臺北高等行政法院判決
100年度訴更一字第238號
101年3月8日辯論終結原 告 張輝元訴訟代理人 羅淑瑋 律師
陳建宇 律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳保基（主任委員）訴訟代理人 蔡佩君
邱子由上列當事人間撤職事件，原告不服中華民國100年6月9日本院100年度訴字第616號判決，提起上訴，經最高行政法院100年度判字第2048號判決廢棄發回更審，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，被告行政院農業委員會之代表人已由陳武雄變更為陳保基，茲由被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告於擔任臺灣省雲林農田水利會（下稱「雲林農田水利會」）第二屆直選會長期間，因教唆犯頂替罪，案經臺灣雲林地方法院97年度選訴字第32號刑事判決處有期徒刑10月，並經臺灣高等法院臺南分院98年度選上訴字第161 號刑事判決駁回上訴確定在案。被告爰以民國99年1 月11日農水字第0980030788號令（下稱「原處分」），自98年11月11日起撤除其臺灣省雲林農田水利會會長職務。原告不服，提起訴願，經行政院以99年10月7 日院臺訴字第0990104358號訴願決定駁回。原告遂於99年12月2 日提起撤銷訴訟（本院99年度訴字第2372號），嗣原告於100 年3 月8 日當庭撤回起訴。茲原告仍未甘服，向本院提起行政訴訟，請求確認被告99年1月11日農水字第0980030788號令撤職處分違法，經本院100年度訴字第616 號判決駁回。原告不服，提起上訴，經最高行政法院100 年11月24日以100 年度判字第2048號判決（下稱「本件發回判決」）廢棄原判決，發回本院更為審理。
三、本件原告主張：㈠按農田水利會組織通則第37條第1 項第3款文義，並未規定「撤職生效日期應回溯至法院判決確定之日」，被告作成原處分，乃自行曲解法律規定，增加法律所無之法效果。㈡農田水利會組織通則就農田水利會會長之辭職，並未規定須經核准始能生效，與地方制度法就縣市首長之辭職，明文須經核准始能生效，兩不相侔，立法者顯有所區分。法律既未規範農田水利會會長提出辭職須經核准，會長之辭職自應於其表示辭職之意思時即生效力。但被告竟於99年1 月11日發函稱「張會長輝元辭呈案，本會未便核准」，並於同日作成系爭撤職處分，係未經法律授權限制原告之職業自由，已違反法律保留原則。㈢農田水利會雖為公法人，惟其自治權限僅及於所在區域之農田水利事項，其目的、性質均顯與於一定轄區領域內之各行政事項均有自治權限之直轄市、縣（市）、鄉（鎮市）等地方自治團體有別。依司法院大法官會議第518 號及第628 號解釋之文義，或農田水利會之組織性質，均無法推論農田水利會等同地方自治團體。故就農田水利會會長之辭職，自無妄加準用或類推適用地方制度法第82條第5 項規定之餘地。㈣農田水利會與農會、漁會同屬農民團體，均屬為保障、促進農漁民權益、推廣農漁業發展之團體，其組織性質及目的功能均相同，農田水利會會長之辭職自應類推農會、漁會相關法規之規定。查農會法施行細則第30條及漁會法施行細則第28條規定，農漁會與理監事之關係依民法委任之規定，當事人之一方得隨時終止，故農田水利會會長之辭職自應類推適用。㈤依農田水利會組織通則，主管機關就農田水利會會長之選舉罷免僅得「備查」而無「准駁」權限，足見農田水利會會長之辭任無須經主管機關核准；另被告於99年10月29日農田水利會組織通則法規研修小組第10次會議提出增訂第23條之1 之修正草案，即新增會長之辭職須經被告核准始行生效，益徵現行農田水利會組織通則就會長之辭職，係於其為辭職之意思時即生效力，無須經主管機關核准。㈥被告就原告98年11月10日辭任農田水利會聯合會會長一職從未表示反對或准否之意思，並就農田水利會聯合會第一副會長繼任一事准予備查，並於同年12月21日函請農田水利會聯合會補選第二副會長，顯見被告亦認定原告辭任無須經其核准；迺被告就原告98年11月10日辭任雲林農田水利會會長一職，竟稱「未便核准」，同日並核定系爭撤職處分。