.按土地法第12條規定：「（第1 項）私有土地，因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，其所有權視為消滅。（第
2 項）前項土地，回復原狀時，經原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權。」第14條第1 項第3 款、第4 款規定：「左列土地不得為私有：……三、可通運之水道及其沿岸一定限度內之土地。○○○鎮區○○○道湖澤及其沿岸一定限度內之土地。……」土地法施行法第5 條規定：「土地法第14條第1 款至第4 款所謂一定限度，由該管直轄市或縣（市) 地政機關會同水利主管機關劃定之。」準此規定，可知水道範圍應由地政機關會同水利主管機關劃定，於此範圍內之土地如原為私有土地者，於劃入水道範圍後，私有之所有權視為消滅，惟得於回復原狀時回復所有權。
2.次按水利法第78條之2 規定：「河川整治之規劃與施設、河防安全檢查與養護、河川防洪與搶險、河川區域之劃定與核定公告、使用管理及其他應遵行事項，由中央主管機關訂定河川管理辦法管理之。」水利法施行細則第4 條規定：「本法所稱水道，指河川、湖泊、水庫蓄水範圍、排水設施範圍、運河、減河、滯洪池或越域引水路水流經過之地域。」另依水利法第78條之2 授權訂定之河川管理辦法第2 條規定：「（第1 項）本辦法所稱河川，指依中央主管機關認定其屬於水資源開發或國土保育或區域發展關係重大之水系，並經公告之水道。（第2 項）前項河川依其管理權責，分為中央管河川、直轄市管河川及縣（市）管河川三類。」第3 條第1 款、第2 款規定：「本辦法所稱河川管理，指下列事項：一、河川治理計畫之規劃、設計、施工。二、河川區域之劃定與變更。……」第6 條第
8 款規定：「本辦法用詞定義如下：……八、浮覆地：指河川區域土地因河川變遷或因施設河防建造物，經公告劃出河川區域以外之土地。……」第7 條規定：「河川區域之劃定及變更，除前條第1 款第3 目外，由管理機關測定，報主管機關核轉中央主管機關核定後，由主管機關公告並函送有關鄉（鎮、市、區）公所揭示及公開閱覽；中央管河川由水利署測定，報中央主管機關核定公告，並函送當地直轄市、縣（市）主管機關轉由有關鄉（鎮、市、區）公所揭示及公開閱覽。」第10條規定：「政府投資施工，直接或間接產生之浮覆地，原土地所有權人或其繼承人，得於公告劃出河川區域後，向地政機關申請回復所有權。」是關於河川區域之範圍及其變更，均需由主管機關依河川管理辦法第7 條規定之程序劃定公告之。
3.又按私有土地因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，依土地法第12條第1 項規定，其所有權視為消滅。嗣後該土地回復原狀時，依同條第2 項規定，原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權，得依土地登記規則第27條第10款單獨申請登記。登記機關審查其申請，除證明原有者外，並需足以認定該土地已脫離之前成為水道狀態而回復原狀之事實，始足當之。倘僅水道土地浮現，尚未經重新劃出河川區域以外，參照水利法授權訂定之河川管理辦法第
6 條第8 款關於浮覆地之定義須經劃出河川區域以外之規定，登記機關不得逕依原所有權人之申請，為回復其所有權之登記（最高行政法院100 年7 月份第2 次庭長法官聯席會議決議參照）。經查：
⑴系爭土地中之原804 地號及807 地號土地於43年間流失
，並分別位於大漢溪河川區域及大漢溪河川行水區，於81年5 月23日經公告劃入大漢溪河川區域範圍，迄今尚未劃出水道河川範圍，此有經濟部水利處第十河川局90年6 月22日水利十管字第0905004437號函、新北市政府90年7 月4 日北府工水字第240637號函附卷可憑（答辯卷第2 至3 頁）。又系爭土地迄88年間因第十河川局興建堤防而浮覆，於原告申請回復所有權之初，土地之狀況係供水塘道路及堤防使用，此經第十河川局承辦人陳秀春於98年2 月18日前審準備程序時陳明在卷（前審卷第321 頁筆錄）。是系爭土地雖有浮覆之事實，惟仍位於公告範圍內之水道區域，故非屬河川管理辦法第6 條第8 款所定「因河川變遷或因施設河防建造物，經公告劃出河川區域以外」之「浮覆地」，亦與土地法第12條第2 項所稱之「回復原狀」有間。
⑵被告以「前處分」駁回原告回復所有權之申請，原無不
