臺北高等行政法院判決
100年度訴更一字第43號101年6 月28日辯論終結原 告 楊俊邦訴訟代理人 駱怡雯 律師被 告 國防部代 表 人 高華柱訴訟代理人 徐克銘 律師複 代理人 陳全正 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國97年5 月20日院臺訴字第0970085219號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決後，被告上訴，經最高行政法院將原判決廢棄發回，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
１、被告擬依國軍老舊眷村改建條例（以下簡稱眷改條例）及同條例施行細則規定，在國軍老舊眷村之高雄巿左營區合群新村（以下簡稱合群新村）舉辦高雄市自治新村改建。民國89年5 月19日被告以（89）祥祉字第05728 號令，授權所屬總政治作戰部辦理「國軍老舊眷村改建」內原眷戶法定說明會公告作業。嗣國防部總政治作戰部改制為國防部總政治作戰局，乃由該局以92年11月25日勁勢字第0920014643號公告於92年12月4 日、92年12月5 日辦理高雄市自治新村改建基地改（遷）建認證說明會，說明如原眷戶及違占建戶同意參與改（遷）建（以下簡稱系爭基地改建案）者，應於說明會後
3 個月內，填具改（遷）建申請書，如獲該眷村原眷戶4 分之3 以上同意改（遷）建，並經法院或民間公證人認證者，即按改建計畫及相關程序辦理改建，對不同意改建者，被告得逕行註銷原眷戶眷舍居住憑證及其權益，收回該房地。
２、原告係合群新村列管之原眷戶，於93年1 月12日填具經公證人認證之「高雄市自治新村改建基地原眷戶改（遷）建申請書」，表示選擇選項（五）及同意改建的意思。嗣被告舉辦第2 次說明會後之94年5 月16日，原告再提出申請書更改選擇選項為（四）及繼續同意改建的意思。惟96年7 月2 日，原告以存證信函通知被告，聲明上項認證作廢，不參加系爭基地改建案。被告為了解原告真意，層轉所屬海軍司令部，函請原告就上開存證信函真意，於1 個月內陳述意見。96年
8 月23日原告提出陳述書，重申不參加系爭基地改建案之意。
３、被告認為原告已明確聲明不配合改建，乃依眷改條例第22條規定，於96年10月11日以昌易字第0960019542號函（以下簡稱原處分）註銷原告之眷舍居住憑證及原眷戶權益。原告不服訴願，經決定駁回後，提起行政訴訟。經本院以97年度訴字第1789號判決撤銷訴願決定及原處分後，被告不服上訴，最高行政法院以100 年度判字第323 號廢棄原判決，發回本院更為審理。
二、原告主張：
１、被告未以主管機關地位對合群新村進行認證程序：
⑴、依眷改條例第2 條第1 項、眷改條例施行細則第20條規定可
知，眷改主管機關為被告，認證程序亦須由被告為之。但被告既未對外發布就合群新村進行眷村改建決定，亦未立於主管機關地位公告進行法定的認證程序，縱有主管人員參與認證說明會、彙整眷村資料呈報各相關機關或授權下屬機關執行認證程序，難認被告已作成對合群新村進行眷村改建之決定。被告亦未以書面通知命原告表示同意改建與否，則原告並無對被告作成同意改建與否表示的法定義務存在。
⑵、國防部總政治作戰局並非主管機關，卻以92年11月25日勁勢
字第0920014643號公告進行認證程序，該程序不因被告事後認可而符合眷改條例規定之認證程序，被告以原告為不同意改建之眷戶而作成之原處分，實乏依據。
⑶、原告對被告有無進行法定認證程序，已以96年5月29日存證
信函表達疑慮，而同意改建原眷戶戶數是否超過4 分之3 ，並非原告所知悉，是原處分依據之事實非原告客觀上得明白確認，被告未予原告陳述意見機會，於法有違。
⑷、依96年1 月24日修正前眷改條例第22條第1項規定，主管機
關註銷人民權益，須具體認定有證據足以認定經規劃改建之眷村、原眷戶有四分之三以上同意改建及受處分人為不同意改建眷戶等事實存在，始得為之。被告就合群新村原眷戶是否有四分之三以上同意改建事實，未提出證據加以說明，已乏依據，訴願決定未具體審查上開三要件具備與否，已使訴願程序喪失行政機關自我審查與第一次權利救濟功能。
⑸、依訴願法第13條規定，作成行政處分機關即為執行該處分之
機關，除非職權機關所為之行政處分交由下級機關執行，始有行政處分名義機關與執行機關不同情形存在。眷改條例就認證程序進行之職權，無轉授權規定，就眷改程序各種決定，均應由被告決定。被告89年5 月19日（89）祥祉字第0572
8 號令，僅稱授權貴部辦理國軍老舊眷村改建條例內原眷戶法定說明會公告作業，文中所稱「貴部」指國防部總政治作戰部，其他陸軍總部、海軍總部等單位，非授權對象，且授權範圍亦僅限於辦理說明會公告作業，不含認證作業程序。被告所轄總政治作戰局（總政治作戰部改制）越俎代庖，逕行辦理認證程序，程序即屬違法，原告無遵守此違法認證程序辦理認證之義務。
