臺北高等行政法院判決
100年度訴更一字第83號
101年11月1日辯論終結原 告 謝如訓
謝如男謝平穩謝平源共 同訴訟代理人 吳純怡 律師被 告 桃園縣八德市公所代 表 人 何正森訴訟代理人 丘芸卉
參 加 人 邱清武訴訟代理人 王展星 律師上列當事人間耕地三七五減租條例事件，原告不服中華民國桃園縣政府98年10月26日府法訴字第0980311794號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決後，原告上訴，經最高行政法院將原判決廢棄發回，本院更為判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應依本判決之法律見解，對於原告民國98年1 月14日申請收回桃園縣八德市○○段第1487號土地自耕案，為適法之處分。
原告其餘之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
１、原告為桃園縣八德市○○段第1487號（重測前地號為桃園縣八德市○○段第495 號，以下簡稱系爭土地），面積0.9408公頃土地的出租人，與參加人即承租人邱清武訂有桃園縣八德市「八湳字第88號」私有耕地三七五租約（以下簡稱系爭租約）。
２、民國97年底租約期滿，參加人於98年1 月5 日檢具相關文件向被告申請續訂租約，原告也於98年1 月14日以擴大家庭農場經營規模為由，檢具相關文件向被告申請收回耕地。被告對於參加人申請續訂、原告申請收回案，經審查結果，認為原告因擴大農場經營規模申請收回自耕，但有耕地三七五減租條例（以下簡稱減租條例）第19條第1 項第3 款收回耕地，會使參加人失其家庭生活依據之不得收回自耕的情形，而核定准由參加人自98年1 月1 日起至103 年12月31日止續訂
6 年。經桃園縣政府98年5 月15日府地用字第0980182637號函同意備查後，被告以98年6 月4 日德都字第0980015631號函（以下簡稱原處分）將核定結果通知原告及參加人。原告不服訴願決定駁回，提起行政訴訟，嗣本院以98年度訴字第2472號判決駁回原告之訴，原告上訴，經最高行政法院以10
0 年度判字第733 號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。
二、原告主張：
１、違法部分：
⑴、內政部97年8 月8 日台內地字第0970124366號函頒的私有耕
地97年底租約期滿處理工作手冊（以下簡稱97年處理工作手冊）中，關於「應由當事人提供該租約期滿前1 年（即96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形」之同一戶的規定，違反民法第1122條、第1114條規定。因為參加人邱清武與其三個兒子及三個媳婦實際上是同居共同生活，該三個兒子的所有收入，應併入承租人全戶收入總額計算。
⑵、依減租條例第17條第1 項的規定，承租人的子女，不論與承
租人是否同一戶，均有承租耕地繼承權，既有繼承權，相對應負扶養義務，併計參加人三個兒子所有收入，權利義務始稱相當。另依社會救助法第4 條規定，已明示家庭總收入為配偶、一親等直系血親、同一戶籍或共同生活之其他直系血親及兄弟姊妹等成員之工作收入、動產及不動產收益及其他收入之總和。因此，參加人及其配偶○○○，與參加人三個兒子的工作收入、動產及不動產收益及其他收入等，均應併計，始為適法。且依司法院釋字第580 號解釋意旨，並無承租人的家庭成員必須是同一戶內之直系血親，更指明出租人無負擔承租人之生活照顧義務，顯見97年處理工作手冊所訂「承租人失其家庭生活依據……，承租人本人及配偶與同一戶內之直系血親……」已違上開解釋意旨，被告以該工作手冊作成之原處分，自違法無效。
２、與事實不符部分：
⑴、參加人所有桃園縣八德市○○路○○○○號房屋及坐落土地（以
下簡稱1148號房地），位於中華映管大湳廠大門斜對面，是一棟三層透天樓房，現有市價約新臺幣（下同）17,958,000元，內部裝潢未計。除一樓正面外，該棟房屋每一層正面與後面均裝設冷氣計6 台，足證參加人實際上與三個兒子及三個媳婦共同生活，而符合民法第1122條家之定義的規定。參加人長子○○○在工廠上班，次子○○○、參子○○○均在公務機關上班，均有固定工作收入，該三人收入應列入參加人家庭綜合所得總額，始為合理。
⑵、工作手冊關於同一戶的規定，是假分戶的誘因，承租人故意