故被告前後行為顯然互相矛盾，系爭撤職處分顯係被告恣意妄為，已違反行政行為之「禁止恣意原則」，而屬違法行政處分甚明。㈦原處分作成時，原告已合法辭任雲林農田水利會第2 屆會長乙職，是原處分並不符農田水利會組織通則第37條第1 項之要件，而有違法。按前開規定，被告為撤職處分時，依法僅能對當時具有農田水利會會長身分之人作成。然被告於99年1 月11日作成原處分時，甚原處分之效力回溯日即98年11月11日，皆在原告辭任日後，其已不具雲林農田水利會第2 屆會長之身分，則原處分自有不符農田水利會組織通則第37條第1 項第3 款之違法情事。且被告所稱之農田水利會會長辭任之核准權，並無任何法律依據，按水利法第12條及司法院大法官會議解釋第628號與第518 號，農田水利會之自治權限範圍，受法律所保障，自治監督機關即被告如要介入農田水利會會長之辭任，即須有法律之授權，否則即屬違反法律保留原則、依法行政原則並侵犯農田水利會受法律所保障之自主組織權。本件雲林農田水利會會長辭任事項，被告已自承農田水利會組織通則及所授權之相關法規皆無明文。復按現行農田水利會組織通則，就農田水利會會長身份喪失之個案介入權，僅有農田水利會組織通則第37條之撤職權，其餘皆屬通案之法規制定權與備查權，而此等抽象法規之制定權與備查權，並無法推導出被告有在具體辭任案中之核准權，依被告所自承之事實，目前相關法規亦未規定被告有會長辭任之核准權。又被告於99年1 月11日函復雲林農田水利會備查游俊基代理會長職權，顯係認同雲林農田水利會之見解，游俊基依法自原告98年11月10日辭任時起代理行使職務。且該函係用「備查」乙詞，更可證明關於原告辭任雲林農田水利會會長已發生法律效力，蓋農田水利會會長出缺，依法係由總幹事代理，無任何機關可以介入，被告強行置喙，反係違背農田水利會組織通則第21條之規定，而產生違法之矛盾情事。另被告明知農田水利會組織通則並未許可其行使會長辭任核准之權限，竟企圖攀附無關之行政命令及法律推論其有准駁原告辭任雲林農田水利會會長之權限，不但混淆法律與行政命令之位階，更混淆各該法令適用之對象及範圍。被告辯稱政府每年挹注數十億元予農田水利會，故有強度監督與輔導權限，枉顧法制之態度，亟待匡正。㈧原處分效力溯及自98年11月11日發生，違反法律保留原則、行政程序法第110 條及第8 條等規定，按農田水利會組織通則第37條第1 項第3 款規定，非於法律構成要件成就即「犯前二款以外之罪，受有期徒刑以上之判決確定，而未受緩刑之宣告或未執行易科罰金」之時，被撤職人職務身分即當然喪失，猶待有權機關作成撤職處分，於該處分生效之時，被撤職人之職務身分始行喪失。且依最高行政法院向來所持之見解，行政處分原則上不得發生溯及效力，如發生溯及效力者，亦應符合下列要件：⑴須有法律明文之規定；⑵須受處分之相對人有預見可能性；⑶須不損及第三人之權益；⑷須有溯及之可能性。故本件撤職處分不符最高行政法院揭櫫之要件，不得發生溯及效力。㈨被告以農田水利會人事管理規則第83條明定「本規則未訂事項，參照公務人員相關規定辦理。」據為核准之依據，然被告所主張究竟是何公務人員相關規定、法制設計或行政倫理，實令人難以索解。更遑論農田水利會人事管理規則通篇僅規範農田水利會之職員，不包含會長，其位階僅屬行政命令，基於法律優位之原則，亦無法推翻其授權母法即農田水利會組織通則不許被告否准農田水利會會長辭任之意旨。且被告依農田水利會組織通則第36條規定，稱「主管機關在農田水利會有違反法令或怠忽任務妨礙公益時，得予以整頓或代管。」，竟未說明本件雲林農田水利會有何違法或怠忽任務妨礙公益之處。又有關農田水利會人事管理規則第18條及第32條，會長與總幹事係不同之職務，被告自不因所稱就總幹事職務有任何核准權限，即可取得會長職務辭任之核准權。㈩被告主張前有嘉南農田水利會會長李源泉辭任獲准案例可稽，查李源泉之辭任案發生之時，自治監督機關仍有派員代理之權限，方有核准會長辭任之權。惟查94年之農田水利會組織規程並未如75年修正之臺灣省農田水利會組織規程第63條賦予被告核准會長辭任之權限，係因農田水利會組織通則於90年立法院修正時，已改為直選會長並剝奪被告機關之介入權，而由總幹事當然代理完成法律效力，故被告無法於94年訂頒「農田水利會組織規程」納入核准會長辭任之權限。