臺北高等行政法院判決
100年度訴更一字第214號
101年3月28日辯論終結原 告 邱鴻源訴訟代理人 李永然律師
陳淑芬律師吳任偉律師被 告 桃園縣大溪地政事務所代 表 人 江日春 （主任）訴訟代理人 陳錦慧
參 加 人 桃園縣龍潭鄉公所代 表 人 葉發海（鄉長）訴訟代理人 陳佳森上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服桃園縣政府中華民國97年2 月13日府法訴字第0970043671號訴願決定，提起行政訴訟，經本院民國98年4 月23日97年度訴字第904 號判決，原告不服提起上訴，最高行政法院發回更審。本院判決如下：：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用除確定部分外由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告以「四方林埤」新推舉之管理人身分，於民國（下同）95年5 月10日以95年溪電字第094830號、第094840號申請書，向被告申請辦理坐落桃園縣○○鄉○○○段353 、353-2、360 、360-1 、360-4 地號土地（下稱系爭土地）管理人變更登記暨補發土地所有權狀。經被告審查後，以申請管理人變更登記乙案尚需補正登記名義人「四方林埤」設立登記之證明文件及主管機關就管理人變更之核准函、清冊或管理人資格證明文件，乃以95年5 月29日溪地一補字第000678號補正通知書通知原告於15日內補正，因逾期未補正，被告遂依土地登記規則第57條第1 項第4 款規定，以95年6 月16日溪地一駁字第000197號駁回通知書駁回系爭申請。原告與其他12位「四方林埤」管理委員會委員不服被告駁回系爭申請之處分，向桃園縣政府提起訴願，經該府以被告並未告知原告其他合法辦理登記之方式，且就「四方林埤」原始登記之登記原因、方式及法令依據是否有本件登記之適用，有待查明為由，以96年2 月8 日府法訴字第0960048126號訴願決定將被告原為之處分撤銷，責由被告查明研議後另為適法處分。案經被告重新審查後，改依土地登記規則第57條第1 項第
2 款規定，以96年8 月9 日溪地登字第0960002902號函（下稱原處分）再次駁回系爭申請。原告及其他12位「四方林埤」管理委員會委員仍不服，提起訴願，遭桃園縣政府以97年
2 月13日府法訴字第0970043671號訴願決定駁回，提起行政訴訟，經本院98年4 月23日97年度訴字第904 號判決駁回，除原告外其他12位「四方林埤」管理委員會委員均甘服而告確定，僅原告提起上訴，經最高行政法院100 年9 月29日以
100 年度判字第1714號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、原告聲明求為判決：㈠撤銷訴願決定及原處分關於否准後開部分；㈡被告應作成將系爭土地之管理人登記為邱鴻源之行政處分。並主張如下：
㈠就現行土地法之規範制度，「土地登記」之類型略可分為：
⑴總登記。⑵變更登記。⑶更正登記。⑷限制登記。⑸土地權利信託登記。⑹主登記與附記登記。⑺其他登記，此又可分為「更名登記」與「管理者變更登記」等兩種類型。本件乃原告請求被告應將系爭土地之管理人登記為「邱鴻源」，概念上應屬上開「其他登記」之類型。然依土地登記規則第12章「其他登記」、第1 節「更名登記及管理者變更登記」以下，第149 條第1 項規定：「土地權利登記後，權利人之姓名或名稱有變更者，應申請更名登記。設有管理人者，其姓名變更時，亦同。」；同規則第150 條規定：「法人或寺廟於籌備期間取得之土地所有權或他項權利，已以籌備人之代表人名義登記者，其於取得法人資格或寺廟登記後，應申請為更名登記。」；同規則第151 條規定：「公有土地管理機關變更者，應囑託登記機關為管理機關變更登記。」。細繹上開規定，並無針對「私有土地之管理人變更」訂有規範；因此，依「類似之事件，應為相同之處理」之法理，今針對「私有土地之管理人變更」現行法既未有任何規定，則鈞院應可比附援引與其性質相類似之規定，即上開土地登記規則第149 條第1 項規定或同規則第151 條規定，以資適用，方符的論。
