臺北高等行政法院判決
100年度訴更一字第105號
101年8月8日辯論終結原 告 燁聯鋼鐵股份有限公司代 表 人 林義守（董事長）訴訟代理人 林慶雲律師
楊靖儀律師複 代理人 陳倚箴律師被 告 公平交易委員會代 表 人 吳秀明（主任委員）訴訟代理人 任漢瑛
陳淑華吳麗玲
參 加 人 唐榮鐵工廠股份有限公司代 表 人 鍾自強（董事長）訴訟代理人 吳小燕律師複 代理人 李榮唐律師上列當事人間公平交易法事件，原告不服行政院中華民國98年10月20日院臺訴字第0980095904號訴願決定，提起行政訴訟，經本院判決後，最高行政法院發回更審。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前第二審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告原名為行政院公平交易委員會，依民國100 年11月14日修正公布之「公平交易委員會組織法」及行政院101 年2 月
2 日院授研綜字第1012260098號令，於101 年2 月6 日更名為「公平交易委員會」，其權利主體同一，合先敘明。
二、事實概要：原告前擬於民國（下同）98年12月前證券市場收購參加人股份，使其持股比率達唐榮公司發行股份總數34% 以上，故依公平交易法第11條規定於98年3 月10日向被告申報事業結合。案經被告審查後，認原告與參加人結合前，市場占有率分屬第一及第二大廠商，相互為主要競爭對手，結合後相互間牽制力量將削弱，彼此間競爭壓力將有所消減，渠等結合將減少單方調整商品價格時之原有顧慮，減損不銹鋼板類市場之競爭機能，限制競爭之不利益大於整體經濟利益，且無相當條件或負擔可確保整體經濟利益大於限制競爭之不利益，遂以98年5 月8 日公結字第098003號決定書（下稱原處分）依公平法第12條第1 項規定禁止結合，原告不服，提起訴願遭決定駁回後，向本院提起行政訴訟，經本院99年5 月13日以98年度訴字第2630號判決駁回，原告猶未甘服，提起上訴，經最高行政法院100 年6 月30日以100 年度判字第1093號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
三、原告聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，並主張如下：㈠原告與參加人結合，對整體經濟利益大於限制競爭之不利益
，依公平交易法第12條第1 項規定，主管機關應准予結合。⒈臺灣不銹鋼產業國際競爭力正日益流失中，產業整併勢在必行：
面對自由化、國際化之全球競爭趨勢，近幾年來各國主要不銹鋼廠為提升競爭能力，紛紛透過區域內企業間的合併、垂直整合及策略聯盟以至於跨國際間的合併、聯盟等方式擴大其經濟規模、達到降低生產成本之競爭優勢。『大者恆大』之規模經濟效益，已成為不銹鋼產業關鍵成功因素（KSF ）。目前全球前十大不銹鋼鋼廠產能已佔全球不銹鋼市場80% ，歐洲、日本，中國大陸等各大鋼廠之整併腳步早先於台灣多時，經過整併後之鄰近鋼廠，規模皆在
200 萬噸以上。本件參加人產能30萬噸，至今30年來未曾增加反而萎縮減少，本業早已失去國際競爭力，卻不斷靠出售以往國營企業留下之土地度日，不僅無法提昇效率來提供我國下游消費者更具競爭力不銹鋼原料，並造成國家及社會資源之浪費。原告雖為臺灣不銹鋼產業領導企業，但面對歐、美、日等已完成整併之強敵，持強大規模競爭優勢侵吞我國及全球市場，近3 年來公司之經營日愈艱困。有效整併來提升臺灣不銹鋼產業競爭優勢已刻不容緩。
本件原告係為提升臺灣企業競爭力，朝向產銷國際化、自由化、全球化之佈局，追求購併（merger &acquisition,
M&A）之綜效（synergy ），企業組織再造、加速成長、降低成本提升效率，並藉以提供具競爭力之原料予下游鋼廠，提升我國不銹鋼產業之整體國際競爭力。在此產業存亡之際，臺灣不銹鋼產業若自外於此波整併趨勢，終將走向被淘汰命運。被告審理本件時未慮及此，實讓業者落後於國際競爭潮流中。
⒉本件結合，對整體經濟利益顯然大於限制競爭不利益，被告應依公平交易法第12條第1 項規定准予結合。
依最高法院判決意旨，本案依「公平交易委員會對於結合申報案件之處理原則（下稱處理原則）」第9 條規定（水平結合限制競爭效果之考量因素），並無條文中所列之「單方效果」「共同效果」「參進障礙」「抗衡力量」等限制競爭效果產生，原告於上述理由中之說明及相關資料佐證，原處分之疑慮明顯與產業事實不符。另本案之整體經濟利益包括因原料採購議價優勢，產業中下游可因此獲取更便宜產品；因設備專業分工，加工成本降低，供應至下游之產品更具成本競爭力；因技術提升品質改善，產業中下游可獲取更佳品質之產品；因專業分工生產，產業中下游可獲取更多樣化之產品組合；因產業整併，可避免重覆投資，造成社會資源浪費等整體經濟利益具體，明確符合處理原則第13條規定，結合後對下游消費購買客戶提供具體利益，故被告應依公平交易法第12條第1 項規定准予結合。且依本件最高行政法院發回意旨，已具體明確指摘依公平交易法及「結合申報處理原則」，審酌卷內資料，被告否准之理由均有可議而不足予以維持。
⒊依原告先前案例，本件不應禁止，始符平等原則。
本件申請之產品市場『不銹鋼冷熱軋鋼品』，顯符合98年
1 月21日被告第898 次委員會議決議中被告不禁止「中鋼與中鴻公司」結合之理由意旨，且更甚於碳鋼冷熱軋鋼品。以『國際流通性』為例：不銹鋼單價為碳鋼之4~5 倍，海運費佔售價比例碳鋼遠大於不銹鋼。碳鋼CR售價約為每噸540 美元、不銹鋼CR約為每噸2,040 美元，以至歐洲海運費每噸50美元計算，海運費佔售價比例碳鋼為9%，不銹鋼僅為2%，國際流通成本不銹鋼相對更具誘因與流通性。被告稱前案碳鋼為國際性流通商品，卻否認本案不銹鋼產品之流通性，自相矛盾處顯明，故依原告前開案例之決議意旨，本件應無禁止理由，始符平原則。
⒋競爭者挾規模成本優勢，低價蠶食我國不銹鋼市場，國內鋼廠已至退無可退境地。
近年臺灣不銹鋼業者漸失去國際競爭優勢，進口品挾規模成本優勢，日漸低價蠶食我國不銹鋼市場。2008年不銹鋼進口量325,609 噸，2011年已增加到866,256 噸，成長2.66倍。由於中國大陸各鋼廠不斷整併擴大經濟規模，其競爭力已趕上我國甚至超越全球各大鋼廠，鄰近之台灣成為其傾銷之最大區域。依據被告水平結合限制競爭效果之考量因素（四）抗衡力量：交易相對人或潛在交易相對人箝制結合事業提高商品價格或服務報酬之能力。在上述進口品大量供給之下，下游消費者需求彈性與抗衡力量遠大於本件原告，顯示下游之抗衡力量大，原告無法單方控制價格，故無限制競爭之情事與疑慮。
㈡被告主張禁止本件結合，顯無理由。
⒈被告對市場之界定有誤：
被告將本件之市場界定為「我國境域」，完全未依公平交易法對於處理原則第3 條規定進行評估，僅簡單以「為反映我國之真實需求量」帶過。依上述條文原則，本件之全球競爭者或亞洲鄰近各大鋼廠皆可自由進口無關稅、價格具競爭力、功能、特性、用途（不銹鋼產品規範已國際化）皆具替代性的不銹鋼產品至我國，下游交易相對人也可以很容易地選擇或轉換全球其他交易對象，因此本件競爭市場區域範圍應屬國際市場競爭，不應僅依我國境域來衡量結合之限制競爭效果。不銹鋼生產集中度高，但由於全球市場供過於求嚴重，因此各大鋼廠之產品，皆瞄準世界各地為目標市場，國際流通性相當大，這是不銹鋼產業的特性。尤其是鄰近我國之中國大陸，已擠身全球最大不銹鋼生產國，且其供給遠超出需求500 萬噸，近年已由進口國轉為最大出口國，我國因地理位置，已首當其衝成為其最大傾銷對象。近年中國出口至台灣不銹鋼數量，呈倍數成長。依處理原則3.2 節，交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍定義為地理市場。不銹鋼產品運費比重低流通性高、產品同質性高、無關稅障礙、供過於求料源不虞缺乏等特性, 皆足以證明不銹鋼產品的地理市場在全球，不銹鋼市場是全球化市場。被告未依此原則深入了解，片面認定不銹鋼競爭僅止與國內之論述，明顯與產業事實不符，也違反最高行政法院對市場界定之意旨。
⒉被告爰引UPP 計算，亦顯有錯誤：
經查閱被告經濟競爭理論UPP 值之算法，發現被告已明顯計算錯誤，作出謬誤之UPP 值計算及後續相關推論。說明如下：被告稱UPP 計算，應以參加人定價與邊際成本之差額( 即等於每噸利潤) 乘以參加人之移轉率( 即UPP=唐榮每噸利潤* 移轉率) 。以97年為例，被告以參加人定價129478減成本97624 得每噸利潤31854 （此為離譜錯誤），再乘以參加人移轉率0.26得UPP 值8207。其中之每噸利潤31854 可知其明顯錯誤，因97年參加人每噸利潤依年報計算，應為負11345 （00000000/208026 ），被告計算之值卻為正3185 4明顯錯誤，依此計算UPP 值當然錯誤。究其錯誤原因，係被告取用之參加人定價有誤，因依參加人97年年報計算，參加人營業收入00000000除以銷售量208026，每噸定價正確為96614 ，被告採用之129478明顯高估錯誤，隨之每噸利潤及UPP 值計算當然錯誤。年報為公開可信之資訊，原告計算合理有據，被告誤用工商網牌價，計算出讓人瞠目結舌之錯誤數值，進而據此禁止本案進行，可謂嚴重失職。
⒊被告錯誤引用財報資訊，不當推論原告無提升經營效率能力，顯不可採。
⑴經查被告所提原告營業費用率計算完全錯誤相反，其所
言之營業費用率(E/A)96 年:0.03%、97年:0.04%、98年:0.08%逐年遞增，應更正為原告營業利潤率逐年遞增而營業費用率逐年遞減，因為營收A-營業成本D=營業利益
E ，故(E/A) 是營業利益率而非營業費用率。被告所言原告營業成本率逐年增加之論述應修正為逐年減少，故證明原告有改善營運之努力及提升經營效率之事實，被告論述錯誤不可採。
⑵再者，由於96年至98年鎳價逐年下降，96年鎳均價37,1
