臺北高等行政法院判決
100年度訴更一字第79號100年10月27日辯論終結原 告 周俊元訴訟代理人 林聖鈞律師被 告 臺北市大安區公所代 表 人 蘇素珍（區長）住同上訴訟代理人 吳重信上列當事人間祭祀公業事件，原告不服臺北市政府中華民國98年
2 月25日府訴字第09870018000 號訴願決定，提起行政訴訟。經本院99年2 月11日98年度訴字第687 號判決駁回。原告不服，提起上訴，經最高行政法院於100 年6 月2 日以100 年度判字第88
7 號判決，將原判決廢棄。本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時被告之代表人為孫清泉，嗣於訴訟中被告代表人變更為蘇素珍，茲據被告新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
（一）祭祀公業周子懷前經核發祭祀公業派下全員證明書，原告之父周新添原係該祭祀公業之派下員，嗣於民國97 年4月23日死亡，原告以該祭祀公業派下權因繼承有變動情形，於97年7 月1 日以利害關係人身分，檢具祭祀公業周子懷繼承異動派下員名冊及系統表等相關資料，向被告申請公告變更派下員名冊及系統表，經被告以97年7 月31日北市安民字第09731827701 號公告，其後雖經訴外人周聰鑄、周明石分別於97年8 月13日、28日提出異議，惟經被告以97年9 月3 日北市安民字第09732153900 號函請原告依異議書內容於文到30日內提出申復，原告於97年9 月8 日向被告提出申復，被告遂以97年9 月11日北市安民字第09732246700 號函檢送原告之申復書予周聰鑄、周明石，並通知渠等如仍有異議，於收受申復書之次日起30日內，向法院提起確認派下權之訴，並將起訴狀副本連同起訴證明送被告備查，並副知原告。嗣訴外人周聰鑄、周明石於97年
9 月22日申請撤銷其等之異議，被告遂以97年9 月30日北市安民字第09732361200 號函同意原告所請，並發給原告祭祀公業周子懷繼承變動後，加蓋被告印信、騎縫章之派下員名冊。
（二）原告於辦理前開派下員繼承變動期間，另於97年9 月1 日以該祭祀公業新任管理人身分，檢附派下員名冊、規約書及推舉書，向被告申請祭祀公業周子懷管理人變動之備查，旋訴外人周聰鑄亦以新管理人身分，於97年9 月8 日檢附臨時派下員大會會議紀錄及推舉書，向被告申請同一祭祀公業管理人變動之備查。被告乃以97年9 月19日北市安民字第09732307310 號函及97年9 月25日北市安民字第09732375100 號函詢臺北市政府民政局應如何處理，經臺北市政府民政局以97年9 月30日北市民三字第09732555300號函及97年10月7 日北市民三字第09732575100 號函復被告，被告遂以97年10月14日北市安民字第09732506200 號函（下稱原處分）答覆原告及周聰鑄略以：「……分別向本所提出管理人變動之申請，惟兩人所提出之日期本所尚未同意核發派下員變動後之名冊，且所提出之推舉書有58名派下員重複推舉，本案應請申請人雙方釐清重複推舉派下員之真意，並依祭祀公業條例第19條規定辦理。……」等語，而未予備查原告申請。
（三）原告不服，提起訴願經決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。經本院99年2 月11日98年度訴字第687 號判決駁回。原告不服，提起上訴，經最高行政法院於100 年6 月2日以100 年度判字第887 號判決，將原判決廢棄，發回本院。
三、本件原告主張：
（一）依祭祀公業條例第16條第4 項規定及內政部97年6 月2 日內授中民字第0970033107號函「祭祀公業條例施行後，祭祀公業管理人之選任除規約另有規定外，如召開派下現員大會，以過半數出席過半數之決議選任之，亦可直接經派下現員過半數之書面同意為之。」，本件當時派下現員為