㈡參酌桃園縣政府之官方網頁對於當地境內有關「埤塘」之介
紹可知，「四方林埤」的存在有其「儲存與灌溉水源」之歷史功能與定位存在。另參酌坊間之相關文獻記載可得知，除非系爭「四方林埤」所有之埤塘、土地，曾因政府機關之合併改造、將原屬私人所有之埤塘納入與大圳聯合運作的大型公有埤塘；否則，其性質上仍屬私人所有之不動產，而要屬無疑。另有文獻以「埤圳」稱之，而將其類型化為官設埤圳、公共埤圳、水利組合及認定外埤圳，「四方林埤」應屬於第四種所謂「認定外埤圳」之私有埤圳的總稱。故系爭「四方林埤」所有之土地，屬於「私有」產權。而對於「四方林埤」之定性，概念上則應屬於：原由邱阿海、徐枝祥、鍾維鴻、黃德源、黃輝秀、黃新榮、黃阿水、黃阿火、黃禮添、古祥興、陳龍祥、邱阿水等人，現則由渠等各自指定之人，即原告邱鴻源與其他十二名管理委員所組成，目的係為儲存雨水及灌溉水源、就各水權人為管理埤圳所屬該之土地，而組成、且設有管理人制度之私人團體。
㈢原處分顯有違「信賴利益保護」、「行政自我拘束」原則。
1.被告於36年6月16日辦理系爭土地總登記時，即核准以「四方林埤」作為系爭土地之登記名義人，並載明管理人為徐枝祥。依土地法第43條之規定，除已發生公示效力外另依同法第51條、第55條第1 款及第62條第1 項規定，土地所有人於辦理土地總登記時，應檢同證明文件送交登記機關審查證明無誤後、公告，期滿無異議而告確定，始為總登記。系爭土地既經被告審核通過並認定「四方林埤」得作為土地所有權之登記名義人，且亦認為由系爭土地之水權人所共同推舉出來之「管理人」，應已具有法律上之效力，當時方為系爭土地之總登記，本件並無被告所稱「權利主體屬性不明」之情形。數十年來，上開國家機關之行政行為，均始終如一，未有任何疑義或被質疑有違法之處。因此，被告就系爭土地以「四方林埤」為土地登記名義人、管理人：徐枝祥之登記行為，應屬合法有效，此除已發生土地法第43條之絕對效力外，更使「四方林埤」之各水權人產生此種登記方式「應屬合法有效」之信賴基礎，並生信賴之利益。被告竟無視其登記公示效力與信賴基礎，亦無考量原告等所產生之信賴利益，於原告依被告原已核准之方式請求管理人變更登記時，突以80年7 月31日桃園縣政府之違法會議決議內容為藉口，駁回原告與其他水權人之申請，顯已違反憲法保障人民財產權之精神，並已嚴重侵害原告及其他水權人之權益。
2.桃園縣政府及桃園縣稅捐稽徵處更曾依上開土地登記之所有人「四方林埤」及管理人課徵田賦稅。稅捐機關依土地稅法第3 條規定就系爭土地田賦課征稅額時，則係依被告所為之土地登記簿所載以核定繳納義務人；且更於系爭土地未繳納田賦時，分別於51年至61年間仍以系爭土地所有人「四方林埤」及管理人「徐枝祥」作為欠稅人送交法院執行，嗣後再由推舉出之管理人邱瑞勳代繳之情況。管理人徐枝祥死亡後，各水權人依上開管理人產生之習慣方法，另推舉水權人之一邱瑞勳為新管理人後，稅捐機關之後更以納稅義務人「四方林埤」、管理人「邱瑞勳」之方式核發稅單。系爭土地之權利主體確為「四方林埤」，系爭土地絕無權利人屬性不明之情形，此情業經鈞院及最高行政法院100 年度判字第1714 號 判決認定在案；更何況，「四方林埤」之管理人產生方式既然有其長久以來之慣行，既非違法、亦無任何第三人有意見，法令上更無禁止之規範，或其他明確之機制可供遵循，則被告即不得恣意否定原告管理人之身份、甚至擅自認定已產生效力之登記行為無效。
