臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1412號100年10月27日辯論終結原 告 統一超商股份有限公司代 表 人 高清愿（董事長）住同上訴訟代理人 梁穗昌律師複 代理 人 李夏菁律師被 告 交通部觀光局代 表 人 賴瑟珍 （局長）訴訟代理人 高暐翔
蔡其宏上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國
100 年6 月24日交訴字第1000028792號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣有媒體報導立榮航空股份有限公司（下稱「立榮航空公司」）與原告合作於民國99年9 月底推出國內機票超商訂位、取票服務優惠措施，即民眾透過原告所屬7-ELEVEN門市（下稱「原告門市」）內之ibon多媒體終端機（下稱「ibon」）訂購立榮航空公司機票。嗣後被告陸續接獲臺北市、高雄市旅行商業同業公會反映認為代售機票依法乃專屬旅行業業務，原告並非旅行業，其提供民眾利用ibon訂購機票之行為，涉嫌違反發展觀光條例第27條第1 項第1 款及第3 項規定，請被告依法取締，以維護旅行業者合法權益。案經被告依行政程序法第39條、第40條規定調查發現，原告門市之ibon係由安源資訊股份有限公司（下稱「安源公司」）所設置，安源公司並與立榮航空公司簽訂「多媒體終端平臺服務合約」，提供消費者利用ibon訂購立榮航空公司機票；立榮航空公司另與原告簽訂「代收服務合約」，委託原告代收機票款（內含手續費），即消費者利用ibon完成訂位後下載列印「購票服務持票須知」及「購票服務繳費單」，持向原告門市櫃檯繳費，並由該門市櫃檯開立「訂位繳費憑證」及「代收款專用繳款證明」予消費者收執，消費者僅需持身分證至機場櫃檯報到即可完成劃位、領取登機證手續，原告則於代收機票款後，將該款項匯入立榮航空公司指定帳戶。被告遂以原告與安源公司藉由ibon販售立榮航空機票及代收機票款之行為，共同違反行為時發展觀光條例第26條、第27條第1 項第
1 款及第3 項規定，爰依行為時同條例第55條第3 項及其裁罰標準第7 條附表3 第1 項、行政罰法第14條第1 項規定，以100 年1 月28日觀業字第10030002131 號函（下稱「原處分」），裁處原告新臺幣（下同）9 萬元罰鍰，並禁止經營旅行業業務（安源公司部分另案裁處）。原告不服，提起訴願，經交通部以交訴字第1000028792號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：依行為時發展觀光條例第27條第1 項第1 款之規定，僅以「接受委託代售」海、陸、空運輸業之客票或代旅客購買客票為限，並非所有一切輔佐或協助銷售客票之行為皆屬發展觀光條例第27條第1 項第1 款規定之旅行業務範圍，是伊僅提供空間予安源公司設置ibon，並不該當「接受委託代售客票」之要件。且消費者並非向伊提出購買立榮航空公司機票之要約，而係自行操作ibon直接與立榮航空公司接洽，立榮航空公司逕對消費者為承諾，伊自始即未介入消費者與立榮航空公司間客票買賣契約之締約過程。此外，被告在對安源公司裁罰之處分書上，係認定ibon為安源公司為立榮航空公司所設置，即係認定安源公司為立榮航空公司設置ibon連線業務與伊無關，可知被告在認定事實上已自相矛盾。又伊受立榮航空公司委託代收票款，此一業務與伊受臺電公司委託代收電費、受自來水公司委託代收水費等代收業務並無二致，若伊為立榮航空公司收取票款即係受託代售機票，則伊代收電費豈不是可解釋為代售電力，如此恣意擴張解釋，顯非合法。再者，所謂履行輔助人係「本人為輔助債務履行所使用之人」，民眾在立榮航空網站上訂票完畢即與立榮航空公司成立購票契約，伊代收款項係在民眾與立榮航空網站上購票契約成立後之行為，伊自不可能「履行輔助成立旅客運送契約」，故訴願決定以伊為立榮航空公司與民眾成立運送契約中之履行輔助人而處分伊，實屬不法，而被告既認消費者並不知有安源公司之存在，被告又如何認定伊與安源公司係共同故意實施成立旅客運送契約，是原處分及訴願決定顯有不法等語。