81、97年鎳均價21,027、98年鎳均價14,700係逐年下降，故原告銷貨收入隨鎳價減少，此乃產業特性本屬正常，而由於管銷費用因多屬固定支出，故當營收減少時，營業費用比率(OER) 自然提升。但原告雖銷貨收入受鎳價影響而減少，但整體『營業利益率』卻逐年提升（96年2.9%、97年3.6%、98年7.9%），顯見原告有改善經營效率之能力，被告所言不實。
⑶甚且，在結合後，參加人可透過與原告原料聯合採購、
管理與技術交流、產品組合分工、研發創新等方式達成改善經營效率與降低成本結合目的，而非如被告所言：「倘唐榮公司無法以經營效率……」之假設性說法認定有向上提價壓力。當唐榮達成經營績效改善時，燁聯自然不存在機會成本，也無所謂向上訂價壓力，故被告對本案之UPP 評估失當不實。
⒋參加人之勞工權益受勞工法令保障，不應納入本件審酌：
⑴被告不斷採用獨立參加人之工會團體所提出之反對意見
，推論本件為惡意結合。然查，以企業經營角度，結合目的當然是為提升結合事業雙方競爭力與經濟利益，持股雖尚未達公司法三分之二以上控制力，但已可達成「規模經濟」、「產品互補」、「技術互補」、「資源互補」等利益。被告採納工會團體片面主張，推論本件結合無正面經濟效益而屬惡意併購，實毫無根據，亦不符原告擬提升經營效率之結合目的。
⑵目前唐榮工會因擔心結合後，勞工權益是否獲得保障而
排斥本案進行，實屬無可厚非，但這與結合經濟利益應屬無關。結合後勞工權益仍受勞工法令之保障，原告將在被告作成不禁止結合之決議後，悉遵勞工法令辦理勞工事務，並與勞工進行溝通，在遵守勞工法令及不損及勞工應有權益之大前提下，追求公司營運最大效益，減少國家與社會資源再浪費。故依法勞工權益受勞基法保護，不應納入本件結合許可評估範圍。
㈢綜上所述，本件結合不但有重大及具體之整體經濟利益，且
無限制競爭之不利益情事，依公平交易法第十二條規定，自不得為禁止結合之決定。被告嚴重失職，未明察產業實際競爭態勢與經營困境，且被告引用錯誤資料計算出錯誤經濟模型UPP 值，遽為相關經濟模型之一長篇謬論，而禁止結合之決定，實屬嚴重違法失職。結合事業原告加參加人的規模13
0 萬噸僅占全球3,000 萬噸產能的4%，公平會不斷強調的『結合後國內佔有率已達二分之一以上』說詞，與產業事實完全偏離。在邁向國際化、全球化之際，政府與企業界應充分了解臺灣產業的優勢所在為何，並進一步加以強化，才能在新世紀開創另一新局。所以當業界奮力重建臺灣產業競爭力的同時，政府亦應扮演推手的重要角色，協助產業的發展和輔助企業推動邁向國際化，而非扮演進步的絆腳石。
四、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：㈠被告就結合案件之「整體經濟利益」與「限制競爭之不利益」此種不確定法律概念之考量與決定，有判斷餘地：
⒈被告於本案承辦過程中，蒐集相關正、反面意見，查訪上
中下游業者及水平競爭業者對本結合案有利與不利之看法，及其他相關資料，據以提請被告之委員會議審核，被告委員會議就結合案件「整體經濟利益」與「限制競爭之不利益」二者間考量，做成本案決定。依司法院釋字第462號、第553 號解釋意旨、最高行政法院97年度判字第290號判決及99年度判字第30號判決裁判意旨所示，獨立專家委員會之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，應承認被告就此等事項之決定，有判斷餘地。
⒉被告原處分認為本案結合後，市場占有率超過二分之一，
且存在造成國內市場集中度提高及增加結合事業國內市場占有率之疑慮，對不銹鋼平板類市場之交易行為造成影響，其他競爭者難以對原告形成競爭壓力，下游交易相對人亦難以與之抗衡，相關市場潛在競爭者之參進可能性與及時性極低，亦無證據顯示其他競爭者將於結合後擴張營運規模，難有足夠競爭壓力能使原告繼續從事創新、提升服務品質，將使市場處於缺乏效能競爭之型態，且倘原告利用該等力量對於不銹鋼冷軋平板類市場之新進業者或其他既存業者為差別待遇，將更提高新進業者之參進障礙，並對既存業者造成不公平競爭。本案結合等同以人為方式形成市場之集中，嚴重限制甚至消弭不銹鋼平板類市場之競爭，降低市場效能，且原告一旦濫用市場力，即使據公平交易法相關規範予以規制處罰，對中、下游所造成之傷害亦將難以彌補，而本結合案之整體經濟利益，僅有原告可減少成本並提昇己身競爭優勢，小於限制競爭之不利益，因此禁止原告與參加人結合，難謂無據。本件結合案之「整體經濟利益」與「限制競爭之不利益」間之考量，係被告委員會議綜合各項有利及不利因素加以審酌，本於專業判斷所得之結論，尚非如最高行政法院判決指稱未予審酌有利因素。
⒊按結合為事業組織體及市場結構之根本改變，具有不易回
復之效果，因此被告對於事業結合通常採事前申報制，藉由事先審查之機制，預為防範限制競爭事件之發生。被告對於事業結合訂有處理原則，以透明化案件審查之標準。
依本案原告之結合申報書所載，原告於不銹鋼熱軋鋼捲、冷軋鋼捲等產品之國內市場占有率為34.7% 及39.5% ，參加人各為10.1 %及29% ，核算原告於不銹鋼板類（包括冷、熱軋鋼捲）國內市場占有率為37.52%，參加人為21.21%，其等結合後在不銹鋼板類市場占有率約為58.73%。又據被告調查，依市場總值核算原告國內市場占有率為39.08%，參加人為18.17%；依國內銷售總量核算，原告市場占有率為35.53%，參加人為19.76%，其等結合後，以市場總值核算之市場占有率為57.25%，以國內銷售量核算為55.29%，業屬處理原則第10點第1 項第1 款所定情形，原則上即應認定為有顯著限制競爭疑慮，最高行政法院判決反指稱被告未詳究本件結合是否有顯著限制競爭疑慮云云，容有誤解。
㈡本案有處理原則第9點第1款單方效果之疑慮：
⒈依處理原則第9 點所稱「單方效果」係指「結合後，參與
結合事業得以不受市場競爭之拘束，提高商品價格或服務報酬之能力」。而事業水平結合最直接的效果，一是結合後某種程度上改變了市場的集中度，增加了結合後事業的市場占有率，因集中度的增加，競爭減少導致整體經濟福利的變化；另市占率的增加使得事業有能力遂行以市場力改變價格或產出。近年國際間結合管制對於市場集中度及單方效果評估經常使用之經濟分析工具與指標為「赫芬達- 赫希曼指數」（Herfindahl-Hirsh man Index，下簡稱
HHI ），及向上壓力定價法（Upper Pricing Presure ，下簡稱UPP ）。分別使用上開二種經濟分析工具說明如下：
⑴HHI （或稱賀氏指數）：該指數係Herfindahl及Albert
O. Hirschman 所創，並由美國司法部最早訂於1982年之水平結合指導原則，該原則近於2010年修正。該指標係取市場上前50大廠商（若產業中商數不及50，則取其廠商總數），將每家廠商銷售額市場占有率的百分比取平方和，以測量市場集中之程度。依美國2010年結合處理原則5.3 「市場集中度」所載，美國司法部將市場區分為「非集中市場」（HHI 指數低於1500）、「中度集中市場」（HHI 指數介於1500至2500之間）及「高度集中市場」（HHI 指數高於2500）。對於結合後仍是非集中市場者，通常被認定不太可能產生反競爭效果；若結合後為中度集中市場，倘HHI 指數增加100 點以上，即足以引起重大競爭疑慮，通常須進一步加以審查；若結合後為高度集中市場，倘HHI 指數增加100 點至200 點，會被認定足以引起重大競爭疑慮，通常須進一步加以審查，倘HHI 增加200 點以上，則會被推定可能強化市場力。事業因水平結合而使市場上事業之競爭減少，應為不爭之事實，過去實務上多以HHI 指數（即市場上各事業占有率平方加總乘以10000 ）衡量市場集中度，當市場愈集中，事業間之競爭愈低，限制競爭之疑慮愈高一般以HHI=2500為評估門檻。同前所述，當HHI 超過2500（亦即市場上相互競爭之事業少於4 家），屬高集中度市場，有較高之競爭疑慮。查原告97年於冷熱軋市場占有率為43.96%，參加人占有率為14.44%，不計入市場上其他競爭者（如華新麗華或進口業者），結合前之
HHI 為2140，結合後不計入市場上其他競爭者（如華新麗華或進口）之HHI 為3410。倘加計市場上其他競爭者（如華新麗華或進口），HHI 顯然較3410更高。足見市場已然高度集中，而有降低事業間競爭，產生限制競爭之疑慮。
⑵UPP （向上定價壓力）評估：近來美國反托拉斯署常用
來說服法院結合案審理之經濟分析工具有向上定價壓力法（Upper pricing pressure，簡稱UPP ）。UPP 是由美國聯邦交易委員會經濟局局長Joseph Farrell和司法部反托拉斯署主管經濟分析副署長Carl Shapiro兩位所提出。UPP 分析精神如下：事業因結合面臨二股力量，一是消除競爭而能單方面提高價格的壓力（upwardpricing pressure），另一股是因結合產生效率（成本節省）提昇使價格有調降的壓力(downward pricingpressure) ，UPP 法就是在比較這兩種力量大小。倘向上提高價格之壓力與向下定價壓力相較之淨效果為正，結合後則有向上調高價格之可能。向上定價壓力之計算在於因A 產品價格的變動，對B 產品單位利潤之影響（即A 產品之售價與A 產品成本之差）乘以移轉率（即A產品調價造成A 產品數量變動相較於B 產品數量變動之比率）。向下定價壓力，則將結合事業之成本乘以效率權數，效率權數為內定值，因產業、經營模式各有不同，並無定數。另「營業費用率」係指營業費用占銷貨收入比例（或稱OER=營業費用/ 銷貨收入*100% ）。以本案為例，亦即原告倘以降價因子增加一單位之銷售量，將造成參加人利潤的損失，而該損失於結合後將成為原告之成本。倘參加人無法以經營效率或降低成本來改善參加人利潤之降低，所造成原告需內化之成本，則原告面臨調漲價格之壓力。被告經查詢商品行情有關原告及參加人之歷年每月價格及被告產業料庫所得市占率資料，並電話詢問參加人97年及98年之煉鋼至產製成冷熱軋之平均成本，經核算本案結合，參加人移轉予原告之移轉率為0.26（97年）、0.22（98年）。
