臺北高等行政法院判決
100年度訴更一字第195號
101年8 月20日辯論終結原 告 王永安訴訟代理人 謝萬生 律師被 告 金融監督管理委員會代 表 人 陳裕璋（主任委員）訴訟代理人 王朝安
王萩賢李揚宗上列當事人間信用合作社法事件，原告不服行政院中華民國99年
6 月8 日院臺訴字第0990098845號訴願決定，提起行政訴訟，經本院99年度訴字第1529號判決，原告不服，提起上訴，最高行政法院以100 年度判字第1689號判決發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」、「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」、「原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。但被告已為本案之言詞辯論者，應得其同意。」、「訴之撤回，他造於收受撤回書狀或筆錄之送達後10日內未提出異議者，視為同意撤回。他造於期日到場，自訴之撤回之日起，10日內未提出異議者，亦同」行政訴訟法第111 條第1項、第2 項、第113 條第1 項、第4 項分別定有明文。查本件原告於本院前審訴之聲明原為：㈠先位聲明：確認被告98年7 月29日金管銀合字第09800304271 號處分【即解除原告有限責任彰化第一信用合作社（下稱彰化一信）理事職務之處分，下稱原處分】無效。㈡備位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。嗣本院更為審理時，原告原任彰化一信理事任期已於民國（下同）101 年3 月31日屆滿，彰化一信並於101 年
4 月30日召開101 年度常年社員代表大會，選舉第28屆理事及監事，新任理事已就任，原告無回復其理事職務之可能，遂於101 年8 月20日言詞辯論時當庭將先位聲明變更為確認原處分違法，並撤回備位訴訟。被告無異議而為本案之言詞辯論，視為同意撤回及變更，是本件審理範圍僅為確認行政處分違法之訴，合先敘明。
二、事實概要：原告原為彰化一信理事主席，被告（原機關組織名稱為「行政院金融監督管理委員會」，101 年7 月1 日更名為「金融監督管理委員會」）依據其對彰化一信於98年6 月間專案檢查報告（編號：0000000 號，下稱98年專案檢查報告），以彰化一信於94年間辦理臺灣漂白水股份有限公司（下稱臺灣漂白水公司）及其關係戶之授信時，相關徵、授信審核作業有重大違失，貸放後5 個月即發生延滯，導致該社損失新臺幣（下同）41,314,000元，其內部控制制度未能落實執行，違反依信用合作社法第21條第1 項授權訂定之「信用合作社內部控制及稽核制度實施辦法」（下稱內控及稽核辦法，99年3 月29日廢止）第2 條及第4 條第1 款規定，且原告於上開徵、授信審核案件，違反彰化一信所自訂之授信授權辦法第4 條第3 款規定，逾越授權逕行核定貸放。再者，原告與授信戶臺灣漂白水公司、臺灣漂白水公司負責人游健二、佳美樂股份有限公司（下稱佳美樂公司，負責人游健二）及建葳汽車有限公司（下稱建葳公司，負責人鄭麗貞為游健二之配偶）有資金往來借貸關係，且貸放資金有部分流入原告個人帳戶，並超逾授權規定逕行核定貸放，已構成「信用合作社社員代表理事監事經理人應具備資格條件及選聘辦法」（下稱選聘辦法）第7 條第8 款規定之不誠信、不正當情事，爰依信用合作社法第27條第1 項第4 款及選聘辦法第46條規定，以原處分即98年7 月29日金管銀合字第09800304271 號裁處書解除原告彰化一信理事職務，並自該處分送達之次日起生效。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟，經本院99年度訴字第1529號判決駁回，原告不服，提起上訴，最高行政法院以100 年度判字第1689號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
三、原告主張略以：㈠有關信用合作社法第27條第1 、2 項規定，其立法意旨並
無特別授權被告得違背有關專屬管轄之規定，逕予解除縣級信用合作社理事職務之權限：
⒈依司法院釋第489 號解釋理由，信用合作社法第27條第
1 項規定，顯係分別授權地方政府、或中央部會衡量實際狀況，依比例原則為適當之處置，故該法第27條第1項第1 至4 款之處分權限，立法者並無特別授權中央部會得越過地方主管官署之認定，逕為處分之權限。被告曲解該解釋與解釋理由書所示「各該法條所定之諸多措施顯係分別授權各級主管官署」之意旨，並與該號解釋文就中央主管官署行使「必要處置」之權限（所謂必要處置係指在符合信用合作社法第27條第1 項「無法健全經營而有損及社員及存款人權益之虞時」前提下，因情況急迫，縱然採取上開法律所舉之措施，勢將不能實現預期效果時，所為不得已之合理手段而言。主管機關對財務狀況顯著惡化、無法健全經營之信用合作社促使其由其他金融機構概括承受，應合於前述要件外，尚須被概括承受之銀行、信用合作社未能適時提供相當資金、擔保或其他解決其資產不足清償債務之有效方法時，經依相關法令規定辦理概括承受之程序），予以嚴格限縮之意旨相違，更與上開法律規定不合。
⒉被告辯稱其得逾越縣政府財政處之認定，本於信用合作
社法第27條第2 項授權其得「必要處置」之權限，逕為解除縣級合作社理事職務之處分乙節，顯屬於法無據。更何況，依省縣自治法第12條規定，信用合作社屬省縣之自治事項，中央主管部會在無任何特別法律授權之情況下，當無踰越地方主管官署之認定，逕予解除縣級合作社理事職務之權限。中央部會此舉是否已侵犯地方行政權、是否合憲適當，亦非無疑義。
⒊被告援引最高行政法院100 年度判字第1811號判決要旨
，主張其得以「其他必要之處置」之權限等由，為停止銀行部分業務之處分云云，惟前揭判決理由五、㈣明白指出，被告以其有「其他必要之處置」之權限作為「停止銀行部分業務」處分之理由，其處分理由即有未洽之違誤。是本件被告並無該事務管轄權限，要無疑義。
㈡被告於98年7 月29日作成解除原告彰化一信理事職務前，
並未給予原告陳述意見之機會，且原處分認定之事實，客觀上並未達足以明白確認之程度，本件並無行政程序法第103條得不給予陳述意見之適用：
⒈原處分解除原告彰化一信理事職務，顯屬限制及剝奪原
告自由及權利之處分，依行政程序法第102 條規定，被告於作成處分前，應給予原告陳述意見之機會，始能就當事人有利及不利之情形，一律注意，然被告於作成原處分前並未通知原告陳述意見，亦未舉行聽證會，更未給予原告有陳述意見之機會，又無行政程序法第103 條規定之得不給予陳述意見機會之例外情形，原處分之作成，自有違法或不當之情事，應予撤銷。
⒉被告雖抗辯原處分所根據之事實客觀上明白足以確認，
其依行政程序法第103 條第5 款之規定不予原告陳述意見之機會，於法有據云云，惟查原告於鈞院前審程序提出諸多證據以證明原處分所認之事實與卷附證據相違誤，並已證明被告認定之事實在客觀上並無法明白確認。詎鈞院前審並未就原告所提出之各項證據【諸如：⑴原告於鈞院前審主張94年3 月1 日所批核之墊付國內票款貸款案，已於94年3 月25日併送理事會審查通過，而自94年3 月1 日（即逾權核批之日起）至94年3 月25日理事會通過時（即補正完成之日）止，此期間所放貸之款項均已如數收回，是不問原告有無逾權核貸，原告於94年3 月1 日所為之核貸並無造成彰化一信任何損害。⑵信用合作社法第27條第1 項第4 款係規定法人違反法令或章程之制裁處分，該處分是否可以轉嫁到自然人1 人身上，非無疑義。⑶內控及稽核辦法第4 條第1 項其最終之負責者依上揭法條之規定為理事會，而非理事主席個人，本件被告得否據該條規定逕為裁處理事主席個人，非無疑義。⑷原告已坦承有違反財政部88年9 月13日台財融字第88737515號函說明㈤「嚴禁行員與存放款客戶有資金往來，避免流弊」之規定，惟該借貸關係並無造成彰化一信任何損害，被告就上該借貸行為亦已為糾正處分在案，且原告於被告糾正後，並無再有任何違反行政命令之事實。⑸被告對原告為糾正處分（類似警告性質之裁罰性處分）後，得否再據原告與借款戶有資金往來關係之（同一事實）逕予認定原告有不誠信、不正當之活動等】詳予審酌，即遽以論斷被告原處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，被告此部分之主張，當無可採。
