臺北高等行政法院判決
100年度訴更一字第189號
101年6月21日辯論終結原 告 祭祀公業李德藏、李垂裕代 表 人 李宗記訴訟代理人 鄭崇文 律師
劉穀榮 律師被 告 新北市土城區公所代 表 人 邱武全（區長）住同上訴訟代理人 張錦春 律師
沈志成 律師上 一 人複 代理人 莊國禧 律師
參 加 人 李顯耀訴訟代理人 方智雄 律師上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服臺北縣政府（民國99年12月25日改制為新北市政府）中華民國99年1 月5 日北府訴決字第0990001328號（案號：00000000）訴願決定，提起行政訴訟，經最高行政法院發回更審，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時，被告代表人本為王澤民，嗣於訴訟程序進行中變更為邱武全，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告所有坐落改制前臺北縣土城市（民國99年12月25日改制為新北市○○區○○○○○○段774 地號及學成段937 、937 之1 、937 之2 、937 之3 、937 之4 、937之5 （重測分割前均為柑林埤段119 地號）、897 、911 、
914 （重測分割前均為柑林埤段105 地號）、875 （重測前為柑林埤段70地號）等地號土地（下合稱系爭土地），與承租人（即參加人）訂有柑林字第4 號耕地三七五租約（下稱系爭三七五租約），於97年12月31日屆滿，98年1 月間，原告以出租人之身分申請收回土地自耕，承租人即參加人另提出續訂租約及耕地標示變更登記（因部分耕地經分割）之申請，被告遂依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第5 條、第20條及臺灣省耕地租約登記辦法（下稱省租約登記辦法）第2 條、第4 條規定，以98年4 月10日北縣土民字第0980011775號函（下稱原處分）准予參加人上開申請，並以副本通知原告。原告不服被告准參加人續訂系爭三七五租約，提起訴願，復遭臺北縣政府（99年12月25日改制為新北市政府，下同）決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。案經本院以99年度訴字第506 號（下稱前一審）判決原告勝訴。被告及參加人不服，提起上訴，經最高行政法院100 年度判字第1579號（下稱前上訴審）判決，將原判決廢棄，發回本院更為審理。
三、本件原告主張：㈠原處分以減租條例第5 條、第20條及省租約登記辦法第2
條、第4 條規定逕准由參加人自98年1 月1 日起至103 年12月31日止續訂租約6 年及耕地標示變更登記，違誤之處如下：
⒈就祭祀公業耕地而言，各派下員本身就是地主，亦即自
己之耕地，與最高法院44年臺上字第611 號及行政法院45年判字第83號判例所指耕地之租佃係「使用他人農地」不合。參加人不否認其為原告派下員之一，則根本無從為原告之佃農，原處分猶執意為參加人進行系爭三七五租約登記，違誤至極。實則原告名下耕地，自古以來係由5 大房輪流耕作，耕作者每年付祭祀費用。後因各房部分親族陸續出外經商，乃委由派下員即參加人代耕，參加人使用系爭土地係基於各房輪流耕作之約定，原告從未曾與其訂立任何租約，遑論是三七五租約。何況參加人即為派下員亦即所有人之一，無法對系爭土地再具耕地佃農身分，依經驗法則及常理判斷，原告根本不可能與其訂立三七五租約。又系爭三七五租約不存在對原告而言係消極事實，原告根本無從對於不存在之事實加以舉證，倘若本件確有三七五租約之存在，基於舉證責任之分配，自應由參加人提出積極證據證明其存在。
原告既為系爭土地所有人，自屬系爭三七五租約登記之當事人，依行政程序法第37條規定得申請調查證據。為此，原告於98年4 月1 日向被告陳情，要求被告查明真相，詎被告未為任何調查，即於98年4 月10日作出原處分，顯已違反行政程序法第37條之規定。再者，參加人早於56年8 月4 日買得新北市○○區○○段○○○ ○號土地（重測前為柑林埤段116 地號），嗣後雖因分割而增加同段981 之1 、981 之2 、981 之3 及981 之4 地號土地，但以上5 筆土地之所有權人均為參加人，面積有1,675 平方公尺（即506.69坪），因此參加人是地主，無從成為佃農甚明。
⒉被告或參加人自始至終都無法提出系爭三七五租約確切
之書面，即令被告內部三七五租約登記簿有不利原告之記載，亦僅是行政機關片面所作之文書，而非三七五租約之書面。詎被告竟在參加人尚未提出三七五租約之確切證明前，原告復為積極爭執之情況下，執意以其機關內部片面所作之三七五租約登記簿（非書面租約）為有利參加人之認定，並准許其續約登記申請，顯違反減租條例第6 條第1 項前段「耕地租約應一律以書面為之」及行政程序法第6 條所規定之平等原則，損害原告權益。被告留存現有形式上最初之租約登記，係屬明顯重大瑕疵，自屬無效行政處分，且為自始、當然及確定的不生效力。前上訴審判決理由援引最高行政法院56年判字第62號判例為論述依據，前揭判例既明確表示「租約之續訂登記本身有其他得撤銷之事由」係屬除外，亦即一旦「租約之續訂登記本身有其他得撤銷之事由」時，行政處分仍屬違法。
⒊減租條例授權內政部訂定之省租約登記辦法第2 條、第
4 條自行創設可單方逕行登記之事由，顯與母法所規定「應由出租人會同承租人申請登記」相牴觸，依憲法第
