臺北高等行政法院判決
100年度訴更一字第200號
102年9月4日辯論終結原 告 羅家基
吳守成陳閒賢張范儀方尹詩英楊春竹徐少亭陳雲王姜宜鳳常學光馮誠管陳靜子孟胡少英蔣琴崗林章鳳宋宇剛王華友張家麟黎熾光孫慧娣王立禮耿李靜貞林尤秀欽孔祥瑞陳義萍高昇亮共 同訴訟代理人 葉智幄律師被 告 國防部代 表 人 嚴 明（部長）訴訟代理人 徐克銘律師複 代理人 莊宇翔律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國98年11月10日院臺訴字第0980096977號訴願決定，提起行政訴訟，經本院判決後，最高行政法院發回更審。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為高華柱，訴訟進行中依序變更為楊念祖、嚴明，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告（前審原告除當事人欄所列原告外，另有高昇榮、高昇光2 人，併同上訴審發回本院後，高昇榮、高昇光2 人撤回其訴）原係高雄巿國軍老舊眷村「明德新村」及「建業新村」（下合稱明建新村）眷舍之原眷戶或繼承人。該新村前經被告所屬總政治作戰局依行為時國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）相關規定辦理眷村改建事宜，並作成民國（下同）92年11月25日勁勢字第0920014643號公告（下稱92年11月25日公告），於92年12月5 日召開高雄巿自治新村改建基地法定說明會，以原眷戶同意參與改建者，應於93年3 月4日前將改建申請書完成認證後，交送列管單位層轉被告，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建戶。嗣經國防部海軍總司令部（現改制為國防部海軍司令部，下稱海軍司令部）彙整該軍列管明建新村原眷戶暨違占建戶遷建自治新村改建基地申請書法院認證結果及眷籍清查補正資料後，呈報被告以93年12月24日勁勢字第0930019191號令核定明建新村遷建自治新村改建基地眷戶各選項認證結果，同意改建之原眷戶合計超過4 分之3 以上。其中部分原告雖完成改建申請書認證，惟嗣以存證信函聲明註銷該申請書，部分原告未依限提出改建申請，另經列管單位通知陳述意見，亦未於期限內說明，或未表達配合改建意願，海軍司令部以97年5 月23日國海政眷字第0970001436號及97年6 月30日國海政眷字第0970001793號函呈報被告依眷改條例第22條規定，分別以97年6 月23日國政眷服字第0970007819號及97年7 月14日國政眷服字第0970008841號函原告，註銷原告原眷戶權益，請將眷舍及土地於97年7 月25日及同年8 月15日前繳回列管單位，逾期未繳還者，將依法向法院聲請裁定後強制執行。原告光不服，訴經行政院為「撤銷原處分」之訴願決定。被告復分別以98年2 月5 日國政眷服字第0980001435號及第0000000000號函（下合稱原處分），註銷原告羅家基等24人眷舍居住憑證及原眷戶權益，及註銷高丁○○與陳姜○○（高丁○○、陳姜○○已亡故，原告高昇光及陳義萍分別為繼承人）之眷舍居住憑證。原告不服，提起訴願遭決定駁回後，向本院提起行政訴訟，經本院99年10月7 日以99年度訴字第40號判決駁回，原告猶未甘服，提起上訴，經最高行政法院100年9 月29日以100 年度判字第1702號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
三、原告聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。其主張除於前審所爭執被告所屬轄下機關所為公告及通知逾越機關權限，據此為基礎作成之原處分自非合法；「明德新村」與「建業新村」無改建必要且無合併改建之必要，原處分之作成有違比例原則等語外，另陳述如下：
原告等所屬「明德新村」、「建業新村」出具經認證高雄市「自治新村改建基地」原眷戶改（遷）建申請書之同意改建戶未達眷改條例第22條所定全體原眷戶4 分之3 以上之改建門檻，是原處分自非適法。
1.逾期認證10份原審判決已認定建業新村26、38、39、107 、158 號，明德新村26、28、38、39、45號10份係屬逾期認證，自應於計算同意改建原眷戶數時予以扣除。
2.重複認證6 份。被告所提明建新村原眷戶第一次認證書，其中建業新村原眷戶張○○ 等3 戶原眷戶，合計有6 份認證書之重複情事，應將重複部分加以扣除。
3.非「國軍眷舍管理表」表列親屬共9戶既不具「國軍眷舍管理表」表列親屬共9 戶，顯不具原眷戶資格，自無法為同意改建之認證。
4.配偶權益承受核定日期逾認證期限共8戶要求參加眷村改建認證申請時，必須具有眷戶資格，乃係因當初配給眷舍予眷戶，眷戶符合配給之條件，而有眷改條例第5 條暨國軍老舊眷村原眷戶死亡權益承受補充之規定。是日後改建之同意與否，亦須具有眷戶資格始得為之。本案中，張○○、劉○○、吳○○、李○○、崔○○ 、周○○ 等人之權益承受核定文均於認證後方發文，即其於認證之當時，均尚不具有承受權益資格，不可參加認證，該6 戶所提之認證書應屬無效。原眷戶周○○ 係於93年6月2 眷戶周○○本人健在時完成，而非由其配偶周吳○○申請之，其所為之認證書應屬無效。