⑶UPP 檢驗一：
倘原告增加一單位之銷售，所造成參加人利潤下降8208元（97年）、3334元（98年），而原告除不影響原原告之獲利外，為極大化結合後總經營之最大利潤，須內化參加人利潤下降所產生原告之機會成本。而原告補足該機會成本之方法，或為調高售價，或降低營運成本始足為之。而降低營運成本或可從改善經營效率（E credit）或降低成本（C ）著手。然查不銹鋼產業已為成熟產業，技術改良或生產要素改變不大，經營效率之改進誠屬不易。又鎳為不銹鋼冶煉之主要成本，占不銹鋼冶煉成本近八成，我國鎳主要仰賴進口，原告對於國際鎳價之變動並無主控能力。且查原告財報96至98年之銷貨收入明顯下滑，營業費用（即營業支出、管銷費用等）減少相對有限，而營業費用占銷貨收入比例（即營業費用率，或稱OER=營業費用/ 銷貨收入*100% ）逐年增加，足見原告於降低營運成本並無太大改善。故原告倘與參加人結合，渠將面對參加人移轉原告產銷所新增之機會成本，而經審酌不銹鋼之生產要素與技術提昇有限，而又無事證證明原告確有改善經營效率之能力，原告於結合後確有有向上定價之壓力。
⑷UPP 檢驗二：
查97年、98年間國際鎳價居高不下，經比較不銹鋼冷熱軋可能向上調價之上漲率（即UPP/P ，P 為參加人定價）及實際價格上漲率（即參加人與原告價差相對於唐榮定價），倘有結合之實施，合計不銹鋼冷熱軋及冷軋之可能向上調價之上漲率均高於實際上漲率，足見97年、98年鎳價高漲期間，參加人之定價均低於原告，而不銹鋼冷熱軋市場因參加人與原告競爭抗衡，使得原告不敢輕易調高價格，參加人於不銹鋼冷熱軋確扮演價格破壞之角色。然本結合案若經許可，因無參加人之抗衡力量，將使得原告之向上調價壓力得藉由調高價格而獲舒緩。況查本案所涉之不銹鋼冷熱軋市場，向上調漲率高於5% ， 連動冷軋市場亦然，依美國執法之經驗法則，倘調價高於5%，恐有獨占定價之疑慮。
⑸就效率分析：依國際競爭網絡（ICN ，按該組織為全球
100 多個競爭法國家共同組成之競爭法與競爭政策執法平台之論壇）2006年結合指導原則工作手冊（ICNMerger Guidelines Workbook），結合審查之效率評估條件應包括可證明（evidence）、對消費者有利（pass
on to consumers ）及結合特有（merger specific ）。就「可證明性」而言，申報人應提供該等效率可在結合後合理之短期間內實現；就「對消費者有利」而言亦即該結合案之實施可以降低售價增加產出回饋給消費者；就「結合特有」所指係不可能以其他非結合之方式達到相同之效率。以上開三指標探討本案之結合效率，查原告之營業費用率持上揚趨勢，而從產業面分析，並無事證證明原告短時間內有改善或提昇效率之可能。另查國內不銹鋼市場向有供過於求之疑慮，此為業界所不否認，當供給過剩，本應有價格下降之可能，然查鎳價高時，調價仍為必須，且結合後復有向上調價之壓力，實無事證可證明原告有降低回饋之可能。且依公平交易法第14條，原告尚非不得向被告提出共同採購之聯合申請，結合終非為達到降低採購煉鋼原料之唯一途徑。我國雖有自韓日及中國大陸進口不銹鋼之事實，然中國大陸生產之品質與國內產製者尚非足替代，又韓日97年進口占我國比例僅為4%及8%，韓日除非採行價格跟隨或與國內業者進行勾結，否則無法達到進口替代目的。
⒉由產品替代性以觀，本案有顯著限制競爭疑慮：
⑴我國不銹鋼產業結構，國內習慣上依軋延製程之不同於
平板類市場分為熱軋與冷軋，冷軋不銹鋼品係以酸洗後的熱軋不銹鋼板軋延而成，二者均可為下游製管裁剪加工之用。主要熱軋廠商為原告、參加人及華新麗華公司。參加人及華新麗華公司係委託中鋼公司代軋。冷軋廠商除原告及參加人外，尚有東盟、嘉發、千興及遠龍（被證1 ）。熱軋部分，98年熱軋鋼捲產量約107 萬公噸，進口量為27.9萬公噸，出口量為20.4萬公噸，故國內總銷售量為114.5 萬公噸，進口量約占總國內銷售量之
24.4% 。據原告自估96年市場占有率為34.7% 、參加人約為10.1% 。而華新麗華幾已無熱軋不銹鋼品，而於冷軋不銹鋼品部分，原告約為39.5% ，參加人為29.0% 。
以冷熱軋平板類市場計，依被告調查之市場總值核算，則原告為39.08%，參加人為18.17%。若本案結合後，原告於我國不銹鋼冷熱軋鋼品之占有率更高達57.25%，當無參加人之低價抗衡，面臨高價進口品之競爭，原告何來降價之必要，益見本案結合後單方效果之疑慮。
⑵熱軋之下游冷軋鋼品業者，雖有進口替代之可能，然查
熱軋之進口依存度僅約24.4% ，相當仰賴國內之自給，雖然我國內銷價格顯低於日本，且顯高於中國大陸，然日本仍高居我國熱軋主要進口國第二名及冷軋進口國第一名，足見相關產品對於品質有其必要之要求，特別是黑皮熱軋鋼捲（HBR ），而原告及參加人均為我國黑皮熱軋鋼捲主要供應商，該等品項產品實難以較低價且品質較不穩定之大陸相關產品為替代。況業者普遍反映進口有交期較長、國際原料行情的波動、匯兌風險、進口料源供應不穩定及品質不易掌控等因素之影響，且查中國大陸近來亦開始加徵出口關稅，此亦將增加我國熱軋原料進口成本。且據參加人表示，進口替代產品常有來源標示不明，品質良莠不齊的問題，且因各項產品含有不同之金屬元素或化學成分，因此產品特性各不相同，短期或可以進口替代品取代，但長期終端用戶仍會考量產品之特性，故無法以進口替代品取代原已有正規穩定使用之產品。
⑶另據金屬工業中心98年4 月13日（98）金企字第0347號
函文意旨可知，進口料源尚難高度或完全替代國內之產量。另依台灣區鋼鐵工業同業公會98年4 月15日台區鋼服字第0291-1號函文意旨，進口品主要需面臨交期較長，需承受市場波動之風險；進口品仍會受匯率變動影響成本。再據乙公司復函（原處分卷甲卷第395-15～395-19頁）亦稱：從國外進口熱軋不銹鋼黑皮鋼捲之風險，包括：交期較長- 生產管制、資金調度相對上較難掌控；國際原料行情波動- 從採購到進口作業時間長，以歐洲而言約3 個月，原料行情可能已有大幅波動，相對而言，國內原料則近乎當月採購、當月銷售，公司營運較不受原料行情波動影響；匯率- 有匯兌損益的風險。目前縱無進口關稅障礙，然進口仍有匯兌之風險、採購到進口作業時間長，對生產管控及資金調度難掌控，又因產品特性及品質之務實考量，進口替代實難完全替代國內之產品，就產品替代性而言，本案自有處理原則第9點第1 款單方效果之疑慮。
⒊就國內存在競爭對市場價格影響論之，本案亦有處理原則第9 點第1 款單方效果之疑慮：
查參加人、原告於鎳價變動方面（鎳為不銹鋼品鍊鋼之主要添加原料，不銹鋼品之價格與鎳價變動有直接關聯），在鎳價低（行情相對不好時），原告只能壓低價格來取得下游的購料，鎳價高時，原告之價格雖稍低，但因成本因素，獲利不會因此比參加人少，故原告仍有意願壓低價格。而參加人與原告既有競爭關係，但整體而言原告仍較有上下游整合跟規模經濟的優勢，故參加人之存在，確有讓市場價格被掌控度降低的功用。然本案倘許可其結合，原告因無參加人之市場價格競爭，則不再面臨國內價格競爭之壓力，其單方調整商品價格時之顧慮降低，自對商品價格之提高更具影響能力，此亦為處理原則第9 點第1 款單方效果之疑慮。
㈢就參進程度而言，本案原處分確已審酌處理原則第9 點第3
款，本案如進行結合，將使相關市場之參進可能性更低，市場結構益形惡化，對於相關中下游業者及我國不銹鋼品市場之健全發展，難謂有利：
不銹鋼產業生產技術雖已相當成熟，但考量建廠期間及熱軋機、冷軋機之投資成本（據業者表示，設立一座熱軋廠約需68億元，一座冷軋廠約需45億元，設立時間約需2-3 年），仍非一般產業能輕易轉換，進而，潛在競爭者須同時進入熱、冷軋鋼捲市場始足以與結合事業進行有效競爭，且環保標準日趨嚴竣，鋼廠為高耗能產業，參進業者之投資成本更為提高。次據參加人表示，不銹鋼設備昂貴，生產成本亦高（特別是國際原物料高漲時），另因學習曲線較長且有其技術瓶頸，都影響業者決定參進之意願，而上開各情將導致參進可能性及及時性極低，復查100 年12月20日本案準備程序參加人技術員張仲傑之證詞表示，新員工進入本產業至少要訓練七、八個月，建廠就要好幾年，一般無法短期進入鋼鐵業等語，可資佐證。故不銹鋼因資本參進障礙及交易可能之轉換成本，將使得業者無法透過參進而改善市場之競爭，另不銹鋼市場已呈現供過於求之態勢，本結合案之實施，更促使市場結構愈形惡化，對於中下游業者及我國不銹鋼品市場之健全發展，難謂有利。
㈣有關整體經濟利益部分：
按「產品品質」於不銹鋼市場確有其重要性，僅是產品量化則未必有助於提昇我國之競爭優勢，此有丁公司復函可稽。
本件結合對我國不銹鋼市場是否必然具有利益且能提昇我國之競爭優勢，顯有疑義。況查，原告主張本件結合可提升規模經濟競爭優勢，以100 萬噸計算，一年即可省下新臺幣20億元成本（經濟利益），然原告無法交代該數據如何計算得出，其計算方法是否合理可信？被告對於結合案之審查，除市場競爭之考量外，亦間接考量消費者福利之變動，另效率亦為被告審核考量因素之一。倘結合可提昇效率，降低生產成本，並因生產成本之下降而得降低價格，回饋消費者，向為競爭法主管機關所不禁止。然如前述，原告96至98年財報，營業費用率有增無減，尚難據以論斷原告有改善營運之努力及提昇經營效率之事實。查參加人於結合前，其角色係市場價格之破壞者，此由鎳價低時，原告只能壓低價格來取得下游的購料，鎳價高時，原告價格雖稍低，但因成本因素，獲利不會因此比參加人少，原告仍有意願壓低價格可證。故參加人的存在，的確有讓市場價格被掌控度降低的功用。然本案倘許可其結合，原告因無參加人之市場價格競爭，則不再面臨國內價格競爭之壓力，渠單方調整商品價格時之原有顧慮降低，自對商品價格之提高更具影響之能力。於此單方效果的效應下，中下游業者及消費者福利亦受損害，不利於我國整體經濟利益。
