臺北高等行政法院判決
100年度訴更一字第117號
100年9月22日辯論終結原 告 林茂煊訴訟代理人 金志雄律師被 告 宜蘭縣羅東鎮公所代 表 人 林姿妙（鎮長）住同上訴訟代理人 黃仕慶
范榮雄
參 加 人 林佳緯
林佳霈林庭駿共 同訴訟代理人 李元德律師上列當事人間建築法等事件，原告不服中華民國98年11月4 日本院98年度訴字第1560號判決，提起上訴，經最高行政法院100 年度判字第911 號判決廢棄發回更審，本院更為判決如下：
主 文訴願決定關於駁回部分及原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：訴外人李春吉於民國88年10月4 日因買賣取得坐落宜蘭縣○○鎮○○段○○○ ○號特定農業區農牧用地（面積663 平方公尺，下稱「260 地號土地」）之所有權。李春吉嗣以260 地號土地為基地申請興建3 層樓農舍（基層面積為66.29 平方公尺，總面積為202.71平方公尺，下稱「系爭農舍」），於88年11月10日經被告核發（88）建局羅字第19694 號自用農舍建造執照（下稱「原建造執照」）。李春吉繼於89年8 月14日向訴外人林源順買受並移轉坐落宜蘭縣○○鄉○○段○○○○○號土地（面積2,090 平方公尺，嗣於96年11月1 日重測後為宜蘭縣○○鄉○○段○○○○○號，面積變更為2,098.85平方公尺，下稱「系爭土地」）所有權登記，並於89年8 月30日向被告申請原建造執照變更設計，除原有建築基地外，增加系爭土地為法定空地，以增加系爭農舍之興建面積（基層面積增加為148.46平方公尺，總面積增加為360.39平方公尺），經被告以89年10月5 日羅鎮工字第15499 號函（下稱「89年10月5 日函」）核准變更設計並於原建造執照背面加註變更情形後，李春吉旋於90年1 月18日將系爭土地移轉登記回原出賣人林源順，系爭土地又歷經法院拍賣及5 次買賣始輾轉由原告於94年10月12日買受而取得系爭土地所有權。李春吉於96年4 月24日向被告提出系爭農舍使用執照申請書（載明申報開工日期89年8 月9 日，申報竣工日期96年4 月25日，期間經過被告4 次核准竣工展期），經被告於96年5 月
8 日核發羅鎮工字第0960007132號使用執照（下稱「原處分」），李春吉又於96年8 月24日將260 地號土地及系爭農舍（1564建號）出售予參加人林佳瑋、林佳霈及林庭駿等3 人。原告於97年4 月9 日申請地籍謄本時始發現系爭土地已提供興建系爭農舍之法定空地，乃於同年月18日以書面向被告主張其為系爭土地之所有權人，請被告核查原建造執照之變更是否適法，被告以97年6 月4 日羅鎮工字第0970007078號函復核准其變更設計案應屬適法（下稱「97年6 月4 日函」）。原告不服被告97年6 月4 日函及原處分，提起訴願，經宜蘭縣政府以府訴字第0970084299號訴願決定「針對97年6月4 日函之部分不受理，針對原處分之部分駁回」，原告針對原處分及訴願決定駁回部分，向本院提起行政訴訟亦未獲變更，再向最高行政法院提起上訴，經最高行政法院以100年度判字第911 號判決將本院98年度訴字第1560號判決廢棄，發回更為審理。（本件公文往來一覽表詳如附表所示）
二、本件原告主張：依89年1 月26日修正公布之農業發展條例第18條規定，不論是農業發展條例89年1 月4 日修正施行前或修正施行後，與建農舍之起造人均應為該農舍坐落土地之所有權人；且農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權，已申請興建農舍之農業用地不得重複聲請。另依內政部74年1 月24日臺內營字第277516號函釋（下稱「內政部74年1月24日函釋」）意旨，主管機關於核發農舍使用執照時，應審查建造執照核發後農地（應留設之法定空地）是否有部分移轉或全部移轉之情形存在，如有此情形則應令變更設計減少建築面積後，方得核發使用執照，或應撤銷建造執照。被告未適用上開規定及函釋，違法核發系爭使用執照，且宜蘭縣政府亦漠視內政部營建署98年2 月19日營署建字第98000348號函釋（下稱「營建署98年2 月19日函釋」）意旨，原處分顯屬違法。被告違法核發使用執照，除使伊所有系爭土地之使用權限被造冊列管受限制外，更於土地登記簿上被公示註記基地已提供興建農舍，確有直接損害伊之權利及法律上利益等語。並聲明：訴願決定關於駁回部分及原處分均撤銷。
