臺北高等行政法院判決
100年度訴更一字第201號
102年11月21日辯論終結原 告 黃金玉
范美霞周鵬展曹福華張圓圓吳湘陵溫文岐邱敬賢共 同訴訟代理人 駱怡雯 律師被 告 國防部 送達處所：臺北市郵政90087號信代 表 人 嚴明（部長） 送達處所：同上訴訟代理人 徐克銘 律師複 代理人 洪靜雯 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國97年4 月21日院臺訴字第0970084405號及97年5 月6 日院臺訴字第0970084769號訴願決定，合併提起行政訴訟，本院判決後，經最高行政法院發回更審。本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：本件原告起訴時，被告代表人原為高華柱，嗣於本件訴訟程序進行中依序變更為楊念祖、嚴明，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、事實概要：緣原告黃金玉、范美霞、周鵬展、曹福華、張圓圓、吳湘陵、溫文岐、邱敬賢8 人（下合稱原告）係屬高雄市○○與○○新村（○○與○○新村下或合稱○○新村）之原眷戶，另呂○○為○○新村之原眷戶（參○○新村眷舍管理表卷第150 頁），○○新村及○○新村均為國軍老舊眷村，被告於民國92年12月間依當時國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）及眷改條例施行細則等規定，舉辦高雄市自治新村改（遷）建認證說明會及備具高雄巿自治新村改建基地改（遷）建第一階段（認證）說明書（下稱說明書），該說明書適用範圍包括上開老舊眷村，如原眷戶同意改建者，應於說明會後3 個月內填具高雄巿自治新村改建基地原眷戶改建申請書（下稱申請書），並經法院或民間公證人認證，若因法定或不可抗力事由暫無法申辦者，應於法定期間內以書面完成報備，於該事由消滅後補行辦理，逾期視為不同意改建。被告以原告及呂○○未依限提出改建申請書，復經列管單位通知陳述意見，亦未依限提出陳述書，認為未於前開期限內表達其等同意改建之意願，並向列管單位以書面申請，乃依90年10月31日修正公布之眷改條例第22條規定，以96年
4 月9 日昌易字第0960006218號函（下稱原處分1 ）註銷原告黃金玉、范美霞、周鵬展、曹福華及張圓圓之眷舍居住憑證及原眷戶權益；以96年8 月2 日昌易字第0960014792號函（下稱原處分2 ；原處分1 、2 下合稱原處分）註銷呂○○、原告吳湘陵、溫文岐、邱敬賢、訴外人宋○○、羅○○及曾○○眷舍居住憑證及原眷戶權益。原告與呂○○不服提起訴願遭駁回，遂合併提起行政訴訟。經本院97年度訴字第1551號判決（下稱前一審判決）駁回原告及呂○○之訴，原告與呂○○仍不服，提起上訴（惟呂○○嗣於100 年9 月5 日撤回上訴，故本件關於呂○○1 人所提起○○新村眷改案部分業已駁回確定在案，審理範圍僅限○○新村眷改案），經最高行政法院100 年度判字第1731號判決（下稱前上訴審判決）將前一審判決關於原告起訴部分廢棄，併發回更為審理。
叁、本件原告主張：
一、本院應依前上訴審判決廢棄發回之意旨，具體審認○○新村全體原眷戶中，是否確實有3/4 以上之原眷戶以合法有效之意思表示表達同意改建意願：
㈠被告從未提出○○新村有依眷改條例規劃改建之必要及事
實，且眷改條例第6 條之規範意旨係在授權主管機關可將條件相近之各個村採整體分區規劃集中興建住宅社區，將不同村之居民集中改遷建於同一住宅社區中，惟各村原眷戶戶數與改建認證意願人數，應依據眷改條例第21條之1、第22條之規定個別計算、認定，眷改條例第6 條並未授權主管機關可將村里編制與地理位置不同之村合併為一個村之單位，據以合併計算原眷戶戶數與改建認證意願人數，此亦可由國防部總政治作戰部（下稱總政戰部）86年5月6 日祥祉字第04302 號函（下稱總政戰部86年5 月6日函）意旨應以單一之眷村計算甚明，○○新村與○○新村在眷村發展、現實狀況、管理站與自治會之設置各方面，均顯現確屬不同之二個獨立眷村，亦為本院94年度訴字第4136號判決理由中所認定，故應將○○新村與○○新村區分為二個獨立之眷村而分別統計同意改建之原眷戶戶數，而不得合併計算。
㈡眷改作業並非被告基本常態職權，而係眷改條例賦予被告
臨時性作業任務，而被告與國防部總政治作戰局（下稱總政戰局）為2 個不同之行政機關，被告縱將認證程序進行之權限授權其下級機關總政戰局行使，仍應依行政程序法第15條第1 項規定委任其權限，即必須遵守依法規、將委任之事項及法規依據公告及刊登政府公報或新聞紙等3 項要件。然總政戰局於92年11月25日以勁勢字第0920014643號公告僅具有事實通知之性質，本件並未見任何證據可證明被告對○○新村開啟眷改程序，則被告顯未依眷改條例之規定進行書面通知之程序。
㈢原眷戶之申請書須經合法認證，以確保申請書之真實性，
為眷改條例施行細則第20條第1 項所定據以計算眷改條例第20條所定改建人數比例之必要要件。而原眷戶依據眷改條例第22條規定所為改建意願之表達，將影響全村是否進行改建之命運。因此，眷改條例施行細則第20條第1 項實已就計算改建人數比例之依據與證明方法予以特定，如原眷戶申請書所經認證程序具有違法瑕疵，真實性既無法確保，不論是否確為原眷戶本人所提出，均不應納入於眷改條例第22條同意範圍為計算。被告提出原眷戶名冊、認證名冊（原眷戶暨權益承受名冊）與眷戶認證書主張有412位原眷戶以有效之意思表示同意改建，惟於被告提出之證據中，均未見國軍老舊眷村改建辦理法院裁定暨強制執行事件應行注意事項（下稱眷改強執注意事項）第3 點明文要求被告所製作之「同意改建名冊」，則被告不得執以作為認定改建同意人數之依據。
㈣原眷戶之申請書除須經合法認證以外，為確保原眷戶改建
意願之真實性，尚應以證明原眷戶資格存在之居住憑證或權益承受公文書，以及有與法院認證相同之印鑑蓋印於原眷戶法院認證基本資料表上之事實，憑以勾稽原眷戶改建意願之真實性，因此縱原眷戶之申請書業由法院或民間公證人予以認證，如無證據證明申請書係由具有原眷戶資格之人所提出，亦不得納入眷改條例第22條所定同意改建人數之計算範圍內。本院97年度訴字第2051號確定判決中認定6 件申請書重複提出，且逾期提出認證之申請書有10件。再者，原告（除張圓圓外）前依公證法第16條第1 項規定向管轄之臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）提出異議，經高雄地院以99年度聲字第203 號事件（下稱99年聲明異議案一審）裁定駁回，提起抗告後經高雄地院99年度抗字第257 號事件（下稱99年聲明異議案抗告審）廢棄原裁定，發回後以高雄地院100 年度聲更㈠字第1 號事件（下稱99年聲明異議案更一審）裁定認定有204 件申請書不符合公證法規定予以廢棄，並要求公證人另為適法之處置在案，顯見原處分作成時被告取得改建同意原眷戶人數是否已達3/4 已屬不明。
㈤原眷戶於表達改建意願當時實無法預料或確定改建意見收
集之結果，如將依法表達不同意改建意見之眷戶與不同意改建之眷戶同視，當使所有原眷戶因懼怕被視為不同意改建，而迫使原眷戶只能選擇表達同意改建，如此將使眷改條例第22條第1 項與同條例施行細則第20條賦予原眷戶表達改建意願之權利，形同具文，全國將無不同意改建眷村之存在。且上開規定既賦予原眷戶於規劃改建時有表達同意或不同意改建之意願表達自由，但如將依法表達不同意改建意見之眷戶與不同意改建之眷戶同視，則不啻將眷改條例第22條第1 項視為對於依法表達不同意改建意見眷戶之處罰規定，此種認定已顯然與眷改條例第22條第1 項與同條例施行細則第20條賦予原眷戶意見表達自由之規範意旨矛盾不符，亦有違平等原則。再者，眷改條例第22條第
1 項所稱之不同意改建眷戶，應係指不具備原眷戶資格之人、或於確定實行改建後拒絕依據改建期程搬遷，以及其他阻礙國軍老舊眷村更新之情形而言，始符合眷改條例第