172 條、中央法規標準法第11條及行政程序法第158 條規定，係屬無效。既然減租條例第6 條第1 項明確規定三七五租約之訂立、變更、終止或換訂應由出租人會同承租人申請登記，則參加人申請之三七五租約登記，若未經原告會同申請登記（74年3 月7 日係由參加人單獨申請續約），被告自不應准許，無奈原處分執意引用牴觸減租條例第6 條第1 項規定而屬無效之授權命令，顯有不適用憲法第172 條、中央法規標準法第11條及行政程序法第158 條第1 項第1 款之違法，自應予以撤銷。
再者，本件無確切證據證明被告先前確實依照省租約登記辦法第2 條第1 項、第2 項、第3 條第1 項、第8 條、第10條等規定辦理，尤其「於原租約（非指行政機關片面製作之文件）加蓋續訂之戳記後，始將原租約發還申請人」。是故，本件究竟有無續訂前之合法三七五租約及登記，亦非無疑。
⒋原處分復以減租條例第20條為另一依據；然此規定僅止
於租約部分，尚不及登記部分，更不代表登記部分不需雙方會同，行政機關即可逕為登記。若一方未配合辦理登記，他方至多僅能循司法途徑，依法請求法院判決對方需配合會同辦理三七五租約之登記，被告尚無權力逕准單方租約登記之申請，原處分引此為依據，非無適用上之錯誤。又減租條例是立法院通過之法律，該條例第
6 條第1 項既規定「應由出租人會同承租人申請登記」，而原告事後向臺北縣政府調閱74北府地三字第63545號函所附參加人以斯時臺北縣土城鄉公所用紙所填寫之申請書記載「……等6 筆土地其地主李勇等5 名均已亡無法會同辦理續訂請准予單獨辦理」等語，足證確實是參加人單獨辦理，原告未會同辦理，被告顯無視立法權之存在，並自行創設屬於法院之權限，逕准片面申請之租約登記，侵犯司法權。故原處分不僅適用減租條例第20條錯誤，又違背權力分立原則，違誤甚鉅。
⒌原始租約登記簿上並未記載出租人為祭祀公業，僅記「
李勇四人」，查祭祀公業為非法人團體、屬派下員公同共有之財產，與自然人之權利義務主體不同。而該租約記錄上出租人為自然人，非祭祀公業，當事人顯然不符，並非原告之租約登記。又原始租約登記簿中所記承租人即參加人之住址為○○○鄉○○路○○號」，惟青雲路為64年6 月以後始新建立之道路，其青雲路門牌亦為64年6 月以後始建立之門牌，44年至49年間尚無青雲路存在，是證人吳賢勝證稱依原始租約登記簿抄錄轉載等情，顯然完全不實在。
㈡本件有關49年間之租約登記，係被告前承辦人員吳賢勝於
74年2 月11日補製，該租約登記期間為49年1 月1 日至49年12月30日僅1 年，與減租條例第5 條耕地租約期間不得少於6 年之規定及三七五租約實務不符，可見49年間之租約登記顯屬不實。吳賢勝於86年1 月11日核發租約時，未依上開規定由承租人提出前租約正本等要件，所核發之要件不符政府法令之規定自屬不法決定，應予撤銷。故被告所依44年至49年之不實租約記錄簿所為續發租約之決定全部屬不法決定，99年1 月5 日所核發租約決定當應撤銷。
何況，於50至73年間並無租約登記，加上李勇於44年即已死亡，李尚輝更早在34年死亡，詎吳賢勝竟於77年10月12日始又核准當時業已死亡之李勇與李尚輝等5 人之三七五租約登記，更屬荒謬，難認未涉違法失職。況臺北縣政府77年12月19日77北府地三字第390634號函，曾要求被告於「辦妥租約變更登記後，將租約登記簿影本函送臺北縣政府及縣稅捐稽徵處，並將登記結果依規定公告30日，並以書面通知送達雙方當事人。」然事實上被告事後並未通知原告，原告根本不知系爭土地遭登記三七五租約。嗣於86年間，參加人又單獨申請續訂三七五租約，被告就該申請續訂租約事宜，以86年4 月23日北縣土民字第86112079號函通知參加人，是項函文雖記載副本抄送原告，但事實上被告亦未通知，92年間亦係如此，嚴重涉有不法。原告從頭到尾皆遭蒙蔽，殊不知當下如何提起訴願、行政訴訟。函文資料雖記載副本予原告，惟該等資料係被告內部片面所製作，且無原告簽收字據或回證，自無法證明已確實通知原告，訴願決定未經任何查證，徒以被告內部自行製作之文書及所謂原告當時並未尋求行政救濟，逕為不利原告之認定，明顯迴護被告，原告殊難甘服。退一步言，姑不論本件是否為民事糾紛，然依據減租條例第6 條第1 項規定，被告就參加人申請三七五租約登記部分，若未經原告會同申請登記，仍不應准許。
㈢參加人至今無法提出積極證據證明系爭三七五租約存在，且被告就系爭三七五租約之登記疑點重重：
⒈被告內部「柑林字第4 號」三七五租約登記簿，其內容
錯誤百出，其中登記無核准文號、承租人姓名，主辦人員、課長、鄉（鎮、市）長均無人核准簽章，前經辦人員在租約登記簿內自行打問號，此三七五租約登記簿自無法令人採信，益證原告與參加人之間本無三七五耕地租約存在甚明。被告前經辦員吳賢勝於74年2 月11日事後片面補製49年之三七五租約登記，租期至49年12月30日屆滿，姑不論其真實與否，然一旦出租人、承租人當時未申請收回或續訂租約登記，被告經辦人員皆應依據耕地三七五租約清理要點（下稱清理要點）第7 點第2項規定，逕為辦理租約註銷登記及書面通知出租人、承租人。而依現有形式資料，前開49年租約屆滿後並無續約，假如確有49年之原始耕地租約存在，該租約依規定亦早已被註銷登記，自無補製租約登記之理，誠見系爭三七五租約確實自始不存在。
⒉參加人於前一審99年5 月25日準備程序業已自承，及證