⑹、被告迄未提出證據證明其作成對合群新村進行改建認證程序
之決定，國防部總政治作戰局92年11月、94年4 月間公告進行之認證程序，顯係國防部總政治作戰局依己意進行，該程序不發生眷改條例所定之改建效力。
⑺、民事代理法理不適用於行政機關之間。國防部總政治作戰局
雖為被告下級機關，但仍為具自身職掌權限與單獨法定地位之行政機關，二者均為公法人行使公權力、執行職務時之機關或手足，無獨立法人格，不能彼此代理。
２、眷村是否進行改建，除依眷改條例第6 條由主管機關分區規劃，擬定行政計畫外，是否發動各眷村改建程序，應取決於規劃改建眷村有眷改條例第21條之1 、第22條原眷戶四分之三以上同意改建。原眷戶辦理眷村改建與否意願之認證行為，屬行政處分前之處置或事實行為，得於當事人對行政處分表示不服時，由法院一併審查其合法性。
３、原處分所憑認證書格式與內容，有不當連結及恣意添具法無授權之條件限制，限縮原眷戶選擇可能，認證結果已作為認定是否達改建門檻，被告不得以認證結果作為原處分依據：
⑴、改建申請書非僅調查改建意願，尚具體列出改建條件選項，
雖有五種意願供原眷戶選擇，但欠缺不同意改建原眷戶表達意願機會。而同意選項4 所謂「同意俟基金寬裕後」，檢討發給完工後輔助購宅款等，與眷改條例安頓原眷戶精神及明文先領取後搬遷規定不符，增加法律所無限制，明顯限縮原眷戶意願表達之選擇自由，在申請書強行要求住戶擇一選擇情況下，致原眷戶無適當選項可為勾選，以表達贊同改建意願。
⑵、此等違法之附加條件，致未能勾選適當選項或根本拒絕勾選
之原眷戶，依眷改條例即視為不同意改建原眷戶，自此權利義務分殊，影響至鉅，則如何能以此自始不合法申請書，辦理原眷戶是否同意改建意願統計？本項認證確違法及不當。
⑶、住宅興建成本及配售坪型均屬主管機關於規劃階段，可透過
試算評估得知，故眷改條例第20條規定，要求被告應於規劃階段以書面向原眷戶說明可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，被告所稱原眷戶未搬遷而進行發包興建前，無從得知計算基礎，顯屬無稽。
４、被告未依眷改條例施行細則第20條規定進行書面通知程序，，原處分違反眷改條例施行細則第13條規定、行政程序法第
102 條規定、第10條裁量行使限界規定。眷改條例第22條授權被告得對於不同意改建眷戶作成剝奪權益處分，即賦予主管機關裁量權限，被告行使此裁量權限時，須基於眷改條例立法目的，就個案情節依比例原則為妥適裁量。行政程序法第102 條並未規定主管機關得將通知陳述意見法定權責授權其他機關行使，則僅有主管機關始得進行陳述意見之通知。被告於法無明文下，放任所屬機關國防補海軍司令部代為進行陳述意見通知程序，欠缺踐行行政程序法所定陳述意見誠意，已有違法。其後又以原告未於非主管機關之國防部總政治作戰局公告期間，填載國防部總政治作戰局所發之認證書向被告提出，逕認原告為不同意改建眷戶，顯未依法定程序以主管機關地位踐行書面通知程序即行使眷改條例第22條所賦之裁量權限，其職權行使違法，所為陳述意見通知程序，應認不發生任何法律效力。
５、行政機關不可託言公益目的而濫用職權，罔顧正當程序及依法行政誡命。國家係將眷村改建與否之決定委諸原眷戶自行決定，主管機關與其他社會利益團體並無代其決定之權，亦無推翻認證結果之權。自眷改條例規定意旨以觀，不同意改建原眷戶權益亦當受尊重與保障，被告及其所轄機關以毫無章法之授權與程序推動改建工作，其雜亂無章與背離眷改條例規定情形令原告無所適從，深感受騙。
６、退步言，原告在公告期間，提出同意改建並經公證人認證之申請書，非不同意改建眷戶，原告96年5 月29日存證信函，僅為表達同意改建並選定認定選項表示之動機有錯誤，該存證信函不符合符民法第88條撤銷要件。原告從未向被告或其所屬機關表達不同意改建意思，原告96年7 月2 日的存證信函，係以國防部總政治作戰局進行之改建程序未合眷改條例規定，主張認證書與規定不合，認為申請書不發生申請效果，綜觀內容，未主張或表達不同意改建意思。又意思表示撤銷，須符合法律規定要件，被告未立於主管機關地位準用民法意思表示撤銷規定，認定原告96年7 月2 日存證信函內容之法律上效力，逕認原告為不同意改建眷戶，原處分有認定事實不符及調查責任未盡之違誤。
７、退萬步言，被告為原處分，亦應於眷改條例立法目的，就個案違法情節，依比例原則妥適裁量，如以不同意改建為唯一理由，已違反比例原則、怠為裁量、裁量濫用，有違眷改條例第22條、行政程序法第9條、第10條規定。
８、原告非不同意改建眷戶：
⑴、原眷戶在法定期限持認證書辦理認證目的，在表達及確定同
意改建意願，作為主管機關開啟眷改程序依據，原眷戶事後反悔行為，不會對原已開啟之眷改規劃與施行程序造成任何影響，顯見公告認證期限經過後，對改建與否意見之表達，不影響眷改規劃與施行程序進行，無礙眷改條例立法目的，即不應將單純意見表達行為，認為係不同意改建眷戶依據。