三、被告則以：李春吉於88年間向伊申請核發自用農舍建造執照，因農業發展條例當時尚未修正，未有如現行法第18條關於自有農業用地興建農舍應具資格、條件及申請程序規定之限制，伊依據當時有效施行之法令規定，核發原建造執照，依法並無違誤。且內政部74年1 月24日函釋僅為對個案之釋示而非為通案性之要求，依建築法、宜蘭縣建築管理自治條例規定，申請核發使用執照時起造人並無需檢附土地所有權證明文件，伊於核發系爭使用執照時自無由確認是否有該函釋所稱農地移轉之情形，故系爭使用執照實乃伊對建築物起造人之申請所作成適法之許可，確無違誤。又系爭土地之法定空地套繪管制於伊以89年10月5 日函核准變更設計時，即以副本通知訴外人宜蘭縣五結鄉公所（下稱「五結鄉公所」）進行套繪管制，原告倘於買賣該筆土地前已向五結鄉公所申請查詢，即可知悉該筆土地已被套繪管制，原告買賣該筆土地，因可歸責於出賣人之事由所衍生物權之瑕疵，理應循私法途徑解決為適，而非提起撤銷系爭使用執照之訴訟等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、參加人主張：原告於97年4 月18日以申請書向被告為不服之表示，係爭執被告88年11月10日所核發之原建造執照及被告以89年10月5 日函核准變更設計之適法性，而原告於97年6月27日所提之訴願，係針對原處分為爭執，二者之程序標的顯然不同，訴願法第57條即無適用之餘地，則原告主張其自97年4 月9 日即知悉原處分之存在，惟直至97年6 月27日始對原處分提起訴願，顯已逾越訴願法第14條所規定之法定期間，原告提起本件行政訴訟自屬不合法。又原告提起本件訴訟之目的，係欲在系爭土地上興建農舍，惟系爭土地早已成為已申請興建農舍之農業用地，依農業發展條例第18條第1項及第4 項之規定，不得重複申請農舍，且被告於89年10月
5 日核准變更建造執照時，即以副本通知五結鄉公所進行套繪管制，亦即原告取得系爭土地所有權時，系爭土地已處於依法不得申請興建農舍且受套繪管制之狀態。又系爭土地之套繪管制係因核發建造執照所生，縱使原告聲請撤銷原處分，仍無法於系爭土地上興建農舍，故原告提起本件訴訟欠缺權利保護必要。此外，原告所引用之內政部74年1 月24日函釋之內容，顯已違反法律保留原則及法律優位原則而無效，實不應作為認定原處分是否違法之依據。縱認原處分具有瑕疵，伊亦已因被告之行為而有客觀信賴行為，並無信賴不值得保護之情事，且本件並無大於伊信賴之公益，故依信賴保護原則，原處分實不應被撤銷等語。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有原建造執照（含核准第1 次變更建造執照）影本、被告89年10月5日函影本、系爭土地異動索引清冊、原處分、訴願決定書影本、本院98年度訴字第1560號判決影本、最高行政法院100年判字第911 號判決影本在卷可稽（訴願卷第28至32、145、149 至151 頁、前審卷第12至20、69至75頁、本院卷第6至11頁），堪認為真正。
六、按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260 條第
3 項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，自應受最高行政法院100 年度判字第911 號判決所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。本件原告主張：被告未依建築法及農業發展條例第18條之規定，審查建造執照核發後農地是否有部分移轉或全部移轉之情形存在，而違法核發系爭使用執照，使伊所有之系爭土地使用權限受到限制，對伊之權利及法律上利益有所損害等語，惟為被告及參加人所否認，並以前揭情詞置辯。是本件兩造爭點即為：㈠原告提起本件訴訟是否合法？㈡原告就本件訴訟是否有權利保護之必要？㈢被告核發系爭使用執照之原處分，是否違法？本院判斷如下：
㈠原告提起本件訴訟是否合法？
按「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」「（第1 項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。」「訴願人在第14條第1 項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。」訴願法第18條、第14條第1 項、第2 項前段、第57條前段分別定有明文。經查，被告雖係於96年5 月8 日核發系爭使用執照予李春吉，惟原告遲至97年4 月9 日申請地籍謄本時始知悉系爭土地已提供興建系爭農舍之法定空地，已如前述，則其於同年月18日以申請書向被告主張其為系爭土地之所有權人，被告核發系爭使用執照致其權益受損，請被告核查原建造執照之變更是否適法等語（訴願卷第153 至