243 名，而原告已獲126 名派下現員過半數之書面同意，並且該126 名派下現員所為同意之簽名，與原告前曾依祭祀公業條例第6 條第2 項規定所獲得派下現員過半數推舉派下現員1 人（即原告）辦理申報並請核發派下全員證明書之推舉函上之簽名真跡相同，足證本件確有126 名派下現員即過半數之同意選任原告為本件祭祀公業之新任管理人，此亦有被告97年9 月30日北市安民字第09732361200號函可憑，本件原告獲選任為新任管理人應屬合法有效，縱派下現員另有選任其他新任管理人，惟依祭祀公業條例第15條第3 款及祭祀公業周子懷之規約書第4 條規定，對管理人人數並無限制，此亦經內政部72年7 月9 日72台內民字第167530號函釋在案，故並不影響原告已合法獲選為新任管理人之效力，故無原處分所謂有「重複推舉人」之問題。
（二）96年度高等行政法院法律座談會紀錄謂：「祭祀公業管理人是否為合法之管理人，應以其產生方式是否合於規約之規定或慣例為準，即以民事法律關係為斷，至於有無向主管機關申請變更登記或備查，對管理人之合法性均不影響」，可知主管機關僅作形式審查而不就申請人所申請事項之私權關係作實質審查；亦即主管機關就本件原告之申請新任管理人之備查事件，應僅能就形式上審查原告是否形式客觀上已達超過半數派下現員之同意而當選為新任管理人，不應進一步就原告所申請備查事件之私權關係作實質審查。況被告於原審99年1 月8 日準備程序筆錄內亦自承原告所獲之126 名同意之推舉書或訴外人周聰鑄所獲之12
7 人同意之推舉書形式客觀上均無排他性，自不宜另闢藉口而限制祭祀公業所得重複推舉數位管理人共同管理祭祀公業之法定權利。
（三）又縱認規約書未記載管理人之人數，被告亦無理由不讓第一優先申請備查為管理人之原告准予備查。因原告係於97年9 月1 日早上8 時37分親向被告遞交申請備查文件，而祭祀公業管理人申請備查事件，區公所的作業完成時間為
8 天（之前工作天數之規定為6 天），有臺北市政府網站對外公告行政作業完成處理時限可稽。而訴外人周聰鑄向被告申請備查，係由臺北市政府民政局轉呈大安區公所，該申請書上所載之實際收文日期為97年9 月11日，並非被告所稱的97年9 月8 日，若以實際申請日期來說，原告於97年9 月8 日早已備查完成，並無同時申請備查之情事，故應無重複推舉的問題發生。
（四）訴外人周聰鑄曾於97年8 月10日經祭祀公業周子懷派下員大會決議，以派下員共243 名之過半數122 名之同意，選任為新任管理人，經原告對該次大會提起決議無效之訴訟，經臺北地院於99年1 月29日以98年度訴字第637 號判決駁回原告之訴，原告不服提起上訴，經臺灣高等法院於10
0 年1 月5 日以99年度上字第287 號判決原告之上訴駁回，原告復提起上訴，經最高法院於100 年7 月28日以100年度台上字第1212號判決原判決廢棄並發回臺灣高等法院。又另件民事決議無效訴訟，係有關訴外人周聰鑄於98年12月20日所召開祭祀公業周子懷派下員大會，選任訴外人周聰鑄為管理人之決議，因為存有違法期約賄選及違法綁樁之違法行為、記名投票並綁選票之違法行為，及有54位非派下員與無合法授權書、委託書之違法代理選票等原因，致該決議存有無效或得撤銷之理由，經原告對之提起決議無效之訴訟，雖經臺北地院於100 年5 月26日以99年度訴字第2049號判決駁回原告之訴，然經原告提起上訴至臺灣高等法院審理當中，依上開最高法院100 年度台上字第1212號第3 頁判決理由，亦認原告於發生繼承事實時，依祭祀公業條例第5 條規定及規約書第5 條第1 項規定，即當然取得派下員之資格。
（五）被告自承訴外人周聰鑄已撤回其所為申請以推舉書備查為管理人之申請案件，其申請行為應視為自始不生效力，從而連同推舉書亦同時發生撤回之效力，其中縱有42位事後書面說明他們只要推選周聰鑄，亦因已發生撤回效力而不再影響原告之申請案。且上述42位事後說明之書面，被告亦未證明該42份私文書之簽名確為真正，且亦無註明其決定不再推選原告之意思，且該42位派下員之實質真意係其主觀上是否具有重複推舉之效力之實質審查事項，應非本件申請案應予審酌有關私權關係之實質審查之事項。故原告於97年8 月31日獲得過半數之推舉書時，依規約即已發生當選為新任管理人之效力，並不因少數派下員之事後行為而生影響。