合，惟原告不服「前處分」提起訴願，經第1 次訴願決定以「水道區域公告僅為浮覆地所有權回復請求權消滅時效之起算時間點，尚非必待水道區域公告後，原土地所有權人始能請求回復所有權。原處分機關以系爭土地仍位於水道區域線內，即非回復原狀，原所有權人回復請求權之時效無從開始進行，自不生回復所有權登記之問題為由，否准訴願人（即本件原告）之申請，洵有違誤」為由，將「前處分」撤銷，並命被告另為適法之處分，該訴願決定固有瑕疵。
⑶惟被告接獲第1 次訴願決定書後，旋即就土地法第12條
第2 項回復原狀之土地原所有權人何時可申請復權，滋生處理疑義，於93年2 月10日以北縣板地登字第0930000614號函請新北市政府核示，並經新北市地政局以93年
2 月16日北府地籍字第0930074527號函轉陳內政部釋示，經內政部以93年2 月24日內授中辦地字第0930002561號函釋略以：關於依土地法第12條第2 項規定辦理回復所有權登記，其原因發生日期仍請依河川管理辦法第10條、行政院91年7 月26日院臺內字第0000000000A 號函修正之「關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」第3 點及內政部86年2 月12日臺內地字第8678442 號函釋規定辦理。嗣被告乃核准原告回復所有權之申請，而於93年5 月4 日及同年月5 日辦理回復所有權登記為原告所有等情，已如前述，則被告所為就系爭土地回復所有權登記為原告名義，自亦有違誤。
4.復按「依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。」「依本規則登記之土地權利，因權利之拋棄、混同、存續期間屆滿、債務清償、撤銷權之行使或法院之確定判決等，致權利消滅時，應申請塗銷登記。」「依本規則登記之土地權利，有下列情形之一者，於第三人取得該土地權利之新登記前，登記機關得於報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後塗銷之：一、登記證明文件經該主管機關認定係屬偽造。二、純屬登記機關之疏失而錯誤之登記。」土地登記規則第7 條、第143 條、第144 條第1 項分別定有明文。由此可知，依土地登記規則規定登記之土地權利，苟非屬權利消滅，或登記證明文件經主管機關認定係屬偽造，或純屬登記機關之疏失而錯誤之登記等情形，縱該項登記存有應予塗銷之事由，亦應經法院判決塗銷確定，登記機關始得予以塗銷。而前述「純屬登記機關之疏失而錯誤之登記」，係指登記錯誤係出於登記機關明顯易見之疏失而言，苟登記錯誤非屬明顯易見，而須經調查事實或涉及法令疑義解釋始足認定者，自不在此得為塗銷登記之列。且按訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力，訴願法第95條前段規定甚明。經查：
⑴被告於收受第1 次訴願決定及向新北市政府函詢後，即
於93年3 月8 日以北縣板地登字第0930002343號函原告略以：「一、依臺北縣政府訴願審議委員會92年12月31日訴願第621 次會議審議決定00000000卷號之訴願決定書、復貴書院92年5 月23日申請書。二、僑中段804 地號全筆為原告原有，請以『回復』為登記原因，依照土地登記規則第27、34條等規定檢證提出登記之申請。三、僑中段807 地號及其分割後之807-1 地號非全筆為原告原有，將由被告依法予以塗銷。原告得依照地籍測量實施規則第204 條申請土地複丈後參照前項規定申請回復所有權」等語（前審卷第51頁）。已向原告表明係「依第1 次訴願決定」，據以答覆原告92年5 月23日回復所有權之申請，且指導原告以「回復」為登記原因，依土地登記規則第27條、第34條等規定申請回復所有權。
⑵原告依被告之上開指導，於93年4 月30日再次向被告提
出回復系爭土地所有權之申請，被告除於93年5 月3 日將僑中段804 、807 、807-1 地號土地辦理塗銷登記，並經複丈後重新編訂為僑中段812 、813 、814 地號土地（答辯補充附件卷第1 至3 、14至16頁），再於93年
5 月4 日、同年月5 日將系爭土地辦理回復所有權登記為原告所有（答辯補充附件卷第4 至5 、17至18頁）。
