臺北高等行政法院判決
100年度訴更一字第74號
100年8月11日辯論終結原 告 聯華電信股份有限公司代 表 人 吳建璋（董事長）住同上訴訟代理人 李 旦律師
江俊賢律師被 告 臺北市政府交通局代 表 人 林志盈（局長）訴訟代理人 林光彥律師
參 加 人 全球智慧卡服務股份有限公司代 表 人 張興中（董事長）住同上上列當事人間政府採購法事件，原告不服臺北市政府中華民國97年9月17日訴97015號申訴審議判斷，本院97年度訴字第2695號判決後，原告提起上訴，經最高行政法院100年度判字第845判決廢棄發回更審，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……
二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟者。」為行政訴訟法第111 條第3項第2 款、第3 款及第4 款所明定。又「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」、「提起行政訴訟，得於同一程序，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」同法第6 條第1 項、第7 條亦分別定有明文。本件原告原起訴請求撤銷「臺北市政府交通局租用敬老愛心示範車隊悠遊卡扣款系統」採購案（下稱「系爭採購案」）第3 次開標不予決標之原處分、異議處理結果及申訴審議判斷，惟於其起訴前，系爭採購案經被告重新為第4次 招標，業由原告於民國97年9 月2 日得標，則已無從撤銷原處分，並判命被告作成決標予原告之處分。是原告於最高行政法院廢棄前審判決，發回本院審理後，於100 年
7 月15日以行政訴訟準備一狀為訴之變更及追加，訴請確認原處分、異議處理結果及申訴審議判斷為違法，並合併請求被告賠償其所受之損害新臺幣（下同）2,772 萬3,556 元及法定遲延利息。經核原告所為訴之變更及追加，符合行政訴訟法第111 條第3 項第2 款、第3 款及第4 款、第6 條第1項、第7 條所定之要件，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：原告參與被告系爭採購案投標，於民國97年6 月27日第3 次招標開標，開標結果，投標廠商有2 家，原告之標價每臺單價286 元為最低價，被告當場以原告標價偏低，請原告於97年7 月4 日前提出說明，原告以97年7 月3 日函說明，另於97年7 月10日、7 月11日及7 月14日致函被告，並促其儘速決標，另參加人亦於97年6 月30日向被告提出異議。被告於原告說明後並未決標，並以97年7 月18日北市交祕字第09733214500 號函（下稱「原處分」）通知原告略以：「……說明二、本招標案於97年6 月27日開標後，保留決標期間，全球智慧卡服務股份有限公司於97年6 月30日向本局提出書面異議，經本局針對其異議事由，發現招標文件投標書確有不盡明確，易造成投標廠商有不同解讀情事，認定該廠商異議成立，為考量招標公平性及廠商合法權益，本局……依採購法第48條第1 項第1 款規定不予決標，俟修正招標文件後再重行招標……」。原告不服原處分，於97年7 月29日向被告提出異議，經被告於97年8 月14日以北市交祕字第09733536
100 號函（下稱「異議處理結果」）維持原處分。原告仍不服，於97年8 月26日向臺北市政府提起申訴，亦遭申訴審議判斷駁回，向本院提起行政訴訟亦未獲變更，再向最高行政法院提起上訴，經最高行政法院以100 年度判字第845 號判決將本院97年度訴字第2695號判決廢棄，發回更為審理。
三、本件原告主張：系爭採購案招標公告中多處指明本件為每月給付租金，而「每臺單價」即是「每臺每月租金單價」且預算金額不高於458 元，並無被告所稱投標書不明確之處。如被告認「招標文件『投標書』確有不盡明確」之情事，則應於開標前即予修正公告，以為業者競標之依據。否則，即不能反於「招標公告」明定之法律效果，在沒有「不同解讀」之根據下，逕行認定「招標文件『投標書』確有不盡明確」而予「廢標」。而依政府採購法第48條第1 項第1 款之規定，更正錯誤並無上開法條之適用，是被告以招標文件投標書有不明確為由，依政府採購法第48條第1 項第1 款不予決標，自有違誤。況系爭採購案已歷經3 次公告投標，如真有不明確，參加人亦應依法於開標前異議而非於事後異議。被告逕自採取廢標方式，否准伊之得標，違反誠實信用及信賴保護原則。又被告違反政府採購法與第3 次招標公告之規定，逕行將第3 次招標廢標，另舉行第4 次招標，並將底價更改為每臺單價為152 元，致使伊需花費其他生產加工及材料費用，已對伊之財產權造成侵害，伊自得依據行政訴訟法第6條第1 項、第7 條及國家賠償法第2 條第2 項之規定，向被告請求損害賠償等語。並聲明：㈠確認原處分、異議處理結果及申訴審議判斷為違法。㈡被告應給付原告2,772 萬3,55
