臺北高等行政法院判決
100年度訴更一字第136號
100年12月8日辯論終結原 告 臺灣省臺中農田水利會代 表 人 蔡篤乾（會長）住同上訴訟代理人 林一哲 律師複 代理人 崔百慶 律師
王柏棠 律師被 告 經濟部代 表 人 施顏祥（部長）住同上訴訟代理人 張順竹
何意棻江麗碧上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國98年12月16日院臺訴字第0980098653號訴願決定，提起行政訴訟。經本院99年6 月9 日99年度訴字第232 號判決駁回。原告不服提起上訴，經最高行政法院於100 年7 月21日以100 年度判字第1259號判決，將原判決廢棄。本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時原告之代表人為賴平雄，嗣於訴訟中原告代表人變更為蔡篤乾，茲據原告新任代表人具狀承受訴訟（最高行政法院100 年度判字第1259號卷第14頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠原告以其所領大甲溪水系大甲溪高美圳第109572號水權狀
，水權年限將於民國97年12月31日屆滿，於97年11月24日申請水權展限登記。案經被告審查，以98年3 月12日經授水字第09820200790 號公告，自核定之日起至102 年12月31日止，變更原核准水權關於7 月至12月之引用水量及用水範圍，且因水權年限已屆滿，一併辦理變更登記及展限登記，並通知申請人即原告。
㈡原告以其灌溉面積係歷年來零星減少，非整個區域面積減
少，灌溉渠道長度不因面積減少而變更，各幹支分線渠道輸水損失率仍大，且高美圳區域土壤質地已由坋壤土轉變為砂壤土，需用水量加大等情，提出異議。經被告以98年
4 月3 日經授水字第09800040890 號函通知原告異議不成立，其理由略以：本件申報用水範圍之灌溉面積有所縮減，被告依灌溉事業所必需重新核定用水量，7 月至12月可引用水量較原水權減少，並無不當；已依被告97年8 月22日修正之水權登記審查作業要點（下稱作業要點）第4 點第2 項附件「各用水標的事業所必需用水量參考資料」（下稱需水參考資料）所附水利會各圳路渠道損失水量表加以核算，並未忽略各幹、支分線渠道之輸水損失；本案係以砂質壤土之灌溉率計算，並不會減少可引用水量等語。㈢嗣被告即依前開公告內容，以98年4 月9 日經授水字第09
820204150 號函，檢送第109572號水權狀（即附件二），核准原告水權年限98年4 月7 日起至102 年12月31日止，引用水量則如前開公告所示（下稱原處分）。原告就被告核減7 月至12月之每日引用水量部分不服，提起訴願經決定駁回後，遂提起行政訴訟，經本院99年6 月9 日99年度訴字第232 號（下稱前審）判決駁回原告之訴後，原告不服提起上訴，最高行政法院於100 年7 月22日以100 年度判字第1259號判決，將原判決廢棄，發回本院更為審理。
三、本件原告主張：㈠原告因原水權年限將於97年12月31日止屆滿，乃於97年11
月24日填具展限登記申請書向被告申請水權展限登記；且已在申請書之登記類別勾選「展限登記」，被告不得逾權逕自另行作成變更登記之行政處分。依水利法第40條及其施行細則（下稱細則）第36條第1 項後段規定之展限登記，乃係不變更水權人、引水地點、引用水量等而僅展延取水期限而言，被告50年來於展限登記程序中均未變更原告之水量，故基於法令、誠信原則或禁反言之法則，被告僅能就是否同意展延及展延之期限為審酌，並無變更原水權狀引水量之權限，被告於審核展限時，逕自減縮原水權狀所載之每月引水量，有違法定程序及權限。至於水利法第22條及第24條等規定，惟與本案事實均有不同，且以水權之設定、移轉、變更均需進行登記，實已具有物權化之特性，故水利法限制主管機關僅得於法定事由下限制水權人之引水量或取水方式，而不得任意違反法定程序為之，且尚有合理補償之規定，此觀諸水利法第19條第1 項及第26條規定甚明，是被告依法自不得任意藉展限登記之程序而逕行變更引水量，是被告將原告展限登記申請，逕改為變更登記之審查，係違反法令並係逾越權限及濫用權力。