1 條所定之立法目的。原告表達之意見在於依法表達不同意改建意見，此意見之表達僅影響原眷戶全數3/4 以上同意之計算結果，原告並未有任何拒絕依據改建期程搬遷以及其他阻礙眷村更新之行為存在。
㈥被告設計令原眷戶簽署認證申請改建認證書，本身即屬無
效違法文件，據之統計決定改建程序，當屬違法行政，分述如下：
⒈認證書412 件無任何一張有認證申請人法定原眷戶身分
證明要件，認證申請人身分不具法定要件，亦找不到一戶住址為○○新村者，認證書住址前後矛盾不符，訴外人即公證人王○○疏於職責不察，竟予不實之公證，公證認證書當然無法律效果，被告據以改建即屬違法。⒉被告未提出508 戶原眷戶之原眷戶居住憑證（公文書）
影本或權益承受人公文書影本，則被告主張○○新村及○○新村兩新村合計共有508 戶原眷戶此一事實，已有舉證責任未盡之問題。
⒊此412 件認證書中有10人非屬「國軍眷舍管理表」表列親屬，迄未見被告證明。
⒋又原眷戶張○○有子女張○○、張○○、張○○、張○
○、張○○和張○○等6 人，被告在權益承受申請人張○○未檢附由一人承受權益之協議書的情況下，於88年10月21日以祥址13043 號令違法核定該員先行承受原眷戶權益在先，直至4 年後權益承受申請人張○○始補送僅有張○○及張○○兩子同意拋棄繼承之不全協議書（未見其餘3 子之同意拋棄繼承協議書），而被告於93年3 月24日以（93）勁勢04026 號令再次違法核定其權益承受在後，被告准由張○○「先行」承受權益，已屬無據。
㈦被告於93年進行○○、○○新村等眷改作業前，自應先依
法查核改建眷村眷籍資料，辦理改建之眷戶資格是否相符應先予以釐清，將不符資格者予以剃除。關○○等21戶均係於民國60至80年間享用華夏等基金貸款，卻又配與眷舍，明顯與國軍軍眷業務處理作業要點（下稱軍眷業務要點）第11條第2 項第2 款相悖，是應扣除該21戶之認證。
二、被告作成本件註銷原告之眷舍居住憑證及原眷戶權益過程，違反平等原則：
㈠被告給予表示同意改建之眷戶有改變認證選項之機會，卻
未給予原告改變不同意改建意見之機會，顯就規範事物性質之差異而為不合理的區別對待。而海軍陸戰隊指揮部（下稱海軍陸指部）95年12月19日瀚眷字第0950010087號函與海軍司令部（下稱海令部）96年2 月14日渝眷字第0960001120號函致原告，均未提供原告有改變不同意改建意見之機會。
㈡提出由總政戰局單方製發申請書之眷戶，仍可保有依據眷
改條例第6 條第1 項所享有之權利，惟不提出由總政戰局單方製發申請書之眷戶，就須遭到列為不同意改建眷戶之命運，然而被告就提出不同申請書之人有何就規範之事物性質有差異存在，從未予以說明，有違平等原則。
㈢眷改條例於第22條第2 項與眷改條例施行細則第20條第2
項係賦予原眷戶有決定是否發動改建程序之權利，則原告表示意見斷無違法可言。再如改建同意意願達法定要件，全村即進行改建，原告表達之意見斷無變動或造成全村無法進行改建程序的情形。故眷改條例中原眷戶之「同意」與否，乃公法上賦予特殊效果之同意權行使，今被告竟將原告依法所為之同意權行使行為認作為原告為不同意改建眷戶之依據，於法無據。
三、居住憑證為列管軍種依廢止前之國軍軍眷業務處理辦法（下稱軍眷業務辦法），對於申請核配眷舍之有眷官兵所作成附有之土地與房屋使用同意之配舍處分；而「原眷戶權益」為居住於眷改條例第3 條所定之房屋，且領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之住戶，依眷改條例所享有之權益。而眷改條例第22條所稱得註銷之情形，並非以居住憑證之核發處分以及原眷戶權益之賦予違法為依據，係為關於合法行政處分廢止之法律依據，則原處分自有行政程序法第124 條所定除斥期間之適用。今被告係以○○新村與○○新村經改建認證程序全村同意改建人數超過3/
4 為理由作成原處分，則此廢止行為即應自○○新村之全村同意改建人數超過3/4 之事實發生之時起2 年內為之，始為合法，總政戰局所定之認證期限至93年3 月4 日即已屆至，原處分作成於96年4 月9 日，已逾2 年之除斥期間，原處分即於法有違。
四、是原告聲明：訴願決定、原處分均撤銷。
肆、被告則以：
一、被告為辦理系爭眷改事宜，由所轄總政戰局於92年11月25日以勁勢字第0920014643號公告（下稱總政戰局92年11月25日公告）說明，為辦理高雄市自治新村改建基地改（遷）建事宜，原眷戶同意改建者，應於92年12月4 日起至93年3 月3日止，填具改（遷）建申請書，並經法院認證，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建戶。又○○新村之原眷戶總數計508 戶，同意改建原眷戶所繳交之認證書共計412 件，扣除逾期認證之10件及重複辦理認證之3 件，同意改建之原眷戶共計399戶，已逾原眷戶數3/4，是○○新村為同意改建之眷村，自應辦理改建。而同意改建名冊製作之前提為以原眷戶同意改建所提出之認證書為據，原告主張被告應提出蓋用原眷戶辦理法院認證之同一印章之「同意改建名冊」予以證明等情顯不可採。原告均未於期限內完成認證，經被告分別以函請原告陳述意見，原告仍未於所定期限內陳述意見。從而，被告以原處分註銷原告眷舍居住憑證及原眷戶權益，洵無違法不當之處。
二、眷村如何整體分區規劃，屬立法機關以法律上不確定概念方式授與行政機關做政策上之價值判斷，並對判斷之成敗向立法機關負責，法院對此類行政上裁決尊重其判斷餘地。被告係以地理位置以及管理上是否屬同一自治會為區分，而將門牌編訂為○○、○○新村者併為○○新村一眷村處理，原告就二者地理位置相近、管理上同屬一自治會等節亦無爭議，核被告上開分區有其正當理由。
三、本件同意改建人數是否超過3/4 之核定、註銷不同意改建眷戶之居住憑證及眷戶提出改建申請之機關對象等事項仍由被告辦理，總政戰局及其他被告所屬機關並無以自己名義針對上開事項為准否之權限，被告並未將主管眷改業務之權限委任總政戰局，非屬行政程序法第15條第1 項明定之權限委任。
四、依眷改條例第22條第1 項、眷改條例施行細則第20條第1 項規定，眷村是否依眷改條例辦理改建，係以該村同意改建之原眷戶戶數是否逾法定3/4 門檻作為認定之依據；雖眷改條例施行細則第20條第1 項規定須以書面為之並經法院或民間公證人認證，惟該等書面及公證人認證之要求，應僅在於避免當事人事後就是否曾為改建意願表達一事更行爭執，而影響改建程序之安定，故始有此等要式行為與認證行為之要求，此觀諸改建時眷改條例第22條僅要求改建意願之表達，要式與認證行為係以眷改條例施行細則予以補充即明。是縱如前上訴審判決發回意旨，相關認證書有部分生公證程序是否有瑕疵之疑慮，惟該經爭執之認證書所表彰之原眷戶，皆未見其等有於事後另為爭執前所表達同意改建之意思表示，則○○新村為同意改建意思表示表達之原眷戶已逾原眷戶戶數3/4，自應辦理改建。
五、高雄地院99年聲明異議案更一審已駁回該案聲請人（含除張圓圓以外之原告，下同）就該案裁定附表編號33、59所為之異議；該案相對人就不利部分提起抗告，經高雄地院100 年度抗字第234 號事件（下稱99年聲明異議案更抗告審）裁定將聲請人其餘之聲請全部駁回確定在案，是原告主張認證程序有瑕疵等情，自無可採。
六、本件認證程序中，第一階段認證期間屆滿後，眷改與否即為底定，被告再依認證之結果是否超過3/4 法定門檻決定是否辦理眷改，不再變動，俾免改建計畫陷於浮動不安之狀態而增加改建成本，進而影響同意改建眷戶之權益，是原眷戶嗣後變更改建意願之表示，應僅係影響個別眷戶是否為眷改條例第22條所稱之不同意改建眷戶，而不生重行計算改建比例之效力。至於原告爭執：
㈠其中逾期認證之原眷戶10戶，被告本即未列入作為計算同意改建眷戶數之基礎。
㈡原告主張原眷戶3 戶重複認證之情事，被告亦為同意，惟
該3 戶認證書均有該眷戶親自簽名並經公證人認證，僅應扣除重複繳交之申請書3 件為是，而非原告主張將6 件全部扣除。