將有其他收入的家庭成員分戶出去，造成承租人該戶僅有承租人本人及一些無收入的家庭成員假象，以達阻止出租人收回自耕目的。另我國賦稅稽徵體系對目前許多經濟活動尚無法有效確實稽徵，工作手冊設計的「出、承租人收益情形訪談筆錄」過於籠統，無法查出承租人收益全貌。
⑶、98年5月4日被告對參加人訪談，參加人表示承租系爭土地所
獲收入7 萬元，被告在審核參加人96年全年收支明細表卻將該筆收入列為支出，顯背常理，亦不合事實。
⑷、依參加人及其配偶96年度綜合所得稅各類所得資料清單（以
下簡稱96年各類所得清單），參加人利息所得26,784元，配偶○○○利息所得53,916元，二人利息所得計80,700元。以臺灣銀行現行1 年到2 年期定存機動利率百分之1.005 推算，參加人及其配偶本金計8,029,850 元。依內政部所定最低每人每月生活費9,509 元，一年2 人需228,216 元計，以參加人及其配偶表示收入僅142,000 元，尚有不足，卻有800餘萬元存款，足見參加人必另有豐厚收益，原告收回耕地，參加人不致失其家庭生活依據。
⑸、參加人承租的系爭土地，數10年來均全部委託第三人○○○
代耕管理，未自任耕作，依參加人所稱系爭土地的耕地收益每年58,482元（7 萬元減租金後，等於收益即58,482），扣除付給○○○代耕管理費用，所剩無幾，益證參加人之家庭生活費用並非依賴系爭土地的耕地收入。
３、作業程序違規部分：被告對於原告收回耕地及參加人續訂租約的申請、在未依作業程序，如訪談承租人收益情形等，即核准參加人續約，並以被告98年3 月24日德都字第0980008956號函報桃園縣政府備查，之後原告於98年3 月23日向被告陳報參加人家庭收益概況請詳查，98年4 月15日再提申訴書，98年5 月6 日被告函復表示依規定審查中，其實早於98年3 月24日報請縣府備查，98年5 月4 日被告才對承租人訪談，被告如此偏袒的作業心態，嚴重違背行政中立。
４、所謂承租人失其家庭生活依據，指承租人於出租人收回耕地後，其所有收益不足以支付一家生活需要而言。參酌司法院釋字第422 號解釋意旨，應就承租人收益及支出兩方面審究，並斟酌承租人家庭生活之具體情形及實際所生困窘狀況判斷。參加人及其配偶於租約期滿前1 年有銀行郵局存款800多萬元及1148號房地，不致失其家庭生活依據。退步言，若參加人三名子、媳的收入財產不予列入，以參加人自稱系爭土地耕地收入僅7 萬元，該筆收入與參加人家庭生活維持的因果關連性甚微，從經濟學機會成本概念，其投入農業施作之勞力，在勞動市場上可取得更高收入，繼續從事低效率之耕作，無助農業工業化及現代化，無法達成改善農民生活目標。況參加人尚有扶養義務人照顧其生活，無令原告負擔參加人生活照顧義務，對參加人有扶養義務的人是參加人的子女，不是原告。
５、依參加人所述，其與配偶出借款項予參加人之子的情形，非用於參加人及配偶日常生活所需，參加人及配偶出借的20萬元、45萬元、71萬元應予計入。另參加人所稱96年4 月20日領款84萬元整修1148號房屋，觀察修繕項目，除浴室防水、馬桶、臉盆、門扇屬必要外，其餘為增加美觀之裝潢，若逕將84萬元全數扣除，對原告顯失公平。
６、依參加人及配偶在96年度的財產，存款總額高達289 萬餘元，在96年度期間的定存金額至少480 萬元，連同不動產價值，至少計8,437,657 元，以內政部公布之96年最低生活費用標準114,108 元，足維持兩人近37年基本生活需要。況參加人及配偶每年尚有老人年金、三節敬老金及另筆耕地收入等固定收入總額計114,000 元且有自住房屋及汽車代步，基本需求已獲滿足。且參加人四名子女均有長期穩定工作收入，扶養能力無虞。
７、系爭土地係原告所有財產，因當時國家扶植自耕農政策，強制地主即原告必須以較低租金與佃農訂立租約，此係對原告財產權與締約自由權之極大限制，不應違反法律保留原則與比例原則，使出租人長期喪失對自有耕地之處分權，減租條例第19條第2 項於立法之初即排除同條第1 項第2 款之限制，承租人何來信賴利益保護之有。
８、聲請調查下列事項；
1 調閱參加人子女，在96至99年度所得及財產清單，以證明扶養狀況、參加人子女收入財產狀況及扶養能力。
2 查參加人96年4 月20日以開立支票方式領款29萬元、55萬元之支票交換明細，查明該二筆支出實際交易狀況，以證明款項非用於修繕房屋，非用於一般生活所需。
９、聲明求為判決：