㈡按修正前細則第36條（舊細則第71條第1 項）規定：「主
管機關對於『逾限』申請展延登記者，應按新水權案件處理。」是申請水權展限登記者，不得按新水權案件處理，而延展登記申請，除應提出聲請書外，免附圖表，其申請展延登記之內容，應以原水權狀所載為限，舊細則第71條第2 項定有明文，益證被告不得任意假藉何程序而實質刪減原告水權。又上開規定雖於93年修正時刪除，但其理由係：「辦理展限登記者，所需檢附或得免附圖表之規定，業於第65條予以規範，爰刪除現行條文第2 項。」而依細則第65條修正後規定：「本細則所定書、圖、表格式，由中央主管機關定之。」足見舊細則第71條規定之展限登記係僅展延期限，而不應變更原水權登記內容之法規理由應無改變，中央主管機關僅能在該細則所定範圍內制定書、圖、表格式，不得對展限申請，亦要求出具與新申請案件應出具之相同或類似之圖、表格式，藉以實質減縮原告之水權。準此，被告嗣於97年8 月22日修正之作業要點第4點，自與上開細則之法規理由相違。職是，申請水權展限登記者，依法不得按新水權案件處理，詎原處分藉展限登記之程序，遽以實質變更減縮原告之水權，自有未合。
㈢再按，水利法第27條及第17條均未規定原告應申請變更登
記，原告亦未申請變更登記，被告竟遽以新申請或申請變更登記之案件，逕予縮減水權，已非合法，現竟反而指責原告不作變更申請等情，令人匪夷所思。況原告於本件自始並未申請變更水權，被告亦未事先告知原告將以處理「新申請」水權或申請「變更」水權之程序處理、甚至減縮原告之水權。職是，原告並無機會在程序中提出有關變更水權之相關資料，例如更精確之灌溉面積等文件，被告所為顯係違反正當程序，侵害原告提出充分且必要文件，以爭取原水權範圍之權利，原處分自應予撤銷。又被告作業要點第4 點違反修正前細則第36條及舊細則第71條第2 項有關申請展限不得以新申請案件處理之規定，已如前述，被告援引該作業要點規定為據，自屬無理。甚且，農業用水有層層關卡，並無浪費之虞，被告若遵守50年來之展限程序，原告亦僅擁有50年之相同水權，仍會如常視實際需水量撥放予農民，並無可能浪費水。被告所謂減少32億立方公尺之水權，實係其自承違法減縮原告即廣大農民之用水權高達14% ，此數字並非實際節省被浪費之水量，被告之辯解核無可採。原告於本件中自始即並未申請變更水權，故原告自無機會提出有關變更水權之相關資料，而被告亦未事先告知原告將以處理「新申請」水權案件或申請「變更」水權案件之程序，實質處理、甚至減縮原告之水權。職是，原告並無機會在程序中提出有關變更水權之相關資料，例如更精確之灌溉面積等文件，故被告所為顯係違反正當程序（due process ），侵害原告提出充分且必要文件，以爭取原水權範圍之權利，原處分自應予以撤銷。㈣被告於前審中為飾卸其變更登記之違法，反而指責原告早
應申請變更登記等情，顯係本末倒置，飾卸其違法責任。水權量之多寡與實際用水量無關，被告以節省用水作為此次減縮水權量之理由，又如何解釋其50年來從未變更水量之行政處分，被告豈非自行指責其50年來之程序皆不合法，足證被告於前審中所辯前後矛盾，自不可採。抑有進者，被告自行擬定之審查要點逾越法令之授權，紊亂法令程序，突襲原告，未予原告充分提出相關資料陳述意見之機會，而以與現實脫節之公式及上開要點，任意減縮變更原告之水權量；且由被告僅就原核定水權7 月至12月每日引用水量超過每秒3.6818立方公尺部分予以核減，惟未就1月至6 月原核定每日引用水量不足每秒3.6818立方公尺部分予以核增，亦有違不得為差別待遇之原則。
㈤是原告聲明：
⒈訴願決定、原處分關於核減每年7 月至12月每日引用水量之部分均撤銷。
⒉被告就上開撤銷部分，應准予作成核定原告第109572號水權狀之水權量如附件一所示之行政處分。
