臺北高等行政法院判決
100年度訴更一字第241號
101年5月1日辯論終結原 告 鄭德芳
趙芝明蔡鍾潔華共 同訴訟代理人 林憲同 律師被 告 國防部代 表 人 高華柱（部長）住同上訴訟代理人 陳君漢 律師
陳玫瑰 律師黃朗倩 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國99年10月26日院臺訴字第0990104782號訴願決定，提起行政訴訟，經本院100 年7 月14日99年度訴字第2499號裁判後，原告不服，提起上訴及抗告，經最高行政法院100 年12月8 日100 年度判字第2144號判決及100 年度裁字第2872號裁定廢棄原裁判，發回本院更審，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前第二審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第
2 項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111 條第1 項、第2 項定有明文。本件原告起訴時係提起確認訴訟及撤銷訴訟，經前審分別以判決、裁定駁回起訴後，原告不服提起上訴及抗告，經最高行政法院分別廢棄原裁判，發回本院更審，發回意旨已載明原告請求將房屋列入違占原眷戶或違占建戶，核屬依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）提出申請，被告未予准許，必須提起課予義務訴訟，始有可能達到其請求目的。原告於案件發回更審後，變更訴訟種類為課予義務訴訟，並變更訴之聲明，被告無異議而為本案之言詞辯論，依前開規定，視為同意變更。是原告所為訴之變更，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：原告鄭德芳及趙芝明以渠等分別係被告所屬軍事情報局【前為被告情報局，於中華民國（下同）74年7 月1 日改制，下稱軍情局】少將副主任趙耀斌之配偶及女兒，該局於趙耀斌任職期間，同意提供臺北市○○區○○街土地，由趙耀斌自費興建臺北市○○區○○街○○號、23號、25號、27號、29號、31號及31之1 號、31之3 號房屋（下稱系爭房屋），系爭房屋由政府提供土地由眷戶自費興建，符合眷改條例第3 條第1 項第3 款規定原眷戶之法定要件，原告蔡鍾潔華所有坐落臺北市○○區○○街○○號房屋，係於82年間因買賣而取得，屬同條例第26條規定之違占建戶，而於99年1 月21日委請大中聯合法律事務所以（99）憲律函字第003 號函向被告申請將原告列入懷仁新村原眷戶及違占建戶，該所並於同年2月23日以（99）憲律函字第024 號函催請被告辦理。嗣原告以被告對於人民申請案件遲誤2 個月以上不予處理，經提起訴願遭不受理，遂提起行政訴訟，經本院100 年7 月14日99年度訴字第2499號（下稱前審）裁判後，原告不服，提起上訴及抗告，經最高行政法院100 年12月8 日100 年度判字第2144號判決及100 年度裁字第2872號裁定廢棄原裁判，發回本院更審。
三、本件原告主張：㈠系爭房屋係於60年代由軍情局核准撥用土地，並由趙耀斌自
費興建，且系爭房屋仍繼續存在及占用公地，應得適用眷改條例，且符合該條例第3 條第1 項第3 款所定眷舍之法定要件。趙耀斌基於敵情研究工作之法定職務而請求撥地建屋，並將之作為敵情研究室使用，未違反撥地建屋之目的。且因趙耀斌退役而將系爭房屋由趙耀斌收回管理自用，此嗣後情事變更之情形，亦難謂其自始違反土地借用目的。另最高法院84年度台上字第1943號裁定、臺灣高等法院83年度重上字第149 號民事判決對本案爭點，並無判決既判力或法律適用之拘束力。
㈡關於原告請求權之基礎：
⒈原告鄭德芳與趙芝明部分：
⑴原告係依據眷改條例第3 條所指「國防部（軍情局）撥
用土地；趙耀斌自費建屋」而請求被告依法審核成立「『原眷戶』資格」；⑵再者，系爭房屋係經被告向陽明山管理局提出「土地使
用同意書」而分別於54年12月23日陽明山管理局核發（54）工營910 至917 號暨於55年7 月27日核發（55）工使415 號使用執照。原告另就31之1 、31之3 號等兩戶房屋（其餘5 戶業遭拆除）於97年12月5 日獲准核發房屋權狀在案。換言之，原告對於系爭房屋均已合法取得主管機關依建築法及土地法核發建造執照、使用執照及所有權狀在案。原告係屬系爭房屋之合法所有權人（包括合法占有使用系爭眷村土地）。