154 頁），已寓有不服原處分損害其權益之意旨，依訴願法第57條前段規定，應視為已在法定期間內提起訴願。是參加人辯稱原告於97年4 月18日以申請書向被告為不服之表示，僅爭執被告核發原建造執照及89年10月5 日函核准變更設計之適法性，而原告於97年6 月27日所提之訴願，則係爭執原處分，應無訴願法第57條適用之餘地，而已逾越訴願法定期間，是原告提起本件訴訟不合法云云，洵不足採。
㈡原告就本件訴訟是否有權利保護之必要？
1.按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條第1 項定有明文。本條修正立法理由載明：「按訴訟利益範圍之廣狹，攸關當事人權益綦巨。現代法治國家之立法趨勢，多將行政訴訟權利保護要件之訴訟利益予以擴張，使當事人權益之保護，益為周密。現行條文第1 項規定得提起行政訴訟之對象，僅以損害人民權利之行政處分為限，其範圍失之狹隘，爰修正為『損害其權利或法律上之利益』，明示除權利外，法律保護之利益亦得提起行政訴訟，俾符合法治國家之要求。」又「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。」改制前行政法院75年判字第362 號著有判例可稽。
2.次按「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「（第1 項）本法所稱建築基地，為供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地。建築基地原為數宗者，於申請建築前應合併為一宗。（第2項）前項法定空地之留設，應包括建築物與其前後左右之道路或其他建築物間之距離，其寬度於建築管理規則中定之。（第3 項）應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉，並不得重複使用；……。」「建造執照或雜項執照申請書，應載明下列事項：……四、基地面積、建築面積、基地面積與建築面積之百分比。」「建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照。直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應自接到申請之日起，10日內派員查驗完竣。其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，發給使用執照，並得核發謄本；不相符者，一次通知其修改後，再報請查驗。」分別為建築法第1 條、第11條、第31條第4 款、第70條第1 項前段所明定。
3.再按89年1 月26日修正公布之農業發展條例第18條規定：「（第1 項）本條例中華民國89年1 月4 日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。（第
2 項）……。（第3 項）本條例中華民國89年1 月4 日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。本條例中華民國89年1 月4 日修正施行前共有耕地，而於本條例中華民國89年1 月4 日修正施行後分割為單獨所有，且無自用農舍而需興建者，亦同。（第4 項）第1 項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人；農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權；已申請興建農舍之農業用地不得重複申請。（第5 項）前4 項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷（原條文「許可之撤銷」於91年1 月30日修正公布為「許可之撤銷或廢止」）及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。（第6 項）……。」且依內政部與行政院農業委員會依上開規定授權所會銜發布之「農業用地興建農舍辦法」第9 條規定：「……（第2項）非都市土地之農業用地，於農舍興建完成，核發使用執照後，直轄市、縣（市）主管建築機關應造冊列管。（第3 項）前2 項已申請興建農舍之農業用地，直轄市、縣市主管建築機關於核發使用執照後，應將農舍坐落之地號及提供興建農舍之所有地號之清冊，送地政機關於土地登記簿上註記。」是直轄市、縣（市）主管建築機關僅需於農舍興建完成，核發使用執照後，再將該農舍坐落之地號及提供興建農舍之所有地號（包括供農舍本身所占之地面及其所應留設之法定空地）予以造冊列管，並將該清冊送地政機關於土地登記簿上註記。此乃因於農舍尚未興建完成並經勘測合格取得使用執照前，尚無法確定農舍實際所占用之地面及其所應留設之法定空地之故。