四、被告則以：㈠依水利法第2 條，第15條及第17條規定，可知水為天然資
源，屬於國家所有，不因人民取得土地所有權而受影響，水利法所稱水權，係「依法」對於地面水或地下水，取得使用或收益之權，且其用水量應以事業所必需者為限。為有效利用及管理，水利法乃訂定水權登記及管理制度，並於細則第29條明定水權使用期限，期使主管機關就各項用水標的得於一定期間後，就其實際使用情形查核是否仍符合事業之所需，引水地點之水文狀況是否有充足的水量，以及有無其他違法取水等事項，以達核發之水權水量合理且適當之目標。故主管機關審核水權展限登記，當非依其原有登記之水權量一律核給，而應就申請展限登記當時之水文狀況及申請人實際需用水量進行審核，以符水權登記制度訂定之宗旨。爰被告就原告所提水權展限登記申請，依實際得引用水量核減其水權之水量所為之處分，並無違法。故主管機關應依其事業所必需之範圍核給一定用水量，即其使用或收益權之內容及範圍均受水利法規定限制。故行政法學學說均將「水資源」本身定性為「公物」，須經公物主授權特定人為特定的利用，因此取用水資源的「水權」係屬「公法上權利」，國家對於該權利內容的界定有廣泛的形成空間，行政機關在法律的授權下亦可採取高密度的管制措施，而異於民法上之權利，國家僅於其有濫用時為必要之限制。次從環境保護與永續發展的觀點而言，水資源並不能被單純作為一般資源而被不斷地開發與消耗使用，而必須如同憲法上財產權的社會義務，其權利的行使必須於不影響整體社會的公共利益之前提下，而不應同於其私有權利之保護原則。此從水利法第27條規定，水權之取得、移轉、變更或消滅，均應依水利法登記始生效力，亦可見其權利之生滅均應依法而有無。故於細則第29條並據以規定於各項用水標的核給水權之期限屆滿時，主管機關當就各項用水標的之實際使用情形查核是否仍符合事業之所需，引水地點之水文狀況是否有充足的水量，以符水利法第17條規定水權之用水量應以其事業所必需者為限，以及上述環境保護、水資源有限性與永續利用目的。另依細則第27條規定亦可知水權之移轉登記，應隨同其事業移轉並經主管機關核准，不得如同民法上之物權而單獨自由移轉，亦可知水權量應以事業所需為限之一貫原則。綜上，水權顯異於民法上之物權，而屬「公法上之使用權」，其取得與存續以及使用悉依相關水利法令為之，當非因其類於物權，而得存續不變。
㈡依水利法第40條規定，水權亦如其他附期限之授益行政處
分，因其期限屆滿而消滅，原水權人有繼續取用水資源之需要者，應依規定申請展限始取得用水權利，是其未經主管機關核准水權展限登記前，無任何水權續行使用之期待權。故展限登記實係申請於未來一定期間取用水資源之權利，屬取得登記之一種，主管機關當應就其展限申請時之實際使用情形是否仍符合事業之所需（如用水範圍不同，將會有變更需用水量之結果），引水地點之水文狀況是否有充足的水量，以及其附近已核准水權水量等項，依水利法、細則及作業要點等相關規定辦理。細則第20條規定水權變更登記係指於水權人不改變主體情形下，而有水利法第38條第4 款至第14款以及第16款水權登記事項之變更。
上開變更登記申請雖包括核准水權年限，惟應限於申請縮短水權年限，否則如水權年限屆滿，該水權如上述即已不存在，當亦無據以變更之主體。至本案被告前以變更登記（一併辦理展限登記）辦理，其係因當時之「水權核辦系統」之設計所致，目前對於已屆期申請水權展限並同時申請變更案件，已修正納入核定水權展限登記之記載事項中核辦。水利法第40條規定，水權人於水權核准年限屆滿消滅前，因有延長之必要者，應於規定期限內申請展限登記之但書規定。可知必須水權人認有續行用水之「必要」，而其所謂必要，當亦依其事業之「必要」用水為目的及限制，主管機關自無因原水權人事業所需用水量業已變更縮減後，仍依原水權量予以展限之理，否則主管機關則有未依法核定水權之問題。
㈢就本案水權之展限登記，被告係依水利法第17條、第33條