又行政機關之權限係依法律規定發生，乃法律保留及行政程序法第11條管轄法定原則之基本內涵。準此，本件被告依法並無核准農田水利會會長辭任之權限，尚不因不諳法律之原告於辭呈上誤載被告代表人，或是雲林農田水利會轉陳原告之辭呈，而取得任何法律所無之核准權限。就農田水利會組織通則第21條之規範設計可知，會長辭任及總幹事代理乃是法律效果之一體兩面，被告絕無可能對總幹事代理乙事行使備查權，卻又針對會長辭任乙事行使核准權，故由被告針對總幹事代理行使備查權乙節，已可明暸被告稱其有會長辭任之核准權，絕非適法。至被告以學者所著「停職處分之法律性質」為據，然農田水利會組織通則第37條第1 項之撤職處分，並非依法律規定直接發生撤職效力，而須行政機關作成撤職處分，於撤職處分生效時發生效力，性質上類似於該文所稱之「意定免職」，於此等情況下，因撤職效力並非於法律構成要件成就時發生，故行政機關根本不得以行政處分事後回溯確認，亦即不得發生溯及效力等語。並聲明：確認原處分違法。
四、被告則以：㈠被告就農田水利會會長之辭職，應有准駁之權。按司法院大法官會議解釋第628 號，以農田水利會雖與農會、漁會、農業合作社同為農民團體，惟其組織特性、任務高於其他農民團體，且政府每年挹注數十億元經費予農田水利會，應予更高強度之監督與輔導。有關農田水利會會長辭職事項，法固無明文，惟觀諸農田水利會組織通則第37條第
2 項規定授權訂定之農田水利會會長及會務委員考核獎懲辦法規定，農田水利會會長之考績、獎懲、停權、復職等事項係由主管機關辦理，堪認農田水利會會長之辭職亦為農田水利會主管機關監督範疇，應經農田水利會主管機關之核准。次查農田水利會直選會長退職撫卹要點第2 點規定，農田水利會會長得向服務農田水利會請領退職儲金要件之一「任期屆滿前奉准辭職」，足見農田水利會會長辭職應經農田水利會主管機關之核准。蓋農田水利會會長選舉罷免辦法係基於農田水利會組織通則第19條之1 第2 項及第39條授權農田水利會聯合會訂定，依農田水利會選舉罷免辦法第3 條規定，農田水利會辦理會長之選舉、罷免事務，由主管機關監督、輔導，又同法第33條規定，會長之當選證書，由主管機關發給之，足見農田水利會主管機關就農田水利會會長選罷事務具有高度監督性，並非僅得知悉。另依地方制度法第82條第
5 項之規定，農田水利會之自治權限範圍與地方自治團體固有不同，但性質類似，且農田水利會會長及職員之人事管理相關法令皆參照公務人員相關法令制（訂）定，人事管理上具有相同之事物本質，從而原告之辭職，自應踐行一定程序，即以書面提出並經核准。㈡原告雖向被告申請自98年11月10日起辭去臺灣省雲林農田水利會會長職務，其辭呈由臺灣省雲林農田水利會以98年11月10日雲水人字第0980017333號函轉至被告，經被告於99年1 月11日以農水字第0980171976號函復，原告辭呈係於98年11月13日送達，惟臺灣高等法院臺南分院刑事判決98年度選上訴字第161 號確定判決宣示日為98年11月11日，依農田水利會組織通則第37條第1 項第3款規定意旨，其撤職生效日期應回溯至法院判決確定之日（即98年11月11日），故被告迄未核准原告98年11月10日之辭呈，其農田水利會會長職務尚未解除，自無所訴已無職可撤情形。而原告辭呈內容略以「…今因個人因素『請准』自98年11月10日起辭去上揭職務…」，足見原告辭呈有陳請本會准駁之意。且依農田水利會人事管理規則第83條規定，以未訂事項，參照公務人員相關規定辦理。即證農田水利會與主管機關之間，長期以來均參考公務機關相關法規辦理各項事務。次查原告歷任會長期間，有嘉南農田水利會李源泉會長（82年會員代表選舉時期）向主管機關請辭獲准案例存在，前揭會員代表選舉產生方式性質相近，爰被告對於會長之辭任仍應有准駁之權限。㈢依農田水利會直選會長退職撫卹要點第2 點及第7 點第1 款規定，原告喪失申請領受公提儲金本息之權利，但仍得向服務農田水利會請領發還其自提儲金本息。