3.被告依法應將「四方林埤」之管理人直接登記為「邱鴻源」。蓋本件既有其合法之行政先例或行政慣例可循，亦即：系爭土地各水權人日後僅需由水權人中推選出管理人，即可向被告辦理變更管理人之登記，而構成行政之自我拘束；則被告在沒有特別情事、對於相同或具同一性之事件，在無實質正當理由之情形，對於由「四方林埤」各水權人依合法程序所推舉之管理人變更申請，被告即應為變更之登記，方屬適法。
4.「四方林埤」管理人係由合法管理委員（即水權人）推舉產生，「四方林埤」今合法管理人確為邱鴻源，迄今並無任何第三人提出爭議。被告卻以桃園縣政府違法並無效力之80年7 月31日80府工水字第138124號函送之會議紀錄要求「本案土地管理人之身份，應循司法途徑確認」云云，然依民事訴訟法第247 條規定，確認之訴，需以提起確認之訴者有確認利益存在，或就證書之真偽、或法律關係基礎事實有爭執之情形。「四方林埤」之管理人及水權人既未曾有人表示異議、爭執，且管理人經合法選出並無任何爭議，此既無訴訟上對造，亦無就法律關係基礎事實有任何人表示爭執，故無訴訟上確認實益，並無循依司法途徑提起確認之必要及可能。被告辦理系爭土地之土地總登記，即將依該方法產生之管理人徐枝祥登記在案，亦因此產生原告等人之信賴。今「四方林埤」之新任管理人邱鴻源亦由合法之管理委員（水權人）推舉所產生，被告當應為系爭土地之「管理人變更登記」。
㈣依舉證責任之法則，被告亦應舉證證明且詳細說明：何以本
件管理人變更登記之申請案，不能與以往之申請案相同，亦即：只需由系爭土地各水權人中推選出管理人，即可向被告辦理登記，而無庸「另循法律途徑就系爭土地法律性質再為確認之程序」，即可變更管理人之登記！被告未依法行政且昨是今非，是本件之駁回處分，明顯不當且違法。
1.本案系爭土地以「四方林埤」為所有權人名義並載明「管理人」之登記方式，長年以來均為被告所接受，並憑以做為登記之依據；但如今被告卻昨是今非，或以系爭土地之權利主體不明、或以「無法律依據」云云，讓人民無所適從，而有違法不當。依桃園縣政府80年7 月31日府水工字第138124號函所附之會議決議內容，要求原告等人依司法途徑解決紛爭。然該決議內容除無法律依據外，亦未詳細考量、判斷系爭土地管理人在無任何第三人表示爭議之情形下，根本並無所謂「確認利益」而得讓原告改循依司法途徑解決，被告此舉不但有卸責、怠惰之嫌外，並有僭越司法機關職權之嫌。對於既無爭議之事項，行政機關自不得僅憑其內部決議，擅自認定存有爭議，更不得否決他人依合法權利所選出之管理人，並擅自賦予權利予某行政機關。桃園縣政府前開決議無任何合法法律權利，何以需要再特別開會決議，決議由龍潭鄉公所代管，再租與他人做予原始灌溉目的不同之使用？龍潭鄉公所一再秉持該份會議記錄並以管理人自居，並擅自將之租予他人使用，是否有違法圖利他人之嫌。該桃園縣政府會議記錄當不可能優於法律而創設一法律關係，賦予龍潭鄉公所違法代為管理之權，該會議記錄已明顯違法。
2.被告依據桃園縣政府會議記錄，進而否決原告之申請，其所為行政行為內容不明確。且本案系爭土地自日據時代即存在，被告36年辦理系爭土地土地總登記時，亦准以登記，惟今卻以法律依據不明確之會議記錄，擅自對原告之申請為駁回處分，除侵害人民對政府機關行政行為之信賴，被告之行政行為內容更未明確；且原處分與以往可以准以辦理「管理人變更」登記、「補發權狀」之慣例不同，顯有差別待遇，前後不一之情事存在。原處分已違反行政程序法第5 條及第6 條規定。系爭土地以「四方林埤」為所有權人名義並載明「管理人」之登記方式，係為被告辦理土地總登記所審查、公告，已足以使原告產生信賴。其「四方林埤」為系爭土地之權利主體既未有不明，且管理人邱鴻源係依管理人產生方式產生，其相關權利義務清楚明確，無任何人出面爭執表示異議。故既無權利主體不明之情況，自無適用地籍清理條例等規範之必要。