㈤原告所申報之結合型態，顯屬敵意併購，實難達成其所宣稱之結合目的。
公平交易法為規定持股達三分之一即應向被告申報，係因公司法185 條、公司法209 條、240 條、277 條等，在以上條文當中，均需三分之二股東出席，出席人數過半數之同意，公平交易法所規定之三分之一，即是以三分之二的一半，三分之一而來。按持股比例取得三分之一，實際上尚難實質控制他事業，惟其雖不能正面控制，但應可反面控制，此係從牽制理論著眼，然由競爭法的角度觀之，自應加以管制。如為雙方合意進行結合時，日後於公司作成相關重大決策時，縱一方持股僅三分之一，亦不致擅自杯葛，而會相互溝通並配合，於公司經營上較無影響；然如本案之敵意併購情形，若雙方對立嚴重，進行收購之一方縱然持股達三分之一，亦難正面控制被併購公司，僅能進行杯葛阻擾被併公司之營運及業務執行。且按成本管控與公司內部資源之配置核屬對於公司經營決策有權層級始得為之，系爭結合申報書並未對於原告將取得參加人之人事經營或財務等取得控制權有所確認，且未提出合致公平交易法第6 條第1 項第5 款之申報，原告縱強行收購參加人三分之一股份，亦難以正面控制參加人。是原告既無法控制參加人之決策，進而影響參加人之經營，本案結合尚難以達成原告所宣稱之結合目的。況原告與參加人工會對立嚴重，原告以少數董事席次杯葛、阻擾參加人之營運，顯見原告對參加人經營並無相助之意，此點證之於相關新聞報導甚明。參加人從業人員意見亦對於原告結合參加人目的是否確為提昇參加人績效，亦表示質疑。故原告結合參加人目的是否確為提昇參加人績效，實令人存疑。
㈥綜上所述，原告所稱本案結合可達到規模經濟、結省成本，
提昇整體經濟利益云云，毫無依據。本案結合後原告市場占有率達二分之一以上，原則上按處理原則第10點第1 項第1款之規定，即應認定為有顯著限制競爭疑慮。原告如欲申請結合，自應提出如何提昇整體經濟利益、或如何減少限制競爭不利益之具體作法或依據，然原告自始至終，均無法提出說明。且由各項經濟分析、產品替代性、目前市場之競爭情形等各方面之研析可知，本案有處理原則第9 點第1款 之單方效果情形，有顯著限制競爭疑慮。而市場參進不具及時性，進口替代不足抗衡，市場結構更形惡化，對我國鋼鐵業未來發展不利，有申報處理原則第9 點第3 款參進障礙之情形。結合後原告缺乏降價理由，價格有上漲趨勢，不利中下游業者，並有損消費者福利，難謂其係提昇我國整體經濟利益。以原告所欲結合之持股情形，無法正面控制參加人，而達成結合目的。故被告禁止系爭結合案非無理由。
㈦最高行政法院於本案100 年度判字第1093號判決中，錯誤引述上訴人（即原告）之陳述，且相關論證過程多有誤認。
⒈在水平之結合，本有競爭關係之前二大事業結合後，有共
同利害關係，決策上將採共同利益行為而消弭彼此間之市場競爭，且其形成獨占地位更使交易相對人之選擇可能性減損，殊難謂市場競爭結構並未惡化，亦未減損市場之競爭。且國內不銹鋼市場如早已供過於求，則又何必自國外進口品質及價格相差無幾之外國不銹鋼品，而須增加運輸成本及考量運輸時間上能否配合？其認同本案事業結合因技術交流而可提升生產技術降低生產成本，提供下游業者較低價之原料，而可提升其競爭力，然卻又稱此對於市場內其他既有業者並不形成競爭壓力，亦有矛盾之處。
⒉最高行政法院認此種結合對整體經濟利益應有貢獻之論述
，失之抽象空洞，任何事業之結合都可以此段文字描述，實應以結合事業未來營運之具體計劃如何能促進整體經濟利益，並佐以具體數據予以說明。最高行政法院引述上訴人（即原告）主張本件結合可提升規模經濟競爭優勢，以
100 萬噸計算，一年即可省下新臺幣20億元成本（經濟利益），然並未交代此種數據如何計算得出，及其計算方法是否合理可信。且此經濟利益屬於事業利益，最高行政法院亦未說明如何可轉化為「提供下游業者較低價之原料，並使我國不銹鋼業者在國際市場上具有競爭能力」而有益於整體經濟利益？結合之事業有無具體之實現計畫、承諾或保證？又如何可以推論當然有此結果？最高行政法院顯對本案之論證實有欠缺，導致其審查判斷結果之正確性。
被告原處分業說明本案結合係屬公平交易委員會對於結合申報案件之處理原則第10點第1 項第1 款所定情形，原則上即應認定為有顯著限制競爭疑慮，且被告歷次行政訴訟補充答辯狀就經濟分析、下游業者、競爭同業、及公司法等各個角度說明原告與參加人之結合，顯有限制競爭不利益、或無助於提昇整體經濟利益。如依最高行政法院之見解，以毫無論證實據的「不銹鋼事業之整併是勢在必行」為前提進行審查，此種預設前提判斷無異剝奪了被告就本案之專業判斷餘地，且對於日後被告就鋼鐵業之結合案審理亦有不當影響，將無以達成被告依公平交易法對事業結合監督規範之目的。
㈧原告歷次書狀所稱多所錯誤
⒈原告辯稱本案無單方效果部分
⑴原告稱系爭商品買方之議價能力遠大於賣方，故本案不具單方效果乙節。
據經濟部技術處委託金屬工業研究發展中心研究出版之「2010鋼鐵年鑑」頁7-78載及我國特殊鋼產業競爭五力分析，「顧客力量」部分：「特殊鋼產品信賴度高：使用者有其特殊需求，不易更換供應來源；特殊鋼顧客之議價能力低：產品屬賣方市場，買者大都只能接受盤價，議價空間小」。按經濟部ITIS所出版之年鑑俱委託國內客觀公正具公信力之研究單位執行，研究成果向為各界或被告案件審理所引用。該中心以其常年對不銹鋼產品之深入觀察，所述公正客觀。另按鎳原料固決定不銹鋼鋼品之價格，然調漲價格之幅度高低仍為單方效果所審查之範圍，查鎳價高漲期間，原告價格多高於參加人，而其價差最高可達6%，大多時間維持在1%～2%間，倘本案結合，參加人之價格破壞角色消失殆盡，則原告控制價差在1%～2%間之訂價策略將因主要競爭對手之消失而不受約束，難謂無單方效果之疑慮。
⑵有關原告稱其營業費用率高，然營業利潤率亦逐年增加，從無向上定價之可能乙節。
營業費用率係評估公司經營效率的主要指標，原告亦不否認該公司營業費用率上升之事實。另原告自承營業利潤率亦逐年增高，且自承96年至98年間係因鎳價上漲致銷貨收入下降，衡其理由可能因產品替代彈性低，致產品成本價格上漲，價格並未因上漲致發生替代效果。或因應經營者具市場力，得以將成本轉價。不論上述理由為何者，益證參加人於市場扮演價格牽制者，當鎳價低時，原告只能壓低價格取得原料，然鎳價高時，原告價格縱稍高於參加人，然因成本因素，仍有相當之獲利，故本案倘許可其結合，原告無此牽制力，其將成本轉價之能力更為提高，而有單方提高價格之能力。
⑶有關原告所稱，縱使原告與參加人結合而提高價格，產
生對交易相對人或潛在交易相對人不利影響，被告亦得依公平交易法第35條規定加以事後監督制衡，是被告洵無必要基於不確定之因素而禁止本件結合，蓋准許結合後不致發生無法回復之情形乙節：
按事業結合之結果，有導致限制市場競爭的可能，故於公平交易法中對事業結合訂有明文規範，但為兼顧鼓勵中小企業合併以達到經濟規模之政策，公平交易法僅對達到一定規模之事業結合予以規範，即原則上對於中小企業之結合不予以管制，但對原先在市場上即居領導地位，或具有某種程度影響力的大型事業，如果藉與其他事業結合而擴充其市場影響力，甚至達到具有壟斷市場力量時，則對市場上之競爭將有妨礙之虞；爰此，對達到一定規模的事業進行結合，規定需於事前提出申報。結合審查係為避免市場結構或市場競爭之改變出現限制競爭疑慮之預防措施，本案原告與唐榮公司於國內不銹鋼平板類（包括冷、熱軋鋼捲）市場分居第一、二名，結合後之市場占有率超過5 成，被告依職權審酌該案，並做成禁止結合之決定，旨在確保市場之公平競爭，因事業之結合等同以人為方式形成市場之集中，以本案而言，不當結合將嚴重限制甚至消弭不銹鋼平板類市場之競爭，降低市場效能，且原告一旦濫用市場力，即使事後據公平交易法相關規範予以規制處罰，對相關市場中、下游所造成之傷害亦將難以彌補。
⒉有關原告稱本案結合可降低成本，提昇營業效率乙節：
原告財報營業費用率逐年提高，按所謂「營業費用率」為營業費用與銷貨收入之比值。查原告96至98年財務報表所載之「銷貨收入」及「營業費用」，計算營業費用率＝營業費用/ 銷貨收入。96年至98年之營業費用率為1.4%、
1.7%及2.1%，呈上升趨勢，難認原告有提升經營績效率之事實，亦無礙被告先前所為之論證，故本案並無事證證明原告可節省經營成本，提昇經營效率。縱據原告所稱結合後可節省變動成本新臺幣約5.25億元，然查原告年銷貨收入約新臺幣700 至800 億元，僅占其營收約0.7%，然本案結合後之占有率已達獨占之市場地位，而如前述，結合後之價格上漲壓力達5%至6%，已達獨占力5%之檢定門檻，難謂無價格上漲之疑慮。
⒊有關原告稱本案所涉HHI有高估之虞乙節：
按競爭法係各國之內國法，其管轄境域仍以國內為主，亦即須行為效果所及國內之市場範圍始有管轄權之行使。縱不銹鋼鋼品有國際流通之事實，然其流通之事實於審查時即透過減計出口加計進口等調整為國內市場之市場值。公平交易法係為維護我國市場競爭之內國法，被告考量對我國市場之影響而將該產業進出口我國之實況納入考量，而將市場界定為我國市場，並無違誤。故據該等市場值核算所有競爭者（包括進口供應商）之市占率並為HHI 值之計算（結合前HHI 值為2141-97 年；結合後3410。此均未計入其他業者及進口，正確值均應高於前開數值，被告所計已屬低估）。縱原告所提各事業於亞洲之產量數據為真實，然該數據所載產量並非全數行銷至我國國內，被原告以其全球占有率推估HHI 值，顯非真實反映對我國市場之影響。況據原告結合申報書自承結合前其與參加人之占有率分別為37.52%及21.21%，結合後於不銹鋼板類市場占有率為58.73%，結合前HHI 至少為1858（未計入其他業者及進口），結合後HHI 至少為3449（未計入其他業者及進口），與被告計算相差無幾，屬高度集中市場，其理至明。
⒋有關原告誤解UPP 定義並誤解被告資料引用來源、稱被告誤解成本會計而有高估UPP 等節：