4.經查：⑴李春吉於88年10月4 日因買賣取得260 地號土地，並以
該土地為基地申請興建系爭農舍，經被告於88年11月10日核發原建造執照；嗣李春吉又於農業發展條例89年1月4日 修正施行後之89年8 月14日向林源順購得系爭土地，並增加該筆土地為系爭農舍法定空地，於89年8 月30日申請原建造執照變更設計，經被告以89年10月5 日函核准變更設計；李春吉取得被告核准變更設計後，復於90年1 月18日將系爭土地以買賣為原因移轉回原出賣人林源順，系爭土地又歷經臺灣宜蘭地方法院90年度執字第234 號強制執行拍賣及5 次買賣始輾轉由原告於94年10月12日買受而取得系爭土地所有權，且上開法院之拍賣公告並未載明系爭土地受有套繪管制，亦經本院依職權調取上開執行卷宗核閱無訛。迄至96年4 月24日，李春吉向被告申請核發該變更設計後之使用執照，經被告以原處分核發系爭使用執照（其上載明：「建築地點○○○鎮○○段○○○ ○號○○○鄉○○段○○○○○號），羅東地政事務所並將前揭事由註記於原告94年10月12日買賣取得之系爭土地登記簿其他登記事項欄（載明：已提供興建農舍，基地坐落○○○鎮○○段○○○ ○號）等情，已如前述。
⑵綜上，李春吉於領得原建造執照後增加農業發展條例修
正施行後所取得之系爭土地申請變更設計，又於核准變更設計後取得使用執照前將該新增合併之系爭土地移轉登記予林源順，並於原告取得系爭土地後，經由被告核發系爭使用執照（即原處分）。揆諸前揭建築法及農業發展條例規定，「應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉，並不得重複使用」、「農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權；已申請興建農舍之農業用地不得重複申請」，則李春吉原告取得系爭土地後，該土地為李春吉留設變更設計自用農舍建造執照之法定空地，並取得被告核發之系爭使用執照，其所有權受到前揭建築法與農業發展條例規定之限制亦明。是原告主張因被告系爭處分之核發，致其法律上之利益受有損害，而為原處分之利害關係人，即屬有據，自得依行政訴訟法第4 條第1 項規定，提起本件撤銷訴訟，此並為最高行政法院100 年度判字第911 號判決廢棄發回意旨所明示。且核發系爭使用執照之原處分如經撤銷，依「農業用地興建農舍辦法」第9 條第2 項、第3 項規定，直轄市、縣（市）主管建築機關即不得再將系爭土地造冊列管，亦不得轉請地政機關於土地登記簿上註記，原告就系爭土地之所有權亦無庸受到前揭建築法與農業發展條例規定之限制，是原告就本件訴訟自有權利保護之必要甚明。
⑶至於被告及參加人雖辯稱被告於89年10月5 日核准變更
原建造執照時，即以副本通知五結鄉公所進行套繪管制云云（訴願卷第149 至150 頁），惟查，被告上開函文雖副知五結鄉公所，惟該函文內容並未要求五結鄉公所就系爭土地進行套繪管制。且被告所稱之套繪管制資料係由各公所保管，未如地政機關之土地及建物登記資料一般提供公示，公所僅於民眾查詢時告知查詢結果，該查詢並非買賣農地前之必要程序等情，亦為被告所自承（本院卷第90至91頁）。況依「農業用地興建農舍辦法」第9 條第2 項、第3 項規定，直轄市、縣（市）主管建築機關僅需於農舍興建完成，核發使用執照後，再將該農舍坐落之地號及提供興建農舍之所有地號予以造冊列管，並將該清冊送地政機關於土地登記簿上註記。是五結鄉公所雖於接獲被告通知後即就系爭土地進行所謂之「套繪管制」（本院卷第104-2 頁），該管制亦非公示資料，非一般民眾得以共見共聞，一般民眾亦不一定知悉得向五結鄉公所查詢系爭土地管制情形，更不可能知悉五結鄉公所於被告核發系爭使用執照前即就系爭土地予以套繪管制，原告於被告核發系爭使用執照前買受系爭土地時，系爭土地亦非當然不得申請興建農舍或受套繪管制。是參加人辯稱原告取得系爭土地所有權時，系爭土地已處於依法不得申請興建農舍且受套繪管制之狀態，原告提起本件訴訟欠缺權利保護之必要云云，自不足採。
⑷又按「農業用地興建農舍辦法」第3 條第1 項第3 款固
規定：「依本條例（即農業發展條例）第18條第1 項規定申請興建農舍之申請人應為農民，其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：……三、申請興建農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃。
但參加集村興建農舍及於離島地區興建農舍者，不在此限。……」原告買受之系爭土地雖僅有2,098.85平方公尺，不足「農業用地興建農舍辦法」第3 條第1 項第3款本文規定申請興建農舍所需之0.25公頃（2,500 平方公尺），惟因原告尚非不得以系爭土地與其所有或將來取得之其他農業用地合併申請興建農舍，或參加集村申請興建農舍。是參加人另辯稱原處分縱經撤銷，原告依法仍不能於系爭土地上申請興建農舍，故原告提起本件訴訟欠缺權利保護之必要云云，亦不足採。