5.子女權益承受核定逾期26戶26戶子女權益承受核定日期已逾認證申請截止日，為原告所不爭執，依眷改條例第5 條及國軍老舊眷村原眷戶死亡權益承受補充規定意旨，該26戶之認證書不應列入計算基礎。
6.認證應屬無效者﹔⑴身分證字號及姓名不符8戶
胡○○ 等8 戶認證書所載之申請人身分證字號及姓名不符，已足使人合理懷疑該8 份認證書是否確經本人當面於公證人蓋章或請求認證，與當初被告要求眷戶之申請書需經認證之意旨有所不符，而應予以扣除。
⑵認證書經塗改而未蓋章共15戶
認證書申請人未蓋印章或姓名塗改變更，當事人及公證人未蓋簽章證明，使人懷疑該認證書之效力，自應認該等認證書經塗改而未蓋章簽名者，應屬無效。
⑶簽名不符共計194 戶
有194 份認證書簽名與印章不同、簽名字跡不相符等諸多瑕疵，顯與公證法第101 條第5 項及施行細則第78條第2 項要件未合而屬無效。
⑷認證書上個人資料預先電腦列印共計44戶
曾○○ 等44戶之認證書其申請人姓名、資料等，皆係預先電腦打印，且未載明曾○○ 等44戶不識字等語，顯與其他經同一公證人同一時間認證之認證書計368 份，係由申請認證人在認證書上以簽名之方式為之不同，是認無法證明申請人確與公證人有面對認證簽章，顯然違反公證法第101 條之規定，該44戶應屬無效而需扣除。
7.期限屆至後表達不同意改建意願共20戶張○○ 等20戶曾以存證信函向國防部表達不參加眷改主張，並遭被告以原處分註銷渠等眷籍在案，被告既稱尊重眷戶為其居住生活的考量所為之變更同意之決定，則該20戶應當無效認證，應予扣除。
8.同戶在認證期限屆滿前先後簽同意及不同意之認證，應以之後簽訂不同意建改之認證為準共計15戶。
依眷改條例第22條規定，應於機關通知後3 個月內即93年
3 月4 日前完成認證。而楊○○ 等15戶簽屬同意認證，惟於其後再行簽屬有條件認證書，意即其後表示不同意、該部份應予扣除。
9.同期間簽相反意願認證共計37戶張○○ 等37戶同時公證，而公證人為不同之人，認證書何者為有效，頗有疑義，是應予以扣除。被告僅答辯原眷戶另立之有條件不同意眷村改建聲明書，並未於期限內送達與被告，自不足採認云云，難謂已盡舉證之責。
10.違占（建）戶共計21戶被告眷改機關於93年進行明德、建業等眷村改建作業前，自應先依法查核改建眷村眷籍資料，辦理改建之眷戶資格是否相符應先予以釐清，將不符資格者予以剃除。關○○等21戶均係於民國60至80年間享用華夏等基金貸款，卻又配與眷舍，明顯與國軍軍眷業務處理作業要點第11條第2項第2 款相悖，是應扣除該21戶之認證。
11.一戶兩認之情形共12戶。按發生門牌編制相同，而居住憑證之文號皆不同之情事，係因國防部違反國軍軍眷業務處理要點之規定，違法發放居住憑證而致。依國防部87年祥祉14383 號令規定協商由一戶承接眷改權益者，應先扣除多餘之7 份認證書，若未出具協商承受權益者，即應將該12份認證書全數扣除。
12.綜上、就被告所提出之412 份經認證之高雄市「自治新村改建基地」原眷戶改（遷）建申請書，扣除上開眷戶認證部分，堪認原告等所屬明建新村出具經認證高雄市「自治新村改建基地」原眷戶改（遷）建申請書之同意改建戶未達眷改條例第22條所定之改建門檻。
四、被告聲明求為判決駁回原告之訴。其主張除於前審所陳述被告已立於主管機關地位進行本件改建認證程序，原告不同意改建，原處分依眷改條例第22條註銷原告等之眷舍居住憑證及原眷戶權益，並無違法外，另陳述如下：
原告等主張「明建新村」認證書不具備眷改條例第20條第1項所定要件而無法計入該條所定4 分之3 法定門檻，主張系爭「明建新村」同意改建之人數未超過法定門檻，顯無理由。
1.原眷戶陳○等10戶原眷戶認證日期已逾越認證期限之情形：被告已就該部份排除。
2.原眷戶張○○ 等3 戶共6 份重複認證之情事：經核對該「明建新村」原眷戶第一次認證書之資料，該3戶確有重複提出申請書之情事，然其所提出之認證書均有該眷戶親自簽名其上，並經公證人認證，上開3 戶原眷戶應為同意改建之眷戶無疑，自應計入同意改建之原眷戶戶數，縱扣除重複繳交者亦應僅扣除3份為限。
3.原告等主張趙○○ 等12戶一戶兩認之情事：依眷改條例第3 條規定意旨，是否具眷改條例所稱之原眷戶資格者，係以眷戶是否領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶為認定，並非以門牌號碼為據。原告所指之趙○○ 等12戶雖有門牌號碼相同之情形，然此僅系門牌編制所生之問題，與原眷戶資格之認定並無關連。辦理國軍老舊眷村改建注意事項第壹條第二項規定係針對一戶兩舍以上之情，規定一原眷戶僅得享有一原眷戶權益而配有一眷舍。與原告所指一門牌號碼有兩原眷戶並不相同。縱該12戶有門牌編制相同之情事，然該12戶所持主管機關核發居住憑證公文書之文號皆不相同，顯見其均具眷改條例第3 條所稱之原眷戶資格，而為個別不同之原眷戶無疑。今該12戶既皆具原眷戶身分，且均於法定期限內提出經認證之同意改建申請書在案，被告自應將之計入同意改建原眷戶之戶數。從而，被告就第一階段認證期限屆滿後之同意改建原眷戶戶數之計算乙事，並無任何違誤。