1 訴願決定及原處分均撤銷。
2 被告就坐落於桃園縣八德市○○段○○○○○號土地（面積0.9408公頃）應作成准由原告收回之行政處分。
3 訴訟費用由被告負擔。
三、被告主張：
１、被告依參加人邱清武全戶戶籍謄本、96年全年生活費用明細表、邱清武及其配偶○○○之綜合所得資料、收益情形訪談筆錄等文件，審核參加人邱清武96年全年收支為負數，表示不足維持一家生活，即核定准參加人續訂租約並陳桃園縣政府備查。
２、被告依97年處理工作手冊，審核參加人全戶戶籍謄本內之設籍人口，核算戶內成員的生活費及收益，至其他未設籍戶內之直系親屬未予列入核算，並無不符。另依內政部公告之96年最低生活費用，臺灣省每人每月9,509 元，參加人及配偶96年全年生活費用228,216 元、保險費用8,214 元、醫療費用13,362，計249,792 元，96年全年各類所得計80,700 元，加計承租本件租約耕地收入7 萬元、承租第三人謝吉祥土地收入3 萬元、老人福利津貼一年36,000元、三節敬老金一年6,000 元，計222,700 元。參加人全戶96年全年總支出計249,792 元，總收入計222,700 元，扣除承租本件耕地收入
7 萬元後，收支相抵金額為－97,092元，核算結果為負數，即所有收益不足維持一家生活。至原告所稱參加人的1148號房屋及依利息收入推算的存款，依內政部訂的審核承租人收益標準係指租約期滿前1 年（即96年）參加及其配偶與同一戶內之直系血親「綜合所得總額」，非其財產。另本件被告是以98年5 月13日德都字地0000000000號函報請桃園縣政府備查，桃園縣政府98年5 月15日府地用字第0980 0182637號同意備查函，關於被告發文字號，應係誤繕。
３、依參加人陳述其子媳皆已搬出，表示成年已婚子女已由家分離，自非屬一家，與其戶內實際設籍情況相符，無論依工作手冊之戶籍要件規定，或民法相關規定，本件應核計的人口範圍皆無違誤。另參加人現有房舍僅供住之所需，未產生收益，不應列入收益項目核計，原告所稱800 萬元存款的推論，未充分證參加人有無漏報或匿報所得，被告依規定核算，亦無違誤，依內政部100 年8 月22日台內地字第1000162599號函釋意旨，最高行政法院100 年度判字第733 號判決僅係個案確定判決而非判例，宜參照司法院釋字第368 號解釋意旨，是被告依內政部核示的具體標準所為之原處分，係依法行政。
４、依憲法第15條、第153 條第1 項規定，司法院釋字第422 號解釋意旨，「三七五減租」的性質是土地政策，既非社會福利政策，亦非社會救助政策。佃農雖是較受保護的職業，非等同於社會救助法的救助對象。「三七五減租」的精神在於平均地權，藉由保障佃農耕作權之同時，保障其工作權及生存權，以安定農村社會秩序、改良土地、提昇產力，與社會救助法之政策目的截然不同。原告依減租條例規定申請收回自耕，自應適用97年內政部函頒規定審核，而非要求行政機關逕自擴張解釋，引用社會救助法辦理。另民法扶養義務的規定，在維護人倫道德，維持家庭秩序，不應作為參加人耕作權得否受到剝奪之判斷依據。參加人的子女在有工作情形下，尚須向雙親借款，實難認定參加人子女具負擔其生活各層面所需之能力。參加人配偶○○○繼承取得持分的不動產，所有權人達27人，設有他項權利，產權較為複雜，原告未舉證該不動產之實質收益，逕以推算出售所得價金，並不足採。
５、97年處理工作手冊，具全國一致性、公開性、明確性，依相關法規、函釋及司法院解釋意旨之增刪，異動情形隨之修正，非一成不變。原告以擴大家庭農場申請收回自耕，其家戶所得收支情形依規定不須受審核，比較基礎上已具優勢，在現行耕地三七五減租條例未設排富條款情形下，倘將承租人財產納入計算，無疑違反信賴利益保護原則。如法院審認審核標準應調整，亦應由中央主管機關就政策上及實務上全盤考量修正後，再由行政機關依法執行，方為妥適。
６、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
四、參加人表示：
１、參加人子女○○○、○○○、○○○、○○○四人及其等之配偶，早因工作或家庭生活所需，與參加人分家劃戶，均未與參加人同居共住。而參加人所有之1148號房屋，是價值不高的農舍，屋況甚差，依97年處理工作手冊，被告應持的審核標準是「綜合所得稅所得總額」，而非個人財產。原告指稱參加人擁有農舍並裝冷氣，足證生活富裕且與兒媳同住，應列入審查標準等語，顯刻意扭曲法令解釋。