㈣依農田水利會組織通則第39條規定，農田水利會聯合會為私法人機構，本於私法自治原則，其會長之辭職無須經由被告核定，其依農田水利會聯合會組織章程第24條規定報請被告該會會長由第一副會長繼任乙節，與本案撤職處分無涉，所訴亦不足採。㈤另原告所訴臺灣省雲林農田水利會職務由總幹事游俊基代行乙節，臺灣省雲林農田水利會於98年12月2 日以雲水人字第0980018519號函知被告，經被告於99年1 月11日以農水字第0980176423號函復原告辭職案被告未便核准，爰依農田水利會組織通則第21條及第37條第1 項第3 款規定，由臺灣省雲林農田水利會總幹事自臺灣高等法院臺南分院刑事判決98年度選上訴字第161 號確定判決宣示日（99年11月11日）起，代理會長職務，並無所訴未為任何表示。況原告辭職乙案係由雲林農田水利會轉陳本會鑒核，足見雲林農田水利會亦認同會長辭職乙案係為本會權責，原告所訴顯與事實不合。㈥查農田水利會會費，係作為農田水利會營運、管理及設施維護之使用，原係由農田水利會向轄區受益地區享受灌溉或排水利益之農民徵收，政府為減輕農民負擔，自83年度起，依農田水利會組織通則規定，水利會會費全額由中央政府補助。是以，政府每年挹注數十億元經費予農田水利會，並予更高強度之監督與輔導，並無不合，自無所訴除會費補助外，並未額外挹注農田水利會任何經費情形，所訴核不足採。㈦原處分未違反法律保留原則，查被告依農田水利會組織通則第37條第1 項規定，符合各款之一規定者，即應對農田水利會會長或會務委員予以撤職。且據學者見解，在法定撤職構成要件該當之時，即已發生擬制撤職的效力，因此本案並不再需本會其他的撤職處分或者類似的形成行為作成後始認定發生撤職的效果。即使事後行政機關在法律明確性之要求下，另外再作成形式需求之撤職行政處分，僅為一種事後具體宣示法定原因及回溯確認撤職時點的確認行政處分而已。㈧復就農田水利會歷史而言，農田水利會組織通則第6 章賦予監督輔導之權限，依農田水利會組織通則第36條之規定，主管機關在農田水利會有違反法令或怠忽任務妨害公益時，得予以整頓或暫為代管。爰此，對於會長之辭任亦應賦予主管機關相當之行政權，況政府每年以人民納稅之血汗錢補助農田水利會高達六十幾億元之費用，倘對會長之辭職欠缺准駁權限，將無法保障農田水利會組織之安全性，間接影響農民權益至深等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述為兩造所不爭執，並有臺灣高等法院臺南分院98年度選上訴字第161 號刑事判決影本、最高行政法院100 年度判字第2048號判決正本、被告99年1 月11日農水字第0980030788號令影本、本院100 年度訴字第616 號判決正本、行政院99年10月7 日院臺訴字第0990104358號訴願決定書影本等（本院卷第35至36、第6 至8 頁、本院100 年度訴字第616 號卷第15頁、第56至61頁、最高行政法院100 年度上字1129號卷第95至100 頁）在卷可稽，自堪認為真正。
六、按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260 條第
3 項定有明文。本件為經最高行政法院廢棄發回更審之案件，本院在此個案中，自應受最高行政法院100 年度判字第2048號判決所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。而最高行政法院100 年度判字第2048號判決所確定之事實及法律關係如下：
㈠、「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，...得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」及「行政處分已執行者，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置。撤銷訴訟進行中，原處分已執行而無回復原狀可能或已消滅者，於原告有即受確認判決之法律上利益時，行政法院得依聲請，確認該行政處分為違法。」行政訴訟法第4 條第1 項、第6 條第1 項及第196 條分別定有明文。