⑵、原告96年7 月2 日存證信函，依內容，原告目的在撤銷94年
5 月16日所為意思表示，並於認證期限經過後，改變對改建與否之意見，顯係以錯誤為由主張撤銷94年5 月16日所為意思表示，不論是否符合法律要件，已超過民法第90條1 年除斥期間規定，無法發生法律上撤銷之效果。
⑶、原告確有表示同意改建意願，所為意思表示內容並無錯誤，
表達之行為亦無錯誤，原告所為撤銷94年5 月16日意思表示之行為，顯不具法定撤銷要件，而無法發生撤銷意思表示之效果。
⑷、原眷戶表達及確定同意改建意願，僅於主管機關公告之法定
期限內為表示，始有意義與效力，公告法定期限外之表示，對眷改程序進行不生影響，被告將對眷改程序進行不生影響之改建意願表達行為，視為認定眷改條例第22條第1 項不同意改建眷戶依據，顯違眷改條例第1 條立法目的。縱認原告96年7 月2 日存證信函發生撤銷94年5 月16日意思表示效果，原告96年7 月2 日存證信函，為公告認證期限外對改建之意思表示，對眷改程序進行不生影響，被告以之認定原告為不同意改建眷戶依據，違反眷改條例第22條規定。
９、認證過程瑕疵之申請書，於本件訴訟之影響：
⑴、經法院或公證人認證之私文書，僅生推定為真正之效果，如
法院或公證人之認證程序有違反法律規定瑕疵，或經合法認證之私文書經反證證明簽名蓋章是否為本人所為有疑慮時，此一推定效力即被推翻，應由依該文書主張權利者就私文書真正，負舉證責任。
⑵、原眷戶申請書須經合法認證，確保申請書之真實性，為眷改
條例施行細則第20條第1 項計算同意改建人數比例必要要件，該規定已就計算改建人數比例依據與證明方法特定。原眷戶申請書所進行之認證程序如違法，申請書真實性即無法確保，不論該申請書是否原眷戶本人所提出，均不應納入於眷改條例第22條同意範圍計算。
⑶、依眷改條例施行細則第20條第1 項規定，僅同時具「由原眷
戶本人親自簽署」、「經法院或公證人認證」二要件之申請書，始得納入改建同意人數。
⑷、就原眷戶身分證明部分：
1 按被告88年10月15日訂定之「國軍老舊眷村改建辦理法院裁定暨強制執行事件應行注意事項」第三點規定、被告87年12月1 日頒布(87)祥祉字第14383 號令，原眷戶之申請書除須經合法認證外，尚應以「有與法院認證相同之印鑑蓋印於原眷戶法院認證基本資料表及證明原眷戶資格存在之居住憑證或權益承受公文書影本」為要件，始可憑以勾稽原眷戶改建意願真實性，是縱眷戶申請書業由法院或民間公證人認證，如無證據證明申請書係由具原眷戶資格之人提出，亦不得納入同意改建人數。
2 被告主張合群新村計482 戶，有2 戶空戶，卻未提出480戶原眷戶居住憑證( 公文書) 影本或權益承受人公文書影本，有舉證責任未盡問題。
⑸、應排除的10戶：
1 該10戶如附表一所示10戶。
2 上開10戶未見被告於法院認證基料上記載認定為原眷戶之公文書為何，難認確為原眷戶。
3 上開10戶中，編號83吳滕秀芳、編號117 王柳金霞、編號
170 林淑貞、編號324 黃震寰、編號347 楊何健齡5 戶，原眷戶權益承受時間是93年3 月4 日認證期限屆至後，不具備原眷戶資格。
⑹、簽名筆跡前後不符的46戶：
1 該46戶為如附表二所示46戶。
2 該46戶簽名筆跡前後不符，不具行政訴訟法第176 條準用民事訴訟法第358 條推定效力。
3 該46戶中，基本資料編號122 號徐志善的認證書申請人姓名欄的「志」部分有塗改，但未記明塗改事由。
⑺、申請日與認證日不符的41戶：
1 該41戶為如附表三所示41戶。
2 該41戶申請書，簽章日期與認證日期不同，未經公證人於認證書記明是否由申請人到場承認係其親自簽章，已非無疑。
⑻、除附表四所示101戶以外的375戶：
1 該375戶為如附表四所示101戶以外之375戶。
2 除如附表四101 戶有在申請人欄位由申請人親自簽名外，其餘375 戶的姓名為電腦打印，未經申請人親自簽名，公證人亦未於認證書上載明未親自簽名事由，申請書是否由書立之人親自簽名，已非無疑。
⑼、原告所主張10位、46位、41位、375 位的問題，並沒有扣除重複部分。
、原告意思表示錯誤的是94年5 月16日的申請書，是誤信94年
5 月16日申請書內容是合法的。96年7 月2 日的存證信函就是要撤銷94年5 月16日申請書，但是時間已超過1 年，不生撤銷效力。即使認為96年7 月2 日存證信函及之後表現的行為有不同意改建意思，也不該當改建注意事項第5 之3 點拒絕配合主管機關各項遷建作業的規定。
、聲明求為判決：
1 訴願決定及原處分均撤銷。
2 訴訟費用由被告負擔。
三、被告主張：
１、被告已立於主管機關地位進行本件改建認證程序：
⑴、被告以89年5 月19日(89)祥祉字第05728 號令，授權國防部