２、參加人及配偶○○○雖有些許存款，但該存款是參加人及配偶○○○自年輕以來，辛苦務農兼職零工的微薄收入，絕大部分金額為農保、職業保險（勞保）之到期保險金額，存款總計不過3 、4 百萬元，非原告所稱800 多萬元。參加人及配偶○○○2 人實際存款總和不到400 萬元，該存款金額中，其中116 萬2,900 元是○○○90年11月28日、92年2 月27日領取的勞保老年給付，另683,550 元是參加人93年6 月15日領取的勞保老年給付。該等存款是參加人及配偶○○○個人財產，非97年工作手冊所稱綜合所得稅所得總額。
３、原告所有另筆1459地號農地，於原告以擴大農場規模為由收回後，並無自行耕作，反以更高價格出租第三人，令人感慨萬千。又參加人之子女○○○、○○○、○○○、○○○等的職業僅是一般收入的勞工階級或基層公務員，非高收入專業經理人或商界人士，而參加人子女的家庭成員，均需撫育就讀小學或幼稚園小孩，尚有房貸、房租及其他必要生活開支。原告要求法院調取未與參加人同戶之子女收入資料，以求列入計算基準，侵害他人隱私且昧於社會現實。
４、參加人另承租他筆農地（桃園縣八德市○○段第1253、1254、1255、1256、1346、1348、1376地號）之八湳字第114 號私自耕地租約，該等農地面積狹長、幅地有限，農作上受限且收入不豐，有必要承租系爭土地以維生。系爭土地是參加人父親自37年12月20日起向原告父執輩承租耕作，雖非參加人所有，但參加人一生仰賴該筆土地維生，投注無數心血，對農地改良有高度貢獻，原告繼承系爭土地後，不時藉故要求收回，對弱勢地位之參加人而言，甚感痛心。
５、至96年12月31日止，參加人邱清武在臺灣銀行桃興分行帳戶存款結餘3,002 元、在臺灣土地銀行八德分行帳戶存款結餘557,004 元、在桃園桃鶯郵局帳戶存款結餘16,590元。而參加人配偶○○○在臺灣銀行桃興分行帳戶存款結餘618,168元、在臺灣土地銀行八德分行帳戶存款結餘定存601,939 元、及活存101,651 元、在桃園成功路郵局帳戶存款結餘49,675元。另參加人配偶○○○於96年2 月間以借款名義資助參加人之子○○○20萬元購車，參加人於96年4 月20日以借款名義資助參加人之子○○○71萬元償還部分房貸，參加人配偶○○○於96年3 月26日借款45萬元予參加人之子○○○。
６、工作手冊是全國適用，在工作手冊及減租條例未被宣告違憲下，最高行政法院發回的要旨認要就財產部分審查，破壞法秩序安定性。
７、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
五、本院的判斷：
１、憲法第143 條第4 項扶植自耕農的農地使用政策，以及憲法第153 條第1 項改良農民生活的基本國策，均係為合理分配農業資源而制定。40年6 月7 日制定公布的減租條例秉承上開憲法意旨，為38年已開始實施之三七五減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地的條件，重新建構耕地承租人與出租人的農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向。減租條例第19條第1 項、第2 項規定：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」、「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」據此可知，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模，在出租人能自任耕作、收回耕地未致承租人失其家庭生活依據的條件下，即使承租人有繼續承租意願，出租人仍得收回耕地。