人吳賢勝於99年6 月8 日之證述，足證原告與參加人間根本沒有三七五租約之書面，既無該書面，則依減租條例第6 條第1 項規定，被告自不應准許參加人為三七五租約之登記。有關系爭土地未出租一節，原告一再向各行政機關表示異議，此觀板橋地政事務所（下稱板橋地政）78年3 月10日收件之異議書、被告80年5 月21日收件之申請書之記載自明。其中被告於80年5 月24日以80北縣土民字第06093 號函發文予參加人，明載「台端申請續訂本鄉柑林字第4 號三七五租約案及變更出租人案，因地主提出書面意見，不表示同意。…台端如認有爭議，請依耕地三七五減租條例第26條規定辦理……」。
既然系爭土地於80至85年已無三七五租約，則參加人於86年自無從為三七五租約之續訂，詎被告承辦員戴昆鳳竟於86年准予參加人為86至91年之三七五租約之續訂，不無違法失職之嫌。被告以公權力片面所製作之租約登記簿，原告完全不知悉，亦未有任何意思表示，自非租佃雙方私人間簽立之租約，遑論是三七五租約。
⒊原告80年間首次發現系爭土地無端遭參加人登記耕地三
七五租約後即加以爭執，於80年10月15日雙方曾進行租佃爭議調處，參加人亦自承「因申請排水溝、地主說沒有租佃關係」等語，會議結論亦為對造係屬祭祀公業，派下沒有授權，故訂立租約與否無權決定等情。故暫且不論先前49年及74至79年之租約（原告亦否認），惟參加人既於80年間確實知悉原告否認與其有耕地租約關係，且原告係屬祭祀公業，有派下問題，顯見系爭土地根本不可能出租，再依被告82年11月30日通知書、原告82年12月8 日申請書、被告82年12月21日通知書，可知被告已駁回參加人80至85年三七五租約續訂之申請。然至86年參加人又再向被告申請三七五租約續訂登記，原告於86年2 月13日以申請書方式向被告表示異議。因此參加人86年自無從為三七五租約之續訂。則之後86至91年及92至97年系爭三七五租約之登記究竟從何而來，即非無疑。又參加人於96年3 月8 日繳交輪值耕作稻穀金額之收據亦記載：「茲收到祭祀公業李德藏、李垂裕派下員李顯耀先生繳交民國95年度之輪值稻穀計4,600 台斤，業經確收無誤，特立此據為憑。實收輪值稻穀金額：
新臺幣（下同）36,800元正。祭祀公業李德藏、李垂裕管理人：李德和，輪值耕作人李顯耀收執、中華民國96年3 月8 日。」更可證明系爭土地係由派下員5 房輪流耕作，根本未出租予參加人甚明。參加人所提出之上開44紙收據，其中有24紙不是李德和所簽收，且李德和簽收部分，亦有6 紙不是以管理人身分簽收，可見系爭文件所載之簽收人，是否與原告有關，並非無疑；且其中17紙有塗改情形，且特別將「三七五」或「三七五租戶」字樣塗去，顯然特別強調不是三七五租約，則上開收據是否與三七五租約有關，更有嚴重疑義；再者，參加人所提出之上開44紙收據，日期亦有重複情形，甚或嗣後補填之跡象，明顯有疑，明顯不合常理，委不足採，尚難採為不利原告之認定。原告主張被告及參加人應提出上開44紙收據原本以供簽收人核對，以明事實真相。
⒋依被告都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明
書可知，瑞興段774 地號土地已於60年1 月25日通過變更板橋鎮都市計畫（擴大部分）案，變更○○○區○○○段914 、937 之2 地號土地已於61年4 月26日通過之變更土城都市計畫案，變更為排水溝用地；學成段937之4 、937 之5 地號土地已於61年4 月26日通過之變更土城都市0000000道路用地；學成段911 、937、937 之1 、937 之3 地號土地已於82年7 月7 日通過之變更土城都市計畫（第2 次通盤檢討）案，變更為第
2 ○○○區○○○○○○段774 地號土地已於60年變更為非農業區，詎被告承辦員吳賢勝竟於74年2 月11日補製49年之租約註記，並核准參加人租約登記之申請，除此之外，學成段部分土地亦於61及82年變更為非農業用地，然被告仍核准參加人申請之86至91年及92至97年租約註記，明顯違誤（最高法院87年度第3 次民事庭會議決議參照）。按臺北縣政府稅捐稽徵處99年8 月11日函示，原告名下瑞興段774 地號、學成段911 、937 、93
7 之1 、937 之3 地號等5 筆土地，依土地清冊所載為公共設施已完竣，依土地稅法第14條、財政部81年11月25日臺財稅第000000000 號函，上揭土地自99年起改按一般用地稅率課徵地價稅，更可知上開地號土地已非農地，自不能為三七五租約之登記。
⒌參加人雖提出41年2 月10日合約書欲證明其為佃農；惟
原告否認該合約書之形式及實質真實。該合約書前言所記載之立合約書人乙方李「顯耀」係由李「山土」塗改而來，且不論塗改前或塗改後，該文義記載之乙方僅有
1 人，豈料，於合約書文末卻又記載為：「佃農李山土及佃農李顯耀2 人」，則系爭合約乙方當事人究為何人已有可疑。況系爭合約書上前言李「山土」塗改而來之李「顯耀」與文末「佃農李顯耀」之字跡亦與全文不合，顯係事後補製。系爭合約書除參加人外，其餘文字、簽名亦是同1 人制作，在在顯示此合約書之真實性嚴重可疑。何況，上開合約書亦未載明標的物，既然標的不明確，是否與本件有關亦有可疑。又該合約書並未就減租條例第7 條所規定之事項為記載，顯非依據該條例所為之約定，尚難作為三七五租約之依據，即因如此，被告亦未將此合約書作為其內部三七五租約註記之依據。