⑶然則，被告等權責機關或行政院院臺訴字第0970081834
號訴願決定（下稱97年訴願決定）則是另依眷改條例第
3 條第2 項所稱「（原告）並未領有主管（或權責機關）核發『國軍眷舍居住憑證（或公文書）』」而拒絕辦理（承認）原告之「原眷戶資格」云云。試問：依據以上證據暨眷改條例第3 條第1 項規定，原告為何不具備「申請核發『原眷戶（居住憑證）』」之「『實體』法定要件」？反面言之，眷改條例第3 條第2 項僅屬一種規範被告之行政程序規定（指「發給『居住證』」）；被告或行政院如何可以執此程序規定而否定原告所具備的「眷戶實體要件」？本案的法律爭點，厥在於此。
⑷退一萬步言之，被告就本案所下轄兩個權責機關（總政
戰局與軍情局），已經分別於96年、98年及99年分別發函告知原告：可以辦理「散戶歸村作業並給予『原眷戶資格』」、「符合違占建戶資格，請儘速向本局（軍情局）提出補建（件）申請」或「貴當事人（原告）得逕向軍情局『申請層轉審核（原眷戶或違占建戶資格）辦理』」。依據被告前此如此明確的公文，被告為何竟仍「不辦眷戶資格審查、不發給居住證暨不依法核發拆遷補償金」？⒉原告蔡鍾潔華部分：關於蔡鍾潔華所有系爭忠勇街25號房
屋，被告應該改依眷改條例第26條規定，辦理「眷戶資格審查」暨「核發拆遷補償金」；其餘關於本案之請求依據、理由與證據，則均援用趙家（前手）之法律要件。
㈢關於被告以97年訴願決定之程序抗辯暨其與本案有無關連性之程序爭議問題：
⒈本案係就行政院院臺訴字第0990104782號訴願決定（下稱
99年訴願決定）提起訴訟，與97年訴願決定之標的，二者並不相同：⑴99年訴願決定訴願人計有鄭德芳、趙芝明及蔡鍾潔華3 人；97年訴願決定則僅只鄭德芳1 人。⑵97年訴願決定標的房屋為忠勇街21、23、25、27、29及31號等
6 戶房屋；99年訴願決定鄭德芳、趙芝明2 人則是增引31之1 及31之3 號共計7 戶房屋（依眷改條例第3 條或第23條而為主張「眷舍及眷戶」等兩項權利）。蔡鍾潔華則是僅就25號房屋暨依眷改條例第26條主張「眷舍」1 項權利。⑶99年訴願決定對於被告暨軍情局與總政戰局等3 個權責機關之請求（訴願）依據有三：一是軍情局96年5 月15日劍前字第0960002753號呈；二是軍情局98年5 月6 日國報政綜字第0980002543號書函；三是國防部總政戰局99年
3 月19日國政眷服字第0990003852號函。⒉本案所據被告核復公文之時間，均在97年訴願決定之後；
據此言之，本案並無訴願決定書或被告抗辯所稱「程序上之『法律障礙存在』」。
㈣並聲明求為判決：⒈行政院99年10月26日院臺訴字第099010
4782號行政決定廢棄。⒉被告應作成確認原告鄭德芳、趙芝明就其所有坐落台北市○○街第21號、23號、27號、29號、31號及第31之1 、之3 號等7 戶房屋有原眷戶或違占建戶資格之行政處分。⒊被告應作成確認原告蔡鍾潔華就其所有坐落台北市○○街第25號1 戶房屋有違占建戶資格之行政處分。⒋訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯則以：㈠本件乃原告鄭德芳、趙芝明以其係軍情局少將副主任趙耀斌
之繼承人，48年間由趙耀斌以興建研究室為由，透過軍情局向國立台灣大學（下稱「台大」）撥借土地，興建系爭房屋。房舍建成後，由軍情局函請陽明山管理局辦理登記，取得所有權狀，嗣趙耀斌死亡後，系爭房屋由鄭德芳與趙芝明繼承並居住，其中25號由原告蔡鍾潔華買賣取得所有權。81年間台大欲收回借用土地，被告原擬與台大換地未果，然因趙耀斌原借用台大土地乃為興建研究室卻興建房舍自用外，鄭德芳、趙芝明繼承後竟轉租於李景輝等10人使用營利，軍情局遂於82年對鄭德芳提起拆屋還地訴訟，獲得勝訴確定判決（案經審理，最高法院於84年間以84年台上字第1943號裁定，駁回鄭德芳與趙芝明之上訴而確定）。94年間，軍情局執行拆除忠勇街21號、29號、31號等3 戶房屋，另23號、25號及27號房屋業已獲得勝訴判決，正進行民事強制執行程序。
因此，本件原告所居住之房屋，早經民事法院判決認定屬無權占有土地，應拆屋還地，為確定之事實。
㈡原告鄭德芳、趙芝明雖主張依照眷改條例第3 條其為原眷戶
云云，惟關於系爭房屋是否為軍眷住宅乙節，按眷改條例第