２、又減租條例第19條第3 項規定：「出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。」第17條第2項規定：「依前項第五款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」參之解釋日期93年7 月9 日之司法院釋字第580 號解釋意旨：「……七十二年十二月二十三日增訂之減租條例第十九條第三項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第十七條第二項第三款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之三分之一補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。況耕地租約期滿後，出租人仍須具備自耕能力，且於承租人不致失其家庭生活依據時，方得為擴大家庭農場經營規模而收回耕地。按承租人之家庭生活既非無依，竟復令出租人負擔承租人之生活照顧義務，要難認有正當理由。是上開規定準用同條例第十七條第二項第三款部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第一百四十六條與憲法增修條文第十條第一項發展農業之意旨，且與憲法第二十三條比例原則及第十五條保障人民財產權之規定不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿二年時，失其效力。……」足見，耕地租約期滿出租人為擴大家庭農場經營規模而收回耕地時，減租條例第19條第
3 項規定準用減租條例第17條第2 項第3 款的部分，已因司法院釋字第580 號解釋公布日起屆滿2 年而失其效力，是減租條例第19條第3 項規定準用減租條例第17條第2 項第1 款、第2 款的結果，出租人應給予承租人的補償為：承租人改良土地所支付費用，但以未失效能部分之價值為限；以及尚未收穫農作物的價額等。
３、本件如事實概要欄所載的事實，有被告98年6 月4 日德都字第0980015631號函、桃園縣政府98年5 月15日府地用字第0980182637號函、原告98年1 月14日收回耕地申請書、自任耕作切結書、桃園縣八德市○○段第1694號土地登記謄本、參加人98年1 月5 日續訂租約申請書、自任耕作切結書、承租人96年度收支明細表、96年度綜合所得稅各類所得資料清單、98年5 月4 日訪談筆錄、96年全年生活費用明細表、醫療費用明細、收據、農健保險繳費證明單等附於原處分卷，及系爭土地私有耕地租約及附表、參加人及配偶○○○戶籍謄本等附於訴願決定卷可佐，此部分事實，應堪認定。
４、至針對本件原告申請收回、參加人申請續租系爭土地之申請案，被告認為其依97年處理工作手冊為審查標準，於法無違；原告則主張參加人及其子○○○、○○○、○○○係共同生活，○○○、○○○、○○○的收入應予併計，另加以參加人及其配偶的存款、不動產，參酌參加人所稱因系爭耕地的收益等情，參加人沒有因為原告收回系爭土地而失其家庭生活依據的情形。經查：
⑴、關於減租條例第19條第1 項第3 款「家」的問題：
①、依民法第1122條關於家之意義的規定，稱家者，謂以永久共
同生活為目的而同居之親屬團體。惟戶籍法第3 條規定：「戶籍登記，以戶為單位。在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。一人同時不得有兩戶籍。」可見，戶籍法上「戶」的意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同。在戶籍登記上是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」的參考，但並非戶籍法上的同一戶即屬於民法所稱的同一家，當然也不是非同一戶籍者即非屬民法所稱之同一家。
②、減租條例第19條第1 項第3 款「致承租人失其家庭生活依據
」之要件是否該當，自應以承租人一家，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算的範圍。97年處理工作手冊：「……審核標準：A 、減租條例第19條第1 項第2 款所稱……。又同條項第3 款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1 年承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」就「承租人失其家庭生活依據」以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親為判斷依據，而未以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算範圍，與前揭說明尚有未合。因其性質係屬內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，故於個案若適用此函釋結果，係違反民法「家」之規定者，仍應依據民法關於「家」之規範，核實認定。