總政治作戰局辦理國軍老舊眷村改建條例內原眷戶法定說明會公告作業，該局遂於92年11月25日以勁勢字第0920014643號公告召開改建認證說明會，並於公告事項載明同意改建之原眷戶及違占建戶應於說明會後3 個月內，填具改建申請書，並經法院或民間公證人認證後，連同相關資料併交列管軍種單位，逾期未繳交者視為不同意改建戶。92年12月4 日、92年12月5 日如期舉辦第1 階段說明會及備具說明書，該說明書所附改建申請書末段並記載「此致國防部」，可知本件改建確係由被告基於主管機關地位所進行。
⑵、眷村改建程序事項繁多，難強責被告就每一程序行為均親自
為之，不得由所屬機關提供協助。國防部總政治作戰局辦理第1 階段公告說明會，並由被告所轄各單位辦理資料彙整任務，同意改建人數之核定及眷戶提出改建申請之機關對象等事項仍由被告辦理，於法自無不合。被告所屬下級機關提供眷改程序事項之協助，無礙被告是以主管機關地位辦理眷改，而被告所屬下級機關多次與原告溝通說明改建事宜，原告就其權利義務知之甚詳，卻一再以形式上理由，謂其不負辦理認證法定義務，難謂有理，更罔顧其他大多數同意改建眷戶之權益。
２、原告以96年7 月2 日存證信函表示不參加改建，經被告所屬海軍司令部96年7 月27日以渝眷字第0960004973號函通知陳述意見，復以96年8 月23日陳述書聲明不參加改建之意願，確屬不同意改建之原眷戶，原告之二次主張均明確表示不參加改建，探求其真意，為同意改建與否的意願變更，由同意變更為不同意，即原告存證信函及陳述書真意，係傳達其改建意願的變更，非表達其前所為意思表示有何錯誤而為撤銷，無民法意思表示錯誤撤銷規定之準用。原告主張未曾表達不同意改建，顯昧於事實，而系爭改建案既已逾法定比例4分之3 以上原眷戶同意改建，原處分於法有據。至被告作成原處分前，多次書面通知給原告陳述意見機會，原告指稱被告未予陳述意見機會，亦與事實不符。
３、本件並無認證書不當聯結及恣意添具法無授權之限制情形：
⑴、依眷改條例第21條、眷改條例施行細則第19條規定所稱的輔
助購宅款，依眷改條例第20條第1 項的規定，在原眷戶未搬遷而進行發包興建前，無從計算得知國有可計價公告土地現值、原眷戶數、住宅興建成本等計算基礎。依眷改條例第8條、第14條第6 款的規定，輔助購宅款係由國軍老舊眷村改建基金支付，不得另行動支其他經費支應，該基金之收支尚須經預算程序始得為之，是眷改條例第21條乃指若有原眷戶放棄承購改建之住宅，於表達自願僅領取該條例第20條所定輔助購宅款意願後，即得先行搬遷，非謂應領款後始得搬遷。
⑵、不同意改建之原眷戶，依眷改條例第21條規定，主管機關得
註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，以維大多數同意改建之眷戶權益。改建申請書有關同意選項，與眷改條例規定無違。且不同意之原眷戶，未經公告期間認證同意即足徵其意願，無庸認證書上增添選項。
４、本件無原告所稱「行政機關不可託言公益目的，而濫用職權，罔顧正當程序及依法行政誡命」之情形：
⑴、本件經原眷戶同意改建，被告為照顧原眷戶權益，推動老舊眷村改建，並非被告代原眷戶決定。
⑵、依眷改條例第22條的規定，為尋求多數眷戶利益，對不同意
改建之眷戶，主管機關非不得註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，此為眷改條例所授權，並非不尊重不同意改建之原眷戶權益。
５、眷改條例第22條立法目的在避免眷改程序因少數原眷戶不同意而無從進行，故規定超過一定比例原眷戶同意改建時，少數不願改建原眷戶得註銷其原眷戶權益，所謂同意眷戶指「同意且願配合改建」，其餘「同意但不配合」、「不同意但配合」、「不同意且不配合」等，均屬不同意改建眷戶，而不論其不同意或不配合之原因為何。原告多次表明不參加改建，不論原因為何，均應列為不同意改建眷戶，否則依原告主張則形成「同意改建，但不配合」，一方面繼續享有原眷戶權益，另方面使改建程序完全無從進行，將使眷改程序永無進行之日，而違背眷改條例立法目的。
６、行政處分除逾越權限或濫用權力外，行政機關於權責範圍內就具體個案行使其裁量權，應屬合法且無違比例原則。原告以存證信函表達不參加改建之意，被告經發函確認其意後，所為之原處分已斟酌原告陳述意見機會、訴求及顧及其他多數同意改建眷戶權益，無逾越權限或濫用權力處。
７、原告96年7 月2 日存證信函係表達變更改建意願為不同意，非意思表示錯誤之撤銷：
⑴、依眷改條例第22條的規定，及辦理國軍老舊眷村改建注意事
項伍之三明揭「凡阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款或其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作業者，均屬本條所稱不同意改建之眷戶」可知，縱主管機關開始辦理眷村改建後，原眷戶有不配合主管機關辦理眷村改建作業之表示者，仍屬原眷戶不同意改建意願之表達，得認係不同意改建之眷戶。