4.原告等主張李○○ 等9 戶非國軍眷舍管理表表列親屬：門牌號碼72之原眷戶仍為李○○，並非李○○，依眷改條例第5 條第1 項定，並無違法權益承受之情事。
5.原告等主張張范○○ 等8 戶配偶權益承受核定日期逾認證期限：
⑴張○○ 部分：依被告勁勢字第0940008353 號令附件所
示，張○○係於61年9 月29日死亡。而原眷戶張○○ 死亡後，其配偶即張范○○依國軍老舊眷村改建條例第5條規定得優先承受權益，且認證書申請人亦係張范○○
。 縱認張范○○ 申請認證書時，尚未完成權益承受申請，惟張范○○提出認證書時既已有承受原眷戶張○○權益之資格，且嗣後已由被告核定為張○○權益承受人，自得認已補正該瑕疵，而不影響認證書之效力。
⑵劉○○ 部分：依被告勁勢字第0940002489號令所示，劉
○○ 係於75年9 月21日死亡。而原眷戶劉○○死亡後，其配偶即劉○○依國軍老舊眷村改建條例第5 條規定得
優先承受權益，且認證書申請人亦係劉○○ 。縱認劉○○提出認證書時，尚未完成權益承受申請，惟劉○○先提出認證書時既已有承受眷戶劉○○權益之資格，且嗣後已由被告核定為劉○○權益承受人，自得認已補正該瑕疵，而不影響認證書之效力。
⑶吳○○ 部分：依被告勁勢字第0930006365號令附件所示
，吳○○ 係於92年10月30日死亡。又該令雖係依被告海軍總司令部93年4 月22日澄育字第0930000909號呈辦理，惟該呈係同時辦理五員權益承受事宜，故尚無法以該呈發文日期作為吳○○ 之配偶申請權益承受日期之推算。況原眷戶吳○○死亡後，其配偶即吳楊○○ 依國軍老舊眷村改建條例第5 條規定得優先承受權益，且認證書申請人亦係吳楊○○ 。縱認吳楊○○提出認證書時，尚未完成權益承受申請，惟吳楊○○提出認證書時既已有承受眷戶吳○○權益之資格，且嗣後已由國防部核定為吳○○權益承受人，自得認已補正該瑕疵，而不影響認證書之效力。
⑷李○○ 部分：依被告勁勢字第0930003041號令所示，李
○○ 係於92年11月4 日死亡，且該令係依被告海軍總司
令部92年12月24日澄育字第0920002547號呈辦理，故應可得知原眷戶李○○死亡及其配偶申請權益承受日期均係早於認證期限，僅因行政作業時間，方於93年
3 月8 日核定。⑸崔○○ 部分：依被告勁勢字第0930003042號令附件所示
，崔○○ 係於92年10月30日死亡，且該令係依被告海軍總司令部92年12月8 日澄育字第0920002510號呈辦理，故應可得知原眷戶崔○○死亡及其配偶申請權益承受日期均係早於認證期限，僅因行政作業時間，方於93年3月8 日核定。
⑹周○○ 部分：依被告勁勢字第0930003043號令所示，該
令係依被告海軍總司令部92年12月10日澄育字第0920002696號呈辦理，故應可推知原眷戶周○○ 係於92年12月10日前死亡，其配偶並於該日前提出申請，僅因行政作業時間，方於93年3 月8 日核定。
⑺周○○ 部分：其配偶周吳○○已屬第一類之逾期認證，
本即扣除而未計算在改建戶數內，原告於此復加爭執，顯係為增加不同意戶數之假象，並不足採。
6.針對原告等主張陳○等28戶權益承受核定逾期等情：⑴其中陳○、牟○○ 已屬第一類之逾期認證眷戶，本即扣
除而未計算在改建戶數內，原告於此復加爭執，顯係為增加不同意戶數之假象，並不足採。
⑵其他26戶部分：依眷改條例第3 條第2 項、辦理國軍老
舊眷村改建注意事項第1 條第1 項所明定，具有核准之公文書或追認者，皆屬國軍老舊眷村改建條例所稱之原眷戶。此部分26戶子女權益承受核定日期雖逾期，惟部分僅係因行政作業之時間流程。又原眷戶權益並未經註銷，且嗣後已由被告核定為權益承受人，該等權益承受人於提出認證書時，皆已完成權益承受申請及核定，自不影響認證書之效力。
7.針對原告等主張張○○ 等20戶期限屆至後表達不同意改建意願情形：
⑴眷改條例施行細則第20條規定，系爭眷村改建與否，取
決於第一階段認證期間屆滿時，是否有逾原眷戶4 分之
3 以上眷戶同意。於同意改建眷戶達全村戶數4 分之3以上，眷村改建程序即為接續進行，並據此而為規劃改建。行政程序法第8 條規定意旨、最高行政法院95年度判字第1162號判決、最高行政法院99年度判字第377 號判決意旨，原眷戶依眷改條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3 個月以經法院或民間公證人認證之書面為之。而行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，此一原則於行政處分之作成，應予適用。此外，行政行為亦應避免使已確定之案件立於不確定之狀態，進而嚴重影響法安定性，造成法律秩序動盪不安第一階段認證期間屆滿後，眷村改建與否即為底定，被告再依認證之結果是否超過