㈢彰化一信於98年7 月29日原告遭解職前，並無違背法令或
章程之情事，更無無法健全經營而有損及社員及存款人權益等情事：
⒈原處分固指摘彰化一信於辦理臺灣漂白水公司及其關係
戶之授信時，相關徵、授信審核作業有重大違失，惟原處分就彰化一信內部控制制度有何重大缺失、如何違反法令、章程及「無法健全經營而有損及社員及存款人權益」等情事，並無具體說明。上開事實攸關被告得否逕依信用合作社法第27條第1 項第4 款及同法第2 項之規定，解除原告在彰化一信理事職務之要件。被告未舉證證明彰化一信確有合乎信用合作社法第27條第1 項第4款得裁處之要件等事實，率以原告個人與授信戶有資金往來之借貸關係，及有部分貸放資金流入原告個人之帳戶，及原告個人有踰權核貸等情，遽認定彰化一信（法人）有違反法令而有損及社員及存款人權益之情事，顯有違誤（此有最高行政法院100 年度判字第1689號判決書第7 頁第5 行至第8 頁第4 行之判決理由足參）。
⒉原處分固認彰化一信於辦理臺灣漂白水公司及其關係戶
之授信時，相關徵、授信審核作業有重大違失云云，然彰化一信辦理臺灣漂白水公司及其關係戶之授信時，相關徵、授信審核作業並無大違失，且本件經臺灣彰化地方法院（下稱彰化地院）檢察署檢察官提起公訴（97年度偵字第9401號），業經彰化地院98年度訴字第1180號刑事判決無罪確定，已就相關事證詳加調查論列，復綜合黃銘河、沈錦城、陳長順、楊川明、黃清松、林俊哲、王河傳、林正雄等人之證言及卷附彰化一信授信審議委員會章則、彰化一信94年度第7 次授信審議委員會記錄等資料，參互斟酌判斷，其確認之事實與檢察官指摘之事實完全不符，足資證明原處分認定事實、適用法律均有違誤。
⒊原告於98年7 月29日遭被告違法解除理事職務時，彰化
一信是否有違反法令、章程，致無法健全經營，而有損及社員及存款戶權益等情事，實有推求究明之必要。蓋原告於98年7 月29日遭被告違法解職時，依彰化一信所製作之存放款及盈餘明細表之記載（至98年7 月31日止）當時尚有盈餘17,752,427.29 元，並無被告所指彰化一信資產品質有惡化之情形。另依被告網站所公布之信合社資產品質評估分析統計表所示，至98年7 月31日止（即原告遭解職之時），彰化一信在原告領導下，當時之淨值有9 億5,200 萬元，另有提存１億800 萬元備抵呆帳，此外並有存款156.7 億元，放款有95.94 億元，而彰化一信當時之資本額為309,539,000 元，扣除逾期放款可能造成之損失5 千餘萬元，核原告被不當解職時所移交予繼任者之彰化一信當時之財產狀況，不僅資產雄厚、盈餘頗豐，且經營績效良好，其總淨值（社員權益）已超過社員投資總額3.09539 億元（資本）之數倍，並有被告在網站上所提供之報表及數據足憑。此外，有關存款人之存款保障，彰化一信自84年8 月15日起已向中央銀行存款保險股份有限公司辦理存款保險在案，是彰化一信存款人之權益均已獲得確保，且彰化一信並依規定將存款總數減去放款總數之餘額（即現金62.38872億元）存放於合作金庫等銀行，益徵彰化一信之社員及存款戶之權益均已獲得十足保障。另依信聯社所統計之各信用合作社98年第2 季（4 、5 、6 月底）業務經營績效分析表所示，斯時彰化一信平均每一職員獲利能力相當良好。足知彰化一信並無違反法令、章程而有損及社員及存款人權益之情事，反足證明彰化一信在原告領導下，不僅社員權益（淨值）已達社員投資額（資本）的3.12倍以上，存款戶權益亦均已有確切之保障，斯時彰化一信堪稱為優質之信用合作社。
⒋彰化一信陳報予被告之簡明損益表上記載原告擔任彰化
一信理事主席期間，其中94年度稅後盈餘為16,701,000元，95年度稅後盈餘為31,662,0000 元，96年度稅後盈餘為24,172,000元，97年度稅後盈餘為25,205,000元。
另98年度原告遭不當解職當時（98年7 月29日）尚盈餘18,000,000元。足證彰化一信於原告經營期間，不僅資產雄厚、盈餘豐碩、經營健全、績效優良，從無財務惡化之可能，更無無法健全經營之情事。
㈣原處分屬裁罰性之處分，裁罰權已逾行政罰法第27條第1項所規定之3 年裁罰時效而消滅：
⒈依行政罰法第1 條前段、第27條第1 項規定，除罰鍰、
沒入外，其他種類行政罰係指裁罰性之不利處分，所謂裁罰性，指對違反行政法上義務者所為具有非難性的處分行為，始有行政罰法之適用。本件原處分顯係對原告違反行政法之義務，所為具有非難性之處分行為，故本件顯有行政罰法之適用。
⒉依被告98年6 月23日金管檢地字第09801580592 號函說
明所示，該專案檢查報告（報告編號：0000000 ）係於98年6 月間接受調查局之指揮，始針對彰化一信於94年3 月1 日（即原告擔任彰化一信第20屆理事主席期間內）辦理臺灣漂白水公司及其關係戶辦理授信，相關徵、授信審核作業等事項，重複檢查。實則，被告於95年
1 月間對彰化一信作例行性金融檢查後，同年1 月31日做成0000000 號檢查報告，該報告內容就原告與借款戶間有私人借貸關係、資金往來及越權批核後，已送理事會補正等情，論述綦詳，該報告並依法於原告擔任彰化一信第20屆理事主席任期內，透過彰化縣政府財政處對原告及彰化一信予以糾正處分在案，原告已虛心接受該糾正處分，且徹底改善完竣，並檢呈改善計劃送地方自治主管機關備查在卷，是被告之例行檢查報告根本未認定原告上揭行為已符合選聘辦法第46條所規定之當然解任之要件。詎被告竟就同一事實，於時隔4 年多後，在未有新事實或新證據之情況下，再對原告裁處解除理事職務，核其就同一事實重複為裁罰性之不利益處分，顯已違反「一事不二罰」及「重複處罰禁止之原則」，且已逾3 年裁罰時效而無效。另被告援引選聘辦法第46條之規定，據原告於現任任期外且已為糾正處分並改善完竣准予備查之行為，重複對該行為為不利益之裁處（即以原告於前屆理事任期內有當然解任該屆理事之事由，解除原告當屆理事之職務），即有適用法律不當之違誤。
⒊被告如認為原告於擔任彰化一信理事任期內，有當然解
任之事由，自應於該屆任期內解除原告理事職務，始符選聘辦法第46條之立法意旨。本件該專案報告製作之時間既在98年6 月間始作成，則其作成處分時間已逾行為時原告該屆理事任期屆滿之時間，甚至已跨過下1 屆理事任期之期間，則被告以該專案檢查報告（即指摘原告於94年3 月間有當然解任理事之事由）為唯一之依據，解除原告在彰化一信理事之職務，核其裁罰處分，已因逾越3 年時效期間而無效。被告抗辯前揭處分之目的，係基於預防性措施云云。惟如其處分之目的係基於預防性之緣故，自應於95年1 月30日檢查時，即予預防性之處分始具預防之效果，焉有事隔4 年多以後，始基於為特殊之政治人物服務之目的，而違法處分之理。被告在無任何新事實、新證據之情況，且逾4 年餘之時間，故意違反憲政理論，踰越地方自治主管官署之認定，逕為解除原告在彰化一信理事職務之裁罰處分，顯與憲法有違。
⒋被告援引最高行政法院98年度判字第581 號判決，主張
主管機關基於法律明定管制目的，所為之事後管制措施，非屬行政罰乙節，固非無見，惟該判決要旨已明白指出：須該負責人有符合當然解任之法定理由（即該負責人將來無法負責健全公司經營，有影響金融秩序或危害投資人權益之虞，且已達不可信賴之程度，並已喪失繼續充任負責人之正當性）、須主管關基於法律明定管制目的，始得為事後管制措施。本件依彰化一信所陳報予被告之簡明損益表上記載，原告擔任彰化一信理事主席期間，並無所謂無法健全經營，或有損及社員及存款戶權益，已喪失繼續充任負責人之正當性等情，是被告主張其於98年7 月29日之裁罰處分，屬預防性之處分乙節，顯無足取。
㈤被告就同一違規事實，於95年間已為糾正及命令限期改善
等處分，原告業依其指示提出改善計劃，並陳報彰化縣政府層轉被告洽悉，被告就同一事實於98年間重複裁罰，其處分顯有違一行為不二罰之原則：