⑴按UPP （向上定價壓力）係指因結合，被結合事業原有
之市場銷售移轉予結合事業，被結合事業所增加銷售而導致結合事業銷售減少所須內化之機會成本。亦即UPP=移轉率×被結合事業每一單位之定價與成本之差額。變動成本固為每一單位煉鋼成本（即邊際成本）所需內含，然當計算邊際成本，無由將變動成本排除計算，否則即有低估邊際成本之可能，參加人每一單位之煉鋼成本究應為何，核屬參加人內部之成本管控，被告經洽參加人，取得該數值，據以核算，並非無據。
⑵按UPP 之計算主要在計算A 、B 二廠商結合後，原來B
廠商減少的利潤將成為結合後新公司的成本（利潤減低），為了彌補此一利潤的減少，A 廠商勢必得增加生產、提高效率，以降低生產成本。本案因參加人為被結合事業，依UPP 公式計算所得數值即為原告因結合將面臨之成本增加，乘以移轉率為加權（亦即移轉率×被結合事業每一單位之定價與成本之差額），被告計算並無違誤。原告雖自算UPP 值，惟該值所援用數據並未揭露，尚無法判定其真偽。另UPP 值係在比較參加人因結合所造成邊際利潤之損失移轉與原告是否因結合而得以自身經營效率降低成本之比較，其計算依據本即比較唐榮公司定價與邊際成本之差額，乘以參加人之移轉率，而非計算原告定價與邊際成本之差額，乘以原告之移轉率，倘原告自行核算之UPP 係以自身成本與定價為計算基礎，則原告顯誤解誤算本案之UPP 。另UPP 係比較參與結合事業結合後機會成本之移轉與效率經營降低成本之數值，係二參與結合事業之UPP ，並無單一公司有其UPP值之說法。參加人每一單位之煉鋼成本究應為何，核屬參加人內部之成本管控，被告經洽參加人，取得該數值，據以核算，並非無據。原告以會計原理曲解經濟學上對於UPP 之定義，並以自計之參加人每一單位鍊鋼成本計算UPP ，以推論取代實際，容非有據。故原告謂該公司UPP 值為1663元（97年）、936 元（98年）顯非瞭解
UPP 之真義，且謂該公司UPP 占售價比為1.7%及1.3%，未高於5%，並稱因此不會有單方效果，難謂有據。
⒌有關原告稱被告以生冷僵硬經濟數據分析禁止本結合案，有裁量怠惰，悖於國際情勢、並舉外國案例法規等節：
⑴按各主要競爭法國家為加強結合審查之客觀性，近年來
多加強經濟分析，並有諸多案例為論證依據，被告前多次答辯均已載明。又被告僅以HHI 及UPP 為案件審理時之檢驗工具，然案件審查仍待整體綜合審查市場結構、競爭態勢、參進障礙與整體經濟利益等因素而定，斷非以經濟數據為准駁之評斷，被告禁止結合許可決定書中已明載被告禁止之各項理由，並無原告所訴之情。
⑵歐洲兩大鋼廠Outokumpu 及Thyssenkrupp之結合僅宣布
有結合之意向，是否已為結合之事實仍待競爭法主管機關之審查。況各國市場規模不一，國內競爭態勢又非相同，各國審查結合之結果尚非必然相同。
⑶美國2010年甫修定之「水平結合處理原則」內容詳載產
品市場界定（SSNIP ）、市場集中度之計算指標（HHI）、評估單方效果所需參考之移轉率（Diversionratio ）指標、假設性獨占者測試（monopoly test ）等俱為經濟分析工具，與未修訂前之處理原則相較，更為明確精緻；且查修訂後之處理原則審查標準除了市場占有率及市場集中度外，審查因素僅包括單方效果、共同效果、參進、效率及結合者之結合方式及市場力等，前開因素並無原告所稱政治、社會等非經濟性因素，原告誤解結合審查之國際趨勢及執法實務至明。且美國法所發展之「合理原則」及「當然違法」之認定僅於違法案件爭訟中所適用。而賦予事業義務之結合申報案件審查與犯罪事實及證據認定究屬二事，「合理原則」及「當然違法」之認定並不適用於結合案件之審查，原告誤解外國法令甚明。又近來（Leegins 案）案例亦僅對於垂直交易之限制有趨向合理原則之說，然迄於法院案件審理仍存有爭議。又對於水平行為之勾結與密謀仍屬「當然違法」，此於各國競爭法皆然。對於結合案件之審查仍有整體利益與不利益之審查，原告錯誤援引「合理原則」與「當然違法」為結合審查之標準，顯係完全誤解外國法令，並無可採。
五、參加人主張如下：㈠美國司法部（USDOJ ）及美國聯邦交易委員會（USFTC ）均
已廢棄單以經濟面的數據分析之結構標準，認為除經濟效率因素分析外，非經濟效率因素分析亦應同時考量社會、政治及法律，全面衡量是否損害經濟效率；例如，將來員工失業問題、成本下降、國際競爭力、消費者利益等。是以，前開非經濟效率因素亦宜於結合案中納入考量。
㈡本件係屬敵意併購。
1.「敵意併購」係指，在未經目標公司董事會同意下，即發動爭奪公司經營權之行為，此亦包括在徵詢目標公司後，遭到其董事會拒絕或抵抗，或是基於若干考量而不與對方的董事會進行協商，逕行發動經營權爭奪戰。當企業想透過取得股份、成為股東而達成併購目的，掌握經營或控制權時，可以透過重視股東意願之方式進行，諸如：合併、收購、股份轉換，或由有意完成併購的公司主動進行，例如公開收購方式，而公開收購之目的，在大量取得目標公司已經公開發行之股份，以強化或取得收購者對目標公司的經營掌控權。換言之，公開收購因不重視股東意願自己主動進行，以達到掌握經營或控制權，故容易遭到目標公司之董事會拒絕或抵抗，或是基於若干考量而不與對方的董事會進行協商，產生上述敵意併購之情況。
2.本件原告係以公開收購之方式取得參加人之股份，其目的係基於投資抑或取得經營權，參加人實無法知悉，雖原告係以與參加人結合後，可降低原料成本、加工成本等提升競爭優勢向被告申請本案之結合，惟原告於加入參加人之董事會後，因原告不同意法人股東經濟部委派之中鋼集團人選，以致參加人之董事長難產，選舉期間，衝突不斷，社會側目，此由剪報資料可證。且依100 年12月20日庭訊筆錄之證人陳述意旨可知，原告與參加人結合之目的，恐非單純投資參加人而已。復參被告於100 年10月25日庭訊筆錄之陳述，亦稱：「本案是以取得他公司股份的方式結合，這比較像敵意併購的情形……」，復說明本件之結合屬敵意併購之情形。
3.綜上，可窺見原告與參加人結合之真意並非單純投資或者是提升競爭力，恐係為取得參加人之經營權，又其使參加人之董事長難產一事，已嚴重影響社會觀感及損及參加人之信譽，其敵意併購之行為甚為明確，若此經營權爭奪戰長久持續下去，不僅無法提升臺灣不銹鋼產業之競爭力，甚或因蚌鷸相爭漁翁得利，而使臺灣不銹鋼產業跌入谷底，無法立足國際。
㈢本件是否產生限制競爭之不利益？
1.針對單方效果之因素：被告審酌結果若認為原告可能會單方壟斷市場造成系爭產品價格飆昇，則應命原告提出其他舉證以證明其不會壟斷市場任意抬高系爭產品價格，而原告除以不銹鋼商品既屬國際化之商品，進口該商品不受限制，亦無關稅負擔，國內外價格相差無幾，下游廠商取得系爭商品並無困難之理由，主張其單方不會提高商品價格或收取服務報酬之可能外，然此恐屬徒口無憑而缺乏說服力，原告理應更進一步舉證以實其說。且原告依其於100年10月25日庭訊筆錄之陳述意旨可知，目前原告應就「並沒有被告所稱單方效果之疑慮」之提出其他證據以說明未有單方效果之可能。
2.針對參進程度之因素：被告審酌結果若認為本案之結合造成參進障礙，則應命原告另證明其他投資者包含潛在競爭者參進之可能性與及時性，及不會對於國內市場內既有業者形成競爭壓力。惟原告除以國內市場就系爭商品已供過於求，認為其他投資者無參進之可能性與及時性，而對於市場內既有業者未形成競爭壓力外，此仍亦屬徒口無憑缺乏說服力，原告應進一步舉證就其他投資者要加入不銹鋼市場之無參進障礙舉證說明。參照100 年12月20日庭訊筆錄證人張仲傑之證詞可知，被告應審酌是否不銹鋼產業要進入之障礙甚高？冷軋員工轉到熱軋員工之學習時間要好幾年，是否其他既有業者欲參進不銹鋼業，亦因技術因素之障礙而無法進入不銹鋼市場，則此結合案是否可能造成原告與獨立參加人壟斷不銹鋼市場？原告就此亦應舉證不銹鋼之技術因素並未構成參進障礙。復依據100 年12月20日庭訊筆錄證人張仲傑之證詞，中鋼雖以碳鋼為主，但仍可發展不銹鋼，被告依據上開證詞，應審酌中鋼是否屬於潛在競爭者？是否因本件結合原告可能壟斷不銹鋼市場，而阻礙潛在競爭者進入不銹鋼市場之可能？原告就此亦應舉證中鋼非潛在競爭者，亦無阻礙與限制競爭之虞。
㈣本件之限制競爭之不利益是否大於整體經濟利益？
本件原告係以其結合後，可供下游客戶更便宜之產品，提升下游客戶在全球市場之競爭優勢，讓國內上、中、下游整體不銹鋼產業獲得健全之發展。然根據被告於98年4 月23日為本結合案之調查，曾有遠龍不銹鋼公司代表表示：「國內僅燁聯可提供生產430 不銹鋼品項之原料，惟燁聯不但要求加價，且限量供應……」；另被告亦發現，原告與參加人結合前，下游廠商已有向渠購買原料不易，且價格較高一事。故原告之主張顯與被告之上開調查事實尚屬有間，則本件結合之整體經濟利益似非大於限制競爭之不利益，是原告若主張本案結合後整體經濟利益大於限制競爭利益，應由原告再另為舉證。
㈤綜上所述，本件原告以提升競爭力之目的向被告申請本件結
合案，雖似有利於參加人，惟其以公開收購之方式取得參加人之股份，並進而發動董事長之爭奪戰，顯屬敵意併購，造成社會對參加人之負面評價，恐有損於參加人，且若因本件結合而導致市場上之不公平競爭，更有違參加人稟持之正派經營及著重信譽之經營理念。
六、本院判斷如下：㈠對於事業結合之監督，修正前公平交易法第11條第1 項規定
符合其門檻要件者，須事前向主管機關申請許可，其性質屬於事前監督主義中之許可制，但現行公平交易法第11條雖仍維持事前監督之制，惟將事前許可制變更為「事前申報制」，簡言之，即事業提出申報後，如主管機關未於一定期限內提出異議者，該結合案件即可合法生效。故而，原告為結合申報，經被告為結合異議而為本件訴訟之提起，其訴訟之目的僅在於撤銷被告結合異議之原處分，非在求命被告為結合許可，是原告原提起課予義務訴訟，求為「訴願決定、原處分均撤銷」「應命被告就原告98年3 月10日所提事業結合申報案、作成准許結合之行政處分」之判決（見本院前審卷99年2 月23日準備程序筆錄），經闡明後，更正為提起撤銷訴訟，聲明為「訴願決定及原處分均撤銷」（見本院卷㈠100年11月29日準備程序筆錄），核此更正乃合於訴訟目的之聲明，自應准許，先予敘明。