6 元及自100 年7 月15日行政訴訟準備一狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。
四、被告則以：原告是否參加第4 次投標、欲以多少金額投標、其認為單價多少為合理等事項，係屬原告之決定權，原告自無受有何損害可言，是原告以第3 次投標與第4 次投標之成本差距為由，提起確認之訴並合併請求損害賠償，自屬無據。且最高行政法院僅就前審法院程序事項表示發回更審之理由，並未就實體部分認定有任何違法之處，是以系爭採購案確有「投標書不明確」之情形，伊於參加人提起異議後，依政府採購法第85條第1 項規定變更原處理結果，並依同法第48條第1 項第1 款規定變更、補充招標文件內容而不予決標，並未違法。又原告請求國家賠償，未經協議程序，又已罹於時效等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、參加人則以：被告於97年6 月13日辦理系爭採購案第3 次公告，於97年6 月27日開標，僅原告及伊2 家廠商投標，而伊之投標金額為本案期間每臺9,157 元，依本案期間為5 年計算，等於每臺每月租金單價為152.6 元，低於原告提出之投標金額每臺每月租金單價為286 元，應由伊得標。本件由被告第4 次招標文件所變更或補充事項以觀，變更前後幾無差異，實稱不上有變更或補充之情形，更無變更之理由。本件
2 家廠商之標價非有不得比較之情形，被告不進行比較及決標，顯非有據等語。
六、上開事實概要欄所述之事實，為兩造及參加人所不爭執，並有系爭採購案招標公告之財物採購契約草案摘錄、附錄五投標書、投標須知摘錄影本、系爭採購案97年6 月27日第3 次招標開標紀錄影本、原告97年7 月3 日函影本、原處分影本、原告97年7 月29日（97）聯總字第0729-01 號函影本、異議處理結果函影本及申訴審議判斷書影本在卷可稽（本院前審卷一第33至37、41至89、112 至121 頁），堪認為真正。
七、按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260 條第
3 項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，自應受最高行政法院100 年度判字第845 號判決所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。本件原告主張：系爭採購案招標公告中多處指明本件為每月給付租金，每臺單價是「每臺每月租金單價」，並無被告所稱招標文件投標書有不明確之處，故被告廢標而不決標予伊，實違反誠實信用及信賴保護原則，且被告另舉行第4 次招標，已使伊需花費其他生產加工及材料費用，對伊之財產權造成侵害，伊自得依行政訴訟法第
6 條第1 項、第7 條及國家賠償法第2 條第2 項之規定，向被告請求損害賠償等語，惟為被告所否認，並以前揭情詞置辯。是本件爭點即為：㈠原處分是否違法？㈡原告得否於本件合併請求被告賠償因原處分違法所受之損害？本院判斷如下：
㈠原處分是否違法？
1.按「投標書」報價欄位之填寫，關涉投標廠商履約成本與日後報酬，且為機關採最低價決標之比較基礎，廠商投標之報價具不可撤回性，亦復不得修正、更改，故首重明確，其填寫方式應一望即知如何填寫及填寫所代表之意義。
是如投標書之投標金額欄位，無法讓所有廠商一見即知該如何填寫，則其明確性即有不足。經查：
⑴被告於系爭採購案第3次招標所提供之「投標書」（下