按「一行為不二罰原則」自釋字第503 號解釋作成後，已可確立為我行政罰上之重要原則，不論一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務，或違反數個行政上義務，而應受到刑罰及施以一次之處罰均為規範範圍，此並為現代民主法治國家之基本原則（最高行政法院94年6 月庭長法官聯席會議參照）。本件被告於95年4 月24日以金管檢五字第09501580221 號函表示：「檢送本會對貴社一般業務檢查報告（編號：0000000 號）乙份，請於收到本會核處意見函後2 個月內併同辦理改善具報。」經查，該檢查報告中處理意見為應予糾正、應請依規定辦理、應請注意改善等，有關限期改善部分，彰化一信於95年8 月4 日以彰化一信合字第0924號函，將業已改善及已催理完竣之情形向彰化縣政府陳報並層轉被告洽悉在卷。是本件應認被告對彰化一信（法人部分）之糾正處分及命限期改善部分，業已准許彰化一信陳報改善情形備查並洽悉在卷。詎被告竟在無任何其他新事實、新證據之情況下，逕為剝奪原告在彰化一信理事資格之裁罰性處分，已違反一事不二罰之原則。雖被告抗辯原處分之目的係基於預防性措施云云，惟倘真如此，自應於95年1 月30日檢查時，即予預防性之處分始具預防之效果，焉有事隔4 年多後始為違法處分之理。另被告在無任何新事實、新證據之情況，且逾4 年餘之時間，故意違反憲政理論，踰越地方自治主管官署之認定，逕為解除原告在彰化一信理事職務之裁罰處分，是否合憲，非無推求之必要。
㈥有關最高行政法院100 年度判字第1689號廢棄發回更審待查明之事項：
⒈彰化地院98年度訴字第1180號、臺灣高等法院臺中分院
99年度金上訴字第804 號判決，均認定彰化一信於辦理臺灣漂白水公司及其關係戶之授信時，相關徵、授信審核作業並無重大違失之處，與被告之認定完全迵異。是原處分所根據之事實，客觀上難謂屬明白足以確認者，已如前述。原告於94年3 月1 日所為之批核，不論有無疏漏，原告既於發現可能有越權核批之情事時，即主動將上開貸款案補送理事會審議，而該3 貸款案既經最終決定者（即理事會）於94年3 月25日決議通過，且佳美樂公司及建葳公司之貸款案，自原告核貸後至理事會通過之20多天內，未發生申請人無法清償之情事，上開貸款案復經最終決定者通過准予貸款在案，則原告縱有越權核批之疏失，亦經補正完竣，並無不誠信、不正當之行為，灼然甚明。鈞院前審因原告疏未注意關聯戶之關係而有越權批核之事，即遽謂原告有選聘辦法第7 條第
8 款之不誠信、不正當之行為，似嫌速斷。⒉原告於94年3 月1 日批核之墊付國內票款貸款案，已於
94年3 月25日併送理事會審查通過，而自94年3 月1 日至94年3 月25日此期間所放貸之款項已如數收回，則不問原告有無逾權核貸，原告於94年3 月1 日所為之核貸並無造成彰化一信任何損害。被告指稱當日貸放918 萬元之款項分別於95年6 月27日及95年12月27日轉銷呆帳
212 萬元及50萬元，認為94年3 月1 日貸放之款項並未全數收回云云，惟查，被告所指建葳公司94年3 月1 日執彰化客運4 張支票共745.6 萬元，以及高照之4 張支票共402 萬元，向彰化一信所貸之918 萬元尚未收回乙節，顯有誤會。按初貸之918 萬元貸款戶所提供之票據於94年9 月2 日已完全償清，此觀彰化一信放款對帳單及後附票據擔保明細表尤明，此並業經彰化地院98年度訴字第1180號判決、臺灣高等法院臺中分院99年度金上訴字第804 號刑事判決確定屬實在卷，殆無疑義。被告據94年3 月25日理事會通過准貸後，貸款戶所循動用之款項，有部分未能收回，於95年6 月27日及12月27日分別將之轉呆帳之情形，誤認為94年3 月1 日貸款戶所交付之票據及所貸款之款項，有未收回之情形，實有誤會。
⒊依原判決附表所示，對臺灣漂白水公司之初貸日為88年
5 月，對游健二之2 筆授信初貸日均為79年3 月，均非被告所指原告或彰化一信違規事實發生於00年0 月及4月間，該部分自無所謂「授信案件貸放後5 個月即發生延滯」，故縱如原判決書附表所示，該部分之授信於94年8 月發生延滯，有所損失，亦不能據以認此部分彰化一信徵、授信審核作業核有重大缺失。被告指稱彰化一信與臺灣漂白水公司及其關係戶授信往來，始於其負責人游健二於79年3 月之個人授信，88年5 月起其所經營之臺灣漂白水公加入授信往來，94年3 月1 日增加關係戶佳美樂公司及建葳公司授信往來，詳見專案檢查報告第1 頁。原判決附表所示彰化一信對臺灣漂白水公司之初貸日88年5 月，對游健二之2 筆授信案件之初貸日79年3 月，係指初次授信往來時間，其後陸續有授信交易往來等語，足證本件並非貸款5 個月即發生延滯之情形，故縱如原判決書附表所示，該部分之授信於94年8 月發生延滯，有所損失，亦不能據以認此部分彰化一信徵、授信審核作業核有重大缺失。
⒋原告雖於94年3 月1 日核定建葳公司及佳美樂公司貸款
案，但該貸款案於94年3 月25日補送彰化一信理事會同意，是該貸款案不應認係原告1 人所核定。蓋彰化一信94年3 月25日之理事會係在主管官署（彰化縣政府財政處）指派阮銀屏小姐蒞會督導之情況下進行，故彰化一信上開理事會之召集及一切決議等程序，均在合法之情況下進行，相關提案原告並未參與表決，該貸款案係全體出席理事全票通過，尚非原告1 人所獨自決定。被告辯稱該案為原告一人所獨自決定乙節，顯非真正，且與卷附彰化一信94年度第3 次理、監事會議紀錄所載內容不符。
⒌原判決理由所認定94年3 月1 日貸款予佳美樂公司、建
葳公司及臺灣漂白水公司之授信金額，與原判決書附表所載之金額不一致，蓋原判決理由欄所指彰化一信94年
3 月1 日短放予佳美樂公司及建葳公司之款項及臺灣漂白水公司之款項，所記載之情形，顯非事實，按當時臺灣漂白水並無增貸之請求，而彰化一信所貸放之款項94年3 月1 日也非各1,800 萬元。
㈦又被告以原告喪失信用合作社社員代表候選人及理事監事
候選人資格之事由，除原處分之事由外，尚有彰化一信對原告涉嫌侵占該社保險退佣金提起相關民事及刑事訴訟等由，故除原處分外，原告亦不得登記為信用合作社社員代表候選人或理事監事候選人云云，查彰化一信理事主席因恐鈞院本案於近期判決，恐判決結果為原告勝訴而撤銷原處分，使原告回復彰化一信理事身分，致影響其選情，遂於100 年12月29日以莫須有之罪名提起民、刑事訴訟，目的係在防止原告於選前恢復理事身分之脫法行為，昭然若揭。又彰化一信所提出之侵占告訴案件，迄今猶未經檢察官提起公訴，更遑論該案有經過判決有罪之可言，是彰化一信理事主席指摘原告於19年前涉有侵占該社保險退傭金乙節，顯屬濫行控訴，不言可喻。另原告取得彰化一信之理事身分係由第27屆彰化一信社員代表選舉所選出之代表投票而合法選出者，並非由彰化一信理事會之委任而取得者，灼然甚明。且依彰化一信章程第34條規定，解除理事職權之決議須由全體社員代表過半數之決議同意，始符合解除理事職權之法律要件。本件彰化一信以終止委任關係之方式，解除原告理事職權，自非合法，是被告主張原告因有其他喪失理事資格之事由，故原告提起確認原處分無效之訴訟，已無實益云云，自嫌無據。
㈧綜上所述，本件原處分及訴願決定認定事實、適用法律均
有違誤，為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：確認原處分違法。
四、被告答辯略以：㈠信用合作社法第27條之立法意旨，並無限制中央主管機關行使權限：
⒈被告為信用合作社法之中央主管機關；直轄市政府及縣
（市）政府為地方主管機關，乃信用合作社法第5 條所明定。同法第27條第1 項規定係該法於82年11月9 日制定，其立法理由指明：「為因應金融自由化，加強金融紀律，以確保金融機構之健全經營，並保障存款大眾之權益，對於違規或經營不善之金融機構，主管機關可參酌其缺失之輕重，分別明定處置之方式，俾能作迅速有效之處理。」⒉該條第1 項第1 款至第4 款規定之處分，或為撤銷會議
決議，或為撤換經營管理人員之處分，立法目的係為迅速有效處理，以確保金融機構之健全經營並保障存款大眾之權益，爰賦予地方主管機關得逕行處理之權限，但中央主管機關並非因此而喪失其權限；至於同條項第5款至第8 款之規定，或為停止部分業務、勒令停業、命令解散及其他必要處置之處分，因攸關金融機構之穩定經營及金融秩序，故該條第2 項限制地方主管機關之處分權限，規定地方主管機關應轉請中央主管機關處理。⒊原告主張該條第1 項前4 款之處分權限僅屬地方主管機