⑵、原告一再表示不參加改建亦不願配合被告辦理改建程序作業
之舉動，實質上形成不同意改建之事實。原告充分知悉眷改權益，難謂其94年5 月16日意思表示有錯誤情事。
⑶、合群新村另有不同意改建眷戶朱順德乙案，與原告案例類型
相同，兩案均係眷戶先提出認證書同意改建，嗣以存證信函表示註銷先前認證書，變更意願為不同意改建。前案經臺北高等行政法院97年度訴字第2535號判決駁回，認朱順德所為存證信函係另一新的意思表示，在於表示其不同意改建意願，足見本件原告表示註銷認證書之存證信函，並非對錯誤表示之撤銷，而係變更意願為不同意改建。
⑷、原告96年7 月2 日不同意改建之存證信函，縱已逾法定公告
認證期限，惟原告已具體表現不配合眷改意思，顯見其不願配合改建。原告嗣後變更意願，雖不影響被告決定開啟眷改程序處分之合法性，惟既表明不參加改建意願，即應列入不同意改建眷戶，而得註銷其原眷戶資格。倘非如此，原告一方面繼續享有原眷戶權益，另方面於改建過程採取抵抗態度，致眷改推動有實質障礙。
８、有四分之三以上同意改建，即得開啟眷村改建，並得註銷不同意改建者之原眷戶資格：
⑴、合群新村有眷戶482 戶，扣除列管空戶2 戶（眷戶編號82號
吳占元、編號145 號洪鎮）後為480 戶。不同意改建4 戶（眷戶編號182 宋廣智、編號230 號羅德昭、編號360 號畢庶功、編號410 號曾國桓），計有476 戶於第一次認證程序時表達同意改建意願，已逾法定門檻360戶。
⑵、關於原告主張應排除的10戶：
1 原告所稱應排除之10戶為錢國謙、吳滕秀芳、王柳金霞、林淑貞、劉郭惠珍、周寶珪、黃震寰、孫張桂森、楊何健齡、陳傳賢。
2 上開10戶中之錢國謙、吳滕秀芳、王柳金霞、林淑貞、劉郭惠珍、周寶珪、黃震寰、楊何健齡8 戶，分別為合群新村編號61號錢保良、編號83號吳顯華、編號117 號王萬昌、編號170 號嚴章欽、編號176 號劉煌、編號240 號周發誠、編號324 號黃涂貴桃、編號347 號楊霄鵬之合法權益承受人。
3 另2 戶孫張桂森、陳傳賢，分別係編號346 號孫克惠、編號398 號陳毓琪之合法權益承受人。
⑶、關於原告主張簽名前後不一的46戶：
1 依行政訴訟法第176 條、第136 條、民事訴訟法第358 條第1 項、第277 條前段規定，私文書經公證人認證者，依法生推定為真正效力，當事人如欲否認該私文書真正，應負舉證之責。原告所稱的46戶申請書既經公證人認證，原告未提出客觀佐證事實，以主觀之詞指摘，難謂已盡舉證之責。
2 退步言，原告應舉證該等申請書無申請人簽名，是縱上開申請書有前後簽名不符情事，然申請書簽名仍由申請人所為，不影響文書之真正。
⑷、關於原告主張申請日期與認證日期不符的41戶：
1 縱有原告所稱上述日期不符情形，亦不能證明認證書非該41原眷戶親自到場簽名。
2 上開日期不符，是因為該等文書所載申請日期係以電腦列印方式生成，至多僅能證明申請書「列印日期」與公證人進行「認證日期」不同，不能證明原眷戶簽名日期與認證日期不同，更不能推出簽名非原眷戶所為。
⑸、關於原告主張101 戶以外之申請書姓名為電腦打印，未經親自簽名的375戶：
1 本案認證書上均有原眷戶用印，且有簽名。
2 依民法第3 條第2 項、公證法施行細則第73條及臺灣高等法院87年度2766號判決意旨，足見只要公證人能確認該等簽名或蓋章係當事人親自為之，無論當事人以簽名或蓋章方式，依法均得認證。原告主張認證客體之私文書僅容當事人以簽名方式記載，不無違誤。
3 該等認證書當事人雖未於申請人欄處簽名，然均於認證書上表達同意參與改建意願之「本人意願選擇欄」處簽名，原告僅以當事人未於申請人欄下簽名，逕稱認證書上全無當事人簽名，與事實不符。
９、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
四、本院的判斷：
１、眷改條例第2 條第1 項規定：「本條例主管機關為國防部。」行為時眷改條例第22條規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」