再者，依該合約書第1 、2 條記載，顯係地主向佃農借用穀物，日後仍需返還，難認未違反常理；倘若是租賃關係，自無需返還，可見依其上記載至多僅是使用借貸關係，即便非使用借貸，上開合約書亦不符合減租條例所規定之耕地租約。該合約書第1 條又記載「甲方所有祭祀公業土地拾數年前租借與乙方耕作當時……」，然依據參加人自行提出之身分證影本，參加人為00年出生，其於合約書所載日期（41年2 月10日）當時至多為23歲，則所謂十數年前，如以最短之10年計算，參加人只有13歲甚至更小，如何耕作面積極廣之系爭土地，該合約書顯不合理。被告至今無法提出原告與參加人間之三七五租約書面，加上系爭租約註記斷斷續續，已疑點重重，遑論上開合約書所載日期為41年2 月10日，根本無法證明與任一租約註記有關。
㈣證人吳賢勝於99年6 月8 日到庭之證述，可見原告與參加
人間根本無三七五租約之書面，既然無三七五租約之書面，則依減租條例第6 條第1 項，被告自不應准許參加人為三七五租約之登記。且原告曾於96年3 月8 日上午9 時30分召開派下員會議，當時證人李健吉亦有出席，並於會議記錄簽名，依該會議記錄記載，該次會議除決議由李健吉負責財務外，並於臨時動議記載「李顯耀輪耕作人，交回95年度輪值稻穀計4,600 台斤，折合36,800元正代金。」為此，原告乃於當日會議後由當年度財務李健吉出具收據予參加人。茲以李健吉於上開會議對於臨時動議完全沒有異議，可見李健吉亦明確知悉參加人僅係輪值耕作，則李健吉證稱其覺得原告出具之收據記載輪值耕作不對等情，全屬不實。何況，李健吉與參加人為親叔姪關係（李健吉之父親李克在與參加人、李山土3 人為親兄弟），本即難期為公平之陳述，故李健吉偏坦參加人，而為不利原告之證述部分，原告皆否認。
㈤板橋地政於99年6 月11日以北縣板地登字第0990009469號
函，明確表示重測前柑林埤段70、70之2 、105 、105 之
1 、105 之2 、119 地號（重測後為學成段875 地號、瑞興段774 地號、學成段897 、911 、91 4、937 地號）6筆地號土地於85年1 月15日前並無三七五租約註記；原告另調閱電腦作業前之土地登記簿手抄本，亦得相同答案，原始租約或租約登記簿倘若確實存在，被告如確依原始租約或租約登記簿據以抄錄，則原始租約或原始租約登記簿應有記載核准文號，既無核准文號即證明無此核准租約及租約登記簿存在。故被告及參加人主張49年及74至79年即有三七五租約自非屬實。
㈥縱認原告與參加人間有租賃關係，參加人於多年前起向政
府申請休耕，參加人可能認為種植農作物工資貴，不如不耕種請領休耕補助款較有利而放棄耕作權，已達十餘年，依減租條例第17條第1 項第2 款及最高法院84臺上字第1856號判例，承租人放棄耕作權時，及同條項第4 款非因不可抗力繼續一年不為耕作時，出租人得以參加人休耕已符合上開終止租約條件，主張終止租約，收回土地。最高法院84年臺上字第1856號判例更明示無論一部或全部不為耕作均得終止租約，收回全部土地。原告乃依減租條例第17條第1 項第2 款、第4 款規定，以存證信函表示終止租約，原告再以本件起訴狀繕本作為意思表示之方法，再度表示依減租條例第17條第1 項第2 款及第4 款規定向參加人表示終止租約，請求返還土地，原告終止租約並無不合，應已生終止租約效力。
㈦租約之存否與三七五租約登記係屬二事，三七五租約登記
為行政機關之行政行為，倘行政機關將不應登記之三七五租約予以登記，或其登記程序不合法，皆屬違法行政處分，自應循行政訴訟程序進行救濟，而非一般民事訴訟，是屬當然。又不論系爭三七五租約之「續訂核定處分」與租約之「續訂登記」究為一個行政處分或二個行政處分，既俱為行政處分，且原告亦已依法訴願並提起本件訴訟，自屬本件審理範圍甚明。
㈧是原告聲明：訴願決定及原處分就關於准許參加人就系爭
三七五租約自98年1 月1 日至103 年12月31日止續訂租約
6 年登記部分均撤銷。
四、被告則以：㈠依減租條例第20條、清理要點第8 點規定，原告為祭祀公
業，不得依減租條例第19條規定申請收回自耕，且原告主張與參加人租約關係不存在之部分，非行政機關所能認定，應由當事人訴請法院認定，被告遂以98年2 月27日北縣土民字第0980004765號函（下稱被告98年2 月27日函）請原告於文到後20日內補正符合收回自耕之申請文件或提出訴訟文件，向被告申請暫停辦理續訂登記。又參加人提出續訂及變更租約且檢附申請書、承租人自任耕作切結書等文件表明確實繼續自任耕作，因原告異議，被告業已暫緩審核程序，然原告於98年4 月1 日僅以陳情書向被告陳情勿為三七五租約續約登記並逕為塗銷原登記，仍未檢附符合收回自耕之申請文件或提出訴訟文件，故被告僅得依上開規定准予承租人續訂及變更租約登記，並將登記結果於98年4 月10日以原處分函復原告。是被告在原告明顯不符合收回自耕要件，且未依限補正相關文件之情形下，依減租條例第5 條、第20條、省租約登記辦法第2 條、第4 條等規定，准由參加人自98年1 月1 日起至103 年12月31日止續訂租約6 年，自屬於法有據。
㈡原告於98年3 月18日提出租佃爭議調解申請，調解目的為
收回耕地，主張與參加人無三七五租約存在。被告98年3月27日北縣土民字第0980009504號函（下稱被告98年3 月27日函）依內政部79年7 月14日臺內地字第819509號函釋及最高法院46年臺抗字第24號判例意旨，乃請原告宜訴請法院認定。被告作成上開行政處分係據上開判例、函釋，其適法性殆無疑義。又內政部99年7 月28日臺內地字第0990149877號函雖以租約經公所登記有案，可依減租條例第26條規定調解調處，惟本件縱被告依原告之申請進行租佃爭議調解相關爭議，最終仍須移送司法機關，由法院裁奪。本於救濟之及時性，被告98年3 月27日函促請當事人儘速循求司法程序定紛止爭，當屬無誤。況內政部上開函釋係在被告作成行政處分後始為釋疑，且未依法定程序下達至被告。