關，不屬中央主管機關，係誤解法律之規定。按該條第
1 項規定「主管機關」得為第1 款至第8 款之處分，並未區分前4 款及後4 款之處分權。該條第2 項係針對地方主管機關行使處分之權限及程序所為之限制規定，並未限制中央主管機關行使該條第1 項各款之處分權限。
中央主管機關依據該條第1 項規定，得行使第1 款至第
7 款之處分權及第8 款「其他必要之處置」之概括性處分權限。
㈡原處分未違反行政程序法第102 條規定：
⒈按行政程序法第103 條為同法第102 條但書之另有規定
，故行政處分根據之事實，客觀上明白足以確認時，行政機關得不給予相對人陳述意見之機會。
⒉原告主張原處分與司法院釋字第488 號、第489 號解釋
有違，惟上開解釋係針對無法健全經營之銀行或信用合作社，主管機關促使其由其他金融機構概括承受之情形，與本件之情節不同，尚難據以認原處分與該解釋意旨有違。況前揭解釋係於88 年7月30日作成，斯時行政程序法尚未施行，而被告為本件行政處分時，已有行政程序法足資遵循。
⒊原處分所根據之事實，即原告與彰化一信授信客戶臺灣
漂白水公司有資金往來借貸關係，該社貸放資金有部分流入原告個人帳戶，以及超逾該社授權規定逕行核定貸放款項等違規事實，業經被告所屬檢查局查證，亦有原告之自陳及相關存提款交易傳票、對帳單、該社授信授權辦法、授信業務權限核定表、授信申請暨批覆書等資料為證。經被告金融檢查人員記載於專案檢查報告（被證5 金管會檢查局98年專案檢查報告編號：0000000 號），並於98年6 月23日函送彰化一信及副知原告，原告對本案違規之事實已知之甚詳，其違規事實客觀上明白足以確認，依行政程序法第103 條第5 款規定，未予原告陳述意見之機會，於法並無不合。
㈢原處分屬預防性不利處分，非裁罰性之不利處分，並無行政罰法之適用：
⒈依行政罰法第1 條前段、第27條第1 項規定，除罰鍰、
沒入外，其他種類行政罰係指裁罰性之不利處分，所謂裁罰性指對違反行政法上義務者，所為具有非難性的處分行為，始有行政罰法之適用；如單純命違反義務人除去違法狀態或停止違法行為者，與裁罰性質不符，非行政罰法所稱之裁罰性不利處分，或預防性不利處分，其目的不在非難，亦非屬裁罰性之不利處分，均無行政罰法之適用，有鈞院99年度訴字第1529號判決、最高行政法院99年度訴字第1529號判決可資參照。
⒉參酌選聘辦法之立法意旨乃鑒於信用合作社理事；監事
之品德操守影響信用合作社之健全經營甚鉅，為維護信用合作社理事、監事之品德操守，並避免不當利益輸送或舞弊事件發生，授權中央主管機關訂定管制措施，藉以規範信用合作社理事、監事應具備之資格條件。選聘辦法第7 條規定信用合作社理事、監事之消極資格條件，其中第8 款規定「有事實證明從事或涉及其他不誠信或不正當之活動，顯示其不適合擔任信用合作社負責人者」，選聘辦法第46條規定，有該辦法第7 條情事之一者，當然解任。上揭規定以信用合作社理事不得有從事或涉及不誠信或不正當活動，作為對於信用合作社負責人監督管理方法之一，當有事實顯示其不適合擔任負責人時，監督管理目的事實上無法達到時，即無法信任該負責人將來能夠負責健全信用合作社之經營，為當然解任其負責人職務之法定理由，乃主管機關基於法律明定管制目的所為之預防性管制措施，以回復法律明定管制狀態。
⒊原告身為彰化一信理事主席，卻與該社授信客戶有個人
資金往來借貸關係，違反財政部88年9 月13日台財融字第88737515號函示「嚴禁行員與存放款客戶有資金往來，避免流弊。」及該社工作規則第22條「員工不得與客戶發生金錢借貸往來」之規定；且對於有自身利害關係之授信案，又在超逾其權限下逕行核貸，貸放資金有部分流入其個人帳戶，顯已構成選聘辦法第7 條第8 款規定之不誠信不正當情事，無法信任其能夠負責健全信用合作社之經營，依選聘辦法第46條規定，應當然解任。
原告是否構成不誠信或不正當之情事，被告審酌原告所為已該當於從事或涉及不誠信、不正當之活動之要件，符合當然解任之法定事由。因彰化一信未能主動處理，原告復陳稱其未有任何不誠信或不正當之活動，被告依前揭規定，予以解除原告在彰化一信理事之職務，否則上開規定無從落實。準此，原處分解除原告理事職務，係為維護金融秩序及公眾利益，屬預防性之管制措施，參照最高行政法院98年度判字第581 號判決意旨益明，原處分既非屬裁罰性之不利處分，自無行政罰法之適用。
⒋原告主張彰化一信在其領導下，經營健全、績效優良云
云，惟查原告擔任該社理事主席期間，該社98年3 月底逾放比率4.84％，為全體信用合作社中最高者，逾期放款金額4.72億元，淨值9.24億元，逾期放款已占淨值之51％，資產品質惡化。原告卻受領與其經營績效顯不相當之報酬，其擔任該社理事主席期間，97年度全體14名理事、監事報酬計10,885千元，其中給付予原告9,149千元，占全體理事監事報酬之84.1％，其中薪給3,826千元，考績獎金、特別獎金及年終獎金計5,323 千元（被證5 ：金管會檢查局98年專案檢查報告編號：000000
0 號第2-⑺頁）。原告受領高薪，理應為社員及員工謀取福利，保障社員及存款人之權益，對於該社客戶有資金需求時，應依其理事主席職責依該社貸放程序，將該社資金貸放予客戶，以擴展該社業務，增加盈餘，原告卻以其私人資金借予該社授信客戶（臺灣漂白水公司），謀取私利，有負全體社員所託。另查原告與客戶資金往來之違規行為不只本件，如依彰化地方法院99年度重訴字第88號民事判決（被證4 ），該案原告亦涉有以其私人資金借予該社客戶（游健二），違反該社工作規則「員工不得與客戶發生金錢借貸往來」規定等情事。益顯原告不適任信用合作社負責人，原處分解除原告理事職務，係屬合法且允當之金融監理措施。
⒌原告援引鈞院100 年訴字第327 號判決，主張原處分係
屬裁罰性之不利處分，顯有違誤。查該判決認定被告於98年5 月22日解除受處分人李００於００金融控股股份有限公司所派任００銀行法人代表之董事職務，係屬預防性之不利處分，非屬裁罰性之不利處分，原告該項主張，有所不實。
㈣本件違規事實之發生，除因原告個人之行為外，亦因彰化
一信未落實執行該社授權辦法，有違內控及稽核制度辦法之規定：
⒈依信用合作社法第21條第1 項、內控及稽核辦法第2 條
、第4 條第1 款規定，信用合作社應建立內部控制及稽核制度外，並應確保該制度得以持續有效執行。金融機構之健全經營，端賴組成之所有人員依據法令及職務上所賦予之權限落實執行，若其內部人員故意或過失違反法令或超越其職務權限，致無法達到信用合作社內部控制制度之有效性，就內部控制未有效執行，即構成信用合作社未落實執行內部控制及稽核制度，違反信用合作社法第21條第1 項、內控及稽核辦法第2 條、第4 條第
1 款規定，依信用合法社法第27條第1 項第2 款及第4款規定，主管機關得為撤換、停止或解除相關人員職務之處分。
⒉彰化一信辦理授信業務，依內控及稽核制度辦法第2 條
及第4 條之規定，應確保該社授信授權辦法有效執行，亦即在內部控制及安全確保無虞之原則下，依據其內部作業規定辦理。惟94年3 月1 日該社辦理臺灣漂白水公司關係戶佳美樂公司及建葳公司之墊付國內票款短放各1,800 萬元，額度計短放3,600 萬元，依該社授信授權辦法第4 條第3 款規定，屬超逾理事主席權限，應提報理事會核准之授信案，卻由原告逾越權限逕行核定貸放。該授信案於款項撥付後，雖於事後補送理事會同意，惟原告對於與自身有利害關係之授信案，未為利益迴避，該社授信審核作業顯有缺失。該缺失係因原告之違規行為，亦因該社辦理授信業務未能在「內部控制及安全確保無虞」之原則下，落實執行該社授信授權辦法所致。該社有違內控及稽核制度辦法第2 條「信用合作社應確保該制度得以持續有效執行」及第4 條第1 款「理事會對於確保建立並維持適當有效之內部控制制度負有最終之責任」之規定。
⒊信用合作社或銀行因違反「金融控股公司及銀行業內部
控制及稽核制度實施辦法」，經被告依據信用合作社法第27條或銀行法第61條之1 之規定為行政處分之實務：
⑴銀行法第61條之1 與信用合作社法第27條為類似之規
定，最高行政法院100 年度判字第1811號判決理由並指明銀行法第61條之1 之立法理由（被證2 ），已賦予被告對於銀行違反法令、章程或有礙銀行健全經營之虞，得視情節輕重為停止銀行部分業務之裁量權限。