3 條第1 項第3 款規定「本條例所稱國軍老舊眷村，係指中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：……（第3 款）三、政府提供土地由眷戶自費興建者。」故依據上開規定，興建者必須為列管之「眷戶」，且其受核准之興建目的必須為軍眷住宅，始足當之。而原告鄭德芳、趙芝明雖向被告申請列入「懷仁新村」眷戶資格，惟查軍情局72年曾函文表示，趙耀斌使用軍情局向台大借地而建屋，非列管眷舍，且軍情局以100 年5 月2 日國報政綜字第1000002386號函回覆本院亦明白指出「系爭房舍係本局核准興建之研究室，非為眷舍。」是以，鄭德芳與趙芝明所主張之系爭房屋並非眷改條例所稱之軍眷住宅。況前述民事判決確定更早於眷改條例公佈施行前，而85年5 月間軍情局後勤處為收回該土地，與鄭德芳曾多次協調，要求鄭德芳、趙芝明等應搬遷忠勇街31號，並於同年12月31日前搬遷完畢，且應於85年9 月30日前，繳付前述民事訴訟費用約新臺幣（下同）70萬餘元，倘鄭德芳等人完成前開所有條件，則同意將鄭德芳依趙耀斌生前退伍時階級，納為列管之原眷戶。然鄭德芳等人事後並未依據該會議結論履行，且因鄭德芳、趙芝明等未能履行85年5 月之協議，亦無法辦理散戶歸村作業，是以鄭、趙等2 人自無法成為軍情局列管眷村之眷戶，故無法補建原眷戶資格。而被告於96年9 月5 日以昌易字第09600017129 號令，再度重申系爭房屋非屬眷舍，原告鄭德芳並未持有權責機關所核發眷舍配住相關公文書，渠等持有建物所有權狀，與眷改條例規定不符，已拒絕認定鄭德芳為原眷戶，鄭德芳曾針對該行政處分提起訴願，經行政院訴願決定駁回其訴願在案，鄭德芳並未依序提出行政訴訟等救濟，故該拒絕認定鄭德芳為原眷戶之行政處分業已確定，於法並無疑問。因此，原告鄭德芳未經行政救濟程序，業已確認無原眷戶資格，是原告鄭德芳、趙芝明、蔡鍾潔華等人就已確定之事件，再提出訴願或本件訴訟，自無理由。
㈢原告另主張系爭房屋為眷改條例第26條所稱之違占建戶，惟
按眷改條例第23條規定「改建、處分之眷村及第4 條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷……。前項所稱之違占建戶，以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限。」參照辦理國軍老舊眷村改建注意事項第陸之1 規定，系爭房屋既為經核准興建之研究室，自亦非眷改條例所稱之違占建戶。卷附軍情局100 年5 月2 日國報政綜字0000000000號函亦明指「系爭房舍……亦非為未經核准之建築物，故系爭房屋非為改建條例施行前存證有案之違占建戶。」故原告主張依照眷改條例第26條其至少得列為違占建戶，於法無據。
㈣原告於97年11月間，委由代理人具函申請系爭房屋之眷戶資
格審查及請求房屋補償事宜，然被告於97年12月4 日召開系爭房屋拆遷補償事件協調會，更明確表示原告等不具備眷改條例第3 條、第26條等所明定之眷戶資格，顯然對於原告等之請求，並非毫無回應。原告於99年1 月及2 月曾來函申請將原告3 人補建列管為懷仁新村之眷戶，嗣後並據此以被告不作為提起訴願案，惟被告既已於97年12月4 日即以國報政綜字第0970006710號書函，檢附會議紀錄表明拒絕意旨，原告針對該次書函，亦未提出行政救濟程序，故被告否認原告具有原眷戶資格之處分，早已確定。故渠等嗣後對於業已確定之處分，竟以被告之不作為提出訴願，顯然與訴願法第2條第1 項「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。」規定之要件不符，就被告早已明示拒絕請求之處分，其未依法提出行政救濟，卻誑稱被告未作為云云，原告所提之訴自無理由。
㈤事實上，系爭房屋為軍情局向台大借用土地後撥給趙耀斌作
為自費興建研究室使用，非自費興建眷舍，原告辯稱系爭房屋為眷舍云云，已無理由。蓋趙耀斌生前借地自費興建房舍，其目的是興建研究室，非一般供自住之房舍，則被告或所屬軍情局對系爭房屋，要無可能納入眷舍管理，故未曾加以列管，即屬當然。而趙耀斌死後由其配偶鄭德芳、子女趙芝明繼承並取得所有權，然系爭房屋因非奉准自行興建之軍眷住宅，是以鄭德芳、趙芝明繼承系爭房屋當然非眷舍，而蔡鍾潔華向鄭德芳、趙芝明因買賣關係繼受忠勇街25號房屋，仍非眷舍，自無眷改條例第3 條、第26條之適用。行政院訴願委員會亦如是認定，故難謂被告對於原告申請事項有何應作為而不作為致損害其權利或利益之情事，自無訴願法第2條第1 項規定之適用。況82年間軍情局向鄭德芳、趙芝明請求拆屋還地之民事訴訟，於84年業已判決確定，雙方間就系爭土地之使用，無論有何種關係，亦已因前開民事判決確定而告消滅，鄭德芳等係無權占用系爭土地，乃確定之事實。無可能適用嗣後於85年2 月5 日公布施行之眷改條例，使已消滅之法律關係，因法律之公布而發生新的權利義務關係。因此，原告主張依眷改條例第3 條、第26條具有原眷戶資格，自屬於法無據。