及作業要點第4 點等規定，針對申請用水範圍進行審查，並依原告所補正農業用水範圍地籍編號表之灌溉面積（縮減為795.8182公頃）及灌溉之作物（水稻），重新核算其所需用水量為3.6818每秒立方公尺，據以將所申請登記水權7 月至12月之引用水量核減為3.6818每秒立方公尺，已符合法定程序。本案原告於97年11月24日（原水權年限至97年12月31日止）向被告申請展限登記時，其「申請書」及「農業用水範圍地籍編號表」所載之用水範圍灌溉面積分別為876 公頃及876.4345公頃（原處分卷第8 頁及第10頁），與其前次於92年10月8 日所提申請書之用水範圍灌溉面積810 公頃（由於原水權狀未登載用水範圍灌溉面積，惟主管機關不能增加原告所無之申請，故該次申請灌溉面積應以810 公頃為上限；參本院卷第61頁），即其灌溉面積中66.4345 公頃業已變更，被告爰於辦理展限登記時，同時辦理變更登記（原處分卷第20頁之其他應行公告事項），即將原告補正之用水範圍地籍編號表，依書面審核結果，就其符合灌溉事業使用之灌溉面積795.8182公頃，併入其所申請之展限登記辦理變更登記程序，並於公告之其他應行記載事項欄敘明用水範圍之變更事實。至於案中被告以變更登記（一併辦理展限登記）辦理，係因用水範圍灌溉面積之變更，受到當時「水權核辦系統」設計之限制，目前該系統已完成修正。
㈣復按，水權登記之每一申請案需經受理登記、書件審查、
現場履勘、公告異議及核發水權等法定程序，此一登記並非原告所稱之「換證」。而查，本案水權除7 月至12月之引用水量不能逾越事業所必需外，其餘各月引用水量之核給，亦須考量水文狀況（是否有充足水量）、環保基流量及下游已核准水權水量，無法比照7 月至12月核給，被告審核本案水權悉同於其他案件之處理原則，並無違反行政程序法第6 條之平等原則。至原告所援引水利法第26條規定，係為維持家用及公共給水之民生及公共用水基本需求，對於已完成登記之水權，於該水權有效期限內，如因公共事業之需要，主管機關得變更、廢止水權之規定，因屬為維護民生及公共用水等公共利益，致原水權人遭受特別犧牲，故明訂應予補償，與本案水權效力期滿而需申請展限登記時，因其事業所需用水量減少或天然水文條件變更，依法核定其水權水量，係屬二事，原告以被告核減其水權引用水量有違水利法第26條規定等語，顯有誤解。
㈤又按舊細則第71條第2 項規定，係指在申請登記內容不變
時，得免附相同內容之圖表，而以原水權狀所載為登記。然在水權存續中或將屆期時，如用水範圍之灌溉面積有所縮減而變更內容時，即應依水利法第27條規定檢具相關書件提出變更登記，以符合水利法第17條之規定。至於修正前細則第36條對於展限登記申請，已刪除修正前上述第2項規定，申請人辦理展限登記需檢具所申請用水標的之相關圖表及證明文件，由主管機關依上開法令加以審核。而為促進水資源的有效利用，被告修正作業要點第4 點第2項附件需水參考資料所採用之引用水量計算公式，業針對早期農業用水需用水量計算過於寬鬆的問題加以改善，使水權量的核發與農業灌溉實際需用水量趨於一致。經檢討作業要點修正後，全省將可減少約32億立方公尺之農業用水水權量，使水權之核發能符實際需要，並有效管理水資源。
㈥依作業要點第2 點第1 項及其第9 款規定，主管機關受理
水權登記申請後，應即對申請人所提書件為書面審查，其申請書件除應合於水利法第29條至第32條規定外，申請農業用水供灌溉使用時，應檢附農業用水範圍地籍編號表。被告98年1 月15日經授水字第09820200560 號函，針對上開要點第2 點第1 項第9 款之補充說明規定，申請人為公法人（例如農田水利會）者，免附其用水範圍土地之地籍圖謄本與土地登記謄本，惟其土地如屬公有而許可或同意（出租）私人使用時，應於「地籍編號表」備註欄載明合法使用人之姓名。依上開規定，農業用水範圍地籍編號表係主管機關審核水權登記之實際應得引用水量之必要文件，申請人應依表格項目完整填列其所需地籍相關資料內容，或提供其屬農業灌溉使用土地之相關證明文件。其中用水範圍之土地屬於公有者，由農田水利會於該筆土地之「地籍編號表」備註其合法使用人之姓名，以資確認其確屬農業灌溉用水所及之範圍，並為據以審核是否符合水利法第17條規定事業所需之水量，其目的在於簡化水利會之申請程序，以替代其他水權申請人有用水範圍之土地非其所有者，應逐筆檢附土地同意（或許可）使用相關證明文件。主管機關針對申請人所送已具齊備之書件為審查時，如認其中資料涉有疑義而需查證時，當得視其個案情事實地現場履勘。