⑵信用合作社或銀行因違反內控及稽核辦法，經被告依
據信用合作社法第27條或銀行法第61條之1 規定，為行政處分者所在多有（被證3 ）：①99年11月9 日周００君擔任００信用合作社理事兼總經理期間，與放款客戶有資金往來，違反規定；且未能遵守核發存款餘額證明相關法規，以不實方式便利其私人投資之公司，該社內部控制作業缺失違反行為時「信用合作社內部控制及稽核制度實施辦法」第2 條及第4 條第1款規定，應歸責於周００，且有影響該社健全經營而損及社員及存款人權益之虞，依據信用合作社法第27條第1 項第4 款及第8 款規定，停止周君理事及總經理職務2 年；②99年4 月27日李００擔任００銀行副董事長期間，未遵循該行分層負責規定，破壞銀行指揮監督系統及內部作業管理機制，有損銀行制度之健全及銀行依制度運作之信賴，有礙００銀行之健全經營。依據銀行法第61條之1 第1 項第4 款規定，解除受處分人李君於００金融控股股份有限公司所派任００銀行法人代表之董事職務；③100 年2 月8 日００銀行前行員王００於98年及99年間有逾越權限持有部位等未符內規情事，致生交易損失，該行管理覆核機制待改善，且銷售收益之檢核控管及客戶交易之確認機制亦未盡週全等缺失，核有礙健全經營之虞，依據銀行法第61條之1 第1 項規定，核處應予糾正，並命令該行解除該員職務；④98年7 月7 日00信用合作社因員工挪用預收款及備償專戶款項，內部控制核有疏失，違反信用合作社內部控制及稽核制度實施辦法第
2 條及第4 條第1 項規定，依據信用合作社法第45條規定，核處新臺幣3 萬元罰鍰，並依信用合作社法第27條第1 項第2 款規定，命令解除挪用款項員工之職務。
㈤本案並無一事二罰之情形：
⒈被告為信用合作社之中央主管機關，對於信用合作社違
反法令、章程或無法健全經營而有損及社員或存款人權益之虞時，得視情節輕重為解除理事職務之裁量權限，為信用合作社法第5 條及第27條賦予主管機關之權限。
被告所屬檢查局於95年間對彰化一信進行一般業務檢查（報告編號：0000000 號）發現該社理事主席即原告個人申貸之資金轉入臺灣漂白水公司之帳戶，而該社理事會審核臺灣漂白水公司及其關係戶放款案時，原告有未利益迴避等缺失，爰以95年6 月27日金管銀㈢字第09500185290 號函（被證4 ）請彰化縣政府督導「該社」提出具體說明及改善措施。
⒉95年當時，被告並未對原告為行政處分。嗣後，被告所
屬檢查局於98年間對彰化一信進行專案檢查（報告編號：0000000 號，被證5 ），發現該社對臺灣漂白水公司之關係戶辦理授信審議，原告有違反該社授信授權辦法，超逾其理事主席權限逕行貸放，且貸放資金有部分流入原告個人帳戶等違規情事。上述原告違規行為，致彰化一信未能確實執行內部控制制度之缺失。被告基於監理職責及信用合作社法第27條第1 項授予之權限，無法信任原告能夠繼續負責健全該社之經營，爰解除原告之理事職務。原處分係為符合監理之法規與目的性，並無一事二罰之情形。
⒊被告於95年就原告與臺灣漂白水公司資金往來及原告有
未利益迴避之缺失，函請彰化縣政府督導該社提出具體說明及改善措施，並未對原告為行政處分。被告於98年專案檢查發現新事證，即該社對臺灣漂白水公司之關係戶辦理授信，原告違反該社授信授權辦法，超逾其理事主席權限逕行貸放，且貸放資金有部分流入原告個人帳戶之情事，該社內部控制制度有重大缺失，其缺失原告應負最大責任，為維持信用合作社之健全經營，被告依法行使主管機關職權，解除原告理事職務，並不受原告違規行為發生之該屆理事任期是否屆滿之拘束，本案並無一事二罰之情形。
㈥被告得依據專案檢查報告認定違規事實，採取必要之監理措施：
⒈被告主管金融市場及金融服務業之發展、監督、管理及
檢查業務，掌理金融機構之監督、檢查等事項，得隨時派員，檢查信用合作社之業務、財務及其他相關事項，金融監督管理委員會組織法第2 條第1 項、第29條第1項，及信用合作社法第37條準用銀行法第45條分別定有明文。被告所屬檢查局為依法執行金融檢查訂有作業規範，辦理方式依查核範圍及目的區分為一般檢查、專案檢查及受託檢查。其中一般檢查係對金融機構之財務、業務及整體營運情形，辦理以風險導向為重心之檢查；專案檢查係因應金融市場狀況或監理需要，對特定金融機構、特定業務或項目之檢查，檢查結果則記載於檢查報告，檢查報告屬公務員於職務上製作之文書。被告對金融機構具有檢查權限，得依據檢查報告認定違規事實，採取必要之監理措施。
⒉原告之違規事實，經被告金融檢查人員實地赴彰化一信
檢查，並記載於專案檢查報告，被告依據該專案檢查報告所調查之違規事實，採取必要之監理措施，乃屬依法執行職權之行為。原告任意指摘該專案檢查報告有為協助調查局辦案之特定目的，及屬行政機關內部意見文書之性質，不得作為本件裁處之唯一憑證云云，純屬臆測之詞，殊無可採。
⒊原告以其所涉刑法背信等罪獲判無罪，主張原處分認定
事實有瑕疵云云，惟原告刑事訴訟結果，並不影響原處分對其違規事實之認定，況原告之違規事實明確且刑事判決亦為相同認定：
⑴參諸最高行政法院59判字第410 號判例揭示，行政爭
訟事件不受刑事判決認定事實之拘束，鈞院95年度訴字第2001號判決並揭示「刑事法院之於刑事犯，行政法院之於行政罰對象，在審理上之區別，在於前者犯罪是否成立及論罪科刑，必須由刑事法院自行判斷；而行政罰之對象受到處罰，則由行政機關為第一次事實之認定及行使裁決權，行政法院原則上僅限於事後審查該裁決之合法與否。」。
⑵被告依據金融檢查人員實地辦理專案檢查所發現之違
規事實，認定原告之違規事實，已構成選聘辦法不誠信不正當之情事，且造成該社未能落實執行內部控制制度之缺失，爰依法解除原告理事職務。原處分係基於金融監理上之必要性及管理方式之有效性，目的在預防彰化一信經營惡化，以維護公共利益。至於彰化地院98年度訴字第1180號及臺灣高等法院臺中分院99年度金上訴字第804 號刑事判決（被證6 ）無罪之理由，在於相關事證未足以證明原告等人有刑法業務上文書登載不實罪、背信罪、信用合作社法第38條之2之主觀犯意及犯行，二者並不具有前提要件之不可分離關係。
⑶另對照臺灣高等法院臺中分院99年度金上訴字第804
號刑事判決，對於原處分所認定原告之違規事實，原告與該社授信戶有資金往來借貸關係，且貸放資金有部分流入其個人帳戶，並超逾該社授權規定逕行核定貸放等情事，亦為相同之認定。益足見原處分所根據之事實已明白確認。
㈦原告於94年3 月1 日至94年3 月25日貸放款項並未全數收回：
⒈查佳美樂公司及建葳公司於94年2 月25日向彰化一信申
請貸款，原告於94年3 月1 日逾越權限逕行核定對佳美樂公司短放額度1,800 萬元，建葳公司短放額度1,800萬元，且該貸放款項於當日即迅速撥貸，原告之違規行為已實質發生。上揭授信案於94年3 月1 日由原告核定貸放後不到半年，借戶於94年8 月即發生延滯，所徵客票紛紛退票，導致該社損失計達3,232 萬元。據此，上開放款之損失比率達90％（被證5 第2-⑵、⑶）。
⒉原告主張94年3 月1 日至94年3 月25日貸放款項已如數
收回，實為規避其於94年3 月1 日逾越權限核定上該授信案之責任，且與事實不符。經查彰化一信於94年3 月
1 日對建葳公司核貸短放授信額度1,800 萬元，當日貸放918 萬元之款項，於95年3 月27日轉催收款項249 萬元，95年6 月27日及95年12月27日轉銷呆帳212 萬元及50萬元，可證94年3 月1 日貸放款項並未全數收回（被證11、12）。
⒊原告主張該筆款項已如數收回之事實業經彰化地院98年
度訴字第1180號、臺灣高等法院臺中分院99年度金上訴字第804 號刑事判決確定屬實。惟上揭判決並未記載此項事實，原告該項主張，有所不實。
㈧原告94年3月1日違規貸放行為，已造成彰化一信損失：
⒈94年2 月25日佳美樂公司及建葳公司向彰化一信申請墊
付國內票款貸款案各1,800 萬元，94年2 月25日當日為星期五，經過94年2 月26、27日（星期六、日）、28日（國定假日）後，次一工作日94年3 月1 日原告即逾越權限逕行核定屬理事會權限之貸款案，且該貸放款項於當日即迅速撥貸（被證8 ：佳美樂公司及建葳汽車公司授信申請暨批覆書、彰化一信授信授權辦法、授信業務權限核定表）。該社授信審核作業顯有缺失，而該缺失係因原告之違規行為，亦因該社辦理授信業務未能在「內部控制及安全確保無虞」之原則下，落實執行該社授信授權辦法所致。