且於93年5 月3日 另以北縣板地登字第0930005335號函原告及內政部營建署新生地開發局：「一、依土地法第12條第2 項規定、原告92年5 月23日申請書、內政部營建署新生地開發局92年10月9 日新開管字第0920004670號函、『臺北縣政府93年1 月13日北府訴決字第0930021952號函送臺北縣政府訴願審議委員會92年12月31日第
621 次會議審議決定00000000卷號訴願決定書』辦理。
二、查本案土地原係財團法人臺灣省臺北縣大觀書社所有，於民國43年間因天然變遷為可通運之水道，致其所有權視為消滅，嗣於民國88年間浮覆，現既經原所有權人證明為其原有申請回復所有權，並經貴局同意，本所前於89年2 月21日辦理之土地所有權第一次登記即應予以塗銷」等語（前審卷第53頁），亦明示其係依第1 次訴願決定之結果，受理原告回復系爭土地所有權之申請，並塗銷原國有之登記，再將系爭土地所有權回復登記為原告名義。
⑶被告嗣就經濟部水利署於95年9 月8 日以經水地字第09
550315140 號函請被告就系爭土地辦理回復所有權登記，審認是否符合相關規定程序，於95年9 月18日以北縣板地登字第0950014215號函復略以：「……三、……『本案應受臺北縣政府訴願審議委員會決定之拘束』，本所爰『依訴願決定』將前揭已登記為國有之僑中段804、807 地號及分割出之807-1 地號辦理塗銷登記，並經複丈後重新編列為僑中段812 、812 、814 地號於93年
5 月4 日及5 日辦理回復所有權登記為財團法人臺灣省臺北縣大觀書社所有。四、至本案辦理回復所有權登記既係於內政部95年5 月1 日召開研商『土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法第4 條第1 項執行疑義及其相關解釋函令檢討會』之前，自不生其相關程序是否符合該會議結論之問題……」等語（訴願卷第63頁）；另就新北市政府於95年12月21日以北府地籍字第0950876344號函請其查明系爭土地回復所有權登記適法性之實情（訴願卷第66頁），亦於95年12月29日以北縣板地登字第0950019870號函復新北市政府略以：「本所爰『依訴願決定』將前揭已登記為國有之僑中段812、813 、814 地號於93年5 月4 日及5 日辦理回復所有權登記為財團法人臺灣省臺北縣大觀書社所有……」等語（訴願卷第69頁）。顯見被告針對經濟部水利署及新北市政府之函詢，仍一再重申其受第1 次訴願決定之拘束，並本於該訴願決定將系爭土地所有權回復登記為原告所有。
⑷綜上所述，足徵被告本即認為系爭土地仍位於水道區域
線內，不生回復所有權登記問題，而以「前處分」駁回原告之申請。嗣因「前處分」遭第1 次訴願決定撤銷，被告主觀上係為遵守訴願法第95條之規定，而本於第1次訴願決定將系爭土地所有權回復登記為原告所有，而非出於其明顯易見之疏失甚明。則揆諸前揭規定及最高行政法院判決發回意旨，被告以其將系爭土地所有權回復登記為原告所有，係純屬其疏失所為錯誤之登記為由，而依土地登記規則第144 條第1 項第2 款規定，以原處分塗銷系爭土地所有權人為原告之登記，而回復中華民國所有，顯有違誤。
㈡本件原處分既違反土地登記規則第144 條第1 項第2 款規定
，而構成得撤銷之原因，則爭點㈡關於原處分是否違反信賴保護原則？是否罹於除斥期間？即無庸再予審酌，附此敘明。
㈢綜上所述，被告基於其職掌及法規之確信，以「前處分」駁
回原告之申請，本無違誤，惟因「前處分」遭第1 次訴願決定撤銷，被告主觀上係為遵守訴願法第95條之規定，而依第
1 次訴願決定將系爭土地所有權回復登記為原告所有，而非出於其明顯易見之疏失，與土地登記規則第144 條第1 項第
2 款之規定有間，是被告依上開規定，以原處分塗銷系爭土地所有權人為原告之登記，而回復中華民國所有，自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告執此指摘訴願決定及原處分違背法令，訴請併予撤銷，為有理由，應予准許。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 8 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕銘富
法 官 林育如法 官 張國勳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 12 月 8 日
書記官 陳可欣