準此，對於違法之行政處分，當事人固應依限提起訴願及撤銷訴訟，以為救濟；惟違法之行政處分，於當事人未及提起訴願或提起訴願後在訴願決定前，或訴願決定後尚未提起行政訴訟前，或於訴訟繫屬中，即已執行完畢而無回復原狀可能或已消滅者，因該行政處分已無可供撤銷之效力，當事人則應提起或變更為確認該行政處分違法之確認訴訟，以資救濟。易言之，提起撤銷訴訟之要件，以行政處分經撤銷後，其規範效力有回復之可能為前提要件，否則該撤銷訴訟自屬欠缺權利保護必要；如行政處分規範效力已因法律上或事實上之原因而消滅，當事人仍有可回復之法律上利益者，即應依行政訴訟法第6 條第1 項之規定，提起確認行政處分違法之訴訟，則當事人在此一情形，並非以確認違法訴訟取代遲誤期間之撤銷訴訟，自未違反確認補充性原則之要求。
㈡、原告係於擔任雲林農田水利會第2 屆會長期間，經被告於99年1 月11日以系爭撤職處分核定自98年11月11日起撤除其會長職務，原告已於99年1 月20日遵期提起訴願，經行政院99年10月7 日訴願決定駁回後，亦於法定期間內向原審法院提起撤銷訴訟，而於99年12月2 日（應係100 年3 月8 日之誤載）當庭撤回起訴，並無遲誤提起訴願或撤銷訴訟之情形，為原審確認之事實。又原告提起本件確認訴訟，於起訴狀內已表明：其於91年、95年間經雲林農田水利會會員選舉擔任該會第1 屆、第2 屆之直選會長，被告於99年1 月11日作成系爭撤職處分後，雲林農田水利會一職已由會員另選他人擔任，撤職處分即已執行而無回復原狀之可能，原告訴請撤銷系爭撤職處分已無實益，乃提起本件確認系爭撤職處分違法之訴；且於言詞辯論程序陳明：因認撤職處分係已執行而無回復原狀可能之行政處分，訴請撤銷撤職處分已無實益，故撤回該撤銷訴訟等語在卷；復參諸雲林農田水利會組識章程第19條第1 項：「本會置會長一人，……由會員直接投票選舉之，任期為4 年，連選得連任一次。」之規定，原告自95年6 月1 日起連選連任雲林農田水利會第2 屆會長，其任期於99年5 月31日屆滿後，亦不可能再連任該會長職務。顯見原告於99年1 月20日提起訴願後，在行政院未作成99年10月
7 日訴願決定前，其原擔任之雲林農田水利會第2 屆會長之任期於99 年5月31日即已屆滿，原告已無法對系爭撤職處分提起撤銷訴訟，而回復其雲林農田水利會會長一職。則揆諸上揭說明，系爭撤職處分已執行完畢而無回復原狀之可能，縱原告未撤回其於99年12月2 日提起之撤銷訴訟，原審法院亦會以其起訴欠缺權利保護之必要，而駁回其起訴，故原告撤回上開無訴訟實益之撤銷訴訟後，因認系爭撤職處分是否合法，涉及其依法請領退職儲金之公法上權利，有確認之法律上利益，主張依行政訴訟法第6 條第1 項規定另行提起本件確認系爭撤職處分違法之訴訟，即非無據。原審未予調查審認，遽謂系爭撤職處分因原告撤回上開撤銷訴訟而具有存續力，進而認原告已不得再提起本件確認訴訟，爭執該撤職處分為違法云云，尚嫌速斷，並有適用法規不當及理由不備之違法。
依上揭規定，本院自應以上開最高行政法院之法律上判斷為本件判決之基礎，合先陳明。
七、除上開最高行政法院已判決確定之事實及法律關係外，經核本件審理範圍之爭點則為：㈠原告於98年11月10日遞交辭呈後，是否即生辭職效力，被告僅得備查，無准駁權限？㈡被告99年1 月11日撤職處分是否因違反法律保留，禁止恣意原則等而違法？本院判斷如下：
㈠、按農田水利會組織通則第19條規定：「農田水利會置會長一人，依法令及該會章程綜理業務，指揮監督所屬員工及事業機構，對外代表該會。」第20條規定：「農田水利會會長任期四年，連選得連任一次。」第37條規定：「（第1 項）農田水利會會長或會務委員於任期內有下列情事者，應予撤職：一、犯內亂、外患罪經判刑確定。二、犯詐欺、侵占、背信及貪污罪，經判刑確定。三、犯前二款以外之罪，受有期徒刑以上之判決確定，而未受緩刑之宣告或未執行易科罰金。四、受保安處分或感訓處分之裁判確定。但因緩刑而付保護管束者，不在此限。五、褫奪公權尚未復權。六、受監護或輔助宣告尚未撤銷。（第2 項）農田水利會會長、會務委員考核獎懲辦法，由中央主管機關定之。」又「農田水利會為公法人，凡在農田水利會事業區域內公有、私有耕地之承租人、永佃權人，私有耕地之所有權人、典權人或公有耕地之管理機關或使用機關之代表人或其他受益人，依農田水利會組織通則第十四條規定，均為當然之會員，其法律上之性質，與地方自治團體相當，在法律授權範圍內，享有自治之權限。」司法院釋字第518 號解釋著有解釋意旨可資參照。