㈥綜上所述，原告所提本件訴訟無理由，並聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。⒉歷審訴訟費用由原告負擔。
五、本院判斷：按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260 條第
3 項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，自應受最高行政法院100 年度判字第2144號判決及100 年度裁字第2872號裁定所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。茲就本件原告爭執各節，分述本院判斷如下：
㈠按「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興
建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」「本條例主管機關為國防部。」「（第1 項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國六十九年十二月三十一日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：……（第3 款）三、政府提供土地由眷戶自費興建者。……（第2 項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。」「本條例第三條第一項第三款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之。」行為時眷改條例第1 條、第2 條第1 項、第3 條第1項第3 款、第2 項、第5 條第1 項前段及第26條分別定有明文。是依眷改條例第3 條第1 項第3 款規定可知，政府提供土地由眷戶於69年12月31日以前自費興建完成之「軍眷住宅」，始為該條例所稱之國軍老舊眷村，如所興建者並非軍眷住宅，縱係由政府提供土地由軍人自費興建之房舍，亦非眷改條例所稱之國軍老舊眷村，其住戶亦非該條例所稱之原眷戶。又眷村改建之目的旨在於照顧原眷戶及中低收入戶，向眷改條例第3 條第1 項第3 款自費興建房屋之原眷戶購買該房屋之人，原非眷改條例所要照顧之對象，為利眷村整體改建工作執行，迫於現實，始於同條例第26條規定不具原眷戶身分，而領有政府提供土地由眷戶自費興建之軍眷住宅房屋之所有權狀者，亦得比照原眷戶規定享有承購依眷改條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益；惟以其領有所有權狀之房屋屬眷戶自費興建之「軍眷住宅」為要件。
㈡經查，原告鄭德芳、趙芝明為趙耀斌之繼承人，趙耀斌於48
年任職被告所屬軍情局少將副主任期間，以興建研究室為由，透過軍情局向「台大」撥借坐落○○○鎮○○○○段251之3 號土地，興建系爭房屋。房舍建成後，由軍情局函請陽明山管理局辦理登記，取得所有權狀，嗣趙耀斌死亡後，系爭房屋由鄭德芳及趙芝明繼承，其中25號房屋由原告蔡鍾潔華於82年間因買賣取得所有權之事實，有趙耀斌之陳情書、建物所有權狀等件為證（見前審卷第11頁至第15頁、第40頁) ，且為兩造所不爭執，堪認為真實。
㈢原告所主張之系爭房屋所坐落之基地既為軍情局向「台大」
借用土地後撥給趙耀斌作為興建研究室使用，而非興建軍眷住宅使用，且未納入眷舍管理，原告復未持有權責機關所核發之國軍眷舍居住憑證或公文書，是依前揭說明，系爭房屋自不符合眷改條例第3 條第1 項所稱國軍老舊眷村，原告鄭德芳、趙芝明亦非屬同條第2 項所稱之原眷戶。又，系爭房屋既非眷改條例第3 條第1 項第3 款所稱之軍眷住宅，是原告雖均領有系爭房屋所有權狀，但並無依眷改條例第26條規定請求比照原眷戶規定辦理之權利。
㈣原告雖主張軍情局曾以96年5 月15日劍前字第0960002753號