㈢系爭三七五租約於92至97年及86至91年之續訂租約，被告
分別以92年5 月20日北縣土民字第0920017462號函、86年
4 月23日北縣土民字第86112079號函通知出、承租人即原告、參加人續訂結果；86年1 月3 日北縣土民字第85152122號函通知出、承租人申請收回自耕或續訂租約；80年10月15日亦因參加人申請續訂三七五租約及變更出租人調解案而召開租佃委員會會議，邀出、承租人出席會議討論續訂租約，足以證明系爭三七五租約之存在為雙方所知，且證實原告確收到被告通知續訂租約之處分書，非原告所稱從未接獲被告辦理三七五租約任何通知。且有關92至97年及86至91年之續訂租約，經被告92及86年通知原告續訂結果，其皆未依訴願法第14條第1 項於行政處分達到30日內提起訴願，原告如認行政處分侵害權益，有所不服而尋求救濟，應對於登記處分當時，即應提起訴願或行政訴訟，而非於98年方提出陳情。
㈣80至85年之續訂租約，雖被告租約登記簿未記載，惟依最
高法院51年臺上字第2629、1858號判例意旨，參加人於80年9 月16日因續訂三七五租約及變更出租人提出調解申請，參加人既已表明繼續承租，則租賃關係不因租期屆滿而消滅。按民法第758 條、土地法第43條，系爭土地於地政機關登記之所有權人為原告，原告雖稱參加人係派下員即所有人之一，無法對系爭土地再具耕地佃農身分，不得擔任三七五租約之承租人。然按我國民法就不動產物權採登記要件主義，除法律另有規定外，不動產物權之有無悉依土地或建物登記簿登載之狀態為準。且減租條例相關辦法及函釋，均無查得祭祀公業派下員不得擔任佃農之限制。㈤再按民法第421 條，參加人提供82年1 月14日收據，收據
上有原告管理人李德和之簽名及蓋章，亦載明原告收受參加人繳交之三七五租約租金。原告雖稱系爭三七五租約部分租賃土地於土地使用分區編定為住宅區使用，不得作為農業使用，然依都市計畫法臺灣省施行細則第15條，住宅區使用限制範圍其限制並不包含農業使用，則住宅區作為農業使用當然不違反法律規定（都市計畫法第51條參照）。且依減租條例第17條依法編定或變更為非耕地使用時，於終止耕地租約出租人應給予承租人補償。另平均地權條例第76條、第78條亦規定出租耕地經依法編為建築用地者，出租人為收回自行建築或出售作為建築使用時，得終止租約。出租人應依規定計算承租人應領之補償，並通知領取。原告既未依上開規定補償承租人且向被告提出申請終止租約登記，或向新北市政府申請收回耕地，被告當然無從辦理租約終止。
㈥依最高行政法院91年判字第2414號、78年判字第1911號等
判決及最高法院46年臺抗字第24號判例之見解，當事人之一造否認有耕地租佃關係之存在時，係屬私法上法律關係存在與否之爭，對於此種爭執，唯民事法院有權判斷，非屬行政機關職權內得以判斷事項，行政機關不得擅行調解調處，且受理調解或調處之機關拒絕人民調解或調處之聲請者，既屬就私權爭執所為，且已經過其程序，人民得逕提起民事訴訟，仍不得依行政爭訟程序以求救濟。而被告於原告在98年3 月18日以其與參加人間無三七五租約存在為由，申請耕地租佃委員會調解後，被告業以98年3 月27日函覆原告表示系爭租佃爭議並無減租條例第26條規定之適用，而否准原告調解之聲請，被告此部分之處分並無任何違誤之處，亦為前上訴審判決所是認，故原告就本件租賃關係存否之爭議，自應循民事訴訟程序加以確認，殊不得提起行政訴訟加以爭執。
㈦原告知悉2 次續訂租約之事實，但當時並未聲明不服，亦
據原告於前第一審自認在案，是被告所為核定之內容對兩造及參加人皆已發生拘束力。洵此，原告既未就被告所為前揭系爭三七五租約續訂之核定處分循行政爭訟程序加以爭執，則被告依該核定處分所為系爭三七五租約之續訂登記，當無任何違誤之處。
㈧是被告聲明：駁回原告之訴。
五、參加人則以：㈠原告並未舉證系爭土地係由5 大房輪流耕作之事實，況92
年至97年之系爭三七五租約，業經被告於92年5 月20日以北縣土民字第0920017462號函通知原告，該函於92年5 月27日送達原告，另有被告加蓋續訂戳記之系爭耕地三七五租約影本為憑，證人李健吉於前一審亦證稱曾收取參加人96年之地租稻穀代金36,800元，原告對知悉被告核定該延長三七五租約6 年之處分，復未於法定期間提出異議，可見原告對三七五租約之真正不爭執。被告根據該不爭執之三七五租約，再自98年1 月1 日起延長至103 年12月31日，自無違法可言。
㈡系爭土地早在日據時代，原告即出租與參加人耕作，原告
與參加人於41年2 月10日訂立之合約書，足見41年間原告與參加人就系爭土地早有租賃關係存在。而40年間減租條例公布施行後，被告依減租條例第6 條規定邀原告與參加人訂立編號柑林字第4 號租約：租賃期間分別自44年1 月
1 日起至同年12月30日止、74年1 月1 日起至79年12月31日止、86年1 月1 日起至92年12月31日止、92年1 月1 日起至97年12月31日止、98年1 月1 日起至103 年12月31日止。柑林字第4 號租約於92至97年及86至91年之續訂租約，被告分別以92年5 月20日北縣土民字第0920017462號函、86年4 月23日北縣土民字第86112079號函通知出、承租人續訂結果；80年10月15日亦召開租佃委員會會議，邀出、承租人出席會議討論續訂租約，足見系爭三七五租約之存在為雙方所知。且被告之租約登記簿雖未記載80至85年之續訂租約一事，但依最高法院51年臺上字第1858號判例，租約屆滿時，承租人如有請求續租之事實，縱為出租人拒絕，租賃關係亦非因租期屆滿而當然消滅。又81至85年間，原告繼續向參加人收取系爭土地之地租，有原告出具之收據多件，可見原告與參加人在系爭土地之租賃關係從未終止。原告主張雙方無租賃關係，不應採信。