4 分之3 法定門檻決定是否辦理眷村改建，不再變動，俾免改建計畫陷於浮動不安之狀態而增加改建成本，進而影響同意改建眷戶之權益。此後，如有部分眷戶變更意願為不同意改建，經被告再三溝通、請其慎重考慮後，如仍不同意改建或不配合改建，則從其意願。惟其嗣後變更改建意願之表示，應僅係影響個別眷戶是否為眷改條例第22條所稱之不同意改建眷戶，而不生重行計算改建比例之效力，以保障多數同意改建眷戶對於被告核定系爭「明建新村」辦理改建之正當合理信賴，並避免使被告已核定「明建新村」辦理改建乙事立於不確定之狀態，進而嚴重影響法安定性，造成法律秩序動盪不安。準此以言，基於保護同意改建眷戶對於「明建新村」因同意改建之原眷戶戶數超過法定門檻而辦理改建之正當合理信賴，並使國家辦理眷村改建之政策處於可預測之法安定性需求，同意改建比例之計算以第一階段認證結果為確定而不再變動。
⑵眷村同意改建之原眷戶戶數超過法定門檻並經被告核定
辦理改建後，被告針對同意改建之原眷戶，將陸續進行改建基地上原眷戶之搬遷工作，改建基地住宅眷舍之興建、選擇領取完工後輔助購宅款者則於領取輔助購宅款後陸續搬遷等工作；針對不同意改建之原眷戶，被告則依法註銷其原眷戶資格及原眷戶權益，故國軍老舊眷村改建條例為持續性之行政行為。故若許原於第一階段認證期間內繳交同意改建申請書之原眷戶，於認證期間屆滿，眷村改建與否底定後，再為撤銷其先前所為同意改建之意願表達，並進而影響被告對於「明建新村」改建於否之決定，將使被告已進行之改建工作付諸流水，並使改建程序陷於不安定之狀態，更嚴重影響同意改建眷戶對於已核定之改建程序之信賴，而造成其財產上之嚴重損害。從而，原告所舉之眷戶張家麟等戶，均係於第一階段同意改建並提出認證書之眷戶，有系爭認證書可為確切證明，揆諸前揭說明，被告將其列為同意改建戶之戶數，洵無不合法之處。
8.針對原告等主張楊○○等15戶前後簽不同意願認證、張○○ 等37戶同期間簽相反意願認證之情形：
查原告所主張15戶與37戶完全重疊，顯係為增加不同意戶數之假象，並不足採。原告等雖表示其於期限內已另立「高雄市自治新村」改建基地明建新村原眷戶有條件不同意眷村改建聲明書等節，惟其並未於期限內送達予被告，自不足採認，是不生影響認證期限屆滿前已同意眷村改建原眷戶戶數之效力。
9.針對原告等主張胡○○ 等9 戶認證書所載之申請人身分證字號及姓名不符之情：
原告就此部分所稱之身分證字號及姓名不符之情事，不外係指系爭「認證書」與其所稱「管理名冊」上所列之身分證字號不符為其指摘之依據。惟是否具備原眷戶資格係以是否具有公文書為準，並非以管理名冊為據，管理名冊上之資料或有誤植，並不影響原眷戶本人到場認證之資格。
尚無從以認證書之身分證字號與管理表不符，即謂非其本人到場認證。亦有進者，各該認證書均確實由公證人予以公證，當為合法有效之認證書，原告雖認部分認證書是否為本人簽署有所疑慮，然此皆為原告等一己之猜測，並無任何依據，如有原告所指之情形為不符公證法並依法不得為公證之情形，公證人當不致於各該申請書上為公證為是，從而，原告所指洵屬無據。
10.針對原告等主張有張○○等15戶塗改未蓋章、安○○ 等19
4 戶計有簽名與印章不同、曾○○ 等44戶申請書上之申請人姓名均為電腦打印之情：
原眷戶於法定期限內持認證書辦理認證之目的，乃在表達及確定其同意改建之意願，今該等原眷戶確實同意辦理改建，並於被告所提出之認證書親自簽名於其上，且於公證人認證時更提出其身分證明文件證明為眷戶本人無誤後，再由公證人予以辦理認證，依最高法院86年度台上字第2142號判決意旨，應認提出認證之眷戶，確為同意改建之眷戶無疑，被告將此等認證書計入同意辦理改建之法定門檻，尚難認有何不合法之處。再者，各該認證書均確實由公證人予以公證，當為合法有效之認證書，原告雖認部分認證書是否為本人簽署有所疑慮，然此皆為原告等一己之猜測，並無任何依據，如原告所指之情形為不符公證法並依法不得為公證之情形，公證人當不致於各該申請書上為公證為是。從而，原告所指洵屬無據。復查，就認證書中有關「本人意願欄」既均經申請認證人簽名確認，並於最末用印於其上，客觀上應可推認申請認證人應均係於公證人面前請求認證，並符合公證法第101 條第1 項所要求應由申請認證人於私文書上簽名之要件，而無不符之處。
五、本院判斷如下：㈠按「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興
建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例。」「本條例主管機關為國防部。」第3 條「（第1 項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國六十九年十二月三十一日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：……（第2 項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」「（第1 項）原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶承受其權益，餘均不得承受其權益。