⒉原告自承94年3 月10日、94年3 月21日分別借予臺灣漂
白水公司8,000 千元及3,200 千元。另原告帳戶與臺灣漂白水公司集團關係戶帳戶有大額現金交易，如：94年
3 月21日原告1981-2號帳戶提現320 萬元（傳票記帳時間15:31 ）及250 萬元（12:53 ），同日臺灣漂白水公司10377-5 號帳戶現金存入320 萬元（15:01 ）及250萬元（12:13 ）；94年5 月19日原告同上帳戶提現199萬1 千元（14:34 ），同日臺灣漂白水公司同上帳戶現金存入199 萬1 千元（14:14 ）；94年5 月20日原告同上帳戶提現298 萬元（15:26 ），同日臺灣漂白水公司同上帳戶現金存入398 萬元（14:25 ）（被證7 原告、臺灣漂白水公司存提款交易傳票及對帳單）。
⒊原告於94年3 月1 日逾越權限逕行核定對佳美樂公司短
放額度1,800 萬元，建葳公司短放額度1,800 萬元，且該貸放款項於當日即迅速撥貸，原告之違規行為已實質發生。雖於94年3 月25日補送該社理事會審議，惟該社94年3 月25日理事會會議紀錄（被證2 ），有關討論事項五「臺灣漂白水股份有限公司等四戶同一關係人申請無擔保放款新臺幣陸仟萬元整」案，係由出席理事全體通過，原告對與自身有利害關係之案件，未為利益迴避，仍以理事主席身分，主持會議並參與決議。該次理事會縱有地方主管機關人員在場，惟理事會審議授信案，屬該社業務自主權限範圍，由該社自行核處，彰化縣政府並未參與審查，更無派員督導授信案之情事。原告辯稱非屬其1 人獨自核定云云，實係推諉卸責之詞，殊無可採。
⒋94年3 、4 月間，彰化一信貸予臺灣漂白水公司及其關
係戶之金額共10,620萬元：94年3 月1 日貸放佳美樂公司及建葳公司短期放款各1,800 萬元。94年4 月1 日貸放臺灣漂白水公司4,420 萬元（含中期擔保放款2,350萬元、中期放款500 萬元及短期放款1,570 萬元）及貸放游健二2,600 萬元。94年8 月1 日，上列臺灣漂白水公司及其關係戶之借款均發生延滯繳息，各借戶之實際放款金額（貸放餘額）共10,210萬元（基準日95年1 月31日）：臺灣漂白水公司4,378 萬元、建葳公司1,432萬元、佳美樂公司1,800 萬元及游健二2,600 萬元。經處分所徵提之擔保品，收回沖償6,079 萬3 千元，共計損失4,131 萬4 千元（被證9 ：臺灣漂白水公司關聯戶逾期放款明細表，被證11：佳美樂公司、建葳公司交易明細查詢單，被證13：臺灣漂白水公司、游健二授信申請暨批覆書及交易明細查詢單）。
㈨綜上，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、查前揭事實概要欄所載各節，為兩造所不爭執，並有被告98年專案檢查報告、佳美樂公司、建葳公司、台灣漂白水公司及游健二授信申請暨批覆書、佳美樂公司、建葳公司應收客票借款借據、台灣漂白水公司關聯戶逾期放款明細表、佳美樂公司、建葳公司、台灣漂白水公司及游健二交易明細查詢單、原處分、訴願決定、本院99年度訴字第1529號判決、最高行政法院以100 年度判字第1689號判決等件在卷可稽，其事實堪予認定。
六、本件之主要爭執在於：被告有無依信用合作社法第27條第1項第4 款規定作成解除原告理事職務處分之權限？原處分是否屬裁罰性之不利處分？有無行政罰法第27條第1 項裁處權時效規定之適用？被告依信用合作社法第27條第1 項第4 款及選聘辦法第46條規定解除原告理事職務，於法有無違誤？茲判斷如下：
㈠關於被告有無依信用合作社法第27條第1 項第4 款規定作成解除原告理事職務之處分權限部分：
⒈按「本法稱主管機關：在中央為財政部；在直轄市為直
轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「信用合作社違反法令、章程或無法健全經營而有損及社員及存款人權益之虞時，主管機關得為左列處分：一、撤銷各類法定會議之決議。但其決議內容違反法令或章程者，當然無效。二、撤換經理人、職員，或命令信用合作社予以處分。三、限制發給理事、監事酬勞金。四、停止或解除理事、監事職務。五、停止部分業務。六、勒令停業清理或合併。七、命令解散。八、其他必要之處置。」、「前項第1 款至第4 款，由縣（市）主管機關或直轄市主管機關逕行處理，並報中央主管機關備查；第
5 款至第8 款，應轉請中央主管機關處理。」信用合作社法第5 條、第27條第1 項、第2 項分別定有明文。又行政院101 年6 月25日院臺規字第1010134960號公告信用合作社法第5 條所列屬「財政部」之權責事項，經行政院公告自93年7 月1 日起變更為「行政院金融監督管理委員會」管轄，自101 年7 月1 日起改由「金融監督管理委員會」管轄。
⒉上揭信用合作社法第27條規定係於82年11月9 日制定，
其立法理由指明：「為因應金融自由化，加強金融紀律，以確保金融機構之健全經營，並保障存款大眾之權益，對於違規或經營不善之金融機構，主管機關可參酌其缺失之輕重，分別明定處置之方式，俾能作迅速有效之處理。」並參以該條第1 項第1 款至第4 款所定處置方式，僅為撤銷會議決議、撤換經理人或職員、限制發給酬勞金、停止或解除理監事職務，其影響層面較小，為期迅速有效處理，以確保金融機構之健全經營並保障存款大眾權益，爰賦予地方主管機關得逕行處理之權限，至於第5 款至第8 款所定處置方式，因涉及業務停止、停業、合併及解散，不論對於信用合作社本身或對金融市場與交易秩序，其影響層面均屬深遠而廣大，乃明定地方主管機關應轉請中央主管機關處理，不得逕行處理。又該條第1 項規定「主管機關」得為所列8 款內容之處分，並未區分地方主管機關或中央主管機關，於第2項始規定第1 款至第4 款之處分得由地方主管機關逕行為之，報備中央主管機關備查即可，第5 款至第8 款之處分應轉請中央主管機關處理，是依上開立法方式以觀，足知信用合作社法該條第2 項乃係針對地方主管機關行使第1 項各款處分之權限及程序所為之限制規定，並非限制中央主管機關之處分權限，中央主管機關依據該條第1 項規定，自有行使同項第1 款至第8 款之處分權限。
⒊查本件被告為信用合作社法第5 條所定中央主管機關，
依前揭規定及說明，對於違規或經營不善之金融機構，自得參酌其缺失之輕重，依同法第27條第1 項規定分別為該項各款之處分，被告稱其有依信用合作社法第27條第1 項第4 款規定作成解除原告理事職務處分之權限，洵屬有據，原告主張上開條款之處分權限僅屬地方主管機關，中央主管機關之被告無此權限云云，顯係對該條規定有所誤解，並無可採。
㈡關於原處分是否屬裁罰性之不利處分以及有無行政罰法之適用部分：
⒈按違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰
之處罰時，始有行政罰法之適用；所稱其他種類行政罰係指下列具有裁罰性之不利處分：一、限制或禁止行為之處分。二、剝奪或消滅資格、權利之處分。三、影響名譽之處分。四、警告性處分。行政罰法第1 條、第2條定有明文。依上開規定可知，行政罰係對人民違反行政法上義務之行為予以制裁所為之處罰，為具有裁罰性之不利處分，倘不具裁罰性，縱係不利處分，亦非屬行政罰，自無行政罰法之適用。又單純命違反義務人除去違法狀態或停止違法行為，與裁罰性質不符，非行政罰法所稱之裁罰性不利處分；預防性不利處分，其目的不在非難，亦非屬裁罰性之不利處分，均無行政罰法之適用。
⒉查本件被告係以彰化一信有違反法令情事（違反依信用
合作社法第21條第2 項授權所訂94年12月27日修正發布之內控及稽核辦法第2 條及第4 條第1 款規定，見本院卷1 第51頁），原告亦有選聘辦法（依信用合作社法第16條第5 項授權訂定）第7 條第8 款所定情事（從事不誠信或不正當活動），依信用合作社法第27條第1 項第