㈦被告針對原告所提之用水範圍地籍編號表進行書面審查後
，就其中不符農業（灌溉）使用等異常部分，依水權登記補正程序請其檢討修正，並依法於「補正期限」內提供正確且完全之用水範圍地籍編號表資料以申辦水權。惟原告補正之「地籍編號表」資料，仍有部分屬公有土地未敘明合法使用者之姓名，以及就其土地所有權人為一般企業公司、銀行等不符農業（灌溉）使用規定者，均未補提該等土地係作農業使用而需引水灌溉之相關耕作事實證明文件。被告爰將上開不符規定以及未依限補正相關文件部分予以刪減，同時依刪減後之用水範圍灌溉面積（795.8182公頃）及灌溉之作物種類（水稻），按作業要點第4 點第2項附件即需水參考資料之規定，重新核算其事業所需水量為3.6818每秒立方公尺，並據以將所申請登記水權7 月至12月之引用水量核減為3.6818每秒立方公尺，係依水利法第17條及作業要點第4 點規定辦理，除符合法定程序外，被告所為處分亦屬合法適當。
㈧是被告聲明：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實，有大甲溪水系（高美圳）引用水源第109572號水權狀（前審卷第10頁）、原告97年11月24日中水管字第0970402791號函（前審卷第11頁）、原告水權展限登記申請書（前審卷第12頁）、被告98年4月9日經授水字第09820204150 號函（前審卷第13頁）、行政院98年12月16日院臺訴字第0980098653號訴願決定（前審卷第15至16頁）、農業用水水權量計算資料（前審卷第26頁）、被告水利署98年1 月地面水權臨時用水登記申請手冊（本院卷第47至48頁）、被告98年1 月15日經授水字第09820200560 號函（本院卷第62至63頁）、原告100 年8 月26日水權量附表（本院卷第75頁）。是本件應審酌之爭點即為：水權展限申請時，被告可否併予審酌且變更原核准之引用水量？作業要點第
4 點之規定，有無違反水利法及其施行細則？又原處分是否適法？
六、按「水為天然資源，屬於國家所有，不因人民取得土地所有權而受影響。」「本法所稱水權，謂依法對於地面水或地下水，取得使用或收益之權。」「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿30日以前，申請展限登記。」「水權期限如有延長之必要者，水權人應於期限屆滿前3 個月起60日內，申請展限登記。主管機關對於逾限申請展限登記者，應按新申請取得水權案件處理。水權人於前項規定期限內申請展限登記者，於其水權年限屆滿後主管機關准駁前，得依原水權狀記載事項引取用水。」水利法第2 條、第15條、第40條及細則第36條定有明文。次按「主管機關審核水權之引用水量時，應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給。」作業要點第4 點第1 項亦規定甚明。
七、茲就兩造之上開爭執，析述如下：㈠關於依水利法第40條申請水權展限登記時，被告是否有權得併予審查且調整引用水量部分，經查：
⒈依水利法第40條規定，水權人於核准年限屆滿時固得申