……（第2 項）前項子女人數在二人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡情事發生之日起三個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益；逾期均喪失承受之權益。」「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」（按眷改條例於96年1 月3日修訂原眷戶比例為三分之二，並增列第2 項）為行為時眷改條例第1 條第1 項、第2 條、第5 條及第22條所明文。是軍人因任軍職而獲配住軍方所管理眷舍之法律關係，本為私法使用借貸關係，乃因特定之公共利益，始制定上開條例第
3 條第1 項所指國軍老舊眷村與同條第2 項所稱原眷戶，構建原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之利益，優於其他一般國民之權益。然無論如何，國軍老舊眷村之改建，本質上仍係國防部對於軍眷眷舍房地之管理及處理，其基於管理權人地位，對於軍眷眷籍之維護確認、土地改建、規劃及利用，只要未與眷改條例抵觸或有違於原眷戶間之平等，本得自為規範並辦理。
㈡原告等為明建新村原眷戶或繼承人，被告就該新村進行改建
，並以同意改建之原眷戶已各達該村戶數四分之三，然原告等為不同意改建之原眷戶或繼承人為由，乃以原處分註銷原告等之眷舍居住憑證及原眷戶權益等情，為兩造所不爭，且有原處分影本等在卷為憑。原告爭執原處分之合法性，大別為程序及實體兩方面，本院分述如下：
1.程序部分：⑴被告所屬轄下機關所為公告及通知並未逾越機關權限︰
被告為眷改條例之主管機關，固為眷改條例第2 條第1項所明定，惟此並不表彰舉凡眷改業務均需由被告親力為之，始為適法。蓋行政主體內部，為金字塔型層級構造之行政組織，由一最高之行政機關領導所屬下級行政機關執行法律，此為上級機關對下級機關就其法律權限事務執行之「指揮權」，無須依行政程序法第15條為權限委任，也非行政程序法第19條第1 項所謂之行政協助，是以，被告既以89年5 月19日（89）祥祉字第05728號令，指揮所屬總政治作戰局辦理原眷戶法定說明會公告作業（參見前審卷1 第185 頁），則該局及該局轄下各列管軍種單位就系爭眷村改建說明會公告相關業務之行政行為，本應視為被告基於事務主管機關指揮轄下所為之行政行為，並非被告所屬總政治作戰局或各列管軍種單位（明建新村由海軍陸戰隊指揮部及海軍後勤司令部列管）逾越權限之行政行為。抑且，被告所屬總政治作戰局依國防部令於92年11月25日以勁勢字第0920014643號公告召開高雄市自治新村改建基地改（遷）建認證說明會，並為若干事項之公告（公告內容詳如後述），核其內容無非將系爭眷舍改建程序及同意改建與否之法律效果等事項告知眷村住戶，並未對外發生公法上權利得喪變更之效果，至於關於原眷戶權益註銷之說明，則係首揭眷改條例施行細則之重申，乃事實通知，並非行政處分至明。原告以被告所屬政治作戰局非眷改條例之主管機關，欠缺事務管轄權限所為之改建公告乃具重大明顯瑕疵之行政處分，應為無效，據此公告後續所為之認證程序以及贊成眷改比例之核定，均因前階段之公告無效而屬無法，根據此違法認證程序所得結論而做成之原處分，自亦違法云云，委無足採。
⑵被告為處分前已踐行正當程序︰
①被告依眷改條例第22條所為之原處分不利處分，應為
正當程序之踐行，亦即「預告」以促請受處分人限期為書面陳述，受處分人得依此預告而為「陳述意見」，以及處分決定之告知、理由說明並教示救濟途徑。又因眷改條例第22條註銷處分既係以原眷戶不同意改建為其要件，且該註銷處分對原眷戶權益影響重大，是故，主管機關就處分預告內容須將改建條件等資訊明確揭露（如眷改條例第20條第3 項所示︰原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明），並應賦予相當預告期限俾令原眷戶有充分考量之時間，當然，預告必須確實到達原眷戶。
②被告所屬總政治作戰局依被告指揮於92年11月25日以
勁勢字第0920014643號公告召開高雄市自治新村改建基地改（遷）建認證說明會，除於公告事項載明同意改建之原眷戶及違占建戶應於說明會後3 個月內，填具改（遷）建申請書，並經法院或民間公證人認證後，連同相關資料一併繳交至列管軍種單位，逾期未繳交者則視為不同意改建戶。……本眷村原眷戶有四分之三以上同意改（遷）建，並經法院（或民間公證人）認證者，本村即按改建計畫及相關程序改建，對不同意改建者，本部得逕行註銷原眷戶眷舍居住憑證（含公文書）及其權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定強制執行等語外，公告所附申請書並就前揭眷改條例第20條第3 項所示事項詳予以記載，有上開公告所附申請書附卷為憑，核此公告所揭示改建認證之程序及相關資訊，就不同意改建者得為註銷處分之情節已具有相當預告性質，所揭示之資訊充分（申請書附有5 選項，就原眷戶改建權益詳為說明），賦予決策之期間相當（3 個月）。