（六）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應作成准予備查原告為祭祀公業周子懷新任管理人之行政處分。
3、訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）本件原告申請祭祀公業周子懷新任管理人備查案，因有原告及訴外人周聰鑄申請為管理人爭議，被告為釐清疑義，依行政業務督導關係向臺北市政府民政局函請釋疑，經臺北市政府民政局97年10月7 日以北市民三字第0973250620
0 號函釋，被告自依函釋結論，退請原告及周聰鑄釐清重複推舉派下員之真意，再依祭祀公業條例第19條規定辦理。
（二）因原告及訴外人周聰鑄提出申請文件，皆屬於變動派下員名冊尚未確定之時，依內政部88年5 月6 日台（88）內民字第8804279 號書函及臺北市政府民政局97年9 月30日北市民三字第09732555300 號函釋意旨，原告及周聰鑄應於變動派下員名冊確定之日（即97年9 月30日）後再行召開派下員大會及選任管理人為宜。
（三）按祭祀公業申請案件之審查，雖係指民政機關（單位）作形式上之審查，而不就私權之實質關係予以審究。但前開形式上審查受理之機關（單位）無須就所申報祭祀公業之私權作實質之認定，然尚非受理申報之機關（單位）得不問申報人所提出之相關資料，是否有互相矛盾，或在理論上因有其他事實存在，而顯有疑義下，均予以公告或備查。此有最高行政法院93年8 月13日93年度判字第1047號判決可參。而依行政程序法第36條規定，被告受理申請備查案件之審查時，自不能僅以申報人於所提出之相關資料中，主張係該祭祀公業之新管理人，而不檢視其所提出之資料，是否已能釋明其所申報之選任證明文件係正確，對於申請人所檢送之資料如有所疑慮或矛盾之處，自當請申請人提出說明。
（四）查原告與訴外人周聰鑄留存被告之推舉書影本，除有58名派下員重複推舉外，又該58份推舉書中，有多份推舉書其具名方式雙方顯有不同。被告前以97年10月14日北市安民字第09732506200 號函請原告及訴外人周聰鑄釐清重複推舉派下員之真意，以便辦理該祭祀公業新任管理人備查案，惟原告除一再要求本所依現有資料同意其新任管理人備查及不得備查訴外人周聰鑄之申請案外，並無其他有助於釋明本案之說明。反之訴外人周聰鑄於97年11月12日即重新檢附該祭祀公業127 位派下員之推舉書，其內容清楚明示該派下員僅推舉訴外人周聰鑄1 人為該祭祀公業管理人之意，顯見被告請原告釐清重複推舉派下員之真意，並非無法辦理之舉，應無不當。
（五）另派下員大會由祭祀公業或祭祀公業法人派下現員組成，以議決規約、業務計畫、預算、決算、財產處分、設定負擔及選任管理人、監察人等祭祀公業重大事項，祭祀公業條例第3 條亦有明定。依祭祀公業條例第16條第3 項規定及內政部67年11月30日台內民字第822065號函、72年7 月
9 日72台內民字第167530號函、73年2 月15日台內民字第208256號函以及臺灣省政府民政廳67年12月8 日民一字第28054 號函，可知祭祀公業管理人備查，係屬公業內部事務，如有糾紛，應以派下員會議決議之，如有異議，亦應向法院提出確認之訴，另管理員人數，亦應派下員會議決議之，被告請公業釐清，並無違誤。
（六）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
五、經查：
（一）原告之父周新添為前開祭祀公業之派下員，於97年4 月23日死亡，原告以該祭祀公業派下權因繼承而有變動，於97年7 月1 日，向被告申請公告變更之派下員名冊及系統表，經被告公告後，雖有訴外人周聰鑄及周明石異議，惟嗣經撤銷異議，故被告遂准原告派下員繼承變動之備查等情，有原告申請書、祭祀公業周子懷繼承異動派下員名冊、繼承系統表、被告97年9 月30日北市安民字第0973236120
0 號函附於原處分卷可稽，且為兩造所不爭執，故此部分之事實，應堪認定。