請水權展限登記，惟該條但書係以有延長水權之必要性，作為申請水權展限登記之要件。參諸水利法第17條規定：「團體公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限。」以觀，主管機關於水權期限屆滿，審酌水權人申請展限之必要性要件時，自應依當時之實際狀況，在原水權人事業所必需用水量範圍內予以展限，始得符合水利法第17條規定之立法意旨。蓋水資源係珍貴而有限之自然資源，為有效利用及管理，水利法乃制訂水權登記及管理制度，主管機關得於一定期間後，查核各項用水標的之實際使用情形是否仍符合事業之所需，引水地點之水文狀況是否有充足之水量，有無其他違法取水等事項，以達核發之水權水量合理且適當之目標，此觀諸同法水利法第22條及第24條，就水權存續期限內，主管機關得令水權人改善取水、用水方法或設備；如發現有未引水或明顯無需為原有水權水量之取水必要時，主管機關尚得撤銷水權狀等規定自明。故被告主張審核水權展限登記，非依原水權登記之引用水量一律核給，仍應就實際必要引用之水量進行審核，應屬有據。
⒉原告雖主張依修正前細則第36條第1 項規定，展限登記
不須依新申請取得水權案件處理等情。惟查，水利法第40條前段規定，水權於核准年限屆滿時消滅，故應屬附有期限之授益行政處分，原水權人有繼續取用水資源之需要者，固可依規定申請水權展限登記，然其於未經主管機關核准前，並無水權續行使用之期待權，故水權展限登記之性質，實際上仍屬針對未來特定期間取用水資源之權利，屬水權取得登記之一種，雖細則規定不須依新申請取得水權案件處理，然此係規範申請人就原申請水權登記時已具之申請文件及申請書應載事項（水利法第29條第1 項、第30條規定參照）如可繼續援用者，得免予重複再次提出之勞費，並非認被告不得再為實質審查引用水量是否為事業所必需，故水利法第40條但書規定之「水權展限」，應包括「一部展限」之情形，且此並非對原核准水權所為之限制，不生以水利法第17條限制水權人之水權問題。如依原告主張被告於受理水權展限登記申請時，僅得完全依原水權內容予以展限，則無法因應事業用水範圍及用水量變更情形，非但無由達成被告依水利法有效管理水資源之立法目的；甚且如遇有上開用水範圍及用水量變更情形時，被告將喪失其裁量之權限，被迫僅能作成全部駁回展限登記之處分後，再由原告另行申請變更登記始能竟其全功，勢必徒增水權展限申請人不必要之勞力、時間、費用，反而對人民更屬不利，顯與水利法展限登記之規定意旨相悖。是以原告主張被告審核展限登記，僅能展延水權期限，不能變更引用水量等情，並不足採。
⒊原告雖繼主張其並未申請變更登記，且未要求被告變更
引用水量，被告逕為變更登記，且未給予原告陳述意見之機會，均有違程序等情。惟依水利法第33條、第34條、第36條、第37條之規定，主管機關接受登記申請，應即審查並派員履勘；且審查結果認申請適當者，應於審畢10日內依法公告，利害關係人並得就公告提出異議；水權經登記公告，無人異議或異議不成立時，主管機關應即登入水權登記簿並發給水權狀。本件被告於受理展限登記申請時，雖認原告確有延長水權之必要，惟對用水範圍、引用水量審查時，認應依據縮減灌溉面積核算實際得引用之水量，核減7 月至12月引用水量，始為適當，則其依前述水利法所定程序，依法公告其審查結果，於法即屬有據。至於被告98年3 月12日經授水字第09820200790 號公告上有水權「變更登記」等文字記載，惟此乃被告於行為時使用之「水權核辦系統」設計所致，然揆諸實際，被告所進行者仍屬水權展限登記之審查程序，此應係水權之「一部展限」，與變更登記之申請審查無關。而被告亦已陳明上開水權核辦系統現已修正等情（本院卷第71頁），是由上以觀，故本件並非未經原告申請而由被告主動為水權變更登記之情形。
⒋再者，原告於接獲被告公告通知後，亦已依法提出異議
，此有原告98年3 月24日中水管字第0980001584號函附具理由提出異議（原處分卷第50頁），故被告亦無於水權展限登記、發給水權狀前，未予原告陳述意見之機會，原告執此主張原處分違法，應難憑採。至於原告主張其先前歷次申請水權展限登記，被告從未變更核准內容一節，惟以水權展限登記，本係就未來特定時點水權取得之申請，則被告本應依各次申請審查結果據以核定，自無認被告得一律援引前核准內容之理；至於原告另主張被告僅就原核定水權7 月至12月每日引用水量超過每秒3.6818立方公尺部分予以核減，惟未就1 月至6 月原核定每日引用水量不足每秒3.6818立方公尺部分予以核增一節，惟原處分就1 月至6 月所核定之每日引用水量，係按原告所提水權登記申請書之數量如數核給，已難認有何違誤，且引水地點之各月水文狀況本有不同，即在枯水期間，自不得遽以豐水期間每日引用水量為相同之核給，此正符合「不同事實狀態為不同處理」，被告妥適行使其裁量權之具體表現。從而被告就本件水權引用水量為變更內容之處分，既係因灌溉面積變更，影響需用水量，則難謂無正當理由，原告主張原處分違反行政程序法第6 條之不得差別待遇原則，即非可採。㈡原告主張被告訂定作業要點第4 點違反水利法及細則之規