㈢原告所指之原眷戶14戶有門牌號碼相同之情形，然此應僅
系門牌編制所生之問題，不影響其等具有原眷戶之資格。㈣原告所稱之身分證字號及姓名不符之情事，不外係指相關
認證書與其所稱管理名冊上所列之身分證字號不符，惟遍觀本件所有之訴訟資料，並未見有原告所稱管理名冊之存在，則原告此部分主張已乏依據。
㈤另原告主張○○新村之同意改建認證書中有原眷戶15戶申
請書之內容有修改當事人及公證人未蓋簽章證明，原眷戶
194 戶簽名不符，原眷戶44戶申請書上之申請人姓名均為電腦打印，原眷戶162 戶之申請書簽章日期與認證日期明顯不同，均應予剔除等情，然此皆為原告一己之猜測，並無任何依據，如原告所指之情形為不符公證法並依法不得為公證之情形，公證人當不致於各該申請書上為公證為是。
㈥原告主張原眷戶47戶配偶權益承受未釐清，原眷戶48戶子
女權益承受未釐清之情形，然此部分原告所指摘95位原眷戶皆業已為合法之權益承受，原告僅泛稱或自行猜測其等未經合法之權益承受，洵不足採。
㈦原告主張享用華夏等基金貸款仍違法核定配舍並取得原眷
戶身分等情，被告於96年間陸續發現此種配舍又貸款之情形，因眷舍已改建完成，故收回全部貸款與貼息，此係基於國家資源須合理分配及有效利用原則，亦未造成眷戶重複取得權益所生之不公，被告並無違法核配眷戶權益，故將此等原眷戶納入同意改建戶數計算並無違誤，蓋該等原眷戶本即得享有一原眷戶權益，即改建之權益。
七、依眷改條例第22條第1 項之規定，被告對於不同意改建之眷戶得註銷其居住憑證。被告已於94年12月5 日召開法定說明會後3 個月內，獲得改建法定門檻3/4 以上眷戶同意改建，本應續行後續改建事宜，惟因原告不同意改建且拒不搬遷，致使延宕改建時程，嗣經被告所屬海軍陸指揮部、海令部分別於95年12月19日瀚眷字第0950010087號函、96年2 月14日渝眷字第0960001120號函一再函知原告等儘速辦理認證後送被告憑辦，並屢次通知原告不同意改建之法律效果及給予陳述意見之機會，惟原告始終不同意改建，此等程序拖延長達數年，相對於已同意改建之住戶則造成期間延宕之損害，則被告遲至98年間始註銷原告原眷戶權益，實已斟酌本件歷經多年與原告協調溝通程序仍未果之情事，及為顧及其他大多數同意改建眷戶之權益，應認被告裁量○○行使並無任何逾越權限或濫用權力之處，更無違於比例原則。又是否允許原眷戶逾期辦理認證，與原告無涉，亦未因此遭受不能預見之損害，更無原告所稱違反平等原則之情事，殊無因此主張被告違法或據此為本件撤銷之理由。
八、原眷戶權益係基於眷改條例所創設，並非由行政處分所形成，眷改條例第22條有關註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之處分，自非授益處分之止，無行政程序法第124 條廢止權行使
2 年除斥期間之限制。縱認原處分為廢止授予利益之行政處分，然若廢止事由係屬持續不間斷存續，其本質上不外該事由持續發生，而在存續期間自均應屬發生之起始時點，其期間之起算自應以該事由持續狀態消滅時起算為妥，原告所該當之情事乃持續性發生效力之狀態，並非一次即為終結之行為，其廢止原因係隨著違法狀態之持續而每日不間斷的發生中，揆諸前揭行政程序法第123 條、第124 條及眷改條例第22條意旨，被告廢止授予原告利益之原處分除斥期間尚未開始起算，是以被告作成註銷原告原眷戶資格之處分自無逾2年除斥期間為是。
九、是被告聲明：駁回原告之訴。
伍、上開事實概要欄所述之事實，有總政戰局92年11月25日公告、說明書、申請書、○○眷村文化暨權益促進會93年3 月4日以（93）字第001 號函、海軍陸指部95年12月19日瀚眷字第0950010087號函、海令部96年2 月14日瀚眷字第0960001120號函、原告96年1 月15日申請釋疑書、海軍陸指部96年2月26日瀚工字第0960001529號函、被告89年5 月19日（89）祥祉字第05728 號令、海軍後勤司令部（下稱海軍後令部）93年11月23日沛眷字第0930018695號書函、總政戰局93年9月9 日勁勢字第0930012930號函、海軍後令部93年2 月25日沛眷字第0000000000函、海軍後令部93年2 月5 日通告、海軍後令部93年2 月25日沛眷字第0930002883號函、海軍後令部93年3 月1 日沛眷字第0930003202號函、海軍後軍司令部94年2 月1 日澄育字第0940000277號令、「○○、○○新村不同意現行眷改眷戶名冊（93年3 月4 日截止）」、「○○、○○新村發存證信函至被告不參加現行眷改眷戶名冊」、臺灣地區海軍接收整建數量統計表、海軍臺灣地區軍事基地內眷舍清冊、海軍眷舍分佈地區及住在眷戶統計表、曾居住於○○新村的海軍高階將領、歷來左營各眷村概況、昭和18年左營軍區圖、日據末期左營軍區海軍官舍、「自治、○○、合群與○○新村劃分圖」、「依據空照圖所繪製○○、○○與南○○新村及眷舍分佈情形」、○○新村與○○新村門牌號碼相片、○○新村與○○新村道路指標相片、○○新村原眷戶○○72年奉海軍總部核配眷舍命令、被告93年12月24日勁勢字第0930019191號令、原處分及訴願決定等件附於本院卷、原處分卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：本件眷改程序，由被告總政戰局辦理原眷戶法定說明會公告作業，及將○○新村與○○新村之人數合併計算，是否有據；本件○○新村原眷戶同意改建者是否已達3/4 以上，原告是否為眷改條例第22條所稱之不同意改建眷戶；原處分有無行政程序法第124 條規定之適用，及有無違反比例原則、平等原則。
陸、茲就兩造之上開爭執，析述如下：
一、按「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例。」「本條例主管機關為國防部。」「（第1 項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：……（第2 項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」「（第1 項）原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶承受其權益，餘均不得承受其權益。……（第2 項）前項子女人數在2 人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡情事發生之日起3 個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益；逾期均喪失承受之權益。」「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。」「規劃改建之眷村，其原眷戶有4 分之3 以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」（按眷改條例於96年1 月3日修訂原眷戶比例為2/3 ，並增列第2 項）為行為時眷改條例第1 條第1 項、第2 條、第3 條、第5 條、第6 條第1 項及第22條所規定。次按「原眷戶依本條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3 個月內以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」為行為時眷改條例施行細則第20條第1 項所規定。是軍人因任軍職而獲配住軍方所管理眷舍之法律關係，本為私法使用借貸關係，乃因特定之時空背景及公共利益，始制定眷改條例，經由其第3 條第1 項所指國軍老舊眷村與同條第2 項所稱原眷戶，構建原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之利益，為優於其他一般國民之權益。然眷改本質上仍係被告對於軍眷眷舍房地之管理及處理，其依眷改條例第29條之授權就施行細則為規定，自得以管理權人地位，就眷改措施，基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，而為其整體性考量之自由形成空間。經核被告所頒布有關眷改條例之施行細則、辦法等規定，既無悖離眷改條例之處，且係辦理眷改業務細節性、技術性規定，乃屬規範母法授權範圍事項之法規命令，無違法律保留原則。故被告對於軍眷眷籍之維護確認、土地改建、規劃及利用，只要未與眷改條例牴觸或有違於原眷戶間之平等，本得自為規範並辦理。