㈡按公平交易法第6 條第1 項規定「本法所稱之結合，謂事業
有左列情形之一者而言：一、與他事業合併者。二、持有或取得他事業之股份或出資額，達到他事業有表決權股份或資本總額三分之一者。三、受讓或承租他事業全部或主要部分之營業或財產者。四、與他事業經常共同經營或他事業委託經營。五、直接或間接控制他事業之業務經營或人事任免者。」同法第11條第1 項規定：「事業結合時，有左列情形之一者，應先向中央主管機關提出申報：一、事業因結合而使其市場占有率達三分之一者。二、參與結合之一事業，其市場占有率達四分之一者。三、參與結合之事業，其上一會計年度之銷售金額，超過中央主管機關所公告之金額者。」第12條規定「對於事業結合之申報，如其結合，對整體經濟利益大於限制競爭之不利益者，中央主管機關不得禁止其結合。中央主管機關對於第11條第4 項申報案件所為之決定，得附加條件或負擔，以確保整體經濟利益大於限制競爭之不利益。」為公平交易法第6 條第1 項、第11條第1 項及第12條第1 項所明定。是該法對事業具有獨占地位雖未作結構面之禁止，但是數事業間透過該法第6 條所列的方式結合，減少現存競爭或潛在競爭者間之競爭，除了單純造成市場集中，使市場結構發生變化外，對競爭也可能造成不利影響，因此該法對於達一定規模可能產生限制競爭及妨礙公平競爭危險之事業結合，即從市場結構面來加以監督與干預。不過，此種結構面上的監督也限於結合可能達到「壟斷市○○○○○○段才有介入之必要，因此，該法第11條就以「市場占有率」和「銷售金額」為篩選之標準，劃定了一定事業規模作為節和管制的門檻，採事前異議制，審核是否准予結合，其標準則依第12條第1 項規定，須就結合案件對於「整體經濟利益」與「限制競爭之不利益」予以利益評量，惟此二者均為不確定之法律概念，立法者既將該審查標準以不確定法律概念之方式委諸本法之主管機關於執法時進行補充，被告乃於95年7 月6 日公壹字第0950005804號令發佈「行政院公平交易委員會對於結合申報案件之處理原則」（下稱處理原則），將審查標準予以具體化、明確化。基於憲法之功能分配，法院對於被告依循上開處理原則適用不確定法律概念所為之決定，除就法律解釋是否正確；事實認定是否有誤；其組織是否合法；是否遵守有關之程序規定；是否根據與事件無關之考量觀點；是否遵守一般之評價標準等為合法性之審查外，原則上予以尊重。
㈢次按「一般作業程序之水平結合申報案件，本會得考量下列
因素，以評估該結合之限制競爭效果：㈠單方效果：結合後，參與結合事業得以不受市場競爭之拘束，提高商品價格或服務報酬之能力。前揭情形，本會可依結合事業市場佔有率；商品或服務同質性；產能及進口競爭等因素進行評估。㈡共同效果：結合後，結合事業與其競爭者相互約束事業活動、或雖未相互約束，但採取一致性之行為，使市場實際上不存在競爭之情形。前揭情形得就市場狀態是否有利於事業為聯合行為；監控違反行為之難易程度，以及懲罰之有效性等三方面進行評估。㈢參進程度：包含潛在競爭者參進之可能性與及時性，及是否能對於市場內既有業者形成競爭壓力。
㈣抗衡力量：交易相對人或潛在交易相對人箝制結合事業提高商品價格或服務報酬之能力。其他影響限制競爭效果之因素。」「一般作業程序之水平結合申報案件有下列情形之一者，本會原則上認為有顯著限制競爭疑慮，應進一步衡量整體經濟利益：㈠結合事業市場佔有率總和達到二分之一。㈡特定市場前二大事業之市場佔有率達到三分之二。㈢特定市場前三大事業之市場佔有率達到四分之三。前項第二款或第三款之情形，參與結合事業之市場佔有率總和應達百分之十五。」「（第1 項）具有顯著限制競爭疑慮之結合申報案件，申報事業得提出下列整體經濟利益考量因素供本會審酌：
㈠消費者利益。㈡結合事業原處於交易弱勢之一方。㈢結合事業之一屬於垂危事業。㈣其他有關整體經濟利益之具體成效。（第2 項）前項第三款所稱垂危事業，應符合：㈠垂危事業短期內無法償還其債務；㈡除透過結合，垂危事業無法以其他更不具限制競爭效果方式存在市場；㈢倘無法與他事業結合，該垂危事業必然會退出市場。」為上開處理原則第
9 、10點及13點規定所揭示。是依上開處理原則，結合後市場佔有率達一定數據以上者，原則上即應認所申報之結合「有顯著限制競爭疑慮」，必須能證明結合後之「整體經濟利益」高於「限制競爭之不利益」，始能為結合之准許，合先敘明。
㈣本件原告擬於公開證券交易市場中，收購參加人股權達34%
以上，為公平交易法第6 條第1 項第2 款所規定之事業結合類型，申報後經原處分禁止結合，兩造爭執自係該結合案「整體經濟利益」與「限制競爭之不利益」之權衡結論，而討論此二者之前提厥為系爭結合市場之界定，以此方能評估原告與參加人結合後市場力之大小，如結合後市場力有顯著限制競爭疑慮者，再就該市場之特性而為「整體經濟利益」與「限制競爭之不利益」之分析，評估前者是否能證明較諸後者為高，本院爰依此順序就原處分之判斷合法與否為論述：
1.市場界定與原告市場力之衡量⑴結合管制之基本概念，即在於事前防範事業因結合而使其
市場力量擴大，冀免對該相關市場產生限制競爭之不利影響。從而，對於結合申報案件之審理，被告主要核駁之考量因素，即在衡量事業結合後所可能形成之市場力量，進而評估其對於市場競爭所可能產生之影響。至於市場力量之衡量，多以市場占有率作為分析之變數，而市場占有率又明顯受市場範圍寬窄影響，若界定過窄，將會使市場占有率之計算值偏高，而使市場力量的評估結果失之過高，反之，界定過寬，將會使市場占有率之計算值偏低，而使市場力量的評估結果失之過低，二者均無法真實反應結合事業之市場力量。
⑵現行公平交易法對於「市場」有明文之定義者，為第5 條
第3 項對於獨占事業所處「特定市場」之解釋性規定：「……所稱特定市場，係指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。」禁止結合之目的在於避免獨占之不利益，是以，於討論結合案件之特定市場時，應可援用上開定義（前揭處理原則第2 點第1 款參照），理論上涵蓋所有競爭可及之區域或範圍，包括商品或勞務之潛在供給者或需求者，及可能交易之區域空間與時間範圍，從而，事業結合之相關市場界定，應就相關產品市場與地理市場等二方面，共同界定之。基此，處理原則第3 點規定：「本處理原則界定特定市場係綜合產品市場及地理市場加以判斷：㈠產品市場係指在功能、特性、用途或價格條件上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之範圍。㈡地理市場係指就結合事業提供之某特定商品或服務，交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍。在考量前項產品市場、地理市場外，得視具體個案，衡量時間因素對於特定市場範圍之影響。」⑶本件結合案件產品市場之界定：
①所謂產品市場，承前揭處理原則所揭示，係指在需求替
代性及供給替代性方面，其功能、特性、用途及價格條件上，均具有高度替代性之商品或服務所構成之範圍。②被告以「不鏽鋼平板類市場」界定為本件結合案之產品
市場。核其論據如下；鋼材主要分為普通鋼材與特殊鋼材兩大類，而特殊鋼材係在煉製過程中添加鎳、鉻等合金以改善普通鋼原有性質或呈現其他特殊性質，因具優良品質及特殊製造方法，屬較高級之鋼鐵材料，價格約為碳鋼的4 至10倍；特殊鋼材類包含Ⅰ不銹鋼，此類產品占特殊鋼材之絕大部分（比重高達98% ），可分為板類（包括冷、熱軋鋼捲）及條類（鋼管、直棒、盤元、鋼線、型鋼及磨光棒），Ⅱ合金鋼材及Ⅲ其他特殊鋼三大類，其中習慣上不銹鋼板類是指冷、熱軋後除棒線型鋼外之鋼品。熱軋不銹鋼板是以不銹鋼胚加熱後，經粗軋機及精軋機軋延而成，冷軋不銹鋼板則以酸洗後之熱軋不銹鋼板軋延，經電解清洗、退火及調質軋延而成，二者製程皆屬平板類軋延，均可為下游製管裁剪加工之用。國內習慣上將不銹鋼板類分為熱軋與冷軋，而ITIS金屬中心之研究均以「冷熱軋鋼品」統稱，所使用分類採臺灣區鋼鐵公會鋼板片產品分類（2008鋼鐵年鑑附原處分乙2 卷第910-914 頁參照）。習慣上不銹鋼板類是指冷、熱軋後除棒線型鋼外之鋼品。熱軋不銹鋼板是以不銹鋼胚加熱後，經粗軋機及精軋機軋延而成，冷軋不銹鋼板則以酸洗後之熱軋不銹鋼板軋延，經電解清洗、退火及調質軋延而成，二者製程皆屬平板類軋延，均可為下游製管裁剪加工之用。本件參與結合事業（原告及參加人）皆屬不銹鋼平板類之製造商，是以不銹鋼板類界定其產品市場。就此，為原告申報結合申報書所採用，並符合前揭處理原則所示，就需求替代性及供給替代性二方面，考量功能、特性、用途及價格條件，具有高度替代性之商品所構成之範圍，可堪援用。
⑷本件結合案件地理品市場之界定
①空間上的障礙，使產品間的相互替代性受到限制，因此
在界定市場範圍時，除要考慮產品與產品間的供需上的關係外，空間替代性的引進，也是不可乎略，此界定地理市場之必要。簡言之，界定相關地理市場主要為劃出一「合理」的地理域區，在該區域內，相關產品得為「有效競爭」，亦即，假若地理市場內相關產品全部由一個「假設性獨占者」所供應，該「假設性獨占者」可將價格作「微幅但顯著且持續」之提高，仍無庸擔心交易對象會轉向其他區域的供應者購買，或其他地區供應者會因此進入系爭地理市場內銷售，則可認該地理市場已被適當界定。反之，若位於其他區域的供應者能以充足數量、接近價格供應相關產品，則地理市場仍應將其包括在內。最常影響地理市場範圍的空間上障礙因素不外乎時間、區域間交易的障礙（交易成本、法律上障礙）、產品性質及差異化、區域間潛在競爭等。
②測定地理市場範圍，依據使用的資料大致可區分為價格