⑸按地政事務所在土地登記簿標示部其他登記事項欄所為
之註記，並非均屬對外直接發生法律效果之行政處分，而得對之提起撤銷訴訟（最高行政法院99年度3 月第1次庭長法官聯席會議決議參照）。況系爭土地登記簿上「已提供興建農舍」之註記，係被告核發系爭使用執照後，依「農業用地興建農舍辦法」第9 條第3 項通知地政機關所為，其前提仍為被告核發系爭使用執照之原處分，是參加人辯稱原告權利受損係因地政機關之「註記」行為，與原處分無關，自不得對原處分提起撤銷訴訟云云，要難憑採。
㈢被告核發系爭使用執照之原處分，是否違法？
1.依前揭建築法第1 條、第11條、第31條第4 款、第70條第
1 項前段規定可知，有關建築管理，適用建築法之規定，如建築法未規定者，適用其他法律之規定。而建築法所稱「建築基地」，包括「供建築物本身所占之地面」及其所「應留設之法定空地」，該應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉，並不得重複使用。另建造執照之申請書，應載明基地面積、建築面積及基地面積與建築面積之百分比；該建築工程完竣後，由起造人會同承造人及監造人申請使用執照，經直轄市、縣（市）（局）主管建築機關接到申請並派員查驗完竣，認其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，發給之。
2.次依前揭89年1 月26日修正公布之農業發展條例第18條規定，不論係農業發展條例89年1 月4 日修正施行前或修正施行後，興建自用農舍之起造人均應為該農舍坐落土地（包括供農舍本身所占之地面及其所應留設之法定空地）之所有權人；且自用農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權，已申請興建農舍之農業用地不得重複申請。又依「農業用地興建農舍辦法」第2 條規定：「依本條例第18條第3 項規定申請興建農舍之申請人應為農民，並符合第3 條第1 項第4 款及第5 款規定，其申請興建農舍，得依都市計畫法省（市）施行細則、臺北市土地使用分區管制規則、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理，不受本辦法所定申請興建農舍相關規定之限制。」第3 條第1 項第5 款規定：「依本條例第18條第1 項規定申請興建農舍之申請人應為農民，其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：……四、申請人無自用農舍者。五、申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未經申請興建農舍之農業用地。」亦重申依農業發展條例第18條第1 項或第3 項規定申請興建農舍之起造人，均應為該農舍坐落土地（包括供農舍本身所占之地面及其所應留設之法定空地）之所有權人。
3.按建築法第3 條規定：「（第1 項）本法適用地區如左：
一、實施都市計畫地區。二、實施區域計畫地區。三、經內政部指定地區。（第2 項）前項地區外供公眾使用及公有建築物，本法亦適用之。（第3 項）第1 項第2 款之適用範圍、申請建築之審查許可、施工管理及使用管理等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」第100 條規定：
「第3 條所定適用地區以外之建築物，得由內政部另定辦法管理之。」經查：
⑴內政部依建築法第3 條第3 項之明確授權，於88年6 月
29日修正發布「實施區域計畫地區建築管理辦法」第2條規定：「本辦法之適用地區，係指區域計畫範圍內已依區域計畫法第15條第1 項劃定使用分區並編定各種使用○○○區○○○○ ○○段規定：「依非都市土地使用管制規則規定得為建築使用之土地，其建築物之新建、增建、改建或修建，應依本辦法向當地主管建築機關申請建築執照。」第5 條第1 項規定：「於各種用地內申請建造『自用農舍』者，其總樓地板面積不得超過495平方公尺，建築面積不得超過其耕地面積百分之10，建築物高度不得超過三層樓並不得超過10.5公尺，但最大基層建築面積不得過330 平方公尺。」⑵內政部另基於建築法第100 條規定之授權，於69年10月