並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：原告未向伊申請核准設立登記為旅行業，依發展觀光條例第27條之規定，自不得從事販售機票之旅行業務，惟原告卻與安源公司及立榮航空公司合作，即安源公司透過ibon提供民眾線上訂購機票，再依約向立榮航空公司收取費用，立榮航空公司則委託原告代收機票款，按件支付原告手續費以為對價，此實與消費者透過旅行社訂購機票，並由旅行社代收機票款開立「代收轉付收據」之行為無二致，顯已違反發展觀光條例第27條第1 項第1 款及第3 項之規定。而發展觀光條例第27條第1 項第1 款之違法構成要件，在於行為人是否有從事「代售海、陸、空運輸事業客票之行為」，至於行為人究竟係受何人委託代售機票，要非所問。又行政罰法第14條第1 項所謂「故意共同實施」，係指違反行政法上義務構成要件之事實或結果，由二人以上行為人故意共同完成者而言，是消費者透過ibon訂購立榮航空機票，其訂票、付款及取票交易作業模式，須經由原告、安源公司及立榮航空公司共同協力完成，彼此間具有共同實施售票之意思聯絡與行為負擔，是原告與安源公司確有共同從事代售立榮航空公司機票之違法，該當行政罰法第14條第1 項規定之要件。另依交通部91年9 月2 日交路字第0910008505號函（下稱「91年9 月2 日函釋」），原告主張其受立榮航空公司委託代收機票款，與受臺電公司委託代收電費、受自來水公司委託代收水費等情形並無二致之主張，顯有誤解。此外，行為時發展觀光條例第27條第3 項既強制規定非旅行業者不得經營日常生活所需國內海、空運輸事業客票之旅行業業務，則立榮航空公司除自行銷售或委由旅行業代售機票外，自不得經由非旅行業之原告及安源公司為其成立旅客運送契約中之履行輔助人代售機票，是原告一再將與本件無關之中華電信、信用卡公司、快遞公司及立榮航空公司之機師、空服員之行為，概括認定為立榮航空公司與消費者成立旅客運送契約中之履行輔助人，無非卸責之詞等語，資為抗辯。並聲明：
原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有立榮航空公司與原告簽訂之「代收服務合約」影本、立榮航空公司與安源公司簽訂之「多媒體終端平臺服務合約」影本、被告調查紀錄表影本、原處分影本及訴願決定書影本在卷可稽（本院卷第25至43頁、訴願卷第83至86、174 至181 頁），堪認為真正。
五、經核本件爭點為：原告有無違反行為時發展觀光條例第27條第3 項規定之行為？本院判斷如下：
㈠按行為時（即100 年4 月13日修正公布前）之發展觀光條例
第2 條第10款規定：「本條例所用名詞，定義如下：……一○、旅行業：指經中央主管機關核准，為旅客設計安排旅程、食宿、領隊人員、導遊人員、代購代售交通客票、代辦出國簽證手續等有關服務而收取報酬之營利事業。……」第26條：「經營旅行業者，應先向中央主管機關申請核准，並依法辦妥公司登記後，領取旅行業執照，始得營業。」第27條第1 項第1 款、第3 項分別規定：「旅行業業務範圍如下：
一、接受委託代售海、陸、空運輸事業之客票或代旅客購買客票。……」、「非旅行業者不得經營旅行業業務。但代售日常生活所需『陸上運輸事業之客票』，不在此限。」第55條第3 項：「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣9 萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」㈡本件為撤銷訴訟，本院審查原處分合法性之基準時點，原則
上固應以處分作成時之事實及法律狀態為準（最高行政法院99年度判字第1161號、96年度判字第2098號、93年度判字第
432 號、92年度判字第1005、1463號判決意旨參照）。惟查：