③、現今子女於結婚後自家分離，乃社會上常見的現象。系爭耕
地租約期滿前1 年即96年，與參加人同一戶籍者為參加人配偶○○○（見訴願決定卷第56頁），至於參加人之子○○○、○○○、○○○等人則均與參加人非戶籍法上的同一戶（見本院第74、78、80頁戶籍謄本）。從這樣的外觀上觀察，或許尚不足判認○○○、○○○、○○○等人與其父母即本件參加人及配偶○○○，並不是民法第1122條定義中以永久共同生活為目的而同居的一家人。但是，以96年度來看，邱顯隆、○○○、○○○在當時年紀分為36歲、39歲、34歲，均已結婚，其中○○○於90年11月與第三人○○○結婚，並育有91年及00年出生的子女計2 人；而○○○於89年3 月與第三人○○○結婚，育有90年及00年出生的子女計2 人；另○○○則於91年4 月與第三人○○○結婚，育有00年出生之子1 人（見本院卷第74至81頁相關之戶籍謄本及記事欄之記載），參加人主張96年當時，○○○、○○○、○○○與參加人並非以永久共同生活為目的而同居之親屬乙節，尚堪信為真。查冷氣設置的數量不一定等於共同居住的人數，且國人為子媳孫的偶爾返家探視或逢年過節團聚時的預置設備，乃我國民情所常見，原告徒以參加人的1148號房屋，為三層透天樓房，計裝設冷氣6 台，指稱參加人實際與子媳共同生活，並不可採。
⑵、關於減租條例第19條第1 項第3 款「致承租人失其家庭生活依據」的問題：
①、所謂承租人失其家庭生活依據，係指承租人於出租人收回耕
地後，其所有收益不足以支付一家生活需要。出租人收回耕地，是否足使承租人失其生活依據，參酌司法院釋字第42 2號解釋意旨，應就承租人的收益及支出兩方面予以審究，並斟酌承租人家庭生活的具體情形及實際所生的困窘狀況以為判斷。
②、其實，隨著社會環境的變遷，耕地三七五租約已不再給予承
租人對耕地享有類似物權法的法律地位，使其能有機會分享地主對土地交換價值的經濟利益。所以，國家強制續租耕地的規制性決定，應該是在經過詳細嚴謹的事實調查程序後，確認承租人是現今社會中的極少數非靠耕作承租的耕地，否則難以維持生活的先決條件下，才有規範上的正當性。因此，對承租人生活維持與耕地租賃間的審查，應該要實質的進行。97年處理工作手冊是內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則的行政規則，核其內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之考量，在別無特殊實證情況下，原則上得作為認定事實之準據。該手冊以對於出、承租人等人於租約期滿前1 年之綜合所得稅所得總額為審核標準，係慮及調查事實、舉證困難及將來情事無從推估等情形，而以綜合所得稅收入總額等為標準。但是，這不應該是唯一的依據，如果承租人實際有其他財產、收益，而足為推估承租人的家庭生活狀況，當然可以作為衡量的標準，此時仍應本於職權調查原則核實認定。
③、由參加人申請續租提出之96年全年收支明細表、96年所得清
單、訪談紀錄、96年全年生活費用明細表可知，96年參加人因系爭耕地收入7 萬元，他筆三七五租約耕地收入3 萬元，加上老人福利津貼36000 元及敬老金6000元，計142000元（70000 ＋30000 ＋36000 ＋6000＝142000），而參加人與其配偶○○○另有利息所得分別為26784 元、53916 元，合計收入222700元，相較於參加人96年全年生活費用之249792元，再扣除系爭耕地的所得7 萬元，外觀上或有不足的情形。
惟有本金才有利息，通常本金的多寡決定利息金額的取得，而不動產的所有，也通常是吾人在評價個人生活是否困窘的標準之一。
④、由調閱的參加人及其配偶○○○之96年稅務電子閘門財產所
得調件明細表、相關土地登記謄本、銀行郵局存戶往來明細可得：
1 不動產部分：
A 參加人所有之1148號房地（應有部分全部），土地依公告現值，房屋依課稅現值為據，價值計0000000 元（見本院卷第70頁土地登記謄本、第71頁稅籍證明書、第193頁所得調件明細）。
B 參加人配偶○○○所有之桃園縣八德市○○段第1867號土地（應有部分40分之1 ）及其上建物桃園縣八德市豎啣坡腳1 號（應有部分10分之），土地依公告現值，房屋依課稅現值為據，價值計0000000 元（見本院卷第19