二、經查，○○新村係於69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，均屬適用眷改條例之國軍老舊眷村，原告均為○○新村原眷戶或繼承人之事實，為兩造所不爭執，且有前揭證物附卷可稽。被告以89年5 月19日令指揮所屬總政戰局辦理眷改條例內原眷戶法定說明會公告作業（前一審卷一第61頁），總政戰局以92年11月25日公告召開高雄市自治新村改建基地改（遷）建認證說明會，並於公告事項載明同意改建之原眷戶及違占建戶同意改建者，應於93年3 月4 日前，填具改（遷）建申請書，並經法院認證後，連同相關資料一併繳交列管軍種單位，逾期未繳交者則視為不同意改建戶（前一審卷一第28頁）。惟原告均未配合辦理改（遷）建法院認證事宜，其等出具有條件不同意眷改聲明書，表示係依眷改條例施行細則第20條第2 項之規定；再遍觀全卷資料，亦無原告明確表示同意改建之證明，足見原告為不同意改建之眷戶。則被告於○○新村之原眷戶有3/4 以上同意改建，原告未就不同意改建部分提出陳述書，且未經辦理同意改建申請書之認證，被告乃依眷改條例第22條規定，以原處分註銷原告眷舍居住憑證及原眷戶權益，揆諸前揭規定，難認有何違誤。
三、原告雖先以：總政戰局92年11月25日公告對於○○新村與○○新村依眷改條例所進行之改建意願認證程序，違反眷改條例與行政程序法之規定；○○新村與○○新村為2 個不同村里單位之眷村，被告合併配住官階、居住情形不同之2 村人數進行改建意願人數統計，剝奪原告表達改建意願之權利等情為主張。茲以：
㈠依眷改條例第2 條第1 項規定，推動眷改之主管機關為被
告，被告為辦理本件改建事宜，依行政程序法第19條第1項規定，以89年5 月19日令授權所屬各級機關辦理眷改條例內原眷戶法定說明會事宜（前一審卷一第61頁) 。此為上級機關要求下級機關為職務之協助，係在發揮行政一體之效能。故總政戰局就辦理系爭眷改事項業經被告授權，乃於92年11月25日公告召開高雄市自治新村改建基地認證說明會，並載明同意改建之原眷戶及違占建戶應於說明會後3 個月內，填具申請書並經法院或民間公證人認證後，連同相關資料一併繳交至列管軍種單位，逾期未繳交者則視為不同意改建戶等作為，核之上開規定，於法有據。本件嗣於92年12月4 日及5 日如期舉辦第1 階段說明會及備具說明書，且由該說明書所附申請書末段所載「此致國防部」等語，可知本件眷改確係由被告基於主管機關之地位所進行。總政戰局依該令之授權辦理眷改相關事宜，並無礙被告確係基於主管機關之地位辦理眷改。從而，本件眷改相關事宜由被告指揮下級機關協助辦理，屬行政協助行為，要無疑義。原告主張總政戰局92年11月25日公告對於○○新村依眷改條例所進行之改建意願認證程序，違反眷改條例與行政程序法之規定一節，自非可採。
㈡依前揭眷改條例第2 條第1 項、第6 條第1 項規定，眷改
業務乃由權責機關即被告按眷村分佈位置，依條件相近者採整體分區規劃。是老舊眷村如何整體分區規劃，已屬立法機關以法律上不確定概念方式授與行政機關作政策上之價值判斷，在判斷餘地範圍內，行政機關之判斷除有顯然違法之情事外，原則上行政法院應予尊重行政機關之專業認定。經核○○新村劃分圖、分布圖、門牌號碼與道路指標相片、位置示意圖（前一審卷二第18至21、38頁），○○新村雖包括「○○新村」、「○○新村」二者，惟在管理上係由單一「○○新村自治會」管理，此可由○○新村文化暨權益促進會之發函、總政戰局、海軍後令部之函覆受文者可知（前一審卷一第31、71至72頁），原告對上開二新村地理位置相近、管理上同屬一自治會等節亦不爭執，被告依眷改條例第6 條規定認為條件相近，將○○新村、○○新村合併為○○新村一個眷村處理，洵屬有據。從而，原告主張門牌編定為○○、○○新村二者配住眷戶之官階、身分不同，應分別規劃等情，與眷改條例第6 條之規定不符，自不足採。
㈢眷改條例第22條註銷處分既係以原眷戶不同意改建為其要
件，且該註銷處分對原眷戶權益影響重大，是故，主管機關就處分預告內容須將改建條件等資訊明確揭露（如眷改條例第20條第3 項所示︰原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明），並應賦予相當預告期限俾令原眷戶有充分考量之時間，而預告須確實送達原眷戶。被告所屬總政戰局92年11月25日公告召開高雄市自治新村改建基地改（遷）建認證說明會，除於公告事項載明同意改建之原眷戶及違占建戶應於說明會後3 個月內填具申請書，並經法院或民間公證人認證後，連同相關資料一併繳交至列管軍種單位，逾期未繳交者則視為不同意改建戶；眷村原眷戶有3/4 以上同意改建，並經法院或民間公證人認證者，即按改建計畫及相關程序改建，對不同意改建者，被告得逕行註銷原眷戶眷舍居住憑證（含公文書）及其權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定強制執行等語外，公告所附申請書並就眷改條例第20條第3 項規定事項詳予以記載，有上開公告所附申請書附卷為憑（前一審卷一第28至30頁），核此公告所揭示改建認證之程序及相關資訊，就不同意改建者得為註銷處分之情節已具有相當預告性質，所揭示之資訊充分（申請書附有5 個選項，就原眷戶改建權益詳為說明），並賦予3 個月之相當決策期間。是原處分於正當程序之進行並無不備，至於上開正當程序之踐行究係由被告或其所屬機關為之，對原告權利其實並無妨礙，原告以上開程序之進行乃由眷舍之列管軍種為之，進而指摘被告於原處分未經正當程序等情，並無足採。
四、原告次以：被告註銷原告原眷戶憑證與權益是否合法，取決於合法之公告、認證程序以及同意改建眷戶比例，本件被告所提出之原眷戶申請書存在諸多瑕疵，僅46件具備合法認證之改建同意效力，故本件確實未達3/4 同意改建之法定門檻等情為主張。茲分別論述如下：
㈠原眷戶總數為508 戶部分：
查○○新村原眷戶總數為508 戶，業經被告於前一審提出○○新村眷舍管理表2 冊為證（即被告於99年1 月25日於前一審程序所提陳報狀〈前一審卷三第57至58頁〉附件9），被告既為○○新村列管單位之上級機關，除非另有實證顯示其所製作之眷舍管理表冊所載與事實不符，否則各該眷村眷舍總數，當以眷舍管理表冊中所列者為準據。本件原告泛稱上開眷舍管理表冊所載總眷戶戶數與事實不符等情，未能提出具體實證推翻上開眷舍管理表冊之真實性，即無可採。
㈡至於原告主張412 戶經認證申請書部分僅46件合法，其餘申請書均存在諸多瑕疵部分：
⒈按行為時眷改條例第22條，僅係規定如原眷戶有3/4 以
上同意改建者，對不同意改建之眷戶，被告得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，惟重點應在於原眷戶業已親自表達同意改建之意思表示，至於眷改條例施行細則第20條規定，所作同意改建之確認程序之認證，其主要目的只是以此列示有關統計同意主管機關所提出改建方案之人數是否超過總眷戶3/4 以上之方法，以確認符合多數原眷戶之意念。易言之，上開申請書之認證，應僅係原眷戶表達同意改建之其中一種證據方法，縱認經認證之申請書有瑕疵，而為管轄之地方法院民事庭裁定命公證人為適當之處置者，公證人如於重為處置時查明原眷戶確實同意改建，且補正相關之認證程序者，亦不能僅因民事法院之上開裁定，使確已同意改建之原眷戶更易為不同意改建，進而影響上開統計之結果。