4 款及選聘辦法第46條規定，解除原告理事職務，已據被告辯明在卷，並有原處分在卷可參。上開內控及稽核辦法第2 條及第4 條第1 項規定信用合作社應建立內部控制制度及內部稽核制度，並確保該制度得以持續有效執行，理事會對於確保建立並維持適當有效之內部控制制度負最終之責任，高階管理階層應訂定適當之內部控制政策及監督其有效性與適切性；選聘辦法第7 條及第46條規定有事實證明理事於任期內從事或涉及不誠信或不正當活動，顯示其不適合擔任信用合作社負責人者當然解任。核其立法意旨係欲藉由內部控制及稽核制度之建立，責成理事會與高階管理階層確保並監督其有效執行，以達成促進信用合作社健全經營，維護資產安全與金融秩序，並保障存款大眾權益之目的。而信用合作社理事主席對上開制度之建立與有效執行，以及信用合作社健全經營，影響甚鉅，為維護其品德操守，避免不當利益輸送或舞弊事件發生，乃以規範信用合作社負責人不得從事或涉及不誠信或不正當活動，作為行政機關對信用合作社負責人監督管理方法之一，倘所為顯示不適合擔任負責人時，其監督管理目的即無以達到，該負責人將來負責健全信用合作社經營，以預防影響金融秩序並維護社員與存款權益之能力，已不可信賴，繼續充任負責人之正當性已失，遂以之為當然解任理事職務之法定理由，此乃主管機關基於法律明定管制目的所為之管制措施，回復法律明定管制狀態。準此，被告所為之原處分乃屬預防性的不利處分，其目的不在非難，自非屬裁罰性之不利處分，並無行政罰法之適用，要可認定。原告主張原處分為裁罰性不利處分，應有行政罰法之適用，被告裁處權已逾行政罰法第27條第1 項所定3 年時效云云，洵不足採。
㈢關於原處分於法有無違誤部分：
⒈查本件係被告以彰化一信於94年3 月1 日辦理佳美樂公
司及建葳公司初次申請「墊付國內票款」融資貸款之短期放款各18,000千元，額度合計36,000千元，因該2 公司互為關係戶（分別由游健二與鄭麗貞夫婦2 人擔任負責人），加計彰化一信前已核貸關係戶台灣漂白水公司42,000千元授信，其關係戶授信額度共計78,000千元（其中無擔保額度57,000千元），應屬理事會核准權限（擔保授信逾70,000千元或無擔保授信逾20,000千元），原告逾越理事主席權限逕行核定貸放，除違反該社內部規定（授信授權辦法）外，該社辦理授信審核作業未能落實，以確保內部控制制度之有效執行，有違內稽及內控辦法之規定，該當信用合作社法第27條第1 項規定；又原告身為彰化一信理事主席，卻與授信戶台灣漂白水公司及公司負責人游健二有資金往來借貸關係，該社94年4 月1 日之貸放資金有部分流入原告個人帳戶，且上開佳美樂公司及建葳公司授信案件於貸放5 個月後即發生延滯，相關授信案件所徵擔保品經處分收回沖償60,786千元，共計損失41,314千元（詳本院卷2 第384 頁附表所示），已構成選聘辦法第7 條第8 款不誠信、不正當情事，乃依信用合作社法第27條第1 項第4 款及選聘辦法第46條規定，以原處分解除原告理事職務，上情除有原處分在卷可參，並經被告陳述明確，是本件即應分別審究被告適用信用合作社法第27條第1 項第4 款規定，以及選聘辦法第46條規定有無違誤。
⒉關於信用合作社法第27條第1 項第4 款部分：
查被告認彰化一信有違反法令情事，依信用合作社法第27條第1 項第4 款規定作成原處分，解除原告理事職務，其所指違反之法令乃係依據信用合作社法第21條第2項授權於94年12月27日修正發布之內控及稽核辦法第2條及第4 條第1 款規定，然前揭違章行為係發生於00年
3 、4 月間，被告以行為後始於94年12月27日修正發布之規定，做為彰化一信所違反之法令內容，進而依信用合作社法第27條第1 項第4 款規定解除原告理事職務，與法律不溯既往原則已屬有違；且內控及稽核辦法課予信用合作社建立內部控制及稽核制度，並確保該制度有效執行之責，係94年12月27日修正發布之該辦法第2 條所明定，此由修正前（92年12月30日修正發布，下同））該條法文為「信用合作社內部控制之基本目的在於促進其健全經營，藉以維護資產之安全，並確保會計資訊之可靠性及完整性，從而促進經營效率，遵行管制政策以達成預期目標」，94年12月27日修正為「信用合作社應建立內部控制制度及內部稽核制度，並確保該制度得以持續有效執行，以促進信用合作社健全發展，維護金融安定」，即足明之，是被告以行為後內控及稽核辦法之規定，指摘彰化一信辦理佳美樂公司及建葳公司短期放款授信審核作業未能落實執行內部控制制度，有違上開辦法第2 條規定，而有違反法令情事，其適用法令即有違誤。至於94年12月27日修正發布之內控及稽核辦法第4 條第1 款規定：「信用合作社之內部控制制度應包含下列各項原則：一、管理階層之監督及控制文化：理事會應負責核准並定期覆核整體經營策略與重大政策，理事會對於確保建立並維持適當有效之內部控制制度負有最終之責任；……」，於修正前第2-1 條雖有類似規定，但關於「理事會對於確保建立並維持適當有效之內部控制制度負有最終之責任」則為修正前所無，況上開規定乃係就「理事會」之責任為揭示，信用合作社並無是否違反理事會應負責任之問題，被告以94年12月27日修正發布之內控及稽核辦法第4 條第1 款規定為彰化一信違反法令之內容，亦有違誤。
⒊關於選聘辦法第46條規定部分：
⑴按「信用合作社員代表、理事、監事及經理人應具備
之資格條件及選聘辦法，由中央主管機關定之。」為信用合作社法第16條第5 項所明定。次按，被告依上開規定授權訂定選聘辦法第7 條第8 款規定：「有第
4 條第1 項所列第5 款至第10款或下列情事之一者，不得登記為理事、監事候選人：……八、有事實證明從事或涉及其他不誠信或不正當之活動，顯示其不適合擔任信用合作社負責人者。」、第46條第1 項規定：「社員代表、理事、監事於任期內發生或不符第3條、第4 條、第6 條或第7 條情事之一者，當然解任，並由直轄市政府財政局或縣（市）政府註銷其相關登記。」又彰化一信工作規則第22條規定：「員工不得與客戶發生金錢借貸往來及從事投機性之金融商品交易。」財政部88年9 月13日台財融字第88737515號函釋亦揭示：「嚴禁行員與存放款客戶有資金往來，避免流弊。」⑵查原告個人於94年3 月10日及94年3 月21日分別借款
予台灣漂白水公司8,000 千元、3,200 千元，共計11,200千元乙節，業經原告於彰化一信接受被告所屬檢查局專案檢查時自承不諱，有被證5 之被告98年專案檢查報告及被證7 之存提款交易傳票及對帳單在卷可考，是原告與彰化一信存放款客戶有金錢往來借貸關係，違反前揭財政部88年9 月13日台財融字第88737515號函釋及彰化一信工作規則規定，應無疑義。又依被證8 之彰化一信授信業務權限核定表及授信授權辦法規定，理事主席僅在擔保授信7,000 萬元（含）、無擔保授信2,000 萬元（含）以下者有核定權限，逾上開金額之授信案，屬理事會核定權限，且關係戶之授權金額應合併計算。而彰化一信與台灣漂白水公司及其關係戶之授信往來，始於該公司負責人游健二於79年3 月之個人授信，88年5 月起其所經營之台灣漂白水公司加入授信往來，94年3 月再增加關係戶佳美樂公司及建葳公司授信往來，上情已據被告所屬檢查局查核無誤並載明於98年專案檢查報告，至此彰化一信貸予台灣漂白水公司及其關係戶之金額共計10,620萬元，依規定佳美樂公司及建葳公司上開授信應由理事會核定。審諸原告與台灣漂白水公司間有金錢借貸關係，足見原告與該公司及其負責人游健二早有私交，且游健二、台灣漂白水公司與彰化一信間之授信於79年3 月、88年5 月即已開始，台灣漂白水公司、佳美樂公司、建葳公司與游健二彼此為關係戶，亦載明於彰化一信對佳美樂公司及建葳公司之徵信報告表內（見訴願不可閱卷第29、37頁），原告對於渠等為關係戶，授信金額應合併計算以定核定權限，當無不知之理。原告對於有自身利害關係之前揭佳美樂公司及建葳公司授信案，逾越權限逕行核定，且該2 公司之授信案於94年2 月25日（星期五）提出（見被證8 授信申請暨批覆書），經過94年2 月26日（星期六）、94年2 月27日（星期日）、94年2 月28日（國定假日）後，旋於次1 工作日94年3 月1 日由原告逕予核定並於當日撥款（見被證11之上開2 公司交易明細查詢單），其審核與撥款之迅速，與常情已屬有異，嗣上開違規貸放案雖於94年3 月25日補送彰化一信理事會審議並獲通過，但該次會議主席係由原告擔任，依其會議紀錄所載，台灣漂白水公司等4 戶同一關係人申請無擔保放款6,000 萬元案，係由出席理事全體通過（本院卷第385~387 頁），原告未予迴避，仍以理事主席身分主持會議並參與決議，其程序亦有可議。再者，上列台灣漂白水公司及其關係戶之借款至94年8月1 日均發生延滯繳息，其中佳美樂公司及建葳公司授信案於貸放5 個月後即發生延滯，經處分所徵提之擔保品，收回沖償60,786千元後，共計損失41,314千元，已轉銷呆帳處理（見被證12之交易明細查詢單），上開違規貸款確已造成彰化一信損害，亦可認定。