２、本件如事實概要欄所示之事實，有被告89年5 月19日（89）祥祉字第05728 號令、國防部總政治作戰局92年11月25日勁勢字第0920014643號公告、改建第一階段認證說明書、原告96年7 月2 日存證信函、96年8 月23日陳述書、原處分即被告96年10月11日以昌易字第0960019542號函等附於訴願決定卷、改建基地認證統計表附於本院97年度訴字第1789號卷，以及列管原眷戶名冊、經認證之改建申請書、被告准權益承受令、被告所屬海軍後勤司令部函、國軍眷舍管理表、權益承受申請名冊、權益承受核定名冊等附於本院卷可佐，本案事實，應堪認定。查眷改條例第1 條即揭示加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀之立法目的。在規劃改建之眷村原眷戶有4 分之3 以上同意改建時，改建已為眷村絕大多數人的共識，為避免少數人之反對或不配合，使眷村改建作業無法推動或延滯，損及多數人權益，造成土地使用無法達成最佳經濟效益，立法設計於此時得將不同意改建眷戶之居住憑證及原眷戶權益註銷，有助加速更新國軍老舊眷村、提高土地使用經濟效益立法目的之達成。依上所述，原告既明確表示不參加改建，被告依行為時眷改條例第22條規定所為之原處分，洵然有據。
３、至原告主張被告未以主管機關地位對合群新村進行認證程序，原告對被告無作成同意改建與否表示的法定義務；原處分所憑認證書格式與內容，不當連結及恣意添具法無授權之條件限制；被告就合群新村原眷戶是否4 之3 以上同意改建事實未提出證據加以說明；認證過程瑕疵，應排除如附表一10戶、如附表二46戶、如附表三41戶、如附表四101 戶以外的
375 戶（上開的10戶、46戶、41戶、375 戶未扣除重複部分）；原處分依據事實非原告客觀上得明白確認，被告未予原告陳述意見機會；原告非不同意改建眷戶；原處分違反比例原則、怠為裁量、裁量濫用等語。經查：
⑴、行政程序法第19條第1項規定：「行政機關為發揮共同一體
之行政機能，應於其權限範圍內互相協助。」依眷改條例第
2 條第1 項的規定，被告雖為國軍老舊眷村改建的主管機關，但並不表示舉凡眷改業務均需由被告親力為之。被告已於89年5 月19日以（89）祥祉字第05728 號令授權所屬總政治作戰部（該部91年3 月1 日改制為總政治作戰局）辦理眷改條例內原眷戶法定說明會，此種上級機關要求下級機關為職務之協助，係在發揮行政一體效能，是合群新村改（遷）建認證說明會的公告雖係以被告所屬總政治作戰局名義為之，對於被告為辦理合群新村改（遷）建之主管機關，並無影響。參以改（遷）建申請書末端均載明「此致國防部」等語，足見本件改建確係由被告基於主管機關地位所進行。原告主張被告未以主管機關地位進行改建認證程序，指摘被告授權作業程序違法，自非可採。
⑵、關於原告指摘認證書格式內容，有不當連結及恣意添具限制的問題：
①、司法院釋字第557號解釋明白揭示：「行政機關、公立學校
或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」基於同一理由，被告對於軍眷眷舍房地之管理及處理，本得發布相關規定為必要合理規範以供遵循。惟因立法者基於社會政策考量而制定眷改條例保障原眷戶優於其他一般國民之權益，但無論如何，國軍老舊眷村的改建，本質上仍係被告對軍眷眷舍房地的管理及處理，其基於管理權人地位，對於軍眷眷舍的土地如何改建、規劃及利用，乃至於對原眷戶補助購宅款的計算，只要未與眷改條例抵觸或有違原眷戶間的平等，本得自為規範。況眷改條例所創設的原眷戶法律地位，優於其他一般國民，眷舍改建配售更是典型的給付行政，原眷戶權益在層級化法律保留原則體系，應屬低密度法律保留，是眷改條例第29條既概括授權被告就施行細則為規定，被告就眷改措施，本應基於其行政之積極性、公益性，酌量當時社會經濟狀況、財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，也應有其整體性考量的自由形成空間。核諸眷改條例第施行細則第14條、第19條、依眷改條例第16條第3 項授權制定之國軍老舊眷村改建配售坪型辦法（以下簡稱配售坪型辦法），其第2 條、第4 條等規定，既無悖離眷改條例之處，且係辦理國軍老舊眷村業務細節性、技術性規定，乃屬規範母法授權範圍事項之行政命令，無悖法律保留原則，行政機關依此行政，應予尊重。
②、查同意改建申請書上「原階購置原坪型、自費增坪上一階坪
型、原階購置十二坪型、領取完工後輔助購宅款、購置民間市場成屋」等5 個選項，各有眷改條例第20條第1 項、第21條、眷改條例施行細則第14條、第19條、配售坪型辦法第2條、第4 條分為法令依據。雖領取完工後輔助購宅款一項附加︰「同意俟基金寬裕後，檢討發給」等文句為法文所無，然依眷改條例第20條第1 項前段的規定，若欲計算原眷戶之輔助購宅款，除國有土地可計價外，尚包括「原眷戶數」、「住宅興建成本」、「配售坪數」等均須確定後方得計算，而在原眷戶未搬遷進行發包興建前，實無從精確計算得知國有可計價公告土地現值、原眷戶數、住宅興建成本等計算基礎。又國家的資源及預算，本有其分配及執行之既定計畫及進程，福利國原則所應照護者非侷限單一對象或特定事項，任何福利措施的採行有其優先劣後之安排。支應國軍老舊眷村改建的眷改基金有其特定來源，不得另行動支其他經費支應，其收支保管及運用辦法，應由行政院定之（見眷改條例第8 條規定）。是申請書上「同意俟基金寬裕後，檢討發給」之附註，有其法律面及事實面的基礎，未與法令相悖。原告指摘認證書格式與內容，有不當連結及恣意添具法無授權之限制，並不可取。
