臺北高等行政法院判決
100年度訴更一字第119號
100年10月27日辯論終結原 告 李正德被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）住同上訴訟代理人 施宇士上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國98年3 月12日農訴字第0970166731號訴願決定，提起行政訴訟。經本院99年11月18日98年度訴字第909 號裁定駁回。原告不服，提起抗告，經最高行政法院於100 年6 月30日以100 年度裁字第1587號裁定，將原裁定關於駁回原告聲明撤銷被告民國88年
8 月27日88北府農六字第324228號、88年11月10日88北府農六字第425865號、88年11月11日88北府農六字第425864號、89年3 月29日89北府農土字第108388號函罰鍰處分及該部分訴願決定暨訴訟費用部分均廢棄。其餘抗告駁回。本院更為判決如下：
主 文被告八十八年十一月十日八八北府農六字第四二五八六五號、八十八年十一月十一日八八北府農六字第四二五八六四號、八十九年三月二十九日八九北府農土字第一０八三八八號罰鍰處分及該部分訴願決定均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用，除確定部分外，由被告負擔四分之三，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時被告為臺北縣政府，代表人為周錫瑋，嗣於訴訟進行中民國99年12月25日被告改制為新北市政府，代表人變更為朱立倫，茲據被告新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
（一）被告以原告於新北市○○區○○段12、15-1、15-16 、16、16-1、22-1地號法定山坡地擅自開挖整地、修建道路、堆積土石，經被告派員於88年6 月29日會同相關人員現場勘查屬實，以88年7 月22日88北府農六字第262979號函處新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，又依法連續以88年8 月27日88北府農六字第324228號函處12萬元、88年11月10日88北府農六字第425865號函處以20萬元、88年11月11日88北府農六字第425864號函處6 萬元、89年3 月28日89北府農土字第108389號函處30萬元、89年3 月29日89北府農土字第108388號函處12萬元、89年7 月5 日89北府農土字第242713號函處20萬元，共處原告106 萬元之罰鍰，因原告未繳納而移送法務部行政執行署板橋行政執行處（下稱板橋行政執行處）強制執行。
（二）原告不服，提起訴願經決定不受理，遂提起行政訴訟。經本院99年11月18日98年度訴字第909 號裁定駁回原告之訴。原告不服，提起抗告，經最高行政法院於100 年6 月30日以100 年度裁字第1587號裁定，將原裁定關於駁回原告聲明撤銷被告民國88年8 月27日88北府農六字第324228號、88年11月10日88北府農六字第425865號、88年11月11日88北府農六字第425864號、89年3 月29日89北府農土字第108388號函罰鍰處分及該部分訴願決定暨訴訟費用部分均廢棄。其餘抗告駁回，而發回本院更為裁判。
三、本件原告主張：
（一）本件被告所為88年8 月27日88北府農六字第324228號函、88年11月10日88北府農六字第425865號函、89年3 月29日89北府農土字第108388號函之處分，業經被告自認無送達原告之資料可稽，則此3 行政處分因未合法送達而不生效力。被告竟將有瑕疵之行政處分移送執行，自為法所不許。
（二）被告88年11月11日88北府農六字第425864號函、88年11月10日88北府農六字第425865號函、88年8 月27日88北府農六字第324228號函，因原告於88年8 月21日至88年11月24日遭羈押於台北監獄，有在監執行證明附卷可稽，被告應向監獄為囑託送達，被告未依法為之，即不生送達效力。
（三）訴願決定以原告曾於92年10月16日至板橋行政執行處請求處理辦法，足證原告當時已知有罰鍰處分，惟遲至97年11月4 日始提起訴願，已逾訴願期間云云。惟訴願期間之起算，應依送達之日為計算之依據，如未合法送達則無從起算，不能以原告向行政執行機關查詢即視為處分已送達，故訴願決定顯不合法。
（四）退步言之，縱7 次行政處分之送達均無問題，被告亦不能連續處以罰鍰，因原告自88年8 月21日起至88年11月24日及96年1 月3 日起至97年1 月24日均在監執行，無法實施水土保持之改正措施，行為並非出於故意，被告連續處罰實屬不公。
（五）原告並聲明：
1、原處分（被告民國88年8 月27日八八北府農六字第324228號、88年11月10日八八北府農六字第425865號、88年11月11日八八北府農六字第425864號、89年3月29日八九北府農土字第108388號函）及該部分訴願決定均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）原告未經土地所有權人同意，亦未先擬具水土保持計畫送至主管機關核定即擅自開發整地、修建道路、堆積土石，案涉占用部分，另案移送司法單位偵辦，涉及違反水土保持法部分，依法裁處行政處分，又限期植生改善，惟原告未照辦，是被告按次分別處罰至改善為止，並無不妥。