⒉本件除張圓圓外之其餘原告，固曾與訴外人汪○○○等
就系爭眷改案其中207 件申請書之認證，向高雄地院提起99年聲明異議案，期間雖經99年聲明異議案更一審將民間公證人王○○事務所就與本件相關之張○○等204件申請書所為之認證予以廢棄，發回該公證人另為適當之處置，然經相對人李○○等提起抗告，經99年度聲明異議案更抗告審將更一審裁定所為「廢棄本院所屬民間公證人王○○事務所就附表編號1 至32、34至58、60至
206 號所示認證，發回本院民間公證人王○○事務所另為適當處置之部分廢棄。上開廢棄部分，相對人所為之異議駁回。」確定在案（本院卷一第118 至121 頁）。
經細繹99年聲明異議案更抗告審裁定，就該案異議人以部分認證書內容中請求認證人之姓名均有遭塗改或前後有誤，惟公證人並未於其上註記，而有違公證法第101條第5 項之規定；部分認證書認證請求人本人欄、申請人姓名欄之簽名部分以電腦列印，僅加蓋申請人之印章，另99年聲明異議案更抗告審裁定附表編號120 號所示申請書之申請人姓名欄及其上簽名均係劉○○○，而其上卻係蓋用「○○○」印文，則上開申請書是否由申請人本人於公證人面前請求認證存有疑義；另就99年聲明異議案更抗告審裁定附表編號203 所示申請書並無申請人范○○授權代理人張○○之授權書部分，主張上開公證書乃屬無效等情，均認定並無可採之理由，逐一詳細交待論證說理之過程，足徵上開認證書於客觀上均難認有何違反公證法之處。是以，99年聲明異議案更抗告審裁定附表所示207 件認證書並無任何效力上之瑕疵，原告主張上開認證書有不符合公證法規定之處，應屬無效等情，洵不足採。
⒊至於訴外人滿○○、顏○○及本件原告張圓圓3 人固於
99年聲明異議案確定後，就系爭眷改案之部分申請書之認證，另向高雄地院聲明異議，高雄地院101 年度聲字第153 號案件（下稱101 年聲請異議案一審）裁定固就其中「民間公證人王○○應就附表一編號2 至8 項部分另為適當之處置。其餘異議駁回。」在案（本院卷二第26至33頁；聲請人就上開「其餘異議駁回」部分提起抗告，經高雄地院102 年度抗字第24號案件〈下稱101 年聲明異議案抗告審〉裁定駁回抗告確定在案〈參本院卷二第380 至385 頁〉）。經核101 年聲請異議案一審裁定，係以該裁定附表一編號2 至8 所示7 件申請書之認證確有該案聲請人主張身分證字號不符之不當情形，認此部分異議有理由，然於該裁定理由中亦載明此部分是否為公證人於認證時未確實核對其等之身分證件致誤載所致，應有再予查明之必要，始作成應由公證人王○○另為適當之處置，即101 年聲明異議案一審裁定並非認定上開經認證之申請書無效。再者，系爭眷改案所涉之原眷戶高達5 百餘戶，出具同意之申請書亦多達4 百餘件，且悉為公證人王○○進行認證，是在此時間緊迫、件數繁多之情況下，公證人王○○未能及時核對部分申請書所載之身分證字號與申請人不同，固係有所瑕疵，惟上開瑕疵尚屬細微，尤以系爭眷改案業已改建完成，迄未見出具此7 件申請書之任一原眷戶人表示不同意改建之情況下，且本件原告並未具體說明此7 件認證書確非其上所載之申請人親自出具及申請，自無從僅以此7件申請書之認證身分證字號不符之些許瑕疵，即得遽而否定此7 位原眷戶並未出具同意改建之申請書，進而將其等改列為不同意改建之原眷戶，是原告此部分之主張，亦非可採。
⒋按「（第1 項）請求人或利害關係人，認為公證人辦理
公證事務有違法或不當者，得提出異議。（第2 項）公證人如認異議為有理由時，應於3 日內為適當之處置；如認為無理由時，應附具意見書，於3 日內送交所屬之地方法院或其分院，法院應於5 日內裁定之。」「（第
1 項）法院認異議為有理由時，應以裁定命公證人為適當之處置；認異議為無理由時，應駁回之。（第2 項）前項裁定，應附具理由，並送達於公證人、異議人及已知之其他利害關係人。（第3 項）對於第1 項之裁定，得於10日內抗告。但不得再抗告。（第4 項）抗告，除本法另有規定外，準用非訟事件法關於抗告之規定。」「公證人認證私文書，應使當事人當面於私文書簽名，或承認為其簽名，並於認證書內記明其事由。」公證法第16條、第17條及第101 條第1 項分別規定甚明。基於權力分立原則，立法者既將認證事件效力之相關爭執，立法賦與有權為最後終局裁判者為普通法院民事庭，依循非訟事件程序予以審理，則請求人或利害關係人如認公證人辦理認證事務有違法或不當者，自應向管轄之普通法院民事庭提出異議，而由民庭法院作成裁定終局解決認證事務紛爭，始為正辦。經查，本件除張圓圓以外之原告前與訴外人汪○○○等曾提起99年聲明異議案，業經裁定全部異議駁回確定在案；另原告張圓圓與訴外人滿○○、顏○○所提101 年聲明異議案，除就其中7件認證申請書裁定應由公證人王○○另為適當之處置外，其餘聲請亦已裁定駁回確定在案，且出具上開7 件經認證申請書之原眷戶表示同意改建之效力，並不因101年聲明異議案一審裁定而否定，均詳如前述，足見本件原告均深知上開公證法之相關規定。則其等於本件主張系爭眷改案多達366 件申請書未經合法認證（按被告提出經認證之申請書為412 件，原告主張僅46件合法認證，412 －46＝366 ），則就超出上開99年、101 年聲明異議案聲明異議範圍之申請書認證效力爭執部分，本院自無從越俎代庖，違反立法者於上開公證法、非訟事件法之相關規定，代替民事法院逕為認定，是原告倘就超出上開99年、101 年聲明異議案聲明異議範圍之申請書質疑其認證效力，自應另依公證法第16條、第17條之規定向高雄地院提出異議，始能求得終局之解決，而非於本件逕為否定認證效力之主張。
㈢依被告所提出之經認證之申請書所示計有412 件，經本院比對各該申請書與眷舍管理表冊，核算應排除者如下：
⒈原告主張○○、王○○、林○○○、周○○○、賈○○
、牟○○、關○○、○○、陳○○、林○○等10戶為逾期認證之原眷戶，因上開眷戶之認證日期至遲均在93年
3 月22日之後，不應列入同意改建原眷戶戶數（本院卷一第145 頁），為被告所不爭執，兩造均認同應予扣除。至於原告另主張李○○係眷籍未確定等情，係以其申請書乃非其配偶或子女之李○○（李○○之弟）以原眷戶名義所出具為由（參○○新村原眷戶第一次認證書卷第158 頁）；惟原告於本件訴訟中，始提出由原眷戶李○○本人名義出具之認證書（本院卷二第51至52頁），除可證上開由李○○簽立之認證書難認合法（蓋原眷戶李○○於斯時在世，即無從由他人以承受方式代為行使同意改建之權利）外，且此認證書出具日期為94年5 月24日，已逾認證期限（93年3 月3 日）甚久，故李○○申請書之認證亦應認已逾期，而予以扣除，即認證逾期之申請書合計11件。
⒉原告次主張有張○○、劉○○、李○○等3 戶各出具2
件（合計6 件）認證書，有重複認證之情事（本院卷一第146 頁），經核對○○新村原眷戶第一次認證書之資料，該3 戶確有重複提出申請書之情事，然重複認證並無違法之處，亦非無效事由，於計算同意戶數時應僅就重複部分即3 件認證書予以扣除，原告以重複認證為由，主張6 件全數刪除，並無可採，附此指明⒊綜上，原告上開主張扣除逾期認證11戶、重複認證3 戶，即合計14戶不得列入同意改建之原眷戶。
㈣原告主張張○○等20戶於期限屆至後，變更其同意改建之
意願，以存證信函表達不同意改建意願之情形（本院卷一第147 頁）部分：
⒈按老舊眷村有其特殊時代背景及文化，住民就眷舍雖無