⑶是故，原處分於正當程序之進行，並無不備，至於上開
正當程序之踐行究係由處分機關或處分機關轄下機關為之，對原告等權利其實並無妨礙，原告等執詞上開程序之進行乃由眷舍之列管軍種為之，遂指被告於原處分未經正當程序云云，並無足採。
2.實體部分︰⑴明建新村之眷舍為眷改條例所規範之國軍老舊眷村︰
查依眷改條例第3 條規定，凡於69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，均屬適用眷改條例之國軍老舊眷村，而本件明建新村之眷舍，係69年12月31日前興建完成，此有卷附明建新村眷舍管理表可稽。原告等雖主張對於住居環境甚為注重，其住家、道路環境整潔，非屬老舊眷舍云云。惟徵諸眷改條例第1 條所揭示之立法意旨以觀，其目的非侷限於改善軍眷之生活環境，「提高土地使用經濟效益、興建住宅照顧中低收入戶、協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」均在其中，是以，是否為老舊眷村應以各該眷村所佔用地房屋整體以觀，而非以眷村內各房屋獨立判斷，否則如何整體規劃以提高土地使用效益？又如何協助地方政府取得公共設施？原告等以上開眷村於69年12月31日興建後，房屋及道路是否整潔而論究各該眷村是否老舊，自非的論。本件系爭眷村既係於69年12月31日前興建，時距今日約30年，而高雄市近年來高度開發，亟須土地參與整體規劃、美化市容，被告以上開眷村為眷改條例所規範改建之老舊眷村，進行改建，自無不法。
⑵明建新村係依眷改條例第6 條規定按眷村分佈位置及自
治管理區劃為分區，並無違法，以「明建新村」同意改建眷戶與總眷戶比例為是否達四分之三以上原眷戶同意之衡量基準，洵屬有據︰
按眷改條例第2 條第1 項、第6 條第1 項規定，國軍老舊眷村之改建，乃由權責機關國防部按眷村分佈位置，依條件相近者採整體分區規劃。是以，老舊眷村如何整體分區規劃，已屬立法機關以法律上不確定概念方式授與行政機關做政策上之價值判斷，並對判斷之成敗向立法機關負責，法院對此類行政上裁決尊重其判斷餘地。
被告係以地理位置以及管理上是否屬同一自治會為區分，而將門牌編訂為「明德新村」、「建業新村」者併為「明建新村」一眷村處理，業據其陳明在案，原告對於二者地理位置相近、管理上同屬一自治會等節，亦無爭議，核被告上開分區有其正當理由。
⑶明建新村已達四分之三以上原眷戶同意改建（有關明建
新村總戶數、是否同意且認證、統計比率及兩造就各該眷戶是否應列入同意人數之爭執事項均詳見於附表）︰
①查明建新村原眷戶總數計為508 戶，此有被告提出之
各該眷舍管理表冊為憑，並經本院核對該新村眷舍管理表冊屬實。被告為明建新村列管單位之上級機關，除非另有實證顯示其所製作之眷舍管理表冊所載與事實不符，否則，各該眷村眷舍總數自當以眷舍管理表冊中所列者為準據。本件原告空言泛稱上開眷舍管理表冊所載總眷戶戶數與事實不符云云，未能提出實證推翻上開眷舍管理表冊之真實性，其主張即無可採。②再依被告所提出之經認證之申請書所示計有412 份，
經本院比對各該申請書與眷舍管理表冊，核算應排除者如下：
Ⅰ逾期認證10份：
此部分兩造均認同應予排除。
Ⅱ重複認證計有6 份（分別為門號80、84、89、95、
204 、220 號），應刪除其中3 份。又重複認證並無違法之處，亦非無效事由，只是計算同意戶數時，應就重複部份刪除。原告以重複認證為由，主張6份全數刪除，並無可採，附此指明。
Ⅲ申請書原眷戶林○○ 、李○○部分，經比對眷舍管
理表冊所附資料，及被告於審理中所提出之其他原眷戶承受權益憑證（附本院卷2 第376 頁至第440頁、第459 頁至第528 頁、第546 頁至第550 頁、第546 頁至第581 頁），未能確認為原眷戶或原眷戶死亡由承受其權益之眷屬所提出者，亦予刪除。
Ⅳ申請書由王○○、張○○、宋○○、王○○、張○
○ 、林○○ 、馬○○及郭○○出具者，共計8 筆，經比對，非屬「國軍眷舍管理表」列得承受之親屬，應予刪除。
Ⅴ總計：是原眷戶共計508 戶，提出同意認證者為41
2 戶，扣除逾期認證10戶、重複認證3 戶、眷籍未確定2 戶及非屬國軍眷舍管理表列親屬8 戶、有效同意認證為389 戶，與原眷戶總數比例為76.57 ％，達法定4 分之3 門檻。
⑷原告雖另爭執申請書經認證如下情狀者，亦應排除，則非可採。論述如下：
①按老舊眷村有其特殊時代背景及文化，住民就眷舍雖
無所有權，但感情之依賴甚深，為尊重住民意願及在地文化，眷改條例第22條有異於民法所有權人得處分所有物之思考，規定規劃改建之眷村，須有原眷戶四分之三以上同意該改建計畫，始得為改建，其意旨首在令主管機與住民互動規劃，藉此住民參與之程序，凝聚共識，緩和原眷戶因生活地域及方式驟然變動所造成之社會不安，原眷戶之需求亦得作為主管機關改建規劃後，是否得逕依原定計畫為改建，或再謀求更能兼具都市更新公益與眷戶個人私益規劃之基礎。是以，如有總眷戶四分之三以上同意者，則依原定計畫改建，苟未達總眷戶四分之三同意，則足見改建計畫尚不符合絕大多數眷戶利益，主管機關應重為規劃，俾以創造公益與私益雙贏。惟此尊重特有地域生活文化之法規設計，並不意味原眷戶因此取得決定是否改建之權利，蓋渠等既非眷舍之所有權人，於私法上本無就眷舍是否改建有表示意見之權限﹔於公行政之進行上，也不宜僅因原眷戶之意見，逕而阻礙都市更新此一公益之實現。尤其，以四分之三原眷戶之同意為改建門檻，只要有超過四分之一原眷戶反對，其意志即凌駕「四分之三（弱）」原眷戶之意志，無異於多數服從少數，並無正當性可言。