3.退萬步言，本件既經龍潭鄉公所於79年6 月29日以（79）龍鄉民字第10441 號公告徵求異議。且公告期間屆滿，並無任何人表示異議，則「四方林埤」之管理人事實上並非不可確認，要無桃園縣政府80年7 月31日八十府工水字第138124號函、96年2 月6 日府水區字第0960040254號函中所稱之「本案土地管理人之身份，應循司法途徑確認」之問題。實則，本件縱使龍潭鄉公所未曾依該公告核發管理委員全員證明書，仍無礙於當時「邱瑞勳」、現則為「邱鴻源」為「四方林埤」合法管理人之身分。被告依法仍依應依本件原告所申請之事項與內容予以登記，方屬適法之行政處分。
㈤本件土地所有權人「四方林埤」並無權屬不明之情況，且其
管理人登記，被告依法又無不能辦理登記之理由，於35年總登記後，管理人之更迭情形，原告已檢附98年5 月12日桃園縣龍潭鄉上林村金章村長以證明書清楚載明系爭土地之管理人自徐枝祥過世後，則由水權人推舉由邱瑞勳先生擔任，而於邱瑞勳先生過世後，再由水權人推舉邱鴻源為管理人之事實。另依龍潭鄉公所曾於79年6 月29日以（79）龍鄉民字第10441 號公告徵求異議，公告期間屆滿，並無任何人表示異議。本件管理人因原合法管理人死亡後，合法之現任管理依法向被告提出申請變更登記，卻於80年間由桃園縣政府於80年7 月22日下午3 時由已故縣長劉邦友主持「龍潭鄉四方林埤土地使用管理人研商會議紀錄」，否認數十年來人民管理之事實。該違法決議內容，竟然是在未通知水權人之情況下，僅由龍潭鄉公所鄉長游日正、秘書葉仁吉、省議員陳進祥等人參與，即完全剝奪各水權人及合法管理人之管理權，此一行政權公開以違法決議侵害人民私有財權之行為，實令各水權人甚感不服。為明原告確實就「四方林埤」有管理權乙節，曾聲請傳喚吳御廷地政士到庭作證，然鈞院駁回證人之聲請，甚感遺憾。原告為證明「四方林埤」之管理事實，復提出各水權人與使用人簽約之文件，進而可證明由渠等所推選出來之現任管理人即邱源鴻之事實。
㈥系爭土地乃中華民國人民所有之私有財產，所有權人登記為
「四方林埤」自應受憲法保障其合法權利，並不會因為其登記名義人為「四方林埤」而有所不同。35年6 月7 日，系爭土地曾由徐枝祥以「地租收據」作為權利憑證，並提出「村長證明」（當時之上林村村長為「湯標貴」），作為系爭土地所有權為「四方林埤」，以及權利關係人（原記載四方林埤管理人）之依據；事實上，本件現亦有取得現任上林村村長黃金章所核發之「證明書」，可供作為原告確實為「四方林埤」管理人之權利證明。另參考內政部「土地登記審查手冊」之規定，在私有不動產之所有權買賣變更登記情形，當事人僅需自行提出「買賣移轉契約書」，即可作為「登記原因證明文件」；同理，今原告既已檢具「四方林埤」沿革、水權繼承系統表、各水權人之切結書及印鑑證明等「管理人資格證明文件」，在未變更所有權人名義、亦未有法律特別規定下，即應符合上開所謂「登記原因證明文件」，要屬合法有據；進而更加肯定原告邱鴻源確實為「四方林埤」之管理人地位。
三、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：㈠原告自始至終均自陳其為水權分配水額所設之管理委員會，
亦即原告所稱之「四方林埤」，並非自然人，且不具法人資格之人民團體，其組織自應符人民團體法之規定，縱其產生於台灣光復初期，亦有台灣省人民團體組織暫行辦法之規範，有立案及監督輔導機關，是以原告始終未能提出組織及運作之主管官署證明文件，自無從認定其究屬何種權利主體，故而得證明權屬，及辦理管理人登記，二者實為因果關係，並非二事。人民團體於其組織完成經主管機關核准立案取得法人資格者，得為不動產登記之權利主體，為行政院48年7月9 日台（48）法3754號令及內政部75年3 月17日台內地字第397007號函示有案，故於土地登記實務上不具法人資格之人民團體，除寺廟、祭祀公業、神明會等另有規定外，不得為登記之權利主體。
㈡有鑒於36年土地總登記所衍生問題，對於產權主權不明，認