（二）原告於97年9 月1 日，以該祭祀公業新任管理人身分，向被告申請祭祀公業管理人變動之備查，經被告審查後，認同期間另有訴外人周聰鑄申請同祭祀公業管理人之備查，有派下員同時推舉之疑義，故請原告及訴外人周聰鑄釐清後再辦理，而未准予備查，原告不服，提起訴願經決定駁回等情，亦有原告申請書、97年10月14日北市安民字第09732506200 號函、臺北市政府98年2 月25日府訴字第09870018000 號訴願決定書附於原處分卷可憑，應認屬實。
（三）原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以原告係經由派下現員過半數同意選任為新任管理人，且依規約亦無管理人人數之限制，被告應准予核備等節據為主張，故本件應審酌者厥為：原告申請祭祀公業管理人變動之備查，是否符合法定要件？被告原處分未准原告備查，是否適法？
六、本院之判斷：
（一）按「本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報。」、「（第1 項）祭祀公業無原始規約者，應自派下全員證明書核發之日起1 年內，訂定其規約。（第2 項）祭祀公業原始規約內容不完備者，應自派下全員證明書核發之日起1 年內，變更其規約。（第3 項）規約之訂定及變更應有派下現員三分之二以上之出席，出席人數四分之三以上之同意或經派下現員三分之二以上之書面同意，並報公所備查。」、「祭祀公業規約應記載下列事項：……三、管理人人數、權限、任期、選任及解任方式。……」、「祭祀公業管理人、監察人之選任及解任，除規約另有規定或經派下員大會議決通過者外，應經派下現員過半數之同意。」分別為96年12月12日制定公布之祭祀公業條例第6 條第1 項、第14條、第15條、第16條第4 項所明文規定。次按97年7 月1 日廢止之祭祀公業土地清理要點第14點：「（第1 項）祭祀公業土地申報時無原始規約，而於派下全員證明書核發後始訂立規約者，應經全體派下員之同意。（第2 項）規約應載明左列事項，並向民政機關（單位）申請備查。（一）祭祀公業名稱、目的及住址。（二）派下員資格。（三）管理人人數、權限、任期、選任及解任方式。……」依據上開規定，祭祀公業無論是依祭祀公業條例或祭祀公業土地清理要點辦理申報，並獲核發派下員證明書而有規約者，該規約應記載：「管理人人數、權限、任期、選任及解任方式。」其中上開祭祀公業條例第16條第4 項就管理人、監察人之選任及解任之同意人數為補充規定。
（二）經查，本件原告於被告97年9 月30日尚未就其申請繼承變動之派下員名冊備查前，即於97年8 月10日辦理新任管理人之推舉，並於97年9 月1 日向被告申請管理人變動之備查，未符合內政部認應俟被告准予派下員變更備查後，再持變更後之派下員全員名冊辦理新任管理人之備查申請之函釋意旨，且因原告所提派下員推舉書，其中有58人與訴外人周聰鑄所提之推舉書之推舉人相同，該等重複推舉人究係推舉原告或訴外人周聰鑄為新任管理人；或同時推舉
2 人為共同管理人，及其等之推舉效力為何，均待原告釐清，故被告以原處分函請原告釐清派下員重複推舉之真意後，再依祭祀公業條例第19條規定辦理備查，而未准備查，尚無不合。
（三）原告雖主張前開祭祀公業並未限制推舉多數管理人，原告既獲過半數派下員推舉，且較訴外人周聰鑄先為申請，依此形式審查，被告自無不准予備查之理由云云，惟查：
1、本件原告於被告未就其申請繼承變動之派下員名冊備查前，即已於97年9 月1 日提出管理人變動備查之申請，雖原告申請備查時，派下員變更公告尚未確定，然被告已於97年9 月30日准予原告該次派下員變更之備查，且新公告之派下員名冊，與原告辦理推舉新任管理人之派下員全員，並無不同，亦為被告所是認，故應認原告申請祭祀公業管理人變動備查時，原欠缺之派下全員證明書，業於被告作成決定前補正。
2、又原告主張被告僅得為形式審查，其已符合申請管理人變動備查之法定要件一節，經查，主管機關位於受理祭祀公業之申請備查案件後所為之審查，雖僅作形式上之審查（如檢附之資料，是否符合法規之規定），而不得就私權之實質關係予以審究（如派下權爭執），然非謂受理申報之機關，得不問申報人所提出之相關資料是否有相互矛盾，或在論理上因有其他事實存在，而顯有疑義情況下，均須准予備查，故主管機關仍應依職權就程序上是否符合相關規定而為審核，是以申請人依法應檢附之文件是否齊全？程式是否與相關法令相符？申請人就相關文件之形式正確性，自有釋明之義務，先予敘明。