又「直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長及村（里）長辭職、去職、死亡者，直轄市長由行政院派員代理；縣（市）長由內政部報請行政院派員代理；鄉（鎮、市）長由縣政府派員代理；村（里）長由鄉（鎮、市、區) 公所派員代理。」、「第一項人員之辭職，應以書面為之。直轄市長應向行政院提出並經核准；縣（市）長應向內政部提出，由內政部轉報行政院核准；鄉（鎮、市）長應向縣政府提出並經核准；村（里）長應向鄉（鎮、市、區）公所提出並經核准，均自核准辭職日生效。」亦分別為地方制度法第82條第1 項、第5 項所明定。
㈡、本件原告於擔任雲林農田水利會第二屆直選會長期間，因犯教唆頂替罪，經臺灣雲林地方法院以97年度選訴字第32號刑事判決處有期徒刑10月，嗣並經臺灣高等法院臺南分院於98年11月11日以98年度選上訴字第161 號刑事判決駁回上訴而告確定在案。原告於上揭刑事判決宣判確定前1 日即98年11月10日向雲林農田水利會遞送辭呈，經雲林農田水利會於同日以雲水人字第0980017333號函轉送被告，於98年11月13日送達被告。被告嗣以99年1 月11日農水字第0980171976號函表示上開辭呈案，未便核准，另以同日農水字第0980030788號令表示撤除原告會長一職，並溯自98年11月11日刑事判決確定之日生效。原告雖陳稱被告對於原告上揭98年11月10日辭呈僅有依法備查之權力，並無核准權限，是其所提辭呈於98年11月10日送達雲林農田水利會時，即已生辭職之效力，自該日起，原告已非雲林農田水利會之會長，被告嗣後於99年1 月11日所為撤職處分，係屬違法云云。然查，依上揭司法院釋字第518 號解釋意旨所示，農田水利會係為公法人，其法律上之性質，與地方自治團體相當，在法律授權範圍內，享有自治之權限。本件原告所任職之雲林農田水利會既為公法人，原告擔任會長之職，衡情即與地方自治團體之首長職務相當，是即或農田水利會自治通則對於農田水利會會長之辭職並未定明是否應經監督機關即被告之核准，而有漏未規定之情事，亦應類推適用規範地方自治團體之地方制度法相關之規定。而地方制度法第82條第5 項對於地方自治團體首長之辭職，已規定應經由其監督之主管機關核准，是被告主張即或農田水利會自治通則對於原告辭職是否應經被告核准漏未規定，亦應類推適用地方制度法第82條第5 項規定，經其核准後始為生效，應屬可採。此觀原告於98年11月10日所提具之辭呈內容略以：「... 今因個人因素『請准』自98年11月10日起辭去上揭職務... 。」等語，而雲林農田水利會亦代為函轉，可知原告及雲林農田水利會之認知亦認原告之辭職案應經被告之核准始能成立。原告辯稱被告對於原告之辭職無核准之權限，顯無所據。至原告雖另辯稱農田水利會與農會、漁會同屬農民團體，組織性質及目的功能均相同，農田水利會會長之辭職應類推適用農會法施行細則第30條、漁會法施行細則第28條規定，解為民法委任關係，當事人之一方得隨時終止契約云云，惟「農田水利會係秉承國家推行農田水利事業之宗旨，由法律賦與其興辦、改善、保養暨管理農田水利事業而設立之公法人。」司法院釋字第518 號解釋理由書闡釋綦詳，是農田水利會雖與農會、漁會、農業合作社等同為農民團體，惟其係由法律賦予部分公權力，得以行使興辦、改善、保養及管理農田水利事業公權力事項，此由農田水利會組織通則第11條第1 項明定：「農田水利會因興建或改善水利設施而必須之工程用地，應先向土地所有權人或他項權利人協議承租或承購；如協議不成，得層請中央主管機關依法徵收。如為公有土地，得申請承租或承購。」