（二）被告於90年9 月6 日移送板橋行政執行處執行，原告於92年10月16日至該處說明所欠罰鍰如何處理，有被告行政執行案件移送書及板橋行政執行處92年10月16日執行筆錄影本附卷可稽，足徵原告當時已知被告7 罰鍰處分乙事。原告遲至97年11月4 日始提起訴願，已逾法定期間，訴願應不受理。
（三）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
五、按「第八條第一項第三款至第四款之開發、經營或使用行為，以及於山坡地及森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核，其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核，其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」「有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：……二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。」行為時即92年12月17日修正前水土保持法第12條第1 項、第13條第1 項、第33條第1 項第2 款、第2 項定有明文。
六、經查：
（一）原告因未依行為時水土保持法第12條、第13條之規定，先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，而擅自開挖整地、修建道路，經被告於88年6 月29日會勘，以原告違反水土保持法第12條、第13條之規定，依同法33條第1 項第2款處罰鍰6 萬元；並命原告應立即停止一切非法開發、使用行為。且應於挖填地表儘速實施全面植生覆蓋，並應於文到日起三十日內之改正期限前，完成植生覆蓋率或造林成活率達百分之七十以上等情，有被告88年6 月29日台北縣山坡地違規使用查報與取締案件會勘紀錄、88年7 月22日88北府農六字第262979號處分書附於原處分卷可稽。其後，原告因經繼續開挖整地、堆積土石、處理廢棄物；或經限期改正而不改正，為被告分別裁處罰鍰等情，亦有被告88年8 月27日88北府農六字第324228號處分書、88年11月10日88北府農六字第425865號處分書、88年11月11日88北府農六字第425864號處分書、89年3 月28日89北府農土字第108389號處分書、89年3 月29日89北府農土字第108388號處分書、89年7 月5 日89北府農土字第242713號處分書及相關台北縣山坡地違規使用查報與取締案件會勘紀錄附於原處分卷可憑。
（二）被告於90年9 月6 日將前開罰鍰處分，移送法務部行政執行署板橋行政執行處執行，有台北縣政府行政執行案件移送書可據，原告嗣於97年11月4 日就被告前開7 件裁處書提起訴願，經行政院農業委員會（下稱農委會）98年3 月12日農訴字第0970166731號訴願決定不受理，原告不服，提起行政訴訟，經本院99年11月18日98年度訴字第909 號裁定駁回原告之訴，原告不服，提起抗告，經最高行政法院於100 年6 月30日以100 年度裁字第1587號裁定，將原裁定關於駁回原告聲明撤銷之被告88年8 月27日88北府農六字第324228號、88年11月10日88北府農六字第425865號、88年11月11日88北府農六字第425864號、89年3 月29日89北府農土字第108388號函罰鍰處分及該部分訴願決定暨訴訟費用部分均廢棄。其餘抗告駁回。故有關原告聲明撤銷被告88年7 月22日88北府農六字第262979號、89年3 月28日89北府農土字第108389號、89年7 月5 日89北府農土字第242713號等3 件處分書部分，業經駁回確定。
（三）原告不服前開發回部分之處分，無非以其從事並非農林漁牧或建築用地開發，無須事先擬具水土保持計畫書送主管機關核定，故其並未違反水土保持法之規定。另原告於88年8 月21日起至88年1 月24日止，因刑案受羈押，此段期間並未收受被告公文，於此不知情之情況下，焉能違反水土保持法第33條之規定，據為主張，故本件應審酌之爭點即為：原告就被告88年8 月27日88北府農六字第324228號、88年11月10日88北府農六字第425865號、88年11月11日88北府農六字第425864號、89年3 月29日89北府農土字第108388號函等罰鍰處分（下稱系爭處分）提起訴願是否逾期？原告是否從事前開處分所述之違規行為？原處分是否適法？
七、本院之判斷：
（一）關於被告88年8 月27日88北府農六字第324228號、88年11月10日88北府農六字第425865號、88年11月11日88北府農六字第425864號處分部分：
1、行政程序法90年1 月1 日公布施行前，依公文程式條例第13條規定：「機關致送人民之公文，得準用民事訴訟法有關送達之規定。」，而依行為時民事訴訟法第130 條規定：「對於在監所人為送達者，應向該監所長官為之。」
2、本件原告主張其於88年8 月21日至88年11月24日止，因刑案受羈押，嗣折抵刑期等情，業據其提出台灣台北監獄台北分監受刑人在監執行證明書附於原處分卷可據，堪信為真，經查，被告前開88年8 月27日88北府農六字第324228號、88年11月10日88北府農六字第425865號、88年11月11日88北府農六字第425864號等3 件處分書，並未向原告所在監所長官送達等情，已為被告所不爭執，且依被告所提出之88年11月11日88北府農六字第425864號處分書掛號郵件回執（原處分卷第23頁），僅對原告住所送達，原告因受羈押自無從收受送達，足認被告前開3 件處分書之送達程序違法，故原告主張未收受此等處分，訴願期間無從起算，尚非無據，訴願機關以原告訴願逾期不受理而未為實質審查，即有未合，故本件訴訟就原告前開處分，自應為實體審理。