1.前揭發展觀光條例第27條第3 項規定，嗣已於100 年4 月13日修正公布為：「非旅行業者不得經營旅行業業務。但代售日常生活所需『國內海、陸、空運輸事業之客票』，不在此限。」其修正理由略以：「依發展觀光條例第27條第3 項規定：『非旅行業者不得經營旅行業業務。但代售日常生活所需陸上運輸事業之客票，不在此限』，是立法精神已排除日常生活所需的陸上運輸事業之客票，非旅行業所專賣。而日常生活所需的運輸事業之客票，應不僅限於陸上而已，尚包含海上、空中，顯為立法上之疏漏。基於便民及推廣大眾運輸原則，乃修正非旅行業者亦得代售日常生活所需國內海、陸、空運輸事業之客票。」
2.由上開修正理由可知，立法者認為日常生活所需運輸事業之客票，應不以陸上為限，尚包含海上及空中，90年11月14日修正公布之發展觀光條例第27條第3 項但書，僅將「代售日常生活所需陸上運輸事業之客票」排除在「非旅行業者不得經營之旅行業業務」外，顯為立法上之疏漏，遂於100 年4 月13日修正為現行規定。原告非屬經被告核准之旅行業，其於行為時發展觀光條例第27條第3 項規定修正前，「縱」有代售該法漏未規定之立榮航空公司國內機票之行為，惟因該機票核屬日常生活所需的國內海、陸、空運輸事業之客票，揆諸前揭修正理由，非不得為目的性之擴張解釋為該當該條項但書之除外情形，被告即不得依行為時發展觀光條例第55條第3 項規定，對原告予以裁罰。
㈢依行為時發展觀光條例第27條第1 項第1 款所規定之「旅行
業業務」，係指「接受委託代售」海、陸、空運輸業之客票或代旅客購買客票之行為，是於判斷有無經營代售運輸業客票之旅行業業務時，應視行為人有無受運輸業者委託從事銷售客票之行為或參與銷售客票之部分行為而定，至於上開行為以外之輔佐或協助行為，則不屬之。經查：
1.依卷附並為兩造所不爭執之立榮航空公司與原告簽訂之「代收服務合約」、立榮航空公司與安源公司簽訂之「多媒體終端平臺服務合約」、原告與安源公司簽訂之「多媒體終端機經營合約」以及「立榮航空－ibon服務流程圖」、「立榮航空－ibon系統架構圖」（本院卷第40至43、86至
101 、110 至111 頁、訴願卷第115 至116 頁）可知，原告門市之ibon係由安源公司所設置，消費者至原告門市利用ib on 內建之購票系統，套過網路連結至「立榮航空公司訂位系統」，點選「起迄點」、「日期」、「身分票種」、「航班」及「乘客資訊」後，再點選「確認訂位資訊」，立榮航空公司系統主機即與消費者完成訂位交易，並顯示應付金額，消費者再利用ibon下載列印「購票服務持票須知」及「購票服務繳費單」，並持向原告門市櫃檯經由「代收平台」繳費，並由該門市櫃檯列印「訂位繳費憑證」及「代收款專用繳款證明」予消費者收執，同時利用網路回傳立榮航空公司「即時繳款訊息」，再將代收款項匯入立榮航空公司指定帳戶，立榮航空公司則於其訂位系統內開立電子機票（無須交付），消費者僅需持身分證至機場櫃檯報到即可完成劃位、領取登機證手續。
2.又立榮航空公司100 年10月24日立航字第20110724號函檢附「電子機票收據／登機證」、「訂位付款服務繳費單」、「訂位付款服務須知」及「統一超商代收服務券」並說明略以：伊依「營利事業所得稅查核準則」第74條第3 項第2 款之規定，旅客向伊購買機票，於搭機時提供載有電子機票號碼之登機證為收據，安源公司設置於原告門市之ibon機台列印之「訂位付款服務繳費單」及「訂位付款服務須知」及原告門市代收款項後交付消費者之「統一超商代收服務券」，均非旅客購票合法收據等語（本院卷第14
0 至143 頁），且該函所附之「訂位付款服務須知」載明「此憑證僅為訂位繳費須知，並非購票證明或正式票券。繳費後請於班機起飛前30分鐘前攜帶身分證件至本公司機場櫃檯完成劃位報到手續以取得登機證」等語（本院卷第