定不易之土地「於民國79年12月經中央召開之全國土地問題會議作成決議『由內政部研訂地籍清理法，以徹底清理日據時期會社、組合、祭祀公業、神明會土地與權利人不明未辦繼承登記土地及依日據時期舊簿轉載之他項權利等地籍問題』……宜俟地籍清理法訂定後再議」（台灣省政府地政處82年9 月29日地一字第56920 號函、台灣省政府民政廳82年10月1 日民字第30986 號收文），至民國96年3 月21日總統華總一義字第09600035211 號令制定公布地籍清理條例，97年
3 月18日行政院院臺建字第0970008349號令定自97年7 月1日施行。揆地籍清理條例草案總說明「查臺灣光復之初，人民因不諳法令或因主管登記機關人員素質良莠不齊，致有以日據時期會社、組合、神明會或其他不明主體之名義申報登記之土地……因該等情形存在已久，不僅影響土地之有效利用及稅收，亦妨礙土地政策之推行及人民財產權利之行使。為解決問題，內政部雖曾先後訂頒多種處理要點或辦法，惟因均屬行政規則或職權命令，處理成效有限，亟須立法予以清理」。再查地籍清理條例第33條「非以自然人、法人或依法登記之募建寺廟名義登記之土地權利，除第17條至第26條、第35條及登記名義人為祭祀公業或具有祭祀公業性質及事實者之情形外，利害關係人應於申請登記期間內檢附足資證明文件，申請更正登記。」說明「一、按民法規定，自然人、法人得為權利主體；另依監督寺廟條例規定，募建寺廟財產為寺廟所有；又寺廟應依寺廟登記規則辦理登記，準此，依法登記之募建寺廟亦得為土地登記名義人，至非以自然人、法人或依法登記之募建寺廟名義登記之土地權利則應予清理，包括日據時期公會、財團、會、社、公司等名義登記之土地權利亦同，其清理程序除第17條至第26條會社、組合、神明會土地及第35條已有規定者，依其規定辦理外，其餘應依本條辦理登記名義人之更正登記。二、按民法總則施行法第6 條、第9 條及最高法院39年臺上字第364 號判例係否定祭祀公業為法人，為徹底解決祭祀公業相關管理之問題，內政部已研擬祭祀公業之專法，並賦予祭祀公業法人地位，故僅將土地權利之登記名義人為祭祀公業或具有祭祀公業性質及事實者，予以排除名義更正登記；本條例其他相關規定仍予適用。」故本案系爭土地登記名義人事實上確屬地籍清理條例第33條所列權屬不明無誤。
㈢原告所提出龍潭鄉公所79年6 月29日（7 ）龍鄉民字第1044
1 號公告，亦經桃園縣政府釐清「係依水權使用等人申請代為公告之，經公告后轉報本府核備，惟本府經查龍潭鄉公所非水權之主管單位，乃致本府不予同意核備」（桃園縣政府99年5 月31日府水區字第0990205267號函說明五），故而再予證明該公告無效。
㈣本案經查依法不應登記之處，除上開屬地籍清理條例第33規
定權屬不明外，尚有（一）桃園縣政府80年7 月22日會議決議「一、本案土地管理人之身份，應循司法途徑確認。」（二）桃園縣政府96年1 月25日召集所屬業務單位等作成決議「建議可參酌下列兩種方式解決：1.仍續依桃園縣政府80年
7 月31日府工水字第138124號函內結論，本案土地管理人之身分應循司法途徑確認。2.請龍潭鄉公所參照內政部79年5月24日台（79）內地字第794915號函及台灣省政府45年9 月
6 日府民一字第93621 號函釋之意旨：『無信徒之寺廟，其管理人及財產之變動，應由地方自治團體會同民意機構召集當地公正士紳（如屬教會團體會員並應會同各該教會）開會議決之方式辦理。』」，原告均未予以照辦，且仍堅持以自己所編造之沿革、推舉書、水額分配表及切結書等聲請登記（李永然律師及陳淑芬律師96年8 月2 日（96）（8 ）然法一字第0552號函），是以本案原告既未能提出主管機關核定之管理人文件，且被告機關業已確知縣府輔導原告申辦方式，自不能認其提出文件為合法予以登記，故以土地登記規則第57條第1 項第2 款規定駁回，尚無違誤。
㈤所有權人管理者變更登記，查35年10月2 日訂頒土地登記規