呈稱：「本局同意辦理散戶歸村作業給予『原眷戶資格』」云云，惟觀乎該段文字之全文為「三、本局研處意見㈠查民國85年5 月17日執行催討故退員趙耀斌遺眷所屬房屋用地及訴訟費歸還本局協調會紀錄，協議內容略以：本局俟趙員遺眷鄭德芳於85年9 月30日前付清全額訴訟費用70餘萬元等3項協議後，辦理散戶歸村作業，並給予比照『懷仁新村』原眷戶資格。經電請鄭員提供繳款證明，迄未獲回覆，致未能辦理散戶歸村作業。㈡再查臺北市『懷仁新村』係屬眷改條例第3 條第1 項第3 款所稱『政府提供土地由眷戶自費興建者』，鄭等2 員並未列於本局列管眷村名冊內，亦無權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或核配公文書，故鄭、趙2 員無法補建原眷戶資格」（見前審卷第94頁）。另參軍情局後勤處於85年5 月間為收回系爭土地，曾與原告鄭德芳多次協調，協調結果原告鄭德芳同意於85年9 月30日前，繳付應負擔之民事訴訟費用70餘萬元；前揭21號、23號、27號、29號等
4 戶房屋，由原告鄭德芳出面協議，於85年6 月20日前達成搬遷之書面同意書（含所有借用人、使用人、現住戶），並於85年12月31日前搬遷完畢，如未能履行，軍方即依法辦理，原告鄭德芳不得有任何要求；原告鄭德芳同意自前揭31號房屋遷出。如原告鄭德芳依協議辦理完成後，軍情局同意將其比照懷仁新村原住戶處理方式辦理等情，有協調紀錄可考（見前審卷第92頁至第93頁）。惟原告鄭德芳並未依據該協調紀錄履行，此有軍情局96年5 月15日劍前字第0960002753號呈可按（見前審卷第94頁），原告對此亦不爭執，是原告既未履行上開協議，其主張被告應給予原眷戶資格云云，自非可採。
㈤原告另主張其至少具有違占建戶資格云云，惟按眷改條例第
23條所謂之違占建戶，依辦理國軍老舊眷村改建注意事項陸、一規定：「凡於八十五年二月六日以前非經合法程序占有眷舍者，為違占戶；非附屬於既有眷舍而未經核准自行興建構造上及使用上具有獨立性之建築物，為違建戶。」查：
⒈系爭房屋係經軍情局核准興建之研究室，非為眷舍，已如
前述，是其亦非屬未經核准之建築物，自亦與前開規定之「違占建戶」不合。
⒉又軍情局並非眷改條例之主管機關，原眷戶、違占建戶資
格之認定非屬軍情局之權責，矧軍情局竟以98年5 月6 日國報政綜字第0980002543號書函復原告蔡鍾潔華謂「卷審台端所附佐證資料，符合違占建戶資格，請儘速向本局提出補建申請，俾免影響個人權益及本村改建進度。」等語（見99年訴願決定卷可閱部分第43頁），容屬有誤，非可憑採。
⒊原告雖主張國防部部長辦公室100 年10月14日國部政綜字
第1000006194號函飭命軍情局或總政戰局（眷服處）100年10月7 日國政眷服字第1000014613號函，均要求軍情局依法辦理違占建戶補件列管登記，然軍情局不具理由拒卻之，並請求通知軍情局承辦人朱祥生中校到庭作證云云。
惟查依國防部總政治作戰局100 年10月7 日國政眷服字第1000014613號函（見本院100 年度訴更一字第241 號卷第56頁）及軍情局100 年10月18日國報政綜字第1000006006號函（見同卷第57頁）所示，國防部部長辦公室、總政治作戰局僅係交辦原告陳情（辦理違占建戶補件列管）案件，請其查明妥處逕復，並非指示軍情局要准予辦理違占建戶補件列管登記。且軍情局100 年10月18日國報政綜字第1000006006號函復已載明「本案業已進入司法程序，鄭德芳君等人陳情辦理違占建戶補件列管乙節，本局依訴訟結果辦理後續。」原告聲請本院通知承辦人到庭說明拒絕處理之理由云云，經核並無必要。
六、綜上所述，本件原告之請求，經核均非可採。本件係依眷改條例申請之案件（參最高行政法院廢棄發回理由），訴願決定認本件非屬依法申請案件，而不受理其訴願，雖有未洽，然原告之請求經核既無理由，其提起課予義務訴訟，請求判命被告作成確認有原眷戶、違占建戶資格之行政處分為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 15 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 楊得君法 官 洪慕芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 5 月 15 日
書記官 林玉卿