3 日修正發布之「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」第1 條規定：「為維護優良農地，確保糧食生產，特依建築法第100 條之規定，訂定本辦法。」第2 條規定：「在實施都市計畫以外之地區興建建築物，除本辦法另有規定外，非經縣（市）主管建築機關許可發給執照，不得擅自建造或使用。」第3 條規定：「實施都市計畫以外地區，1 至8 等則田地目土地，除『土地所有權人』興建『自用農舍』外，一律不准建築；9 至26等則田地目土地及依土地法編為農業使用之土地，除興建『自用農舍』、發展交通、設立學校、建築工廠及興辦其他公共設施之建築外，一律不准建築。」第4 條規定：「申請興建自用農舍之起造人，應具有自耕農身分，其建築總樓地板面積不得超過495 平方公尺，其建築面積不得超過耕地面積百分之5 ，建築物高度不得超過三層樓並不得超過10.5公尺，但最大基層建築面積不得超過330 平方公尺。」⑶前揭「實施區域計畫地區建築管理辦法」及「實施都市
計畫以外地區建築物管理辦法」之規定迄今未經修正或廢止，是無論係於89年1 月4 日農業發展條例第18條規定修正施行前或修正施行後，在實施區域計畫地區或都市計畫以外地區申請興建「自用農舍」，均應遵守前揭規定，即需由「土地所有權人」向當地主管建築機關申請核發建造執照始得興建「自用農舍」，且於興建完成後，尚需由「土地所有權人」向縣（市）主管建築機關申請核發使用執照，始得使用該農舍甚明。系爭土地位於都市計畫以外地區，且其使用分區為風景區，為被告所自承在卷（本院卷第110 頁），並有系爭土地登記謄本影本附卷可憑（訴願卷第152 頁）。故於系爭土地上申請興建自用農舍，自有上開規定之適用，亦即申請自用農舍之建造執照及使用執照者，均應為該農舍所坐落基地（包括供農舍本身所占之260 地號土地及其所應留設之法定空地即系爭土地）之所有權人。
4.另內政部74年1 月24日函釋略以：「按依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法第2 條、第4 條得由具有自耕農身分之土地所有權人以1 至8 等則水田興建自用農舍，並以建築面積不得超過耕地面積百分之5 者，旨在維護耕地，確保糧食生產與便利農業經營。是本案自用農舍起造人，於領得建造執照後移轉（不含繼承）農地，其如為部分移轉造成比例不足者，應令變更設計減少建築面積後，始得核發使用執照；如為全部移轉者，應撤銷建造執照。」該函釋係收錄於84年9 月版之「內政法令解釋彙編」（營建類中冊，第10018 頁）（見本院前審卷第25頁），顯係基於中央主管建築機關及「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」訂定機關之地位，為協助下級機關及屬官統一解釋法令及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準，屬於行政程序法第159 條第2 項第2 款之行政規則。且稽諸其內容，係在闡釋相關法條之意義，符合上開規定之文義及規範意旨，並未逾越建築法第100 條授權之範圍，且未牴觸上開規定之意旨，亦無創設上位規範所無之限制或增加人民之負擔，自應為核發自用農舍建造執照及使用執照之縣（市）主管機關行使職權之法源，亦得為本院審判之依據。是被告及參加人辯稱內政部74年1 月24日函釋僅為對個案之釋示而非為通案性之要求，被告無法知悉，且違反法律保留原則及法律優位原則而無效，不應作為認定原處分是否違法之依據云云，顯不足採。
5.次按建築法第71條第1 項規定：「申請使用執照，應備具申請書，並檢附左列各件：一、原領之建造執照或雜項執照。二、建築物竣工平面圖及立面圖。」第101 條規定：
「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」「宜蘭縣建築管理自治條例」第1 條規定：「本自治條例依建築法第101 條規定制定之。」第33條第2 項規定：「申請使用執照所需文件、查驗方式、查驗項目、查核標準、修改竣工圖說原則及起造人、承造人、監造人應配合事項之辦法，由本府定之。」雖均未規定被告核發系爭使用執照時，應審核起造人是否仍為系爭農舍建築基地之所有權人，有無土地面積比例不足之情形，惟內政部分別基於建築法第3 條第3項、第100 條規定之授權所訂定之「實施區域計畫地區建築管理辦法」第5 條第1 項、「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」第2 條、第3 條及內政部74年1 月24日函釋意旨，既均已明定自用農舍起造人須為其建築基地之所有權人，如土地面積比例不足，即不得核發使用執照等情，被告於核發系爭使用執照時，自應併予遵守。是被告辯稱建築法第71條第1 項、「宜蘭縣建築管理自治條例」第33條第2 項均未規定李春吉檢附應為系爭土地所有權人之證明文件，是伊核發系爭使用執照時縱未審酌上情，亦不違法云云，殊難憑採。