則第25條規定「公有土地管理機關變更時，應由承管機關會同原管機關聲請變更登記。」，自34年至47年期間，臺灣省政府有關管理者變更登記政令僅有2 則，其一為寺廟管理人變更而涉及土地管理人變更登記之手續，於台灣省政府44年10月14日（44）府民一字第88157 號令釋「查寺廟管理人因死亡或人選不得當而改選之變動登記，致而涉及土地管理人變更登記時，可持主管官署核准之『寺廟變動登記表』，逕向地政機關申請寺廟土地管理人變更登記，無須再經主管官署許可及全體信徒同意書，地政機關即可受理。」。另祭祀公業管理人變更登記之相關規定，前經台灣省政府43年4 月17日（43）府民地甲字第1205號令規定以「祭祀公業……其管理人之選任及變更，應依當地原有習慣辦理，其變更登記可由當事人檢具合於當時習慣之確實證明文件，經審查無訛後，應即准予登記。」，故而無法得知系爭土地於47年（被告誤繕為45年）所辦理管理者變更登記之法源依據。
㈥內政部71年10月7 日臺內地字第110384號函示「祭祀公業土
地管理人變更登記，應由新選任之管理人檢具（一）派下全員證明書（二）祭祀公業規約（三）管理人推選書，向該管民政機關申請備查後，再持憑民政機關核發之管理人推選備查文件，向地政機關申請管理人變更登記。」，是以現行土地登記作業，有關管理人變更登記均需提出主管機關核准文件，茲再行重申。原告所申辦系爭土地管理者變更登記，因自始至終無法得知登記名義人之主管機關為何者，其權利人屬性為何亦無從確定，已符合地籍清理條例第33條「非以自然人、法人或依法登記之募建寺廟名義登記之土地權利，且非屬祭祀公業、會社、組合、神明會者」清查對象，業由被告以101 年3 月14日溪地登字第1011000557號函報送桃園縣政府地政局在案。
四、參加人主張陳述與被告同。
五、本院判斷如下：㈠按土地法第37條第2 項規定：「土地登記之內容、程序、規
費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規定，由中央地政機關定之。」據此授權，中央地政機關內政部頒訂有土地登記規則，其中第34條第1 項規定：「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：一、登記申請書。二、登記原因證明文件。三、已登記者，其所有權狀或他項權利證明書。四、申請人身分證明。五、其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。」第56條第2 款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起15日內補正：……二、登記申請書不合程式，或應提出之文件不符或欠缺者。」第57條第1 項第2 、4 款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……二、依法不應登記者。……四、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」核上開關於土地登記程序、應附文件及資料提供等細節性及執行性事項之規定，無逾母法授權令範疇，自應援用。又內政部於93年12月編印之「土地登記審查手冊」第2 節「管理者變更及公地無償撥用登記」規定，管理者變更登記應備下列文件：1.登記申請書、登記清冊。2.登記原因證明文件（主管機關核准函及清冊或管理人資格證明文件）。3.權利書狀（所有權狀或他項權利證明書 ）。4.申請人身分證明。5.委託書。經核上開規定係內政部配合登記實務、整合土地登記相關法規，基於主管機關職權所訂頒之行政規則，以為地政人員依法行政實務作業原則之依據，縣、市地政機關於辦理土地登記事件時，自應遵循。其中，所規範之「管理者變更登記」，事涉管理者「權利主體變更」，而非僅管理者「姓名變更或更正」之「更名登記」，當然需要提出相當管理人資格證明文件資憑審認，此上開審查手冊第2 節關於管理者變更登記，應具備登記原因證明文件（主管機關核准函及清冊或管理人資格證明文件）之規定所由設也，苟不備此等文件而為土地管理人變更登記申請，經命補正而未補正者，縣、市地政機關即應駁回其申請。