法和銷售法。價格法論據基礎為，若產品屬於同一市場，其價格將輕易而快速的趨向一致；利用價格快速而容易趨於一致的特性，檢定其價格扣除運輸成本後，在統計上是否有顯著的差異做為認定的依據，若有顯著差異，表示二者並不在同一市場。另外一項檢定是根據價格是否快速而輕易變動而來，用統計上的相關分析，檢定兩地市場價格的變動相關性是否顯著，若二者變動的相關性密切時，則表示二產品市場屬同一地理市場。銷售法則是以銷售情形界定市場，乃利用兩地市場產品移動情形，判定兩地區產品是否屬於同一市場，一方面觀看需求面，計算當地生產的產品在產地銷售的比例，一方面考慮供給面的影響，計算當地產品銷售來自於外地的比例有多少，藉比例高低決定是否應將兩地劃為同一地理市場。
③被告為反映我國對不銹鋼板類產品之真實需求量，以我
國境域為地理市場。因平板類市場分為熱軋與冷軋（冷軋不銹鋼品係以酸洗後的熱軋不銹鋼板軋延而成，二者均可為下游製管裁剪加工之用），我國境內主要熱軋廠商為原告、參加人及華新麗華公司，冷軋廠商除原告及參加人外，尚有東盟、嘉發、千興及遠龍。熱軋部分，98年熱軋鋼捲產量約107 萬公噸，進口量為27.9萬公噸，出口量為20.4萬公噸，故國內總銷售量為114.5 萬公噸，進口量約占總國內銷售量之24.4% （被告產業市場結構調查資料附原處分乙2 卷第920 頁參照）。是以，熱軋之下游業者，雖有進口替代之可能，然進口依存度僅約24 .4%，相當仰賴國內之自給，是以我國境域為地理市場，尚符合前述銷售法所為地理市場之測定。再者，另據金屬工業中心98年4 月13日（98）金企字第0347號函文意旨所示，進口料源尚難高度或完全替代國內之產量，而依台灣區鋼鐵工業同業公會98年4 月15日台區鋼服字第0291-1號函文意旨，進口品主要需面臨交期較長，需承受市場波動之風險；進口品仍會受匯率變動影響成本。再據乙公司復函（原處分卷甲卷第395-15～395-19頁）亦稱：從國外進口熱軋不銹鋼黑皮鋼捲之風險，包括：交期較長- 生產管制、資金調度相對上較難掌控；國際原料行情波動- 從採購到進口作業時間長，以歐洲而言約3 個月，原料行情可能已有大幅波動，相對而言，國內原料則近乎當月採購、當月銷售，公司營運較不受原料行情波動影響；匯率- 有匯兌損益的風險。
目前縱無進口關稅障礙，然進口仍有匯兌之風險、採購到進口作業時間長，對生產管控及資金調度難掌控，又因產品特性及品質之務實考量，進口替代實難完全替代國內之產品，是就時間、交易成本及產品差異化而言，我國境內與進口者仍有區隔為不同地理市場之必要。
④誠然，我國屬海島型經濟，商品國際間的交流十分頻繁
，近年來又因國際化、自由化政策的影響，撤除關稅壁壘，不銹鋼類產品已屬國際性流通商品，國內價格一但上升，可立即吸引大量國際產品的供給，迫使國內價格回復原有水準，顯示若未注意國際潛在競爭對國內事業單位市場力量的抑制作用，逕以國內市場為地理市場範圍，確實不無高估原告市場占有率之可能。惟水平結合具有使現存市場事業家數減少，造成市場集中度增加之效果，被告對於國內水平結合管制之主要目的，在於避免某一事業取得市場力或獨佔力，蓋因事業取得市場力量後，將有能力將價格提高，使其超過一般競爭價格水準，嚴重損害消費者權益。被告為維護我國不銹鋼板類產品消費者之權益，選擇以我國境域為地理市場，但於核算國內市場總值時，則加計進口值，並於討論其他可能之限制競爭因素時，併同考量不銹鋼板類產品的國際性流通屬性及原告所面對之國際競爭（此部分詳於後述），可認已就本案地理市場選定所可能高估原告市場占有率以致判斷系爭結合案利弊可能之偏頗，業已適當地透過後述單方效果、參進障礙等限制競爭因素以及整併國內不銹鋼業者可能提高國際競爭力此整體經濟利益之討論，予以修正。原告以不銹鋼類產品已屬國際性流通商品為由，逕主張以全球為本案地理市場，市場顯然過大，並無可採。原處分以本國為系爭結合案之地理市場，並無違法。
⑸原告市場力之衡量
①市場力之行使涉及競爭效率之衡量，前揭處理原則採用「市場占有率」為衡量指標，此係指特定市場參與者之銷
售量或銷售金額占市場內所有市場參與者之總銷售量或銷售金額的百分比。近年來，國際間結合管制衡量市場力之主要經濟分析工具為賀氏指數（HHI ），係取市場上前50大廠商（若產業中商數不及50，則取其廠商總數），將每家廠商銷售額市場占有率的百分比取平方和，以測量市場集中之程度，此以產業內所有事業作衡量標準，其市場集中度指標具有反應市場中參與事業數目及參與事業個別市場佔有率資訊之功能，衡量結果合理而廣為人所接受（關於以HHI 分析市場集中度之理論文獻，詳見本院卷㈡第第387 頁至第436 頁）。以下茲循上述二種方式為原告市場力之衡量。
②依公平交易法施行細則第4 條規定：「計算事業之市場
占有率時，應先審酌該事業及該特定市場之生產、銷售、存貨、輸入及輸出值（量）之資料。計算市場占有率所需之資料，得以中央主管機關調查所得資料或其他政府機關記載資料為基準。」市場占有率原則上應以特定市場範圍內之銷售值（量）作為基礎。按卷附結合申報書所述，原告於不銹鋼熱軋鋼捲、不銹鋼冷軋鋼捲等產品之國內市場占有率分別為34.7% 、39.5% ，參加人分別為10.1% 、29% （結合行為有關之商品（服務）產銷數據資料附原處分甲卷第30、35、39頁、96年國內不銹鋼佔有率分析附本院更審前卷第130 頁、本院卷第473頁至第475 頁參照），經核算原告於不銹鋼板類（包括冷、熱軋鋼捲）國內市場占有率為37.52%，參加人為21.21%，該2 公司結合後於不銹鋼板類市場占有率約為58.73%。復經被告調查，以市場總值核算原告之國內市場占有率為39.08%、參加人則為18.17%；倘以國內銷售總量核算，原告國內市場占有率為35.53%、參加人則為19.76%，二者結合後市場占有率，以市場總值核算約為57.25%，以國內銷售量核算約為55.29%（被告產業市場結構調查資料附原處分乙2 卷第920 頁參照）。以此結合後之市場占有率，揆諸前揭處理原則第10點規定，可認已具有顯著限制競爭疑慮。
③參酌美國司法部修正於2010年之水平結合指導原則5.3
所示，美國司法部將市場區分為「非集中市場」（HHI指數低於1500）、「中度集中市場」（HHI 指數介於1500至2500之間）及「高度集中市場」（HHI 指數高於2500）。對於結合後仍是非集中市場者，通常被認定不太可能產生反競爭效果；若結合後為中度集中市場，倘
HHI 指數增加100 點以上，即足以引起重大競爭疑慮，通常須進一步加以審查；若結合後為高度集中市場，倘
HHI 指數增加100 點至200 點，會被認定足以引起重大競爭疑慮，通常須進一步加以審查，倘HHI 增加200 點以上，則會被推定可能強化市場力。經被告援引其產業市場結構調查、業者提供、ITIS及海關進出口資料所得之原告與參加人97年於冷熱軋市場占有率資料（原告為
43.96%，參加人占有率為14.44%，數據資料詳見本院卷第474 頁）不計入市場上其他競爭者（如華新麗華或進口業者），結合前之HHI 為2140，結合後不計入市場上其他競爭者（如華新麗華或進口）之HHI 為3410。倘加計市場上其他競爭者（如華新麗華或進口），HHI 顯然較3410更高，指數較諸結合前增加1000點以上；而如以原告結合申報書自承結合前其與參加人之占有率分別為
37.52%及21.21%，結合後於不銹鋼板類市場占有率為58.73%，結合前HHI 至少為1858（未計入其他業者及進口），結合後HHI 至少為3449（未計入其他業者及進口）。揆諸美國司法部前揭關於市場集中度之判斷標準，原告與參加人結合後之市場集中度甚高，顯然有限制競爭之疑慮。原告雖主張不銹鋼鋼品乃國際流通貨物，應以其全球占有率推估HHI 值云云，然此已然違反前述本件結合案審查以本國境內為地理市場之論證基礎，並顯然低估原告之市場力，要無足採。
④綜上，不論以處理原則所採「市場占有率」為衡量指標
，或以美國司法部引用之賀氏指數（HHI ）為分析工具，本結合案均應認有顯著限制競爭之虞，必須有結合後之「整體經濟利益」高於「顯著限制競爭疑慮」，始能為結合之准許。
2.系爭結合案「限制競爭之不利益」與「整體經濟利益」之分析：
⑴限制競爭不利益部分：
市場力量之衡量，市場占有率及市場集中度資料僅能提供分析對於競爭影響之開端，於衡量是否禁止事業結合時，仍須依前揭處理原則第9 點，就本件水平結合為單方效果、共同效果、參進程度及抗衡力量而為「限制競爭不利益」之判斷。被告對系爭結合案之限制競爭之不利益分析如下：
①單方效果：
Ⅰ單方效果係指結合後，參與結合事業得以不受市場競
爭拘束，調整商品價格或服務報酬之能力。本案參與結合事業分別為該市場市占率第1 位、第2 位，結合後不僅市占率超過50% 以上，且原告與參加人間彼此間的競爭壓力將有所消減，參加人對於價格破壞之效果已然不存，渠等將減少單方調整商品價格時之原有顧慮，而對商品價格提高更具影響之能力，其單方效果明顯。
Ⅱ以上單方效果經被告於訴訟中援引UPP 法（向上定價
壓力法），HHI （賀氏指數）此二經濟分析工具驗證，亦評估確認單方效果明確。關於以HHI （賀氏指數）原告市場力量之分析，業如前述，茲不贅述。而以
UPP 法分析如下：事業因結合面臨二股力量，一是消除競爭而能單方面提高價格的壓力，另一股是因結合產生效率（成本節省）提昇使價格有調降的壓力，
UPP 法就是在比較這兩種力量大小（UPP=移轉率×被結合事業每一單位之定價與成本之差額），倘向上提高價格之壓力與向下定價壓力相較之淨效果為正，結合後則有向上調高價格之可能，易言之，UPP 即指因結合，被結合事業原有之市場銷售移轉予結合事業，被結合事業所增加銷售而導致結合事業銷售減少所須內化之機會成本（有關UPP 法之介紹及論著，參見本院卷㈡第437 頁至第465 頁）。被告經查詢商品行情有關原告及參加人之歷年每月價格及被告產業料庫所得市占率資料，電話詢問參加人97年及98年之煉鋼至產製成冷熱軋之平均成本（相關資料詳見本院卷㈡第