㈢據原告開立交付參加人之81至97年度地租收據44件，可證
系爭土地之歷年地租，均係參加人1 人單獨負擔繳納。如謂系爭土地係參加人與其他多人輪作，何以被告並無原告與其他輪作之人訂立系爭土地租約之登記資料，歷年地租為何不向其他輪作之人收取，唯獨向參加人1 人收取，其他輪作者又係何人，為何從未出面主張其輪作之權利，租約之承租人為何僅記載參加人1 人，足見原告主張全屬虛構，並無多人輪作之情事。依據地租收據之記載，均註明三七五租戶為參加人1 人，並無其他承租人。依歷年收據之記載，系爭土地每年之租谷為4,600 台斤，原告收取之地租4,600 台斤，由派下員5 大房，每房分取400 台斤，其餘歸原告所有，亦即每大房每年可分取佃農參加人給付之地租400 台斤，原告故意將之曲解為係5 大房在輪作收益等情，顯然不實。原告於96年3 月8 日開立予參加人之地租收據，趁參加人不注意，於耕作人之前擅加「輪值」
2 字，與事實不符，業經證人即原告財務李健吉於前一審程序結證屬實，令參加人將該收據退還原告，由原告重新開立無記載輪作之另紙95年度租金收據，該作廢之不實收據（正本經撕毀不在）不能證明有5 大房輪作系爭土地之情事。原告雖主張李勇於44年12月2 日死亡，但無礙於41年2 月10日租約之簽訂；又李尚輝於34年10月4 日死亡，但合約書並無李尚輝之名義，亦無礙於合約書之成立。
㈣系爭三七五租約於92年4 月10日經被告依減租條例第20條
之規定，處分自92年1 月1 日起至97年12月31日止續訂租約6 年，原告續向參加人收取92至97年度之租金，業經證人李健吉證述無訛。原告收受該處分並未提起訴願或行政訴訟聲明不服，依法不能再行爭執。則原告與參加人之間有合法之三七五租約關係，自堪認定。被告依減租條例第19條第1 項第1 款、第20條、清理要點第8 條，將系爭租約租期自98年1 月1 日起至103 年12月31日止，准參加人續約6 年，並無不合。原告與參加人之租約既繼續有效存在，且依法應給參加人續約6 年，則原告請求撤銷該續約登記，即非法所允許。原告不理會最高行政法院91年判字第2414號裁判意旨，不向普通法院起訴，執意於本件行政訴訟中續以其與參加人之租佃關係不存在，作為其訴求之主軸及根據，足見原告本件請求確認租佃關係不存在之訴訟，其程序不合法。
㈤參加人已耕作系爭土地60餘年，兩造絕對有三七五租約之租賃關係：
⒈被告之公文書「臺北縣土城市三七五耕地租約登記簿」
柑林4 號記載：租期44年1 月1 日至49年12月31日，出租人祭祀公業李德藏管理人李勇等4 人，承租人李顯耀，蓋有主辦人吳賢勝、市長簡省三之官章。
⒉74年1 月1 日至79年12月31日續租6 年，經臺北縣長林
豐正於74年3 月27日地三字第86225 號函核准。原告於78年3 月9 日對於板橋地政核發承租人補償金928 元予參加人發生爭執，主張系爭土地係由各房輪耕，後親族出外經商，才由參加人代耕；但對於系爭土地實際係參加人在耕作，並無爭執。
⒊86年1 月1 日至91年12月31日續租6 年，出租人即原告
管理人變更為李德和，承租人為李顯耀；主辦人戴昆鳳、課長黃國城、市長劉朝金核准，公文號碼為86年4 月14日北府地三字第126511號。原告於80年10月15日到租佃委員會聲請調解，為不同意參加人續租，結果雙方和解由李顯耀續租，有會議紀錄可稽。
⒋92年1 月1 日至97年12月31日續租6 年，承辦人徐靜宜
，課長祝養廉、市長盧嘉辰，核准文號為92年4 月1 日第10942 號。
⒌98年1 月1 日至103 年12月31日續租6 年，核准文號為
98年3 月31日北府地籍字第0980246232號，由市長王澤民核准。
六、上開事實概要欄所述之事實，有參加人續訂租約申請書、承租人自任耕作切結書、系爭土地登記謄本、地籍圖謄本、被告86年4 月23日北縣土民字第86112079號函、74年2 月11日之49年耕地租約登記、臺北縣政府77年12月19日77北府地三字第390634號函、被告柑林字第4 號三七五耕地租約登記簿、臺北縣政府74北府地三字第63545 號函所附參加人申請書、訴願決定及原處分附於本院卷、原處分卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：被告依減租條例第5 條、第20條及省租約登記辦法第2 條、第4 條准予參加人就系爭三七五租約自98年1 月1 日至103 年12月31日續訂租約登記之申請，是否適法。
七、茲就本件兩造之爭執，析述如下：㈠按「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依