14 2頁），另「統一超商代收服務券」則載明「您已於立榮航空網站完成交易，若您需要購票證明，請洽各機場櫃檯辦理」、「本券僅為完成繳款之證明而非機票」、「統一超商僅接受立榮航空委託提供代收款服務」等語（本院卷第143 頁），又稽諸立榮航空公司之「電子機票收據／登機證」左側旅客收執聯上蓋有「立榮航空收據專用章」，下方備註欄亦載明「電子機票者可保留此收據以為報帳憑證」等文字（本院卷第141 頁）。足徵立榮航空公司係以登機證之收執聯兼作為交付消費者之購票收據，原告門市根本無須且未如同旅行社代售機票般開立「代收轉付收據」予消費者。至於原告門市櫃檯交付予消費者之「訂位繳費憑證」及「代收款專用繳款證明」僅屬繳款之證明，既非實體機票或電子機票，亦非代售機票之代收轉付收據甚明。是被告辯稱原告門市櫃檯代立榮航空公司收取機票款，並開立「訂位繳費憑證」及「代收款專用繳款證明」予消費者收執，實與消費者透過旅行社訂購機票，並由旅行社代收機票款開立「代收轉付收據」之行為無二致云云，顯有誤解，洵不足採。
⒊由上述訂購立榮航空公司國內機票之流程，可知消費者係
以安源公司設置於原告門市之ibon為媒介工具，透過網路連結至立榮航空公司之訂位系統，並在該系統內「直接」與立榮航空公司完成訂位交易，此際消費者與立榮航空公司間之旅客運送契約即已成立。嗣後消費者利用ibon列印繳費單，並持向原告門市櫃檯經由「代收平台」繳費，原告再將代收款項匯入立榮航空公司指定帳戶，立榮航空公司除於其訂位系統內開立電子機票外，並於消費者持身分證至機場櫃檯報到時「直接交付」兼有電子機票收據性質之登機證予消費者。亦即消費者係透過ibon及網路連線「直接」向立榮航空公司購買機票，原告及安源公司自始至終均未介入消費者與立榮航空公司間買賣機票之締約過程，對於機票資訊及票價亦無從置喙，非但與航空公司委託旅行社代售機票之模式不同，原告履行其與立榮航空公司間之「代收服務合約」，亦與為航空公司履行「旅客運送契約」義務之履行輔助人顯不相當。ibon不過係如同具有連網功能、友善連結介面及列印功能之家用電腦或公用電腦（含印表機）：而原告門市所扮演之角色，亦不過係如同「金融卡」（非「信用卡」）之發卡機構般，代立榮航空公司收取機票款及手續費再付款予立榮航空公司之「代收代付」機制，其與原告受自來水公司、電力公司、瓦斯公司、電信公司委託代收水、電、瓦斯、電信費等代收業務，洵無二致。足徵安源公司及原告自始至終均無受立榮航空公司委託從事銷售機票或參與銷售機票之部分行為，則揆諸前揭規定及說明，原告及安源公司並無共同故意實施違反行為時發展觀光條例第27條第3 項規定之違章情事，亦非為立榮航空公司履行旅客運送契約之履行輔助人甚明。
⒋至交通部91年9 月2 日函釋略以：「便利商店所『販售』
之……海、陸、空運輸事業之客票，與旅行業者依法代售運輸事業客票，其法律效果皆係歸屬於各運輸業者負擔運送旅客之義務，二者性質上並無不同。發展觀光條例既特別將『代售運輸事業客票』明文規定為旅行業之業務而禁止非旅行業者經營，其性質自與未經法律明文規定限制由便利商店經營代收費用且已先在其門市外發生消費法律關係之公用事業之水、電、瓦斯及停車費等業務，在法律效果上有所區別，與代售本質上是否屬代理尚屬無涉」等語，僅係針對便利商店「直接販售」海、陸、空運輸事業之客票予消費者所為之闡釋，與本件原告未受立榮航空公司委託從事銷售機票或參與銷售機票的部分行為之情形，顯不相同，被告自不得據以為本件裁罰之論據，附此敘明。㈣綜上所述，原告門市並未受立榮航空公司委託代售國內機票
，則被告以原告與安源公司共同違反行為時發展觀光條例第26條、第27條第1 項第1 款及第3 項規定，而依行為時同條例第55條第3 項及其裁罰標準第7 條附表3 第1 項、行政罰法第14條第1 項規定，以原處分裁處原告9 萬元罰鍰，並禁止經營旅行業業務，自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告執此指摘訴願決定及原處分違法，訴請併予撤銷，為有理由，應予准許。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 10 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕銘富
法 官 林育如法 官 張國勳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 11 月 10 日
書記官 陳可欣