6.經查：⑴李春吉以260地號土地為基地申請興建系爭農舍，經被
告於88年11月10日核發原建造執照，嗣李春吉又於農業發展條例89年1 月4 日修正施行後之「89年8 月14日」向林源順購得系爭土地，並增加該筆土地為系爭農舍法定空地，於「89年8 月30日」申請原建造執照變更設計，經被告以89年10月5 日函核准變更設計；李春吉取得被告核准變更設計後，復於90年1 月18日將系爭土地以買賣為原因移轉登記回原出賣人林源順，系爭土地又歷經臺灣宜蘭地方法院90年度執字第234 號強制執行拍賣及5 次買賣始輾轉由原告於94年10月12日買受而取得系爭土地所有權登記，且上開法院之拍賣公告並未載明系爭土地受有套繪管制，已如前述。惟查，李春吉以系爭土地為系爭農舍之法定空地申請變更原建造執照變更設計獲准後，又將系爭土地移轉登記予林源順，雖已違反農業發展條例第18條第4 項、「農業用地興建農舍辦法」第2 條、第3 條第1 項第5 款、「實施區域計畫地區建築管理辦法」第5 條第1 項、「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」第2 條、第3 條有關農舍起造人應為農舍坐落土地所有權人之規定，惟因土地法第43條規定「依本法所為之登記有絕對之效力」，將登記事項賦予絕對真實之公信力，以保護交易安全及善意之第三人，故善意第三人因信賴登記而取得所有權移轉登記，不因登記原因有無效或得撤銷之事由而受影響。被告及參加人又無法舉證證明原告明知系爭土地受有上開法定移轉之限制仍予買受之人，當時之系爭土地登記謄本又無任何註記（96年6 月20日始註記），則依土地法第43條之規定，原告自已善意取得系爭土地之所有權甚明。至五結鄉公所固於收受被告核准變更原建造執照之通知副本後，即於系爭土地上為套繪管制（本院卷第104-2 頁），惟因該套繪管制並非公示資料，非一般民眾得以共見共聞，一般民眾亦不一定知悉得向五結鄉公所查詢系爭土地管制情形，更不可能知悉五結鄉公所於被告核發系爭使用執照前即就系爭土地予以套繪管制，亦無如類似土地法第43條賦予該套繪管制有絕對效力之規定，是原告於被告核發系爭使用執照前買受系爭土地時，縱未向五結鄉公所查詢系爭土地是否不得申請興建農舍或受套繪管制，亦不影響其善意受讓系爭土地所有權之結果。
⑵李春吉既已非系爭農舍法定空地之系爭土地所有權人，
260 地號土地已不足以作為興建變更設計後系爭農舍之建築基地，則其於96年4 月24日向被告申請核發變更設計後系爭農舍之使用執照時，被告自應依據農業發展條例第18條第4 項、「農業用地興建農舍辦法」第2 條、第3 條第1 項第5 款、「實施區域計畫地區建築管理辦法」第5 條第1 項、「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」第2 條、第3 條規定及內政部74年1 月24日函釋意旨，命李春吉變更設計減少系爭農舍建築面積，或另行取得10公里範圍內農業用地合併計算建築面積後，始得核發使用執照。惟被告逕以原處分核發系爭使用執照，自有違誤。
7.又按行政程序法第8 條規定：「行政機關之行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。
」第117 條規定：「違法行政處分於『法定救濟期間經過後』，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰
一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」第119 條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」是行政機關可否於法定救濟期間經過後，依職權撤銷違法授益行政處分應予斟酌之要件，即㈠受益人有信賴授予利益之行政處分之事實；㈡受益人並無信賴不值得保護之情形；㈢受益人之信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益時，該授益處分不得撤銷，而賦予受益人「存續保障」，若受益人雖有值得保護之信賴利益，惟其信賴利益並非顯然大於撤銷所欲維護之公益者，該授益處分仍得撤銷之。經查：
⑴按依行政程序法第117 條所稱「法定救濟期間經過後」
，係指行政處分因法定救濟期間經過後，不能再以通常之救濟途徑，予以撤銷或變更，而發生形式確定力者而言（最高行政法院95年度判字第1750號判決意旨參照），核與本件原告係於法定救濟期間內，對尚未發生形式存續力之原處分提起行政救濟，並不相涉。是參加人辯稱原處分縱屬違法，惟依行政程序法第117 條所揭示之信賴保護原則，應不得撤銷原處分云云，容有誤會，要無足採。
⑵被告違反農業發展條例第18條第4 項、「農業用地興建