所有權，但感情之依賴甚深，為尊重住民意願及在地文化，眷改條例第22條有異於民法所有權人得處分所有物之思考，規定規劃改建之眷村，須有原眷戶3/4 以上同意該改建計畫，始得為改建，其意旨首在令主管機與住民互動規劃，藉此住民參與之程序，凝聚共識，緩和原眷戶因生活地域及方式驟然變動所造成之社會不安，原眷戶之需求亦得作為主管機關改建規劃後，是否得逕依原定計畫為改建，或再謀求更能兼具都市更新公益與眷戶個人私益規劃之基礎。是以，如有總眷戶3/4 以上同意者，則依原定計畫改建，苟未達總眷戶3/4 同意，則足見改建計畫尚不符合絕大多數眷戶利益，主管機關應重為規劃，俾以創造公益與私益雙贏。惟此尊重特有地域生活文化之法規設計，並不意味原眷戶因此取得決定是否改建之權利，蓋其等既非眷舍之所有權人，於私法上本無就眷舍是否改建有表示意見之權限；於公行政之進行上，也不宜僅因原眷戶之意見，逕而阻礙都市更新此一公益之實現。故眷改條例施行細則第20條規定，所作同意改建之確認程序之認證，乃在確認符合多數原眷戶之意念，苟已達此門檻，則並得註銷不同意改建者之眷舍居住憑證及原眷戶權益，令其搬離，以免因少數眷戶之特定利益而妨礙多數人所支持之改建計畫施行，此為眷改條例第22條第1項 之所以一方面賦予原眷戶參規劃權限，一方面令反對者退場之立法意旨（96年1 月3日修正眷改條例第21條之1 立法理由：「鑑於實際執行改建過程中，常因少數眷戶不同意，致無法達到3/4 的改建門檻，影響多數眷戶參加改建的權益，故修正為只須有2/3 以上眷戶同意改建即可，以維護大多數眷戶之權益。」可資參照，足見原眷戶就「原眷戶憑證」並無所謂本權，故雖有權表示反對，惟可能因此無法保有原眷戶權益）。是故，眷改條例中原眷戶之「同意」與否乃公法上賦予特殊效果（即開啟眷改規劃之施行程序）之同意權行使，且其行使同意○○客體乃主管機關之「眷改規劃內容」，並非眷村是否「改建」。而原眷戶同意改建計畫是否達一定比率，也只是主管機關是否續行實施同一改建計畫之要件，則只須原眷戶於某時點同意改建計畫達一定比例，主管機關即得據此實施改建計畫，曾行使同意○○原眷戶縱然事後反悔，亦不影響同意權所產生開啟主管機關得開啟原眷改規劃施行程序之效果，否則依原眷戶反覆意見為決策，導致眷改規劃內容陷於不安定，顯非制定眷改條例第22條之本意。惟前曾同意者，嗣後表示反對意見，雖不得撤回其同意，致影響眷改規劃內容，但既然事後不再認同已進行之眷改規劃，則仍應尊重其選擇，註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，避免其等藉此行使少數人利益，有礙眷改之進行。
⒉原眷戶依眷改條例第22條規定同意改建者，應於主管機
關書面通知之日起3 個月以經法院或民間公證人認證之書面為之。且行政行為亦應避免使已確定之案件立於不確定之狀態，進而嚴重影響法安定性，造成法律秩序動盪不安。是以，同意改建之原眷戶戶數是否超過法定門檻，自應以於法定期限內經繳交認證書之原眷戶為計算之基礎。即○○新村改建與否，取決於第一階段認證期間屆滿時，是否有逾原眷戶3/4 以上眷戶同意。如同意改建眷戶達全村戶數3/4 以上，眷改程序即為接續進行，並據此而為規劃改建，不再變動，俾免改建計畫陷於浮動不安之狀態而增加改建成本，進而影響同意改建眷戶之權益。經查，原告所舉張○○等20戶，均係於第一階段同意改建並提出認證書之原眷戶，有卷附系爭認證書可稽，其等雖於法定期限屆至後以存證信函表達變更同意改建之意願，揆諸前揭說明，並不影響被告將之列為同意改建之原眷戶戶數。是以，被告將張○○等20戶列為同意改建戶之戶數，洵無不合，原告等執此主張其等之認證書應剔除，實屬無據。
㈤原告主張趙○○等14戶以同一門牌重複認證之情形（本院
卷一第148 頁），應予全部扣除等情。依眷改條例第3 條之規定，是否具眷改條例所稱之原眷戶資格者，係以眷戶是否領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶為認定標準，並非以門牌號碼為據，與原眷戶所居住之眷舍門牌編制無涉。原告所指之趙○○等14戶雖有門牌號碼相同之情形，然此僅係門牌編制所生之問題，經核該14戶所持主管機關核發居住憑證公文書之文號皆不相同，顯見其等均具眷改條例第3條所稱之原眷戶資格，而為個別不同之原眷戶無疑，與原眷戶資格之認定並無關連。至辦理國軍老舊眷村改建注意事項（下稱辦理眷改注意事項）壹、「一戶兩舍、一戶多舍、一人（兼指原眷戶及非原眷戶兩者而言）依法承受或受讓二原眷戶以上之權益者，均認定為一戶。原眷戶不得兼為違占建戶，若有自行增、加、修建部分，概屬原眷戶自增建部分，並依相關規定辦理。」之規定，係針對一戶兩舍以上之情，規定一原眷戶僅得享有一原眷戶權益而配有一眷舍，與原告所指一門牌號碼有兩原眷戶並不相同，原告執此規定認一門牌號碼僅得認定一原眷戶資格，顯不足採。是以被告將趙○○等14戶計入同意改建原眷戶之戶數，並無違誤。
㈥原告主張胡○○等9 戶身分證號及姓名不符，應予扣除等
情（本院卷一第149 頁）。經查，其中原眷戶林○○○部分認證逾期而扣除，如前所述，已不得重複扣除；至於其餘原眷戶部分均係原告張圓圓所提101 年聲明異議案主張者。經查，就胡○○認證部分，業經101 年聲明異議案抗告審裁定駁回該案聲請人之異議確定在案；至於其餘7 戶認證部分固經101 年聲明異議案一審裁定由公證人王○○另為適當處置，惟是否具備原眷戶資格係以是否具有公文書為準，管理名冊上之資料或有誤植，並不影響原眷戶本人到場認證之資格，尚無從以認證書之身分證字號與管理表不符，即謂非其本人到場認證；況各該認證書均確實由公證人予以公證，當為合法有效之認證書，原告雖認部分認證書是否為本人簽署有所疑慮，然此皆為其等主觀之臆測，並無任何具體事證足資證明，尚難認原告之主張為真實。
㈦原告主張張怡玟等15戶申請書之內容有修改當事人及公證
人未蓋簽章證明，安國祥等194 戶簽名不符，曾○○等44戶申請書上之申請人姓名均為電腦打印，應予全部扣除等情（本院卷一第150 至152 頁）。經查，除張圓圓外之原告業就此部分之爭執，依公證法第16條、同法第17條之規定，向高雄地院提起99年聲明異議案，案經高雄地院於10
1 年2 月7 日以99年聲明異議案抗告案裁定駁回該案聲請人所為之全部異議，詳如前述。是以，上開認證書既經99年聲明異議案終局確認其並無任何效力上之瑕疵，則原告再於本件訴訟中爭執有不符合公證法所規定認證程序之情形等情，洵不足採。
㈧原告主張原眷戶曾○○等162 戶之申請書，其上簽章日期
與認證日期明顯不同，應予扣除等情（本院卷一第153 至
154 頁） 。茲以：
1.原眷戶於法定期限內持認證書辦理認證之目的，乃在表達及確定其同意改建之意願，上開原眷戶提出申請書同意辦理改建，經公證人依法認證簽名或蓋章為真正，予以認證，應可確認提出認證書之原眷戶同意改建，被告將此等認證書計入同意辦理改建之法定門檻，並無不合法之處。
2.按公證法所稱公證事務係指公證及認證事務（公證法施行細則第2 條），而公證及認證二者意涵不同（司法院99年4 月8 日秘台廳民三字第0990007212號）。按公證人作成公證書，應記載其所聽取之陳述與所見之狀況，及其他實際體驗之方法與結果（公證法第80條規定參照），故「公證」係公證人就請求人請求之法律行為或其他私權事實於實際體驗後，證明該法律行為之作成或該私權事實之存在，因此，公證請求日期與作成公證書日期應為同日；而公證人認證私文書，應使當事人當面於私文書簽名，或承認為其簽名，並於認證書內記明其事由（公證法第101 條第1 項規定參照），故「認證」係公證人就請求人請求認證之文書，證明私文書之簽名為請求人自為或承認為其簽名，即請求可承認私文書為其簽名後再申請認證，不必一定要在公證人面前親自簽名，故申請認證日與公證人之認證日未必相同。是原告僅以簽立申請書日期與認證日期不同為由，執為否認上開申請書認證之效力等情，亦難可採。
㈨原告主張○○○等36戶於簽立申請書之同時，另簽立不同
意認證書，意向不明，不得計入同意人數等情（本院卷一第155 頁）。經查，原告所稱○○○等36戶均已將同意改建之認證書送達被告，在卷可考；惟原告所稱其等「同期間簽立意見相反」之認證書一節，除為被告所否認外，亦未見有何證據足資證明，且原告僅陳稱○○○等36戶係同時簽立，然其等是否將不同意之認證書於認證期限前送達被告，經本院翻遍全卷亦無可稽者。徵諸前述說明，原眷戶一旦行使同意權，即無再行撤回之權限，○○○等36戶出具同意改建認證書，既無反證，應認其等係同意眷改方案，苟嗣後有相反意見，則仍計入同意人數，而不生影響認證期限屆滿前已同意眷村改建原眷戶戶數之效力。