㈡第按，課予義務訴訟之訴訟標的乃指原告關於其「權利因行
政機關違法駁回其申請或不作為而受有損害，並求為法院判命被告應為行政處分或特定內容之行政處分」之主張，法院必須就原告所主張之請求權是否存在為審判，至於行政機關駁回申請或不作為是否違法而應宣告撤銷，只是為達到原告所申請處分之訴訟目的，必須先排除否准處分之當然結果，而非以之為訴訟標的。與撤銷訴訟係以「該特定處分違法損害原告權利之事實」求為「撤銷該特定處分」為訴訟標的，法院僅係就原處分是否違法而侵害原告權利之事實而為審判不同。故而，原告申請被告作成特定處分，苟其要件不備，經法院審認請求被告作成特定處分之權利並不存在，就其所提起之課予義務訴訟，即應為全部敗訴之判決，不因被告駁回申請或不作為之理由是否正確而有所異，合先敘明。
㈢兩造不爭如事實概要之事實，以及系爭土地於36年6 月16日
總登記時，所有權人即登記為「四方林埤」，管理人原登記為徐枝祥，47年4 月9 日因改選管理人變更登記為蔡松芳，51年9 月20日為管理人消滅之登記，其後即無管理人登記等情，並有土地登記申請書2 份、被告95年5 月29日溪地一補字第000678號補正通知書及95年6 月16日溪地一駁字第000197號駁回通知書、桃園縣政府96年2 月8 日府法訴字第0960048126號訴願決定書、永然聯合法律事務所96年8 月2 日（96）⑻法一字第0552號函、臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書、土地登記簿謄本附原處分卷可稽（原處分卷第12頁至第14頁、第19頁至第21頁、第24頁至第26頁、第37頁至第46頁、第67頁至第79頁），堪認為真實。
㈣原告於申請時提出由其具名之「四方林埤」沿革、推舉人即
「四方林埤」管理委員徐鳳鉅等12人出具之推舉書、「四方林埤」水額分配表、「四方林埤」水權繼承表及切結書（附原處分卷頁15至18、22），於本院審理中另提出系爭土地桃園縣政府田賦實物繳納收據暨桃園縣稅捐稽徵處納稅通知單數份、系爭土地台灣省土地關係人繳驗憑證申報書、上林村村長證明書、溜地及水分灌溉權租賃契約書數份等件影本（本院卷第69頁至第98頁、第109 頁至第113 頁、第172 頁至第187 頁），茲為「四方林埤」新推舉管理人身分之依據，求命被告作成系爭土地管理人變更登記之行政處分，是系爭請求權存否之爭執，首應釐清者在於系爭土地所有權主體為何人，進而審認原告是否提出可堪認定為該主體所選任之管理人身分之證據，資為其變更登記請求權存在之依據。經查：
1.系爭土地所有權人登記為「四方林埤」，有土地登記謄本可稽，自非權利主體不明之土地。惟「四方林埤」乃先於法規訂立，基於桃園地區特殊埤塘水文環境之民間習慣所形成之「團體」，並非自然人，也非法人，復未經台灣省人民團體組織暫行辦法、人民團體法立案或登記，此亦為原告所自承。是系爭土地所謂之權利主體即「四方林埤」乙節，雖至明確，但其組織、權義內容目前並無相關法令可循。
2.「四方林埤」之組織、權義內容既無相關法令可循，其管理人如何選任，原則上，非不得依當地原有習慣辦理（民法第1 條參照），其變更登記可由當事人檢具合於當時習慣之確實證明文件，經審查無訛後，准予登記。是原處分遽以「四方林埤」之屬性無法認定及權利主體不明為由，認系爭管理人變更登記申請有土地登記規則第57條第1 項第2 款所定「依法不應登記」之情事，尚非有據。惟原告對於「四方林埤」於民事習慣上形成如何之組織、權義內容，其實從未能陳明，對於管理人選任機關、任期、管理內容更是無所主張，既乏「四方林埤」管理人選任習慣之認知，當然無從期待其所提出之文件足以證明其管理人資格。