稱「系爭投標書」）內容為「一、投標人對上開採購之契約、投標須知、補充投標須知、有關附件等招標文件，均已完全明瞭接受，今願以每臺單價新臺幣ˍˍˍˍ元整承包，另附詳細價目表供參考。……」（本院前審卷一第118 頁），並未指明計價期間，則所謂「每臺單價」，可能為每年或每月或契約（60個月）期間之單價，廠商亦可能為不同解讀，並按其解讀投標。是該投標書另附「詳細價目表」供投標廠商填寫，即廠商固得選擇每臺之計價方式，惟須另附「詳細價目表」，俾被告藉以審查廠商「每臺單價」之計價正確性及合理性，並可將廠商之投標價格換算成相同之每臺單價計價標準，比較各廠商之投標價格，並以最低標得標。若系爭投標書所載「每臺單價」得以明確認定為「每臺每月單價」或「每臺每年單價」或「每臺契約單價」，自毋庸另附「詳細價目表」，足徵系爭投標書所載「每臺單價」之意涵尚非明確。
⑵又系爭投標書所附之「詳細價目表」，係由被告統一提
供，此觀諸被告財物採購投標須知規定「廠商之投標文件於開標審標時發現有下列情形之一者，視為無效……㈣價格封文件審查結果未合於招標文件規定者：1.投標書（詳附錄五）或詳細價目表：⑴與本機關提供樣式不符。……」（本院前審卷一第121 頁）即明。惟被告於廠商領標時並未依投標書所載另附給「詳細價目表」一節，為兩造及參加人所不爭執，則被告開標時，自無從確認廠商之投標金額，並換算成相同之計價基準，據以比價進而決標甚明。
⑶系爭招標公告附加說明第1 點（本院前審卷一第95頁）
、臺北市政府交通局財物採購補充投標須知伍、注意事項第1 點（本院前審卷一第99頁）、臺北市政府交通局租用敬老愛心示範車隊悠遊卡收費系統計畫說明書三、計畫內容㈦（本院前審卷一第109 至110 頁），均載明：「……本案預算總額及契約總額為新臺幣2,748 萬元整，分5 年60個月給付租金，契約標的物之建置維護暨營運管理採租金方式，平均分攤於每具扣款設備中，扣款設備每具每月租金單價為新臺幣458 元整，預估採購數量為1,000 具（2,748 萬/458元×5 年×12個月），實際採購數量＝（2,748 萬/ 最低決標每具單價×5 年×12個月），向設備廠商租用本計畫所需至少1,000 具（實際總數量以契約為準）……。」依上開文件所載「
5 年60 個 月給付租金」，或能知悉按月給付租金，惟依其文義顯然無法確知投標書上「每臺單價」係指「每臺每月單價」；至於文件中例示〔2,748 萬/458元×5年×12個月，實際採購數量＝（2,748 萬/ 最低決標每具單價×5 年×12個月）〕，惟此例示係以「扣款設備每具『每月』租金單價為新臺幣458 元整……」為前提，此觀諸上開文件字句即明。另系爭採購契約草案第1頁第2 條載明：「本契約租用期限為自標的物全部啟用後之次日開始起算，租期五年。……」同草案第6 頁第14條亦載明：「本案契約租金以自標的物全部啟用後之次日，為租金給付之開始起算日，租期5 年。」故投標廠商如據此就「每臺單價」以5 年租期計算並填寫投標書，亦符合契約之文義。綜上，系爭採購案第3 次招標，尚無從由相關採購文件明確知悉系爭招標書之「每臺單價」係指「每臺每月租金」或「每臺契約租金」。
2.次按政府採購法第48條第1 項第1 款規定：「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有3家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標：一、變更或補充招標文件內容者。……」同法第84條第
1 項復規定：「廠商提出異議或申訴者，招標機關評估其事由，認其異議或申訴有理由者，應自行撤銷、變更原處理結果，或暫停採購程序之進行。但為應緊急情況或公共利益之必要，或其事由無影響採購之虞者，不在此限。」經查：
⑴按政府採購法第48條第1 項第1 款之規定，就變更或補
充招標文件並未設有時間之限制，則招標機關於開標之後、決標之前認有「變更或補充招標文件內容」之必要，自得不予決標（包括保留決標及廢標），原告主張被告不得於系爭採購案第3 次招標開標後始依前揭規定變更或補充系爭招標文件云云，自不足採。又決定不予決標與否，乃法律賦予招標機關之裁量權限，且有無「變更或補充招標文件內容」之疑義，無論係由廠商發現後向招標機關請求釋疑，抑或由招標機關自行發現，均無不可。原告主張被告容許參加人於開標後始針對投標文件提出異議，已逾政府採購法第41條第1 項所規定之期限云云，尚難憑採。
⑵系爭投標書為投標文件之附錄五，其內容尚非明確，已
如前述，則被告認定投標文件內容「不明確」而有「變更或補充招標文件內容」之必要，並構成政府採購法第48條第1 項第1 款所定之要件，故認參加人異議內容「修正系爭招標案決標之錯誤，並請修正全球智慧卡公司為得標廠商」之前半段「修正系爭招標案決標之錯誤」有理由，而依政府採購法第84條第1 項規定，以原處分變更原保留決標之處理結果，並依同法第48條決定不予決標（廢標），待招標文件修正完成後，再舉行第4 次公開招標，尚無不合。