即農田水利會於設置水利設施需用土地時，如無法順利承租或價購取得，得如同地方自治團體報請中央主管機關依法徵收，可知農田水利會因具行使公權力之組織特性，故法律乃特別賦予公法人之法律地位，是其顯與農會、漁會係屬人民團體之性質有所不同，自不得比附援引農會、漁會等人民團體之相關法制，認其會長與所屬水利會間之關係係屬民法之委任關係，得由其中任一方隨時終止委任關係。再觀諸農田水利會組織通則第37條第2 項規定授權訂定之農田水利會會長及會務委員考核獎懲辦法，農田水利會會長之考績、獎懲、停權、復職等事項均須經由主管機關之同意或核准後據以辦理，可知法律係有意賦予其主管機關為嚴格之監督，自堪認農田水利會會長之辭任，亦應為其主管機關之監督範疇，而應經農田水利會主管機關之核准。又農田水利會直選會長退職撫卹要點第2 點第1 項規定：「會長退職符合下列情形之一者，得向服務農田水利會請領退職儲金：（一）任期屆滿未續任。（二）任期屆滿前奉准辭職。（三）心神喪失或身體殘廢致不能勝任職務離職。」明示農田水利會會長之辭職須經核准，始得請領退職儲金。徵之本件原告所主張其具得請求確認被告作成系爭撤職處分違法之法律上利益，乃因依農田水利會直選會長退職撫卹要點第7 點規定，退職儲金包括「公提儲金本息」及「自提儲金本息」，如被告之撤職處分合法，原告即喪失得請領公提儲金本息之權利，使原告公法上法律地位陷於不安定，益徵本件原告之辭職案應經由被告之核准始為生效。此外，被告雖於99年10月29日農田水利會組織通則法規研修小組第10次會議提出增訂第23條之
1 之修正草案，新增會長之辭職須經核准始行生效，但此係因現行法律規定並不明確，雖得利用類推適用地方制度法第82條第5 項規定加以解決，但易滋爭議，被告始提案在農田水利會組織通則中增訂第23條之1 規定使臻明確，此反足徵現行農田水利會組織通則中就會長之辭任是否應經核准未加以規定，雖有所缺漏，但依法律規定之精神，並類推適用地方制度法第82條第5 項規定之結果，會長之辭任確應經被告之核准，始符法律規定之本旨，故原告主張會長之辭職案一經送達所任職之農田水利會即已生辭職效力，無須得主管機關之准許云云，尚乏可採。
㈢、原告雖另稱被告就原告98年11月10日辭任案未表示准否之意思表示前，即曾就農田水利會聯合會第一副會長繼任一事准予備查，並於98年12月21日函請農田水利會聯合會補選第二副會長，顯見被告亦認定原告辭職無須經其核准。又被告於99年1 月11日函復雲林農田水利會准予備查總幹事游俊基代理會長職權，顯係認同雲林農田水利會之見解，即游俊基依法自原告98年11月10日辭職時起代理行使職務。且就農田水利會組織通則第21條之規範設計，可知會長辭任及總幹事代理乃法律效果之一體兩面，被告絕無可能對總幹事代理乙事行使備查權，卻又針對會長辭任乙事行使核准權，故由被告針對總幹事代理行使備查權乙節，已可明暸被告稱其有會長辭任之核准權，並非適法云云。然查，原告原以雲林農田水利會會長乙職兼任農田水利會聯合會會長職務，其所兼任之農田水利會聯合會會長職務，雖經被告以98年12月9 日農水字第0980176940號函准予備查由第一副會長盧榮祥繼任，並於98年12月21日以農水字第0980030781號函請農田水利會聯合會辦理第二副會長之補選作業，惟農田水利會聯合會係依農田水利會組織通則第39條規定：「農田水利會為促進互助合作共同發展，設立農田水利會聯合機構（簡稱為農田水利會聯合會），應辦理法人登記，其章程及下列相關辦法訂定後，報請中央主管機關備查。」而成立，是農田水利會聯合會依法為私法人組織，本於私法自治原則，其會長之辭職案依法無須經由被告核定，故農田水利會聯合會依農田水利會聯合會組織章程第24條規定報請備查該會會長由第一副會長盧榮祥繼任，被告依法准予備查，及發函請該會辦理第二副會長之補選，核屬另一事由，與本案被告所為撤職處分並不相涉，不得執以認定原告之辭職案亦無須經由被告核准。又被告對於雲林農田水利會98年12月2 日雲水人字第0980018519號函，係於99年1 月11日以農水字第0980176423號函復雲林農田水利會，其意旨略以：「主旨：... 游總幹事代理會長案，本會備查... 。說明二：... 張會長輝元辭職案，本會未便核准，爰依農田水利會組織通則第21條及第37條第1項第3 款規定，貴會游總幹事俊基應自臺灣高等法院臺南分院刑事判決98年度選上訴字第161 號確定判決宣示日（99年11月11日）起，代理會長職務至本屆任期屆滿為止，併請依相關規定辦理業務移交。」對於原告之辭職案，則於同日以農水字第0980171976號函復雲林農田水利會，其意旨略以：