3、本件原告申請祭祀公業管理人變動之備查，雖依祭祀公業條例第19條提出選任之證明文件，惟其提出之推舉書與另件由訴外人周聰鑄申請管理人變動備查案之推舉書，其中共有58名派下員重複推舉2 人（即推舉原告及訴外人周聰鑄2 人），因其推舉書所載期間不同，派下員真意究係推舉2 人擔任共同管理人；抑或僅推舉1 人，就形式觀察，已非無疑義。原告雖主張先於訴外人周聰鑄申請，惟法律並無依時間先後定備查順序之規定，故被告是否准予備查，仍應視個案審查結果，是以原告申請檢附文件，既有上述疑義，被告自難不予審查即逕准原告備查，故原告主張其申請在前，應先受備查之許可，尚非有據。且查，依該祭祀公業前於96年4 月1 日之申報資料以觀，其原選任之管理人人數為1 人即周新添，此有96年度派下全員名冊附於原處分卷可稽，故被告以前開申報資料所載管理人人數，與本次申請人提出之推舉書推舉人數不符，且該祭祀公業規約並未變更，而認該祭祀公業有關管理人人數存有疑義，依形式審查尚難逕准備查，應非無據。
4、再查，祭祀公業周子懷於祭祀公業條例公布施行前即已存在，且在該條例施行後已依條例規定為祭祀公業之申報，並獲核發派下員證明書且有規約等情，為兩造所不爭執，依祭祀公業周子懷規約書就管理人之規定為：「……四、本公業管理人之選任以派下員過半數之同意為之，任期五年，連選得連任一次。……」，此有該規約書附卷可稽，原告據此主張該祭祀公業並無管理人人數之限制，固非全然無見，惟祭祀公業條例第15條業已規定祭祀公業規約之法定應記載事項，其中第3 款即明訂規約應記載「管理人人數、權限、任期、選任及解任方式。」，前開祭祀公業規約就管理人人數未為記載，明顯與祭祀公業條例之規定未符，而此等原始規約內容因欠缺法定應記載事項而不完備者，依祭祀公業條例第14條第2 項之規定，應自派下全員證明書核發之日起1 年內，變更其規約，是本件被告依形式審查，祭祀公業周子懷之原始規約，因未記載管理人人數而內容不備，且滋生重複推舉管理人之疑義，故被告依法亦不應於釐清規約前准予備查，是原告主張其申請案，依形式審查已符合法規要件，亦難憑採。
5、此外，被告主張原告及訴外人周聰鑄申請管理人變更，所提出之推舉書，有派下員重複推舉2 人情事，且部分重複推舉之推舉書，同一派下員之簽名方式亦有不同等情，亦據被告提出推舉書為證，且於本件訴訟中，部分曾推舉原告為管理人之派下員，向被告出具聲明書否認其有推舉原告為新任管理人之意，此亦有派下員聲明書在卷可參，益證被告認原告申請時所提出之推舉書容有疑義而不予備查，並非無由，故原處分未准原告備查，應無違法。至於原告主張訴外人周聰鑄召開派下員會議選任管理人，涉有期約賄選之違法情事，現與原告有民事訴訟繫屬法院，惟系爭訴訟係關係訴外人周聰鑄是否經合法選任為管理人，縱認法院判決認周聰鑄非屬合法選任之管理人，亦僅屬周聰鑄申請備查案件應否准許問題，無從推論原告為合法管理人，而應予備查。從而，本件原告申請經形式審查，既有前述疑義及未符祭祀公業條例之處，則被告以原處分函請原告釐清推舉派下員之真意，再予憑辦，而不予備查，洵屬有據。
七、綜上所述，原告主張尚非可採，被告經審查認定原告所為祭祀公業管理人變動之申報，其派下員推舉書存有疑義，而以原處分不予備查，尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，從而原告訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 10 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 胡方新
法 官 鍾啟煌法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 11 月 10 日
書記官 林苑珍