⑶系爭採購案第3 次招標係於97年6 月27日開標，惟因當
日並未決標（保留決標），故原告當時尚未取得決標資格，尚難以得標廠商自居，且因第3 次招標文件既有上開不明確之情形，亦無從作為原告信賴之基礎。又觀諸被告第3 次開標紀錄中「決標過程」欄記載略以：1.原告標價低於投標須知第42點㈦，有標價偏低之處置，「保留決標」，並請原告於7 日內提出說明；2.參加人表示投標書「每臺單價」為其標價並無錯誤，說明：依招標公告、補充投標須知、計畫說明書，以上3 處皆有最低決標每具單價×5 年×12月等語（本院前審卷一第34頁），並參酌原告所提出開標當場之發言摘錄內容（本院卷第96至99頁），被告所屬承辦人員固有分別針對原告投標價格過低及參加人投標書所載「每臺單價」之真意，基於採購機關之立場當場提出質疑及討論、說明，惟自始至終均未作成「原告得標」、「招標文件並無不明確之處」或「參加人異議無理由」等之最終決定，自無得為信賴基礎之行政處分存在甚明。況被告依政府採購法第48條第1 項第1 款規定為保留決標之處置後，復經參加人提出書面異議，而本於行政自我審查之機制，召開內部檢討會議並徵詢相關單位意見（詳參本院前審卷一第156 至159 頁），遂決定依政府採購法第84條第
1 項前段規定變更處理結果，廢標並於補充招標文件後重行舉行第4 次招標，係屬於法有據，並無違法或圖利第三人之情形。則被告於開標當日所為保留決標之處分，自不足以作為原告信賴之基礎，是原告主張被告嗣後作成不予決標之原處分違反信賴保護原則與誠信原則，委不足取。且被告嗣後所為不予決標（廢標）及變更原處理結果之原處分，係依法行政，亦不生違反法律保留原則之問題。是原告主張原處分違反誠信原則、信賴保護原則及法律保留原則云云，洵不足採。
⑷至於原告所舉本院91年度訴字第687 號判決及最高行政
法院93年度裁字第737 號裁定意旨固以：「被告自90年
6 月13日開標日起至90年7 月9 日公告無法決標止，均未發現該項錯誤，縱使嗣後發現該項錯誤，亦是意欲更正該項錯誤，而非屬政府採購法第48條第1 項第1 款規定之變更招標文件內容，自無政府採購法第48條第1 項第1 款規定之適用」等語。惟查，該案各投標廠商就開標結果均未提出異議，且招標機關自開標日起至公告無法決標時止，均未發現該項錯誤，則招標機關自無從適用政府採購法第84條第1 項變更原處分結果；況該案係上網公告之招標文件所載之履約期限與合約內容所載之履約期限明顯不符而有錯誤，係一望即知之明顯錯誤，變更文件內容是屬於「更正」，並不涉及實體認定，而非屬政府採購法第48條第1 項第1 款規定之「變更或補充」招標文件內容，核與本件參加人於開標時即提出異議，而系爭投標書係不明確而非顯然錯誤，且被告於公告廢標前即已發現上開不明確之處等情形有間，自無從據以比附援引，附此敘明。
⑸又參加人主張被告就其投標文件內容認有疑義時，依法
應予廠商說明之機會，且應依民法第98條規定探求廠商投標之真意，伊係以5 年每臺之單價投標，換算為每月每臺之單價為152.6 元【9,157 ÷（5 年×12個月）=1
52.6元】，是於二家廠商之標價非有不得比較之情形下，被告實無不進行比較及決標之理由，更無變更或補充招標文件之必要，故被告以系爭投標書內容不盡明確為由而廢標，其裁量實已逾政府採購法第48條第1 項第1款之目的，難謂無濫用之情形云云。惟查，「投標書」報價欄位之填寫，為採購機關採最低價決標之比較基礎，廠商投標之報價具不可撤回性，亦復不得修正、更改，故首重明確，倘於開標後，始適用民法第98條規定一一探求投標廠商報價真意，勢將治絲益棼，徒生爭議。況系爭投標書所載「每臺單價」欠缺明確性，故系爭投標書亦載明另附「詳細價目表」以供參考，此與私法上一般當事人意思表示不明確，應依法探求之情形有異，故參加人主張上情，委不足取。
㈡原告得否於本件合併請求被告賠償因原處分違法所受之損害
？按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第
2 條第2 項前段定有明文。經查：
1.按國家賠償法第10條固規定：「依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義。」惟按人民因國家之行政處分而受有損害，請求損害賠償時，現行法制，得依國家賠償法規定向民事法院訴請賠償外，亦得依行政訴訟法第