土地法及其他法律之規定。」「耕地租佃期間，不得少於6年；其原約定租期超過6年者，依其原約定。」「（第1項）本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。（第2項）前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定之。」「耕地租約期滿後，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。……」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」減租條例第1 條、第5 條、第6 條、第19條第1 項第1 款、第20條分別定有明文。而「耕地租約期滿，出租人申請終止租約，而承租人申請繼續承租時，依左列規定處理：㈠承租人仍繼續耕作，而出租人有耕地三七五減租條例第19條第1 項各款情形之一者，應准承租人續訂租約。…」「耕地租約期滿出租地為祭祀公業、神明會、法人等及其他非自然人所有者，不得依耕地三七五減租條例第19條規定申請收回自耕。但耕地租約如有同條例第17條第1 項各款情形之一，或承租人表示不願繼續承租者，准予辦理終止租約登記。」亦經清理要點第4 點第1 款、第8 點定有明文。
㈡按租約之續訂登記係依租約之續訂核定處分而為，租約之
續訂核定處分未被撤銷前，除租約之續訂登記本身有其他得撤銷之事由外，依租約之續訂核定處分所為之續訂登記，即難認為違法而得以撤銷。茲以：
⒈參加人於80年間申請續訂變更租約及變更出租人案，因
原告提出書面意見，不表示同意（前一審卷第472 頁），被告於80年5 月24日以80北縣土民字第06093 號函通知參加人如認有爭議，請依減租條例第26條規定辦理（前一審卷第545 頁）。嗣參加人於80年9 月16日申請租佃爭議調解，被告租佃委員會於80年10月15日召開會議，會議結論為請租佃雙方私下開會解決等情，有會議紀錄影本附卷為憑（前一審卷第451 頁），綜上以觀，原告至遲於80年間，即已知悉其與參加人間於系爭土地上三七五租約問題發生糾紛，於該年間參加被告租佃委員會，並與參加人間達成租佃雙方私下開會解決之結論。
⒉嗣參加人於86年3 月31日申請續訂租約，經臺北縣政府
以行政處分核定准予續租，租期自86年1 月1 日至91年12月31日，被告遂以86年4 月23日北縣土民字第86112079號函復參加人並副知原告，此有該函附卷為憑（前一審卷第259 頁）。
⒊嗣上開86至91年租約租期屆至，參加人復於92年1 月13
日申請續訂租約，經被告核定自92年1 月1 日至97年12月31日續訂租約6 年，此亦有被告加蓋續訂戳記之系爭三七五租約影本為憑（前一審卷第280 頁）；另參諸證人即原告96年當年之會計即證人李健吉於前一審訴訟程序中證稱其曾收取參加人96年地租稻榖代金36,800元等語（前一審卷第357 頁），而原告業已知悉上該2 次續訂租約之事實，惟當時並未聲明不服，亦據原告於前一審陳述：「（問：86至91年、92至97年為何未提出異議？對於當初續訂處分為何未聲明不服？）當時未聲明不服，但私底下有跟李顯耀（即參加人）談過，李顯耀會來參加派下員大會，私底下有跟他談過。以前手頭上沒有資料，直至97年事後向被告調閱資料才發現有問題，所以提起本件訴訟。」等語明確（前一審卷第539 頁）。
⒋原告於本件雖以：參加人與證人李健吉為親叔姪關係，
被告先前歷次租約之續訂核定處分未曾對原告合法送達，其先前不知有續訂核定處分，參加人所提租金收據44紙其中有24紙不是李德和所簽收，李德和簽收部分亦有
6 紙不是以管理人身分簽收，是此租金收據是否與原告有關並非無疑為主張。惟原告此部分主張既與其上開前一審自承諸情未符，其自無從以被告未提出上開續訂租約核定處分之送達證書，即否定其自86年起即知續訂租約核定處分之事實。又綜合上情，原告既早自80年間即知其與參加人系爭三七五租約之爭執，則其自應就被告先前歷次租約之續訂核定處分提起行政救濟，然其未循此途，任由歷次租約之續訂核定處分確定，則被告所為歷次之租約續定處分，核定之內容對兩造及參加人即發生拘束力。
㈢按「耕地三七五減租條例第26條所規定調解調處之程序，
必須當事人間有耕地租佃關係存在，其發生之租佃爭議，始由當地鄉鎮區公所耕地租佃委員會調解，調解不成立者再由縣市政府耕地租佃委員會調處。若當事人間根本無租佃關係存在，自無該條適用之餘地。本件原告雖曾向臺灣工礦股份有限公司承租耕地六筆耕作，但因其將承租耕地之一部分轉租他人，依耕地三七五減租條例第16條第2 項前段規定，原告與該公司間就系爭土地所訂租賃契約，已因違反禁止轉租之規定而當然失效，此項事實，業經民事三審判決予以認定。是原告與出租人間已無租賃關係，縱令原告主張已提起再審之訴，在未經再審判決廢棄確定判決改判原告勝訴以前，要不能主張仍有租賃關係存在，按之首開說明，自無耕地三七五減租條例第26條適用之餘地，原處分拒絕原告調處之請求，於法洵無不合。」最高行政法院56年判字第62號判例意旨參照。減租條例第26條所規定調解調處之程序，必須當事人間有耕地租佃關係存在，其發生之租佃爭議，始由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解，調解不成立者，再由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處。若當事人間根本無租賃關係存在，自無該條適用之餘地，此除上開最高行政法院56年判字第62號判例意旨所揭示外，最高法院46年臺抗字第24號判例亦同此旨，足見減租條例第26條所規定調解調處，係針對租佃爭議，亦即因租賃關係存續中所生爭議之處理程序而言。又上開判例意旨所稱「無租賃關係存在」，並不限於未依減租條例第6 條規定登記之租約，如原係依減租條例第6 條規定登記之租約，嗣承租人將承租耕地一部轉租他人，致租賃關係不存在等情形仍包含在內，此觀之上揭判例即明。茲以：