定，故被告依要點審查並作成原處分即有違法等情。經查：
⒈按「中央主管機關為劃一水權登記程式，得制定水權登
記規則。」水利法第45條定有明文。被告為辦理水權登記審查事宜，乃訂定作業要點，就水權登記、變更、展延審查等相關技術性、細節性之事項而為規定，核其性質應屬行政程序法第159 條第2 項第2 款之行政規則，先予敘明。
⒉次按「主管機關審核水權之引用水量時，應參酌引水地
點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給。前項所稱事業所需用水量得參考附件認定之。」作業要點第4 點第2 項規定甚明。參酌水利法第17條、第40條分別規定取得水權之用水量應以事業所必需者為限、水權展限登記以有延長之必要為要件，作業要點詳列主管機關審查引用水量時應參酌之各項因素，作為認定事實及行使裁量權之依據，核與水利法第17條、第40條規範意旨並無違背，無違法律保留原則。
⒊原告雖主張作業要點第4 點違反修正前細則第36條之規
定，惟修正前細則第36條所謂水權展限登記規定，不須依新申請取得水權案件處理，係規範申請人就原申請水權登記時已具之申請文件及申請書應載事項（參水利法第29條第1 項、第30條），可續予援用者得免予重複再次提出之規定，非謂被告就引用水量是否為事業所必需，不得再為實質審查，而展限登記實質審查所需之書據圖式，如有欠缺，被告自得依法通知申請人補正，此與依新申請取得水權案件之處理自屬有別，是以被告於審查本件展限登記申請時，要求原告提出當時之農業用水範圍之灌溉地籍及水文等資料，並據為審酌有無延長水權必要之參考，於法並無不合。原告主張水利法第17條、第27條未賦予被告展限水權程序中變更水量之權限，已有誤解，故其據此主張作業要點第4 點違法，亦難憑採。
㈢關於原告爭執系爭水權狀每年7 月至12月之引用水量部分，經查：
⒈原告於97年11月24日（原水權年限至97年12月31日止）
向被告申請展限登記時，其「申請書」及「農業用水範圍地籍編號表」所載之用水範圍灌溉面積分別為876 公頃及876.4345公頃（原處分卷第8 頁及第10頁），經被告以原告係申請展限登記，而用水範圍灌溉面積已較其92年10月8 日就原水權所提申請書之用水範圍灌溉面積
810 公頃（由於原水權狀未登載用水範圍灌溉面積，惟主管機關不能增加原告所無之申請，故該次申請灌溉面積應以810 公頃為上限；本院卷第61頁）為增加，且灌溉面積中包括編定使用種類為建築、水利、交通、國土保安、礦業、遊憩等用地，及分屬不同單位所有之土地，是否均作為農作物種植之使用，及灌區內屬臺灣糖業股份有限公司所有土地所需灌溉用水是否確由原告提供等情有所質疑，而以97年12月8 日經水政字第09751287
300 號函（原處分卷第12至13頁）通知原告逐筆確認並作必要增修，惟原告於98年1 月14日提出之農業灌溉用水範圍地籍編號表，其灌溉面積仍舊記載為876.4345公頃（原處分卷第15至17頁），是被告於98年2 月26日進行履勘，刪除上開申請灌溉面積合計80.6163 平方公尺之土地（原處分卷第22至40頁）後，經被告按97年8月22日修正之作業要點第4 點第2 項附件即需水參考資料之規定，以水稻795.8182公頃土地重新核算原告每日所需引用水量為每秒3.6818立方公尺。因原告原申請展限之7 月至12月之水權引用水量各為每秒4.534 、4.71