⑶、關於原告主張其非不同意改建眷戶的問題：
①、原告雖曾於93年1 月12日填具改建申請書，表示同意配合改
建，並於第二次說明會後之94年5 月16日，提出申請書變更選項。然96年7 月2 日原告以存證信函通知被告；「本人誤信簽具民國九十四年五月十六日案號006587同意自治新村改建基地改建案，現已瞭解真相，茲聲明上項認證作廢，本人不參加自治新村基地改建」等語。嗣被告層轉由所屬海軍司令部函知依行政程序法第102 條規定給予陳述意見，原告再於96年8 月23日提出陳述書表示：「函送有關合群新村120號楊俊邦不參加高雄市自治新村改建基地改建案聲明……眷改條例的制定，原為照顧眷戶為宗旨，因此依法定流程推動眷村改建我們全力支持與鼓勵，但國防部在推動眷改時，未能依法行政，罔顧眷戶權益，招致民怨……國防部取據之認證書將因違反施行細則第20條規定而歸於無效，……認證程序非國防部所為，本人因列管軍種提供不正確資訊，致提出之認證書所為意見表示即有誤。」等語，重申其不同意改建的意見。
②、整體觀察原告上揭存證信函、陳述書的內容，原告乃係指責
被告推動眷改時，未依法行政，罔顧眷戶權益，所另為一新的意思表示，以使其前所出具認證書失效，並表達不同意改建的本意，實無關意思表示錯誤之民法相關規定之適用。原告所稱意思表示的撤銷，已逾法定一年除斥期間，不生撤銷效力等情，並不足為有利原告的認定，附此說明。
③、再者，原眷戶同意改建計畫是否達一定比率，為主管機關是
否續行實施改建計畫之要件，是只須原眷戶於某時點同意改建計畫達一定比例，主管機關即得據此實施改建計畫。曾行使同意權之原眷戶事後反悔，雖不影響同意權所生開啟主管機關得開啟原眷改規劃施行程序之效果，但是，原告既於96年7 月2 日、96年8 月23日先後明確表達不參加改建的意思，其為不同意改建眷戶之事實，即無疑義。
⑷、關於原告主張認證過程瑕疵的問題：
①、本件合群新村原眷戶總數482 戶，扣除列管空戶2 戶即眷戶
編號82號吳占元及編號145 號洪鎮後為480 戶，改建的條件是須360 戶同意。另因第一次認證程序時，不同意改建有4戶即眷戶編號182 宋廣智、編號230 號羅德昭、編號360 號畢庶功、編號410 號曾國桓，計476 戶於該次認證程序表達同意改建意願，有列管原眷戶法院認證基本資料表、認證統計表、改建申請書附於本院卷可佐。
②、依眷改條例施行細則第20條規定，所作同意改建之確認程序
的認證，主要目的在於確定同意改建者的人數是否達總眷戶的4 分之3 以上。按文字者，所以證明法律行為之成立，或權利義務之存在，認證係公證人就請求人請求認證的文書，證明其文書的作成或形式上為真正，亦即在證明私文書確係由作成名義人作成。
③、又公證法第101 條第1 項規定：「公證人認證私文書，應使
當事人當面於私文書簽名，或承認為其簽名，並於認證書內記明其事由。」依該規定，只要請求人當面於私文書簽名，其在私文書簽名的位置，並無限制的必要。再者，民法第3條第1 項、第2 項規定：「依法律之規定，有使用文字之必要者，得不由本人自寫，但必須親自簽名。如有用印章代簽名者，其蓋章與簽名生同等之效力。」足見，公證人亦可就當事人之蓋章予以認證，即請求人以印章代簽名者，亦可予以認證。而本件經認證的改建申請書，則已明載「本文件之簽名或蓋章，在台灣高雄地方法院所屬民間公證人王振華事務所認證」之意旨。
④、觀之被告提出之476份經認證之改建申請書，可知：
A 其中認證基本資料（編號詳如本院卷第140 頁至157 頁）編號1-17、19、21-49 、52-58 、60、63-69 、71-73 、76-77 、79-81 、83、85-90 、92-94 、96-100、102-10
3 、105-122 、124-128 、130 、132-137 、139-140 、
1 42-144、146- 147、149 、151-155 、158 、160-167、169-171 、173 、175-181 、183-185 、187-194 、197-204 、206-207 、209-217 、219-220 、222 、224-22
7 、229 、232- 234、236 、238-241 、243-256 、261-
267 、269-270 、272-284 、286 、288 、289 、291-29
2 、284 、297 、299-300 、302 、304-307 、309-310、313 、315-317 、319 、321-329 、331-338 、340-35
5 、357-359 、361-372 、373-375 、377-403 、405 、407-409 、411-415 等改建申請書的本人意願選項欄，均各有請求認證人之簽名及蓋章。而改建申請書末之申請人姓名處，申請人姓名雖以電腦打印，惟均有各請求人之蓋章。