⒈本件參加人於97年12月31日系爭三七五耕地租約期滿，
單獨向被告申請續訂三七五租約登記時，原告亦於98年
1 月13日以系爭三七五租約不存在為由，向被告申請收回自耕，被告以原告為祭祀公業，依清理要點第8 點規定，不符收回自耕要件，而以被告98年2 月27日函復未准其所請，而原告並未就被告98年2 月27日函否准原告收回自耕之處分提起訴願，是原告就系爭土地收回自耕之申請，因遭被告98年2 月27日函否准而未提起救濟因而確定，合先敘明。
⒉被告98年2 月27日函雖否准原告收回自耕之處分，惟並
未因此逕准予參加人申請續訂系爭三七五租約，而係於上函中請原告於函到後20日內提出訴訟文件，向被告申請暫停辦理續訂登記，是由此節以觀，被告業已顧及原告系爭三七五租約爭執事件程序權益之維護。然原告並未提出對參加人訴訟之文件，嗣於98年3 月18日以與參加人無三七五租約存在為由，申請由被告耕地租佃委員會調解，惟經被告98年3 月27日函以此爭議無減租條例第26條規定之適用而予否准，原告既主張無系爭耕地租約存在，亦即其與參加人間無租賃關係存在，則揆諸首揭說明，參加人與原告間就系爭土地之爭執，自無減租條例第26條之適用，被告未依該條之規定為調解、調處，尚無不合。
⒊綜上，原告於收受被告98年2 月27日函後，並未提起民
事訴訟，反而於其主張「無租賃關係存在」之前提下，逕向被告申請租佃委員會調解、調處，顯係將所謂「無租賃關係存在」，誤解為僅指未依減租條例第6 條規定登記有案之租約爭議而言，尚有未合，是被告以98年3月27日函否准其調解、調處之申請，進而於98年4 月10日以原處分核定准參加人續訂系爭三七五租約，自無不合。
㈣繼按「（第1 項）耕地租約之訂立、變更、終止或換訂登
記，應由出租人會同承租人於登記原因發生日起30日內，向當地鄉（鎮、市、區）公所申請。（第2 項）前項租約登記，出租人或承租人不會同申請時，得由一方敘明理由，檢附相關證明文件，單獨申請登記，除有下列情事之一者得逕行登記外，鄉（鎮、市、區）公所應通知他方於接到通知之日起20日內提出書面意見，逾期未提出者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記：……」「申請耕地租約訂立或換訂登記者，應填具申請書，並檢具下列證明文件：一、租約正本二份、副本一份。二、承租人自任耕作切結書一份。三、土地登記簿謄本一份。四、出租人及承租人之戶口名簿、國民身分證影本或戶籍謄本一份。五、土地使用分區證明書一份。」「耕地租約租期屆滿，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租，並有繼續耕作之事實者，應申請租約續訂登記。」「申請租約續訂登記者，應填具申請書，並檢具原租約。」「（第1 項）鄉（鎮、市、區）公所受理耕地租約登記之申請，應於受理日起10日內審查完竣，將審查及登記結果通知雙方當事人，並報請縣（市）政府備查。（第2 項）前項登記應登載於登記簿，並依下列規定辦理後，將租約發還申請人：……租約續訂登記，應在租約加蓋續訂之戳記。」省租約登記辦法第2 條第1 項、第2 項、第3 條第1 項、第7條、第8 條及第10條分別規定甚明。則申請三七五租約續訂登記者，應檢具申請書及租約等證明文件，由鄉（鎮、市、區）公所審查准予續訂並報請縣（市）政府備查，於原租約加蓋續訂之戳記後，始將原租約發還申請人。經查，參加人申請系爭租約之續訂登記，固未提出「原租約」，然提出原租約係用以證明租賃關係存在，因此，雖未能提出原租約，但如有其他確實之證據證明租賃關係存在時，自難以承租人未提出原租約為由，逕予駁回其續訂登記之申請。且就系爭三七五租約而言，原租約應僅係既成事實之一項證明方法，況就本件卷內相關事證觀之，並未見原告對被告歷來所為系爭三七五租約數次之續訂核定處分為爭訟，則被告依系爭三七五租約續訂之核定處分，作成系爭三七五租約續訂登記之原處分，即無違誤可言。
八、綜上所述，本件參加人申請系爭三七五減租續約登記，既已符合相關法令之規定；而原告依減租調例第26條規定向被告申請系爭三七五租約之租佃爭議調解、調處，亦經被告依最高行政法院56年判字第62號判例意旨認此項申請於法未合，而未循該條規定之調解、調處程序處理。況由卷內相關事證觀之，並未見原告對被告歷來所為系爭三七五租約數次之續訂核定處分為爭訟。從而，被告依系爭三七五租約續訂之核定處分，作成系爭三七五租約續訂登記之原處分，即無違誤可言，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分就關於准許參加人就系爭三七五租約自98年1 月1 日至103 年12月31日止續訂租約6 年登記部分，為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院詳加審酌後，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 7 月 5 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 胡方新
法 官 李君豪法 官 鍾啟煌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 7 月 5 日
書記官 吳芳靜