7 條規定，於提起其他行政訴訟時合併請求。二者為不同之救濟途徑，各有其程序規定。人民若選擇依國家賠償法請求損害賠償時，應依國家賠償法規定程序為之。若選擇依行政訴訟法第7 條規定請求損害賠償時，自僅依行政訴訟法規定程序辦理即可。行政訴訟法既未規定依該法第7條規定合併請求損害賠償時，應準用國家賠償法規定，自無須踐行國家賠償法第10條規定以書面向賠償義務機關請求賠償及協議之程序（最高行政法院93年判字第494 號判例要旨參照）。原告主張其因被告作成之原處分而受有損害，於提起本件確認訴訟時，選擇依行政訴訟法第6 條第
1 項、第7 條及國家賠償法第2 條第2 項之規定，合併請求被告賠償其所受之損害，揆諸前揭判例意旨，自無須踐行國家賠償法第10條規定以書面向賠償義務機關請求賠償及協議之程序，是被告辯稱原告未先以書面向其請求賠償及協議，此部分之起訴不合法云云，容有誤會，尚不足採。
2.被告作成之原處分並未違法，已如前述，況原告嗣後是否參與系爭採購案第4 次投標、欲以多少金額投標、其認為單價多少始屬合理等事項，係屬原告之自主決定權，是原告以第3 次投標與第4 次投標之成本差距作為其所受損害之計算基礎，更屬無據。是原告主張被告應依國家賠償法第2 條第2 項前段之規定，賠償其因原處分違法所受之損害2,772 萬3,556元及法定遲延利息云云，顯無理由。
3.次按賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因2 年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾5 年者亦同，國家賠償法第8 條第1 項前段定有明文。而上開規定所稱「知有損害」，須知有損害事實及國家賠償責任之原因事實，國家賠償法施行細則第3 條之1 亦有明文。且所謂「知有國家賠償責任原因事實」，指知悉所受損害，係由於公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法行為所致而言。於人民因違法行政處分而受損害情形，賠償請求權消滅時效，應以請求權人實際知悉損害及其損害係由於違法行政處分所致時起算，非以知悉該行政處分經依行政爭訟程序確定其為違法時為準。又按消滅時效，自請求權可行使時起算，民法第128 條前段規定甚明。而所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態而言（最高法院63年臺上字第1885號判例參照）。
4.本件原告主張被告所為不予決標之原處分違法，縱屬實在，惟原告係於97年7 月19日收受原處分，應認其於該日即已知悉原處分是否違法及應負損害賠償責任之人，又原告係於97年9 月2 日系爭採購案第4 次開標時得標，其縱因此受有損害，亦應於該日即得以知悉所受損害之金額，亦即原告之國家賠償請求權至遲應自其得標時起，處於「得行使之狀態」，至於原處分嗣後是否經行政爭訟程序確定原處分違法，則非原告行使請求權之障礙事由，是原告對被告之國家賠償請求權之消滅時效起算點，至遲應自97年
9 月2 日起算。原告主張其請求權時效應自原處分之行政爭訟程序確定或最高行政法院100 年度判字第845 號判決廢棄前審判決發回本院審理時起算云云，殊無足採。又原告遲至100 年7 月15日始以行政訴訟準備一狀向本院為訴之追加，合併請求被告賠償其所受之損害2,772 萬3,556元及法定遲延利息，則其國家賠償請求權，顯已罹於2 年時效而消滅。是被告為時效抗辯並拒絕賠償，自屬於法有據。
㈢綜上所述，原告起訴主張各節，均無可採。從而，被告作成
不予決標之處分，認事用法，並無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請判決確認原處分、異議處理結果及申訴審議判斷為違法，並依國家賠償法第2 條第2 項前段，訴請被告給付2,772 萬3,556元及法定遲延利息，均無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 8 月 25 日
臺北高等行政法院第六庭
審 判 長 法 官 闕銘富
法 官 林育如法 官 張國勳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 8 月 25 日
書記官 陳可欣