㈩原告主張羅○○等47戶配偶權益承受未釐清，韓○○等48
戶子女權益承受未釐清，應予全部扣除等情（本院卷一第
156 至159 頁）。經查：⒈被告所提眷舍管理表冊經與認證之申請書比對，雖有部
分申請人與眷戶名稱有所不同，惟原告此部分所指之原眷戶，皆業已為合法之權益承受，有承受權益之公文文號在案（前一審卷二第164 至181 頁），足見其等皆為合法之權益承受人。且鑑於眷改條例第22條規定主要立法意旨在於住民參與，是原眷戶配偶或子女權益承受核定日期即使係認證期限後，只要承受事由發生於認證期限前，於認證期限前即為住民，縱使申請承受或核定承受日期逾認證期限，於核定承受時起，應認補正其資格，而得為原眷戶之適格，得行使同意權，不影響認證書之效力。
⒉其中有關原告爭執原眷戶林○○部分，經比對眷舍管理
表冊所附資料（參○○新村眷舍管理表卷一第17頁），其上所載林○○之妻林○○、長子○○，且係由林○○具名出具申請書（參○○新村原眷戶第一次認證書卷第17頁）；雖被告於審理中所提出之其他原眷戶承受權益憑證（前一審卷二第164 頁反面）所載，承受林○○原眷戶權益之人卻係○○，惟依眷改條例第5 條第1 項之規定，如原眷戶死亡者，本由其配偶優先承受其權益，是林○○既於林○○死亡後以其配偶身分承受權益並出具申請書，自係合法，而無從刪除。至於原告另主張原眷戶李○○亦有相類情形，惟李○○部分既因認證逾期而將之扣除，已如前所述，此部分自無從再重複扣除。
⒊原告主張另其中原眷戶張○○有子女張○○、張○○、
張○○、張○○、張○○和張○○等6 人，被告在權益承受申請人張○○未檢附由一人承受權益之協議書的情況下，於88年10月21日以祥址13043 號令違法核定該員先行承受原眷戶權益在先，直至4 年後權益承受申請人張○○始補送僅有張○○及張○○兩子同意拋棄繼承之不全協議書（未見其餘3 子之同意拋棄繼承協議書），而被告於93年3 月24日以（93）勁勢04026 號令再次違法核定其權益承受在後，被告准由張○○「先行」承受權益，自應扣除等情。經查，縱有原告主張之上開情事，惟原眷戶張○○之權益究應由何人承受，此乃張○○子女間之爭執，且此項承受既經被告核定在案，原告既非張○○之子女，自不得任意爭執，是原告此部分之主張，亦非可採。
原告主張原眷戶或其配偶死亡日期遮掩，無從辨認期限是
否合乎期限內完成，應認係非原眷戶所提出之申請書等情。經查，關於公文書之實質證據力，即公文書所記載之事項，有爭執之當事人或利害關係人，參諸民事訴訟法第35
5 條第1 項之規定，得提出反證證明其所載之事項為不真實，若無反證證明，應認為其所載之事項為真實。準此，公文書依其程序及意旨作成者，推定為真正，未有反證之前，有完全之形式證據力。原告認為原眷戶或其配偶之死亡日期遭遮掩，無從認定權益承受是否於期限內完成。惟原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，符合條件資格者，主管機關方為權益承受之公文書，且該公文書蓋有官印，該公文書推定為真正，原告未有反證推翻之前，該公文書具有完全之形式證據力。原告此部分之主張，洵屬無據。
原告主張無權益承受文號之非原眷戶所提出之申請書，應予扣除等情。經查：
⒈按「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給予
輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」為眷改條例第5 條第1 項所明文規定。準此以言，原眷戶之配偶或其子女，於特定條件下，均可承受原眷戶之權益。鑑於眷改條例第22條規定主要立法意旨在於住民參與，是原眷戶配偶或子女權益承受核定日期即使係認證期限後，只要承受事由發生於認證期限前，於認證期限前即為住民，縱使申請承受或核定承受日期逾認證期限，於核定承受時起，應認補正其資格，而得為原眷戶之適格，得行使同意權。
⒉原告主張由李○○、王○○、張○○、王○○、宋○○
、王陳○○、劉○○、林○○、馬○○及陳○○10人，出具之申請書共計10筆（本院卷二第34頁），經比對後，發現其等均非屬「國軍眷舍管理表」列得承受之親屬等情。惟查：
⑴李○○（原眷戶李○○）申請書業因認證逾期而扣除，故無法重複扣除。
⑵至於王陳○○係原眷戶王○○眷舍管理表列配偶（參
○○新村眷舍管理表卷二第383 頁，以王陳○○與該表所載主眷陳○○出生年月日均相同以觀，足認該表將王陳○○誤繕為陳○○；且王陳○○業已向被告辦理承受眷舍權益在案〈參前一審卷二第176 頁反面〉）。另王○○（原名王○○）係原眷戶王○○三子，亦為眷舍管理表列親屬（參○○新村眷舍管理表卷二第347 頁；且王○○業已向被告承受眷舍權益在案〈參前一審卷二第175 頁〉），此2 人亦無從扣除。
⑶另王○○、張○○、宋○○、劉○○、林○○、馬○
○及陳○○7 人，於○○新村眷舍管理表冊所載，固非原眷戶王○○、張○○、宋○○、張○○、林○○、馬○○及郭○○之表列親屬（參○○新村眷舍管理表卷一第166 、250 頁、卷二第375 、424 、440 、
471 、483 頁），惟其等確分別係原眷戶王○○、張○○、宋○○、張○○、林○○、馬○○及郭○○之次子、次女、次女、配偶（因張○○與前配偶張陳○○於64年1 月29日離婚，嗣與劉○○結婚；又劉○○出具認證書2 件，雖因重複認證而刪除1 件，惟仍有
1 件並未刪除）、三女、長女及配偶，業據原告提出其等戶籍謄本附卷可稽（本院卷二第91、92、94、96至99頁），而該等7 人均向被告辦理承受權益在案（參前一審卷二第168 頁反面、第171 頁反面、第176頁、第178 頁、第178 頁反面、第179 頁反面及第18
0 頁），是此7 人亦無從扣除。⑷綜上，原告此部分之主張並無可採，上開10戶均無從扣除。
原告主張葛○○等21人均係享用華夏等基金貸款者，仍違
法核定配舍並取得原眷戶身分，此部分應予扣除等情（本院卷二第45至48頁）。惟按「㈡配舍又貸款者，不論其先配舍後貸款或先貸款後配舍，均收回所配眷舍，若所配眷舍已奉准改建眷（國）宅，並支領搬遷費即房租補償費者，則收回其全部貸款與貼息。……㈤對重複申請配舍、貸款或購置眷（國）宅之當事人，及後核定配舍、貸款、購宅之單位業務主管承辦人，應查明其所涉違失，予以議處。」為國軍軍眷業務處理作業要點第11條第2 款第2 目及第5 目明定。準此，發現重複配舍又領取貸款者，應收回所配眷舍；若眷舍已改建完成，則收回全部貸款與貼息。前揭作業要點係針對發現配舍又貸款者時之處理方式，因其配舍又貸款者係享有兩次原眷戶權益，為免國家資源浪費、眷改過程不公，本應收回其中一次之眷戶權益，擇一即為合法，因原眷戶本得享有一原眷戶權益。經查，被告於96年間陸續發現此種配舍又貸款之情形，因眷舍已改建完成，故依上開規定收回全部貸款與貼息，此係基於國家資源須合理分配及有效利用原則，亦未造成眷戶重複取得權益所生之不公。因此，被告並無原告所稱違法核配眷戶權益，具有此等身分之人所為之同意自無從扣除。
綜上，原告主張本件被告所提出之原眷戶申請書412 件存
在諸多瑕疵，僅46件具備合法認證之改建同意效力，未達3/4 同意改建之法定門檻等情，惟經本院詳加調查後，認其中僅得扣除逾期認證11戶、重複認證3 戶，即合計14戶不得列入同意改建之原眷戶，則系爭眷改案既經原眷戶39