B 另認證基本資料編號18、50-51 、62、70、75、84、91、
95、101 、104 、131 、148 、150 、156 、168 、172、174 、186 、218 、221 、223 、228 、231 、237 、257-258 、260 、268 、285 、287 、293 、295-296 、
298 、301 、308 、311-312 、330 、356 、404 、406、416-417 、422-423 、425 、428-435 、437-452 、456-467 、469 、471-473 、475 （以上係原告表示有於改建申請書申請人姓名處簽名的部分），以及認證基本資料編號20、59、61、74、78、123 、129 、138 、141 、15
7 、159 、195 、205 、208 、235 、242 、259 、271、290 、303 、314 、318 、320 、339 、372 、376 、418-421 、424 、426-427 、436 、453-455 、468 、47
0 、474 、476-482 等，除於申請書本人意願選項欄，均有各請求人簽名及蓋章外，申請書末之申請人姓名處亦多併有各請求人之簽名及蓋章。
C 認證基本資料編號196 高貴榮部分，於申請書本人意願選項欄及申請書末申請人姓名處，則僅高貴榮之蓋章及按指印。
⑤、是依前揭意旨，本件的改建申請書並無原告所稱因請求認證
人未簽名，而不生認證效力的問題。另認證基本資料編號19
6 高貴榮部分，因公證人亦可就當事人之蓋章予以認證，該改建申請書雖無高貴榮之簽名，當不影響該私文書已經公證人認證而得推定為真正的事實。
⑥、至原告所稱未見承受權益資料而應排除的10戶，以及簽名筆跡前後不符的46戶、申請日與認證日不符的41戶部分：
1 本件總眷戶數為480 戶，改建的最低條件是360 戶的同意等情，已如前述。是476戶經認證的改建申請書，縱扣除原告所稱的10戶、46戶、41戶，亦不足以動搖本件符合眷改條例4 分之3 以上眷戶同意的條件（上開的10戶、46戶、41戶，其中編號61號錢國謙重複出現在附表一及附表二，而編號421 劉家倫則重複出現在附表二及附表三），則原告上開的主張，已然不能影響原處分仍為適法的判斷。
2 況且，原告主張排除的10戶中，編號61錢國謙、編號240周寶珪、編號398 陳傳賢三人，經國防部分別於89年3 月、88年1 月、87年4 月核准承受，確為權益承受人，有國防部令附於本院卷可佐，原告指稱其等難認為原眷戶，應屬有誤。而原告所稱申請日與認證日不符之附表三所示41戶，其中編號108 錢治平、編號344 曾憲平、編號421 劉家倫、編號427 張景月四戶的申請日與認證日同為93 年1月10日，並無不符情節，原告此部分指摘，亦有不實。
3 再者，公證法第16條第1項規定：「請求人或利害關係人，認為公證人辦理公證事務有違法或不當者，得提出異議。」原告質疑如附表二所示46戶改建申請書上請求人的簽名筆跡前後不一，以及如附表三示所示中的37戶（扣除編號108 錢治平、編號344 曾憲平、編號421 劉家倫、編號
427 張景月，41－4 ＝37）申請日與認證日不符的問題，實係對公證人辦理公證事務違法不當的指述，原告如有異議，應依公證法第16條、第17條規定為之，由地方法院以裁定判定認證效力是否確實，原告捨此未為，其於本案爭執而否定認證效力，已無足採。
⑸、關於原告主張被告未予原告陳述意見機會、原處分違反比例原則、怠為裁量、裁量濫用的問題：
①、行政程序法第102條所定陳述意見程序，係為保障不利益處
分之相對人於處分作成前，有參與表達意見機會，藉此提高行政處分正確性，並保障人民權益。本件被告作成原處分前，已由被告所屬海軍司令部以96年7 月27日渝眷字第0960004973號函通知原告依行政程序法第102 條規定，請原告1 個月內表達或陳述意見，已踐行行政程序法第102 條所定之陳述意見程序。原告所稱被告未予陳述意見機會，並非事實。
②、被告身為國軍老舊眷村改建主管機關，為使合群新村改建業
務順利進行，註銷不同意改建之原告眷舍居住憑證及原眷戶權益，乃推動眷村改建所必要，核無原告所指違反比例原則、怠為裁量、裁量濫用之可言。
五、綜上，原處分認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 7 月 19 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 蘇嫊娟上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 7 月 27 日
書記官 陳清容