②是以，眷改條例施行細則第20條規定，所作同意改建
之確認程序之認證，其主要目的只是在「統計」同意主管機關所提出改建方案之人數是否超過總眷戶四分之三以上，確認符合多數原眷戶之意念，苟已達此門檻，則並得註銷不同意改建者之眷舍居住憑證及原眷戶權益，令其搬離，以免因少數眷戶之特定利益而妨礙多數人所支持之改建計畫施行，此為眷改條例第22條第1 項之所以一方面賦予原眷戶參規劃權限，一方面令反對者退場之立法意旨（96年1 月3 日修正眷改條例第21條之1 立法理由：「鑑於實際執行改建過程中，常因少數眷戶不同意，致無法達到四分之三的改建門檻，影響多數眷戶參加改建的權益，故修正為只須有三分之二以上眷戶同意改建即可，以維護大多數眷戶之權益。」可資參照，苟原眷戶就「原眷戶憑證」有所謂本權，當即有權表示反對，並仍保有原眷戶權益）。是故，眷改條例中原眷戶之「同意」與否乃公法上賦予特殊效果（即開啟眷改規劃之實施行程序）之同意權行使，且其行使同意權之客體乃主管機關之「眷改規劃內容」，並非眷村是否「改建」。而原眷戶同意改建計畫是否達一定比率，也只是主管機關是否續行實施同一改建計畫之要件，則只須原眷戶於某時點同意改建計畫達一定比例，主管機關即得據此實施改建計畫，曾行使同意權之原眷戶縱然事後反悔，亦不影響同意權所產生開啟主管機關得開啟原眷改規劃施行程序之效果，否則依原眷戶反覆意見為決策，導致眷改規劃內容陷於不安定，顯非制定眷改條例第22條之本意。惟前曾同意者，嗣後表示反對意見，雖不得撤回其同意，致影響眷改規劃內容，但既然事後不再認同已進行之眷改規劃，則仍應尊重其選擇，註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，避免渠等藉此行使少數人利益，有礙眷改之進行，合先敘明。
③原告主張經認證之申請書書尾姓名多有印刷或蓋印非
簽名、書尾簽名與簽名筆跡不同者、認證書所載身分證字號及姓名不符以及簽名塗改未簽名等瑕疵，有違公證法第3 條第2 項、第101 條第1 項乙節，此屬對於公證人辦理公證事務違法不當之指述。原告依公證法第16條、第17條規定向台灣高雄地方法院就提起異議，終經台灣高雄地方法院100 年度抗字第234 號民事裁定駁回異議確定，此有該裁定影本在卷可稽。於本案仍執前詞主張經認證之申請書仍有上述瑕疵，非得計入同意門檻，自非可採。至於原告以外其他明建新村不同意改建之原眷戶，另以他案（台灣高雄地方法院101 年度聲字第153 號）就認證申請書向民事法院提起異議，因本件原告並非該案之當事人，不受該案裁定之拘束，是該案雖尚未終結仍繫屬於台灣高雄地方法院，然其結論與本件無涉，附此指明。
④原告主張原眷戶張○○ 等20戶期限屆至後表達不同意
改建意願，應不得計入同意人數乙節。揆諸前揭說明所示，原眷戶既已行使同意權，而同意之眷改規劃內容亦經原眷戶一定比率之同意，事後即不得撤回同意，是上開原眷戶之人數仍應計入同意人數。
⑤原告主張原眷戶張○○ 等37戶於同期間簽立意見相反
之認證書，意向不明，不得計入同意人數乙節。然查，原告所稱上開眷戶均有同意改建之認證書送達被告，在卷可考。原告稱渠等「同期間簽立意見相反」之認證書乙節，則無可憑。再者，同時簽立，是否同時送達被告，亦無可稽者。徵諸前述說明，原眷戶一旦行使同意權，即無再行撤回之權限，卷存上開眷戶之同意改建認證書，既無反證，應認其係同意眷村改建方案，苟嗣後有相反意見，則仍計入同意人數，並應為註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益。
⑥原告主張若干同意原眷戶配偶及子女權益承受核定日期逾認證期限乙節：
Ⅰ被告所提眷舍管理表冊經與認證之申請書比對，雖
有部分申請人與眷戶名稱有所不同，但經本院核對眷舍管理表冊內原眷戶配偶子女姓名，除前段所述無從經由比對眷舍管理表冊內所載原眷戶親屬資料及被告於審理中所提出之原眷戶承受權益憑證（附本院卷2 第376 頁至第440 頁、第459 頁至第528頁、第546 頁至第550 頁、第546 頁至第581 頁），而得確認係因原眷戶死亡，而由其配偶或子女承受權益者外，核申請人均可認係具有原眷戶權益而得行使同意權者，並無疑義。
Ⅱ鑑於眷改條例第22條規定主要立法意旨在於住民參
與，是原眷戶配偶或子女權益承受核定日期即使係認證期限後，只要承受事由發生於認證期限前，於認證期限前即為住民，縱使申請承受或核定承受日期逾認證期限，於核定承受時起，應認補正其資格，而得為原眷戶之適格，得行使同意權。
⑦原告主張違占建戶21戶不應列入同意人數乙節。
Ⅰ按依新修正眷改條例第1 條所示，為加速更新國軍