3、前開被告88年8 月27日88北府農六字第324228號處分書，，係以查獲原告於88年7 月20日，未依水土保持法規定，先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，而擅自開挖整地、堆積土石、修建道路，而依水土保持法第33條第1 項第2 款、裁處原告12萬元罰鍰，並命原告應依指定改正事項及規定期限完成改正等情，有該處分書、88年7 月20日台北縣山坡地違規使用查報與取締案件會勘紀錄可稽，原告於前開時間，尚未受羈押，且其自承有於所有土地上開路之行為，而依水土保持法第12條第1 項規定，於山坡地修築道路亦須先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，原告未依擬具水土保持計畫，即逕為開闢道路之行為，被告據以裁處，於法並無不合，故原告主張違法，尚難憑採。
4、至於被告88年11月10日88北府農六字第425865號處分書，係以原告未依前開88年8 月27日處分意旨，在指定期限前實施全面植生覆蓋完成改正，違反水土保持法第23條規定，未在規定期限內改正，而依水土保持法第33條第1 項第
2 款裁處20萬元罰鍰，有該處分書、88年10月13日台北縣山坡地違規使用查報與取締案件會勘紀錄可參，惟原告於88年8 月21日已受羈押，故被告前開88年8 月27日處分送達時，原告已身在看守所內，據被告所稱僅對原告住所送達，而未向原告所在之監所長官送達，原告自無從收受而得知應改正之事項，且其在所羈押，客觀上亦無從如期完成改正之事項，是原告就其不作為，並無故意過失可言，故被告此部分之裁處，即有違誤，原告訴請撤銷，應屬有據。
5、另被告88年11月11日88北府農六字第425864號處分書，係以原告於88年10月13日再經查獲有未依水土保持法第12條第1 項規定，先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，而擅自堆積土石、處理廢棄物、開挖整地之行為，而依水土保持法第33條第1 項第2 款、裁處原告6 萬元罰鍰，並命原告應立即停工、應依指定改正事項及規定期限完成改正等情，有該處分書、88年10月13日台北縣山坡地違規使用查報與取締案件會勘紀錄可稽，惟查原告於88年10月13日仍受羈押，已如前述，被告於原告未到場之情形下，逕認行為人為原告，而記載於會勘紀錄上，已有未合，且被告嗣後亦未提出其他調查所得之證據資料，證明原告確有共同從事違法行為，故被告認定在所羈押之原告，為違規行為人，顯有認定事實未憑證據之違法，從而原告訴請撤銷，為有理由。
（二）關於被告89年3 月29日89北府農土字第108388號函等罰鍰處分部分：
1、89年3 月29日89北府農土字第108388號處分書，未據被告提出已為送達之證明，則原告主張並未收受此等處分，訴願期間無從起算，尚非無據，訴願機關以原告訴願逾期不受理而未為實質審查，即有未合，故本件訴訟就原告前開處分，自應為實體審理。
2、被告89年3 月29日89北府農土字第108388號處分書，係以原告未依前開88年10月11日處分（應係88年11月11日之誤）意旨，在指定期限前實施全面植生覆蓋完成改正，違反水土保持法第23條規定，未在規定期限內改正，而依水土保持法第33條第1 項第2 款裁處12萬元罰鍰，有該處分書、89年2 月15日台北縣山坡地違規使用查報與取締案件會勘紀錄可參，惟原告於88年8 月21日至同年11月24日在所羈押，故被告前開88年11月11日處分送達時，原告仍在看守所內，被告自承僅對原告住所送達，而未向原告所在之監所長官送達，原告自無從收受而得知應改正之事項，是原告亦無法於處分期限內完成改正事項，故原告就其不作為，尚無故意過失，是以被告此部分之裁處，即有違誤，原告訴請撤銷，洵屬有據。
八、綜上所述，被告以原告於88年7 月20日經會勘查獲未依水土保持法第12條第1 項規定，先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，而擅自開挖整地、堆積土石、修建道路，而依水土保持法第33條第1 項第2 款規定，以88年8 月27日88北府農六字第324228號處分書，裁處原告12萬元罰鍰，並命原告應依指定改正事項及規定期限完成改正，核其認事用法並無違誤，訴願決定未為實體審理，雖有未洽，然結果並無不同，故原告訴請撤銷，為無理由；至於88年11月10日88北府農六字第425865號、88年11月11日88北府農六字第425864號、89年3 月29日89北府農土字第108388號罰鍰處分，被告認定原告為行為人，及其應依指定改正事項於期限內完成改正而不改正等節，因原告於被告所指違規期間，在所羈押，並無事證證明原告從事違規行為，且其未收受處分書亦不知被告所命改正內容，故被告此部分之裁處，認定事實即有違誤，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，爰依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 10 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 胡方新
法 官 鍾啟煌法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 11 月 10 日
書記官 林苑珍