5 頁所得調件明細、第214 頁翻拍之建物所有權、第22
8 頁土地登記謄本）。
2 存款部分：
A 至96年12月31日止，參加人之存款結餘，在臺銀為3002元（見本院卷第159 頁存摺明細）、在土銀為557004元（見本院卷第161 頁存摺明細）、在郵局為16590 元（見本院卷第57頁歷史交易明細），計576596元。
B 至96年12月31日，參加人配偶○○○之存款結餘，在臺銀為618168元（見本院卷第165 頁存摺明細），在土銀為601939元（見本院卷第141 頁存利息試算、第169 頁存摺明細）及101651元（見本院卷第44頁歷史明細查詢），在郵局為49675 元（見本院卷第56頁歷史交易明細）及95萬元（見本院卷第206 頁定存歷史交易活動），計0000000 元。
⑤、雖然，所謂的失去家庭生活依據，絕不是承租人不能擁有不
動產或不能留存維持最基本生活的存款。但是，本件參加人及配偶○○○各自所有不動產，各有房地，價值計0000000元，且二人在96年12月31日時的定期及活期存款結餘金額計0000000 元，不動產連同存款二者合計0000000 元，已然具備現今社會一般最基本的經濟生活水平，參以參加人或其配偶○○○在96年度期間，復先後出借20萬元予○○○，出借71萬元予○○○，出借45萬元予○○○，出借總金額達136萬元，以及96年參加人因系爭耕地的收入為7 萬元、96年參加人及配偶○○○的全年生活費用計249792元等情，足以認定原告收回系爭土地，不致使參加人失其家庭生活之依據。則被告認為參加人將因原告收回耕地而失其生活依據，所為核准參加人續訂租約、否准原告收回耕地的決定，即有違誤。
５、再者，所謂的家庭農場，依農業發展條例第3 條第4 款的立法定義，是指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場而言。準此，出租人有無經營家庭農場不能徒以其立具的自任耕作切結書為憑，仍應就具體事證來認定。本件原告以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地，身為承租人之參加人雖未因原告之收回耕地而失其家庭生活依據，已如前述，惟原告是否符合減租條例第19條第2 項規定之要件，如系爭土地是否與原告之其他自耕地同一或鄰近地段？是否符合不受減租條例第19條第1 項第2 款限制之規定等情，因尚未據被告調查，此部分事證的查明，從功能最適觀點，宜由專業與人力配備具優勢的行政機關負責調查，更能接近事實真相。另外，在原告如符合減租條例第19條第2 項收回自耕規定時，依減租條例第19條第3 項準用第17條第2 項規定，尚有關於減租條例第17條第2 項第1 款、第2 款之補償費核定問題，涉及全新事實的調查，基於效率要求及對行政機關就公法關係第一次形成空間的尊重，基於權力立分原則，本院無立場自為事實認定及法律適用。
六、綜上，被告以參加人將因原告收回耕地而失其生活依據為由，所為核准參加人續訂租約、否准原告收回耕地的決定，認事用法有違誤，訴願決定未予糾正，即有未洽，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。至原告請求判命被告就系爭土地作成准由原告收回之行政處分部分，因原告是否符合收回系爭土地的法定要件，有待被告審查，已如前述，爰依行政訴訟法第200 條第4 款規定，命被告依本判決之法律見解對原告作成決定，原告此部分之請求，為無理由，應予駁回。
七、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁。至原告請求本院調取參加人子女在96至99年度所得及財產清單，及參加人96年4 月20日以開立支票方式領款29萬元、55萬元之支票交換明細等情，或屬參加人子女之財務狀況的了解，不影響民法家的認定，或不影響參加人未失其生活依據的認定，核均無調查之必要，附此說明。
八、結論，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 11 月 15 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 曹瑞卿法 官 蘇嫊娟
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 11 月 20 日
書記官 陳清容