8 戶（412 －14＝398 ）同意改建並出具申請書經合法認證，其同意比例為78.35%（小數點第2 位以下四捨五入），即已達3/4 同意改建之法定門檻，至為灼然，原告此部分之主張即非有理。至於與本件同位於○○新村之相關眷改案判決（本院100 年度訴更一字第196 、200 號判決）認定同意改建之原眷戶戶數及比例雖略有不同，惟此係本件與相關案件不同當事人所為之主張、舉證、抗辯之強度不同所致（諸如事實及理由欄陸、四非國軍眷舍管理表表列親屬即李○○10戶原眷戶部分，被告於本件提出相關原眷戶及承受者之戶籍謄本為證，於相關案件則未見提出），是本件自無從受相關案件上開認定之拘束；更重要者，相關案件認定同意改建之原眷戶戶數及比例雖與本件有些許差異，惟同為認定系爭眷改案原眷戶同意改建比例已逾3/4 之法定門檻，結論與本件亦無二致，附此敘明。
五、原告繼以：其等僅係以書面表達對改建內容之意見，被告依辦理眷改注意事項規定認定即屬不同意改建眷戶，已違反眷改條例之立法目的與規範意旨，顯增加法律所無之限制等情為主張。茲以：
㈠按「眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴
張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶。」「凡阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款或其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作業者，均屬本條所稱『不同意改建之眷戶』。」為辦理眷改注意事項伍、二及伍、三所明定。觀其內容均係就眷改條例第22條所稱之不同意改建之眷戶為細節性、技術性之規定，參以眷改條例之立法目的除照顧原眷戶及中低收入戶外，尚包括加速更新國軍老舊眷村、提高土地使用經濟效益、協助地方政府取得公共設施用地、改善都市景觀等，既非僅止於照顧原眷戶而已，且立法者基於認為不應僅少數人反對而使眷村改建無法進行，故而制定眷改條例第22條，授權主管機關於一定比例之多數原眷戶同意時，得註銷眷村居住憑證以達前揭立法目的等情，足徵被告所頒佈辦理眷改注意事項，並未違反眷改條例之立法目的，且係辦理國軍老舊眷村業務細節性、技術性規定，乃屬規範母法授權範圍事項之行政命令，核均無悖於法律保留原則，行政機關依此行政，即屬合法，本院應予尊重。
㈡經查，原告未於高雄市自治新村改建基地等10村（含○○
新村）改（遷）建第一階段說明會後3 個月內，配合辦理並提交改建同意認證書。嗣經海軍陸指隊於95年12月19日以瀚眷字第0950010087號函請原告於96年1 月15日前提出陳述書，又經海令部於96年2 月14日以渝眷字第0960001120號函請原告於96年3 月1 日前提出陳述書，逾期視同放棄陳述之機會，原告仍未據以辦理認證，揆諸前揭辦理眷改注意事項伍、二及伍、三之規定，即應視為不同意改建之眷戶。被告經屢次請原告陳述意見，其等仍不予置理，其真意確為不同意改建，即屬無疑。又○○新村眷改案有逾法定比例3/4 以上之原眷戶同意改建，已認定如前述，而原告確屬不同意改建之原眷戶，揆諸眷改條例第22條規定之意旨，被告自得依法註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益。原告主張僅係以書面表達對於改建內容之意見，被告依辦理眷改注意事項之規定，認定其等屬不同意改建眷戶，違反法律保留原則等情，亦非可採。
六、原告續主張眷改條例第22條賦予被告對於不同意改建眷戶行使裁量權，被告對於未依限提出同意改建認證之原眷戶給予第2 次認證機會，卻未經裁量逕行註銷原告之權利，顯違反比例原則與平等原則云云。茲以：
㈠按眷改條例第22條明文規定「規劃改建之眷村，其原眷戶
有3/4 以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」蓋眷改之政策目的之一，即係改善軍眷之生活環境，為政府對眷戶之福利措施，並以眷村有3/4 以上眷戶同意改建為條件，此符合公共政策追求最大利益之意旨。經查，系爭眷改案已於94年12月5 日召開說明會後3 個月內，獲得3/4 以上眷戶同意改建，本應續行後續改建事宜，惟因原告原眷戶不同意改建，拒不搬遷，致使改建時程拖延，嗣經被告所屬機關一再函知原告儘速辦理認證後送被告憑辦，並告知原告不同意改建之法律效果，惟原告始終不同意改建，已如前述，此等程序拖延長達2 年有餘，相對於已同意改建之住戶則造成期間延宕之損害，則被告遲至98年1 月始以原處分註銷原告原眷戶權益，實已斟酌本件歷經多年與原告等協調溝通程序仍未果之情事，及為顧及其他大多數同意改建眷戶之權益，應認其裁量○○行使並無任何逾越權限或濫用權力之處，更無違於比例原則。
㈡行政法上之「平等原則」，並非指絕對、機械之形式上平
等，而係指相同事物性質應為相同之處理，非有正當理由，不得為差別待遇而言；如果事物性質不盡相同而為合理之各別處理，自非法所不許。是以，行政法上之平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係指相同事物性質應為相同之處理，非有正當理由，不得為差別待遇而言。經查，被告雖於第一階段認證期限屆至後，仍允許部分原眷戶辦理改建認證，惟本件同意改建之原眷戶戶數原本已逾3/4 ，縱嗣後被告裁量給予逾期認證者再為認證之機會，然並不因此而有影響○○新村是否為同意改建眷村之認定，亦不因此影響不同意改建者之權益。況被告係為維護未辦理改建認證者之權益，依其裁量給予認證之機會，以免遭受註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之不利益。且被告亦曾給予原告認證之機會，惟原告始終不同意改建，顯見本件並無原告所稱差別待遇之情事，僅因原告始終不同意改建而與該原未辦理改建認證而嗣後願意配合辦理改建者之情形有別，被告斟酌本件歷經多年與原告等協調溝通程序仍未果之情事，及為顧及其他大多數同意改建眷戶之權益，自僅得依法註銷原告等之原眷戶權益，則本件自無原告所稱違反平等原則之情事。原告此部分之主張，實不可採。
七、原告另主張被告作成原處分之時，已逾越行政程序法第124條所定2 年除斥期間等情。經按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：…。」「前條之廢止，應自廢止原因發生後2年內為之。」行政程序法第123 條、第124 條定有明文。準此，行政程序法第124 條廢止○○除斥期間係對於授益之行政處分為廢止時，始有適用之餘地。查原眷戶權益乃基於眷改條例所創設，並非主管機關以行政處分形成，故眷改條例第22條有關註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之處分，固係不利於原告之行政處分，然原眷戶權益既非授與利益之行政處分，則其註銷處分，尚難認屬授與利益行政處分之廢止，自無行政程序法第124 條所定之2 年除斥期間之限制（最高行政法院102 年度10月份第2 次庭長法官聯席會議決議文參照），原告此部分之主張，當不可採。
柒、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原告為不同意改建之眷戶，依眷改條例第22條規定，註銷原告○○新村眷舍居住憑證及原眷戶權益，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
捌、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，經本院詳加審酌後，或認與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
玖、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 28 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 李君豪法 官 鍾啟煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 11 月 28 日
書記官 吳芳靜