476 頁至第478 頁，核算本案結合，參加人移轉予原告之移轉率為0.26（97年）、0.22（98年），倘原告增加一單位之銷售，所造成參加人利潤下降8208元（97年）、3334元（98年）。故原告與參加人結合，將面對參加人移轉原告產銷所新增之機會成本。然不銹鋼生產要素與技術提昇有限，又無事證證明原告有改善經營效率之能力，原告於結合後確有向上定價之壓力，而97年、98年鎳價高漲期間，參加人之定價均低於原告，不銹鋼冷熱軋市場因參加人與原告競爭抗衡，使得原告不敢輕易調高價格，若本結合案若經許可，因無參加人之抗衡力量，將使得原告之向上調價壓力得藉由調高價格而獲舒緩。至於原告質疑被告為上開UPP 核算時，參加人每一單位之煉鋼成本究應為何，核屬參加人內部之成本管控，被告經洽參加人，取得該數值，據以核算，並非無據：又原告另自行計算
UPP 值，由於參加人每一單位之煉鋼成本為原告所無法取得，其計算基礎容出於臆測，苟原告自行核算之
UPP 係以自身成本與定價為計算基礎，則原告顯然誤解誤算本案UPP 值，蓋UPP 值係在比較參加人因結合所造成邊際利潤之損失移轉與原告是否因結合而得以自身經營效率降低成本之比較，其計算依據本即比較參加人定價與邊際成本之差額，乘以參加人之移轉率，而非計算原告定價與邊際成本之差額，乘以原告之移轉率，併此指明。
②共同效果：
共同效果係指結合後，結合事業與其競爭者相互約束事業活動或雖未相互約束，但採取一致性之行為，使市場實際競爭不存在之情形。我國不銹鋼熱軋鋼捲除原告有生產外，尚有參加人、華新麗華等公司（因前開公司無不銹鋼熱軋鋼捲生產設備，前者委由中鋼、原告代工，後者委由中鋼代工），從事不銹鋼冷軋鋼捲生產之廠家計有6 家。前開業者之國內不銹鋼出口約占70% ；另據參與結合事業所生產熱軋鋼捲之下游廠商表示，其原材料取得高達7~9 成來自國外進口，向原告及參加人購進之熱軋鋼捲尚屬少量，故本件無積極事證足認結合事業與其競爭者有可能以相互約束事業活動或採取一致性之行為之疑慮。惟對於參與結合事業結合前供應冷軋鋼捲重疊之下游廠商，兩家事業結合後卻有可能導致一致性價格或聯合提高價格之共同效果。
③參進程度：
參進程度包含潛在競爭者參進之可能性與及時性，及是否能對於市場內既有業者形成競爭壓力。不銹鋼產業生產技術雖已成熟，但考量建廠期間及熱軋機、冷軋機之投資成本（據業者表示，設立一座熱軋廠約需68億元，一座冷軋廠約需45億元，設立時間約需2-3 年），仍非一般產業能輕易轉換，進而，潛在競爭者須同時進入熱、冷軋鋼捲市場始足以與結合事業進行有效競爭，其高資本額之進入門檻，將導致參進可能性及及時性極低，亦無足夠證據顯示其他競爭者將於結合後擴張規模。因此，本案之結合，對相關市場所產生之參進障礙，不無疑慮。
④抗衡力量：
抗衡力量係指交易相對人或潛在交易相對人箝制參與結合事業提高商品價格或服務報酬之能力。我國為一資源進口國，生產不銹鋼產品所需之廢鋼、鎳及鉻等原料大部分皆仰賴進口，爰本案結合後對上游市場尚無影響。又不銹鋼板類產品屬國際性流通商品，價格亦隨國際行情波動，結合前，原告與參加人因互為競爭而價格有所差異，結合後，參加人或因無委託代軋之成本，而與原告間無成本之差異，其售價可趨一致，不無因系爭結合而共同提高價格之可能；另國內下游業者雖有進口之事實，惟據下游業者表示進口料源供應不穩定，在結合後市占率大幅擴大，在國內及進口原料替代選擇不足情形下，交易相對人或潛在交易相對人將不具有抗衡結合事業提高商品價格或服務報酬之能力，應可認對下游交易相對人足以產生不利影響。
⑵整體經濟利益部分：
被告就本件結合案之整體經濟利益分析略謂：
①原告人主張參加人無熱軋製程，故須向外尋求熱軋代工
，產品成本因而較高，結合後可降低生產成本；而結合後透過策略聯盟方式擴大其經濟規模，達到最佳的設備利用率和經營資源、降低生產及經營成本、提高效能暨提升該兩公司之技術層次，因應未來加入WTO 之國際鋼品市場的競爭趨勢，強化不銹鋼產業在國際市場地位云云，惟其是否得以實現，除尚有待於原告之實際營運策略及經營行為，且在缺乏市場有效競爭之下，實無有效機制確保能達一定程度之經濟利益。
②原告所申報之結合型態，顯屬敵意併購，實難達成其所宣稱之結合目的。
⑶是以，被告就系爭結合案之總和評估，認為原告與參加人
結合後，市場占有率超過二分之一，確存在造成國內市場集中度提高及增加結合事業國內市場占有率之疑慮，對不銹鋼平板類市場之交易行為造成影響，其他競爭者難以對申報人形成競爭壓力，下游交易相對人亦難以與之抗衡，相關市場潛在競爭者之參進可能性與及時性亦極低，亦無證據顯示其他競爭者將於結合後擴張營運規模，難有足夠競爭壓力能使申報人繼續從事創新、提升服務品質，將使市場處於缺乏效能競爭之狀態。且原告如利用該等力量對於不銹鋼冷軋平板類市場之新進業者或其他既存業者進行差別待遇，將更提高新進業者之參進障礙並對既存業者造成不公平競爭。而本結合就該市場之整體經濟利益，僅有原告可減少成本並提昇己身競爭優勢，是本結合案於不銹鋼板類市場造成之整體經濟利益小於限制競爭之不利益。
⑷查按：
①所謂的水平結合，係一家產業收購另一家在同一地理市
場，生產製造相同或可密切替代產品的產業。通常，進行水平結合的雙方，係屬同一個或數個相關產品（地理）市場上的競爭者。因此，水平結合有兩項重大顧慮；其一，發生結合的相關市場勢必減少一個競爭者；其二，結合後的存續產業將當然享有較大的市場占有率，而這正是反獨占法所欲規範的。為避免結合後產生非出於自由市場競爭所形成之獨占，其評價之標準，通常依循「量」與「質」二種方式分析。前者以數據分析之，為研判市場力量，市場占有率及HII 指數為主要數據；後者，則關注於個案對於特定市場的結構、歷史以及未來的可能趨勢，以推究確定真正反競爭效果。本件被告權量本結合案「整體經濟利益」與「限制競爭之不利益」比重，除以市場占有率、HHI 指數、UPP 指數分析原告與參加人結合後單方效果顯著而明確，而鋼鐵業市場參進成本極高，潛在競爭者參進可能性與及時性極低，幾無可期待緩和獨占可能，如准予結合，除可確認對原告本身有經濟利益外，由於係敵意併購而為結合，對參加人及其員工也未必有利，尤其是對整體市場或消費者造成之經濟利益並不明顯，與前述限制競爭不利益之單方效果相較，整體經濟利益明顯小於限制競爭之不利益為其主要論述，並以無法確保競爭程度之恢復說明排除原告提出之結合補救措施之原因。核被告依循上開處理原則，並就結合之利弊為「量」與「質」雙軌分析，合於結合管制之一般評價方式，復無與事件無關之考慮，於合法性審查上，無可指摘。
②原告雖主張被告低估整體經濟利益，尤其是未顧及臺灣
不銹鋼產業國際競爭力日益流失，產業整併勢在必行，估計結合可提升規模經濟競爭優勢（以100 萬噸計算，一年及可省下20億元成本），並呼應全球鋼鐵業整併之風潮云云。然則，原告並未舉出實證說明上開數據如何計算得出，當然也無法評估該計算方法是否合理可信；且其強調者仍無非自身事業之發展，此事業利益如何可轉化為「提供下游業者較低價之原料，並使我國不銹鋼業者在國際市場上具有競爭能力」而有益於整體經濟利益？其實未見原告提出具體計畫以實其說。再者，在全球化經濟體系下，臺灣不銹鋼產業走向如何，原則上應由市場機制予以決定，原告與參加人整併容有利於參與結合事業產品量化，然未必有利於該事業產品品質之提升，更未必有利於台灣不銹鋼市場結構，而此，其實均經被告為之評價，業如前述，至於評價是否有當，原無關於合法與否之判斷。原告遽以結合整併有利於國際競爭力提昇為由，指摘被告之審查為「不法」，核無可採。
③尤其，原告擬於公開證券交易市場中，以收購參加人股
權方式達成結合，為參加人與參加人工會所不樂見，迭經參加人與參加人員工工會具狀表示意見在案，本結合案乃屬敵意併購類型，涉及參加人公司經營權之爭奪。此觀諸報載原告加入參加人之董事會後，因原告不同意法人股東經濟部委派之中鋼集團人選，以致參加人之董事長難產，選舉期間，衝突不斷，此有卷附經濟日報等剪報資料可憑（見本院卷㈠第105 頁至第174 頁），參加人員工更唯恐原告介入參加人經營後影響其等就業及生計，亦經證人張仲傑即參加人工會理事長到庭結證（參見100 年12月20日本院準備程序筆錄，附本院卷㈠第
208 頁至第214 頁）等節，即可明鑑。是原告擬透過公開證券交易市場收購股權方式與參加人結合，尚未見其利，即已產生諸多紛爭，資源耗損；而原告所收購之參加人股份比例未達二分之一，雖未必可主導參加人經營方向，但絕對可透過議事干擾以妨礙多數決之經營決策，以目前原告與參加人、參加人員工之相處模式而論，殊難想像原告有意願且有能力透過結合而可有效集中及分配二者之財力、人力、設備及技術等，以做合理及更有效率之運用。
3.承上，本件結合後市場占有率達50% 以上，衡諸上開處理原則，本應認原告所申報之結合「有顯著限制競爭疑慮」，再徵諸前述諸多對原告所稱結合後所能提升整體經濟利益之疑慮，實難認本件結合所能產生之「整體經濟利益」業經證明高於「限制競爭之不利益」，揆諸首揭說明，即無從為結合之准許。
七、從而，被告就結合後市場之界定、市場力衡量，以及整體經濟利益與限制競爭之不利益而為分析，認本案參與結合事業於結合前市場占有率分屬第1 、第2 大廠商，相互為主要之競爭對手，結合後相互間牽制力量削弱，彼此間的競爭壓力有所消減，將減少單方調整商品價格時之原有顧慮，減損不銹鋼板類市場之競爭機能，而就結合所能產生之整體經濟利益，則無任何實證可資認定確能實現，是無相當條件或負擔可確保整體經濟利益大於限制競爭之不利益，爰依公平交易法第12條第1 項規定禁止其結合，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、兩造其餘攻擊防禦方法，核與本案勝負無關，茲不贅敘，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 9 月 5 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 9 月 5 日
書記官 徐子嵐