準此，被告認原告已構成選聘辦法第7 條第8 款所定之不誠信、不正當情事，無法信任原告能夠負起健全經營彰化一信之責，即非無據，核其判斷並非基於錯誤之事實，或與事實無關之考量，亦未違反法律一般原理原則，本院予以尊重。原告主張因疏未注意為關係戶而予批核云云，顯為卸責之詞，委不足採。
⑶又原告所為既該當選聘辦法第7 條第8 款所定「有事
實證明從事或涉及其他不誠信或不正當之活動，顯示其不適合擔任信用合作社負責人」之要件，依同法第46條規定，其理事職務本即當然解任，惟原告上開違失情形，雖據被告詳載於98年專案檢查報告，但彰化一信接獲該報告而知悉其負責人有當然解任情事後，未能主動處理，原告亦爭執未有任何不誠信或不正當之活動，被告為落實前開規定並維護金融秩序與公眾利益，依選聘辦法第46條規定，以原處分解除原告理事職務，於法尚無違誤。原告主張依法理事職務既當然解任，被告即無從依該條規定解除其理事職務云云，核非可採。至原告因本件違規貸放案所涉背信罪及違反信用合作社法第38條之2 第1 項、第2 項罪嫌，雖經臺灣高等法院臺中分院以99年度金上訴字第804號刑事判決駁回檢察官之上訴而維持一審之無罪判決，惟行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理法則及經驗法則判斷事實之真偽，乃行政訴訟法第189 條第1 項前段所明定，且刑事判決所認定之事實，及其所持法律上之見解，並不能拘束行政法院，行政法院應本於調查所得，自為認定及裁判，亦經改制前行政法院著有44年判字第48號判例可資參照。本件原告有選聘辦法第7 條第8 款所定之不誠信、不正當情事，既經認定如前，原告徒以刑事部分獲無罪判決，主張其辦理相關授信審核並無違失，自無可採。況上開刑事判決亦認原告核定台灣漂白水公司、建葳公司、佳美樂公司貸款案，造成逾期放款，致彰化一信受有損害，原告於處理相關事務時確有過失，僅係因公訴人所舉證據不足證明原告有故意違背其任務之主觀犯意而判決無罪，此觀該判決理由八之記載即明（本院卷1 第163 頁），上開刑事判決亦難採據為本案有利於原告之認定。
⑷原告另訴稱其於94年3 月1 日所批核之佳美樂公司及
建葳公司授信案，已於94年3 月25日送請理事會審查通過，且自94年3 月1 日至94年3 月25日此期間所放貸之款項均已如數收回，未造成彰化一信任何損害云云。經查，原告逾越權限違規貸放行為，於94年3 月
1 日即已完成，此由當日業已核撥貸款金額918 萬元之事實可資佐證，尚不因事後於94年3 月25日補送理事會審查通過而受影響，更遑論該次理事會係由原告主持並參與決議，其程序可議，且彰化一信對建葳公司上開授信案所貸放款項，已於95年6 月27日及95年
12 月27 日分別轉銷呆帳212 萬元及50萬元（見被證
12 交 易明細查詢單），益見彰化一信確因此受有損害無訛。原告主張該貸款案嗣經理事會於94年3 月25日審查通過，此後之後續貸款係出於理事會之決議，貸放金額未能回收，與其無關云云，顯係忽視佳美樂公司及建葳公司所辦理者係墊付客票貸款，屬短期週轉用途，借款人於核定可貸金額內可循環動用授信額度之特性；至於原告自行整理製作之放款對帳單（本院卷2 第308 頁），其真正已為被告否認，所載內容亦與被證12交易明細查詢單所載不符，原告以之做為94年3 月1 日至94年3 月25日此期間放貸款項均已如數收回之證據，自難採憑，原告上開主張，亦無足取。
⑸再原告雖主張被告作成原處分前，未給予其陳述意見
之機會，違反行政程序法第102 條規定云云。惟按行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予處分相對人陳述意見之機會，固為行政程序法第102 條前段所明定，但同法第
103 條第5 款亦規定行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會。查原告與彰化一信之授信戶臺灣漂白水公司間有私人之資金借貸往來關係，原告於94年3 月1 日核定台灣漂白水公司關係戶建葳公司及佳美樂公司貸款案，已逾越其理事主席權限，且94年3 月25日理事會審議上開授信案時，原告未予迴避，仍主持會議並參與決議，上開授信案於貸放5 個月後即發生延滯等情，或為原告所自陳，或為原告所不爭，並經被告所屬檢查局查證無訛，載明於98年專案檢查報告，其事實已屬明確。從而，被告據此審認原告已構成選聘辦法第7條第8 款所定之不誠信、不正當情事，依同法第46條規定以原處分解除原告理事職務，因所根據之事實，客觀上已足以確認，依前揭行政程序法第103 條第5款規定，自得不給予陳述意見之機會，原告徒執前詞，指摘被告違反行政程序法第102 條規定，非屬可採。
⑹末查，被告所屬檢查局於95年間對彰化一信係進行一
般業務檢查（報告編號：0000000 號），發現該社理事主席即原告個人申貸之資金轉入臺灣漂白水公司帳戶，又該社理事會審核臺灣漂白水公司及其關係戶放款案時，原告有未利益迴避等缺失，且臺灣漂白水公司於94年8 月即延滯繳息，損及社員權益，乃以95年
6 月27日金管銀㈢字第09500185290 號函請彰化縣政府督導彰化一信提出具體說明及改善措施，並未對原告為任何處分；嗣被告所屬檢查局於98年間對彰化一信進行專案檢查（報告編號：0000000 號），再發現該社對臺灣漂白水公司之關係戶辦理授信審議，原告有違反該社授信授權辦法，超逾理事主席權限逕行貸放，且貸放資金有部分流入原告個人帳戶等違規情事，彰化一信未能確實執行內部控制制度，被告基於監理職責及信用合作社法第27條第1 項授予之權限，無法信任原告能夠繼續負責健全該社之經營，遂以原處分解除原告之理事職務，該處分係基於監理之目的所為預防性之不利處分，並無一事二罰之情形，已據被告辨明在卷，並有前揭被告95年一般業務檢查報告、
98 年 專案檢查報告、95年6 月27日金管銀㈢字第0950 0185290號函附卷可憑，堪予採信。原告訴稱被告重複裁罰，違反一事不二罰原則云云，核不足取。
又解除理事職務之處分係預防性之不利處分，乃主管機關基於法律明定管制目的所為之管制措施，其目的既在預防信用合作社因其負責人無法健全經營對金融秩序及社員與存款大眾權益造成不利之影響，則凡信用合作社負責人已不可信賴其能健全經營，而符合解除理事職務之法定要件時，主管機關基於預防及管制必要，即得解除其理事職務，並不受理事任期之限制，故原告主張被告以其前屆理事任期內之違失行為，解除其現任理事職務為不合法云云，亦無可採。
七、綜上所述，被告以彰化一信有違反法令情事（違反依信用合作社法第21條第2 項授權所訂94年12月27日修正發布之內控及稽核辦法第2 條及第4 條第1 款規定），依信用合作社法第27條第1 項第4 款，解除原告理事職務，其適用法令雖有違誤，惟被告以原告亦有選聘辦法第7 條第8 款所定從事不誠信或不正當活動之情事，依選聘辦法第46條規定，解除原告理事職務，於法則無違誤，原處分之結論仍可維持，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請確認違法，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 101 年 9 月 4 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 洪遠亮
法 官 李維心法 官 程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 9 月 4 日
書記官 張正清