「主旨：函報張會長輝元辭職案，本會未便核准... 。說明
二：貴會函轉張會長輝元辭呈案，係於98年11月13日送達本會，惟據臺灣高等法院臺南分院刑事判決98年度選上訴字第
161 號確定判決宣示日為98年11月11日，依農田水利會組織通則第37條第1 項第3 款規定意旨，其撤職生效日期應回溯至法院判決確定之日（即98年11月11日），是貴會函轉張會長輝元辭呈案，本會未便核准等語。」被告於函復雲林農田水利會之覆函中，已明確表達原告之撤職生效日期應回溯至法院判決確定之日即98年11月11日，並無原告所述認同雲林農田水利會總幹事游俊基自98年11月10日原告辭職時起代理行使職務之見解，原告上揭主張顯屬誤解。又農田水利會組織通則第21條雖規定：「農田水利會會長因故出缺時，由該會總幹事代理，並應於代理之日起六十日內重新補選；其任期以補足原任會長未滿之任期為止，並以一任計算。但原任會長未滿之任期不及一年者，不補選。」但農田水利會會長之辭職案應經被告之核准已如上述，是於主管機關即行政院農業委員會核准會長之辭任前，依法並無會長因故出缺之情事，即無總幹事代理會長之情形。而經被告核准會長之辭任案後，總幹事依上揭農田水利會組織通則第21條規定，乃當然代理會長乙職，被告依法並無同意或核准之權限，被告依法予以備查，核與被告依法核准原告之辭職案兩不相侔，原告據以主張被告違法，核屬無據。
㈣、原告另主張被告作成系爭處分效力溯及自98年11月11日發生係屬違法云云，惟按公職人員之免職，可區分為直接依法律之免職，以及透過行政處分所為之免職，前者如公務人員任用法第28條第1 項第1 至7 款及第2 項之規定所為之免職，此項免職在法定免職構成要件該當之時即已發生擬制免職之效力，因此並不再需要主管機關為其他的免職處分，或者作成類似的形成行為後始認定發生免職的效果，即使日後行政機關在法律明確性的要求下，另外再作成特定形式需求的免職行政處分，也僅是一種事後具體宣示法定原因以及回溯確認免職時點的確認行政處分而已。本件依農田水利會組織通則第37條第1 項第3 款規定：「農田水利會會長或會務委員於任期內有下列情事者，應予撤職：... 三、犯前二款以外之罪，受有期徒刑以上之判決確定，而未受緩刑之宣告或未執行易科罰金。」依其規定體例觀之，與上揭公務人員任用法第28條第1 項第1 至7 款及第2 項規定之免職體例相仿，是原告於該當農田水利會組織通則第37條第1 項第3 款之法定要件時，依法律之直接規定即已生擬制撤職之法律效果，被告嗣於99年1 月11日所為上開農水字第0980030788號令，係基於法律明確性之要求，所為確認性行政處分，其性質僅是事後具體宣示法定原因以及回溯確認撤職時點而已，要無恣意情事，亦無違法律保留原則，原告據以指摘被告所為上開處分將處分效力溯及自98年11月11日發生，係屬違法，自無可採。
㈤、綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採。原告於擔任雲林農田水利會會長期間，因教唆犯頂替罪，經臺灣雲林地方法院97年度選訴字第32號刑事判決處有期徒刑10月，並經臺灣高等法院臺南分院於98年11月11日以98年度選上訴字第161號刑事判決駁回上訴而告確定在案。被告以99年1 月11日農水字第0980030788號令，核定自98年11月11日起撤除原告雲林農田水利會會長職務，核無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 22 日
臺北高等行政法院第六庭
審 判 長 法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如法 官 黃 桂 興上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 3 月 22 日
書記官 李 承 翰