3.原告雖提出前述文件，主張應可採認為登記原因證明文件，且「四方林埤」各水權人曾提出管理委員會名冊於參加人，經參加人公告徵求異議，公告期滿無人異議，「四方林埤」管理委員已可確認並發生效力云云。然：
⑴原告提出之「四方林埤」沿革，係其自述之沿革；推舉
書、水額分配表及切結書乃自稱為「四方林埤」現任委員之徐鳳鉅等人所出具；以「四方林埤」為繳納義務人之田賦代金繳納通知及繳納收據，僅為納稅之證明；上林村村長出具之證明書，則未見其有何基礎而逕宣稱「四方林埤」土地管理權變動為「長期居住之鄰近居民眾所皆知」之事實；所謂「溜地及水分灌溉權租賃契約書」則係訴外人葉金財與他人所定之租賃契約，難認與本案待證事實有何關連：此外，系爭土地台灣省土地關係人繳驗憑證申報書僅記載系爭土地所有權人為「四方林埤」，權利關係人為徐枝祥等節，惟「權利關係人」是否為管理人，以至於「權利關係人」如何產生等疑義，均無從就上開申報書知悉。職是，上開文件均不足以說明「四方林埤」之組織、權義內容組成，也無從就此推斷「四方林埤」管理人選任機關、任期及管理內容有何習慣形成，當然，也無從證明原告乃「合於習慣」所選認之「四方林埤」新任管理人。
⑵至於參加人桃園縣龍潭鄉公所固曾以79年6 月29日（79
）龍鄉民字第10441 號公告「四方林埤」管理委員會委員名冊及土地標示清冊徵求異議，惟該公告已載明係依據訴外人邱瑞勳79年6 月19日申請書辦理，公告事項亦揭示「本公告係依申報人之申請代為公告，內容如有不實，概由申請人負責」等語，有上開公告可考（附本院卷第98頁），而上開公告並無相關法令依據，復經參加人陳明在卷，是該公告期滿縱無人異議，是否即發生公告內容即「四方林埤」管理委員會委員可為確認之效力，尚非無疑。況該公告「四方林埤」管理委員會委員名冊所列之人，與原告為系爭申請時提出之水額分配表所列之現任委員，二者並不相符，故縱認參加人79年6月29日（79）龍鄉民字第10441 號公告之「四方林埤」管理委員會委員可予確認並發生效力，亦無從依該公告據以推認原告申請所提水額分配表列載之現任委員亦屬無誤。
4.從而，原告自申請時起，經被告命補正，以迄本院審理終結，始終未能提出可堪認定為系爭土地權利主體「四方林埤」新選任管理人身分之證據，揆諸首揭土地登記規則第34條第1 項、第57條第1 項第4 款及內政部於93年12月編印之「土地登記審查手冊」第2 節「管理者變更及公地無償撥用登記」關於管理者變更登記應備文件之規定，自難認原告備齊申請文件，而得請求被告作成管理者變更登記之處分。
六、綜上，原告主張均無可採。原處分、訴願決定以「四方林埤」之屬性無法認定及權利主體不明為由，認系爭管理人變更登記申請有土地登記規則第57條第1 項第2 款所定「依法不應登記」之情事，雖有所誤，但否准原告聲請之結論，則無不合，原告仍執前詞訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件發回前第一審除原告外，另有其他12位自稱「四方林埤」管理委員會委員者併為起訴，經本院98年4 月23日97年度訴字第904 號判決原告之訴駁回後，除原告外，其於發回前第一審原告均未提起上訴，是該部分判決已告確定。原告不服，提起上訴，經最高行政法院100 年9 月29日以100年度判字第1714號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理，發回審理部分當限於未經確定部分，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 4 月 11 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 4 月 11 日
書記官 徐子嵐