農舍辦法」第2 條、第3 條第1 項第5 款、「實施區域計畫地區建築管理辦法」第5 條第1 項、「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」第2 條、第3 條規定及內政部74年1 月24日函釋意旨，核發系爭使用執照予李春吉，係屬違法之授益行政處分，固得為受益人信賴之基礎，先予敘明。
⑶李春吉於取得被告於96年5 月8 日核發系爭農舍之系爭
使用執照後，雖旋於96年8 月24日將系爭農舍及260 地號土地移轉登記予參加人（訴願卷第136 至139 頁），惟農業發展條例第18條第4 項規定，自用農舍應與其坐落用地併同移轉，係就私有農地所有權移轉之物權行為所作之強制規定。李春吉僅移轉登記系爭農舍所占用之
260 地號土地予參加人，而未將系爭農舍之法定空地即系爭土地一併移轉予參加人，顯已違反上開強制規定而無效。且因系爭農舍建物登記謄本上已載明系爭使用執照之字號（訴願卷第138 頁），系爭使用執照上則載明系爭農舍建築基地包括系爭土地及260 地號土地（訴願卷第176 頁），參加人復為直接自李春吉買受系爭農舍所有權之第一手受讓人，則參加人有無取得系爭農舍及
260 地號土地所有權，並以系爭授益處分之受益人自居，已非無疑。
⑷況依「實施區域計畫地區建築管理辦法」第5 條第1 項
規定，於各種用地內申請建造「自用農舍」，其建築面積不得超過其耕地面積10% ，系爭農舍之基層登記面積高達154.48平方公尺（訴願卷第138 頁），惟260 地號土地面積僅663 平方公尺（訴願卷第136 頁），明顯不足以提供興建系爭農舍之用（系爭農舍基層面積已占26
0 地號土地23.3% ），是參加人縱有信賴被告所核發系爭使用執照，並據以買受系爭農舍及260 地號土地之事實，惟系爭使用執照上既已載明系爭農舍建築基地包括系爭土地及260 地號土地（訴願卷第176 頁），則參加人對於被告核發系爭使用執照違反農業發展條例第18條第4 項、「農業用地興建農舍辦法」第2 條、第3 條第
1 項第5 款、「實施區域計畫地區建築管理辦法」第5條第1 項、「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」第2 條、第3 條規定及內政部74年1 月24日函釋意旨，以及僅向李春吉買受系爭農舍及顯不相當之260 地號土地，已違反農業發展條例第18條第4 項規定等情，縱非明知，亦難謂無重大過失，則揆諸前揭規定及說明，參加人之信賴利益應不值得保護，益認無信賴保護原則之適用甚明。
⑸又前揭農業發展條例第18條第4 項、「農業用地興建農
舍辦法」第2 條、第3 條第1 項第5 款、「實施區域計畫地區建築管理辦法」第5 條第1 項、「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」第2 條、第3 條規定及內政部74年1 月24日函釋意旨，均係為維護耕地、確保糧食生產及便利農業經營等重大公共利益，復基於法令適用之平等性，以維護依法行政原則等公益要求，縱認本件有行政程序法第117 條之適用，且參加人就原處分有值得保護之信賴利益，亦應認其取得系爭農舍及260 地號土地所有權之信賴利益，並未顯然大於撤銷核發系爭使用執照處分所欲維護之公益，是參加人辯稱依行政程序法第117 條所揭示之信賴保護原則之保障，不得撤銷核發系爭使用執照之原處分云云，亦非可採。
㈣綜上所述，李春吉於96年4 月24日向被告申請核發變更設計
後系爭農舍之使用執照時，既已非系爭農舍法定空地之系爭土地所有權人，而260 地號土地復不足以作為興建變更設計後系爭農舍之建築基地，則被告以原處分核發系爭使用執照，已違反農業發展條例第18條第4 項、「農業用地興建農舍辦法」第2 條、第3 條第1 項第5 款、「實施區域計畫地區建築管理辦法」第5 條第1 項、「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」第2 條、第3 條規定及內政部74年1 月24日函釋意旨，自有違誤，訴願決定關於駁回部分未予糾正，亦有未洽，原告為原處分之利害關係人，執此指摘訴願決定關於駁回部分及原處分違背法令，訴請併予撤銷，為有理由，應予准許。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 6 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕銘富
法 官 林育如法 官 張國勳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 10 月 6 日
書記官 陳可欣