老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，而有眷改條例之設。是所謂「眷村違占建戶」是否為上開條例所照顧之範疇，原非無疑義。惟立法者復認營地上違占建戶「類似」原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵，基於社會福利政策考量照顧上開人等，使之得優於一般國民權益，是以，「改建、處分之眷村及第
4 條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。……」乃為同條例第23條第1 項前段所明定。
Ⅱ再者，前以多次述及眷改條例第22條立法意旨在於
住民參與，資令都市改造取得認同。眷村中所謂「違占建戶」，基於一定時代文化背景，對於眷村之情感與利益，與原眷戶幾無差異，是住民參與時，本應將其列入，意見應併同參考。是統計眷改規劃是否得到住民多數同意而得推動時，將之計入眷戶中併同考量，計算其同意人數，自屬得當。
⑧原告主張趙○○ 等12戶1 戶2 認乙節。查依眷改條例
第3 條規定，是否具眷改條例所稱之原眷戶資格者，係以眷戶是否領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶為認定，並非以門牌號碼為據。原告所指之趙○○ 等12戶雖有門牌號碼相同之情形，然此僅系門牌編制所生之問題，與原眷戶資格之認定並無關連。經核，該12戶均領有眷舍居住憑證，既皆具原眷戶身分，且均於法定期限內提出經認證之同意改建申請書在案，自應將之計入同意改建原眷戶之戶數。
⑨原告另主張申請書由李○○ 此一非「國軍眷舍管理表
列」得出具者承受權益者出具，應不計入同意數乙節。經核，門牌號碼72之2 原眷戶仍為李○○ ，該部分由其配偶承受，然配偶承受權益未清，業經本院前已刪除計入同意人數，亦併指明。
⑸是以，原告雖有若干爭執，但經被告提出原眷戶名冊暨
同意改建眷戶之認證書，已足證明明建新村達四分之三以上原眷戶同意改建。
㈢末查，原告等未於高雄市自治新村改建基地等10村（含明建
新村）改（遷）建第一階段說明會後3 個月內配合辦理並提交改建同意認證書。嗣經海軍陸戰隊於95年12月19日以瀚眷字第0950010087號函請原告等於96年1 月15日前提出陳述書。又經海軍司令部於96年2 月14日以渝眷字第0960001120號函請原告等於96年3 月1 日前提出陳述書，逾期視同放棄陳述之機會，原告等仍未據以辦理認證。依辦理國軍老舊眷村改建注意事項第伍、二及第伍、三之規定，逾期未表示或仍不配合改建作業者，視為「不同意改建之眷戶」。經履次請原告等陳述意見，渠等仍不予置理，有上開函文可憑，原告真意確為不同意改建即屬無疑。又本件明建新村已有逾法定比例4 分之3 以上之原眷戶同意改建，已如前述，而原告等確屬不同意改建之原眷戶，被告自得依眷改條例第22條之規定註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益。
㈣另關於原告主張眷改條例第22條係規定對不同意改建之眷戶
，主管機關「得」逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，故被告作成處分仍應為適當之裁量，始符合比例原則，乃被告僅以「不同意改建」為唯一理由即作成剝奪不同意改建眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，實有已怠為裁量之違誤乙節。查國軍老舊眷村改建之政策目的之一，即係改善軍眷之生活環境，為政府對眷戶之福利措施，並以眷村有四分之三以上眷戶同意改建為條件，此符合公共政策追求最大利益之意旨。本件已於94年12月5 日召開說明會後3個月內獲得四分之三以上眷戶同意改建，本應續行後續改建事宜，惟因原告等原眷戶不同意改建，拒不搬遷，致使延宕改建時程，嗣經被告轄下機關一再函知儘速辦理認證後送被告憑辦，並屢次通知原告等不同意改建之法律效果，惟原告等始終不同意改建，此等程序拖延長達2 年有餘，相對於已同意改建之住戶則造成期間延宕之損害，以及都市發展遲換所形成之公益危害，則被告遲至96年、97年始以原處分註銷原告等原眷戶權益，實已斟酌本案歷經多年與原告等協調溝通程序仍未果之情事，及為顧及其他大多數同意改建眷戶之權益，應認其裁量權之行使並無任何逾越權限或濫用權力之處，更無違於比例原則。
六、綜上所述，原告等主張均無可採。原告等既均為規劃改建之國軍老舊眷村原眷戶或其權益承受人，然不同意改建，而所屬各該眷村同意改建比例已達四分之三，則原處分註銷原告等或其被繼承人之原眷戶權益，符合眷改條例第22條之規定，自無違誤。訴願決定予以維持，亦無不當。原告等訴請撤銷原處分與訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、又兩造其餘陳述於判決結果不生影響，自無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 9 月 25 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 9 月 25 日
書記官 徐子嵐