1 、4.111 、3.904 、9.805 、4.2 立方公尺，已超出前開重新核算之引用水量，故被告依水利法第17條之規定，將原告就申請展限登記水權中7 月至12月之引用水量均核減為3.6818每秒立方公尺，此有履勘報告、履勘紀錄附卷可稽（原處分卷第21至44頁），是被告依水利法第34條予以公告並通知申請人即原告，即無不合。至於原告另主張1 月至6 月之水權引用水量應依上開標準一併提高至每秒3.6818立方公尺等情，惟此部分之主張已不足採，理由已如前述，茲不贅述。
⒉原告就被告核減水量之公告不服，提出異議，並主張其
灌溉面積減少係歷年零星減少，非整體區域面積減少；且○○○區○○○道長度未因灌溉面積減少而改，各幹支分線渠道輸水損失仍大；另依調查，該坋壤土轉變為砂壤土，稻作所需灌溉水深增加及灌溉率減少，所需用水量加大等情，然依前開參考資料，農業用水每日引用水量之計算公式，係以各類作物之灌溉面積、灌溉率及輸水損失率為依據，原告申請用水範圍之灌溉面積既有所減縮，被告據減縮面積重新計算用水量，並無不合；而就輸水損失部分，依水利會各圳路渠道損失水量表，臺中高美圳損失率為39% （原處分卷第47頁），被告據為計算基礎，並無違誤，且參考資料所附水利會各圳路渠道損失水量表並未忽略各幹、支分線渠道之輸水損失，是原告主張幹支渠道輸水率，尚難採認；再者，土壤質地係指土壤顆粒粒徑範圍，用以表示組成土壤之顆粒大小，但粒徑分級標準至今仍未統一，原告雖主張其土壤係屬坋質壤土，然系爭參考資料之土壤分類並無坋質壤土之類項，此乃因分類標準未統一所致，故被告以粒徑百分比與坋質壤土相近之砂質壤土，計算本件之灌溉率，並不致減少原告可引用水量，是以被告對原告前開異議，以98年4 月3 日經授水字第09800040890 號函通知原告異議不成立，亦屬有據。
⒊被告依作業要點第4 點第2 項訂定需水量參考資料，以
提供各水權主管機關審核各用水標的需用水量之一致計算基準，且為健全水權管理運作及提昇水權核辦效率，被告於95年就農業灌溉用水之需求水量，委託學術單位辦理「農業灌溉用水合理用水量範圍之檢討與修訂」之研究計畫，該計畫邀集含原告在內之各農田水利會參加，其中就現行各圳路渠道損失水量表，主要是採自各水利會之灌溉計畫表所列數值計算等情，參諸前開計畫第25至29頁即可瞭解，而原告所屬人員雖於計畫中提出意見認為該會從攔河堰所放流之水量至圳路時所剩不多，損失率將近50% （參研究計畫第101 頁），惟審酌水資源之有限性，水權申請人本亦負有改善過量輸水損失之責任，尚非得以實際輸水損失量高而主張應增加每日引用水量，是被告所憑計算引用水量之前開參考資料之損失水量表，其資料既係來自各農田水利會灌溉計畫書，且該參考資料就農業灌溉用水部分，係經各農田水利會與政府機關單位、專家學者參與表示意見後，綜合各項因素判斷而予修訂，則被告據以作為審核基準，亦難認係違法。
八、綜上所述，被告就原告展限申請，依作業要點第4 點第2 項，及該要點附件「各用水標的事業所必需用水量參考資料」，計算原告每日引用水量，而以原處分核定如附件二第109572號水權狀所示水權，其認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。故原告訴請撤銷訴願決定及原處分縮減每年7 至12月之每日引用水量部分，而作成核定如附件一所示
7 至12月之每日引用水量之處分，即無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，經本院詳加審酌後，或與本件之爭執無涉，或對於本件判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 100 年 12 月 22 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 胡方新
法 官 李君豪法 官 鍾啟煌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 12 月 22 日
書記官 吳芳靜