臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1501號101年3月29日辯論終結原 告 台北市會計師公會代 表 人 李燕松（理事長）訴訟代理人 卓忠三律師
謝允正律師卓品介律師被 告 公平交易委員會代 表 人 吳秀明（主任委員）訴訟代理人 廖賢洲
侯文賢戴美琴上列當事人間公平交易法事件，原告不服行政院中華民國100 年
7 月1 日院臺訴字第1000098943號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：本件被告主動調查結果，以原告開會決議製發「本會會員與客戶討論案件須收取諮詢費」等文字之文件予所屬會員，約束事業活動且足以影響服務供需之市場功能，違反公平交易法第14條第1 項規定，乃依同法第41條前段規定，以100 年2 月18日公處字第100015號處分書，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為（下稱原處分）。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告依據會員要求提供系爭文件，並非公平法所稱之聯合行為：
1、系爭決議並非約束會員事業活動，其對象乃與會員接洽，而對收取談話費有疑問之當事人，而非會員本身，故無導致共同行為之虞：公平交易法第7條第1項之聯合行為，應以事業間存有「合意」、且為「約束事業活動之行為」為其前提要件。原告決議製發系爭文件，係單純為服務會員，非為約束會員事業活動，且原告製發系爭文件，係供有需要之會員出具或懸掛使用，並未強制規定遵守，亦鮮少會員因而收取費用，難認其間具有意思聯絡，故無導致共同行為之虞。
2、系爭決議無限制競爭之可能：會計師未收取對價與當事人討論案件，非等價交換，故與當事人間之法律關係應定性為「好意施惠關係」，非公平交易法所規範之交易，因未造成競爭秩序之變化，對會計師服務業務市場之供需功能亦無影響之虞。
3、系爭決議內容，未涉及決定商品或服務之價格，或限制其數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等事業活動，即非限制競爭：系爭決議作成原非以限制競爭為內容，且對於競爭自由並無任何限制，即未與所屬會員共同決定服務價格，亦未設定任何談話費用之上限或下限或收費方式，復未就會員如不收取談話費時，有何不利效果加以規定，核與聯合行為之定義顯不相符，亦「不足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能」，被告未對事實調查清楚，且適用法律顯有違誤。
4、縱原告之決議有限制競爭之效果（假設語），但該決議不足以影響會計師服務業務市場之供需功能：原告所屬會員雖有1970人之多，然被告僅以書面調查11位會員，且調查結果顯示，並無任何會員會計師因原告之決議，而為收費之行為，況有7位會計師於調查時仍未收費，1位「收費視情況而定」，另一位為「如為專案或非屬客戶才會收取諮詢費，要不然不會收取費用」，11位中僅1人收費，亦不能證明係因系爭決議始收費，被告顯然未善盡調查義務，且被告更未就「參加聯合行為者數目」、「參加聯合行為者與不參加者間之數目比例」、及「對於交易關係的影響」，作整體衡量並加以說明，顯有未盡舉證責任之違法，且被告所確定之事實，與調查資料及由調查資料之當然推理結果，在客觀上並不相符合，原處分明顯違反行政程序法第9條、第36條及第43條之規定，並違背舉證責任分配法則、經驗法則與論理法則。
5、原告之行為未違反「行政院公平交易委員會對於同業公會之規範說明」所列可能牴觸公平法之行為：為使同業公會適用公平交易法有明確之預期性，故被告訂有「行政院公平交易委員會對於同業公會之規範說明，作為判定同業公會特定行為是否違反公平交易法相關規定之參考標準。該規範認為「同業公會可能牴觸公平交易法之行為︰㈠限制事業進出特定市場。㈡以下列行為限制特定市場競爭，致妨害市場功能者︰⒈限制商品或服務之種類、規格或型式：⑴於會員間劃分製造商品或銷售服務之種類、規格，以使其協同規範製造之商品或銷售之服務，或建立起事業之獨占力。⑵以拒絕許可之方式限制新商品之運送或對新商品銷售時間設限。⒉限制商品產能或服務規模擴充之行為：公會可能藉由限制會員設備之重置或擴充及機器設置之行為來限制商品之產能，另外亦可能經由限制廣告、技術引進、研發，或營業之據點、內容及方式來控制商品產能及服務規模之擴充，而妨礙市場競爭功能。⒊限制商品製造、運送或銷售之行為及限制勞務提供之行為，上述限制可能經由量的控制例如以配額、產銷數量上下限、存貨量、生產時間、原料購買等方式加以限制。另外，除量之限制外，亦可能為質的控制，例如對商品製造、銷售或服務提供之水準予以約制。茲列舉以往國內公會較常見之相關行為說明如下：⑴公會協商同業集體減產。例如部分公會曾涉及協議減產，並由公會分配，限制各會員廠之發貨數量。⑵公會限制發貨行為：國內部分公會曾涉及協議減產，並由公會分配，限制各會員廠之發貨數量。⑶公會成立聯合社統一採購行為：部分同業公會藉聯合社方式大量採購商品協議售價及約定其他事業活動。⒋有關會員銷售商品之價格或服務報酬之協議、訂定、公告、維持或變更。⒌限制商品或服務之交易地區或交易對象之行為：⑴以劃分或協同規範之方式限制會員之交易地區或交易對象。⑵約制會員接受訂單之行為或方式，或投標資格。⑶無具體或合理標準，以對會員區分等級之方式限制會員之交易對象。⒍共同決定商品銷售條件、服務條件或其他有關交易支付條件：例如同業公會統一制定標準契約條款，或相互約束收費方式、服務方法、付款期間、付款條件、交貨地點、方法、售後服務之期間、內容及方法之統一約定，亦可能涉及公平交易法之有關規定。㈢以不當之交易限制或不公平交易之方法為內容訂立國際協定或契約。㈣使所屬會員為差別待遇或其他不公平之交易行為。㈤其他有關不當之共同行為限制特定市場之營業競爭。」本件原告未違反前述規範說明，亦無任何限制商品或服務之種類、規格或型式或限制商品產能或服務規模擴充之行為，更無限制商品製造、運送或銷售之行為及限制勞務提供之行為，亦無對商品製造、銷售或服務提供之水準予以約制，原處分就原告之行為，所為之調查及說明，均無法證明原告違反公平交易法。
（二）退步言之，縱系爭決議有限制競爭之效果（假設語），且該決議足以影響會計師服務業務市場之供需功能（假設語），亦因不牴觸公平交易法之立法意旨，依公平交易法第46條之規定，應優先適用該會計師法及會計師職業道德規範之規定：
1、會計師法：按「事業關於競爭之行為，另有其他法律規定者，於不牴觸本法立法意旨之範圍內，優先適用該其他法律之規定。」公平交易法第46條訂有明文。次按「會計師受託辦理事件，得合理收取與委託人約定之酬金。會計師在決定酬金之金額或費率時，應整體考量受託案件所需人力、時間及風險程度，不得採取不正當之方式，延攬業務。前項應整體考量之事項及不正當之方式，由各會計師公會擬訂，報請主管機關核定；變更時亦同。」為會計師法第10條所明定。倘收取諮詢費之行為，如會計師依會計師法第10條之規定不牴觸公平交易法之立法意旨，依公平交易法第46條之規定，應優先適用會計師法。且無償之委任，依民法第535條規定，會計師只要盡與處理自己事務為同一之注意即可，故接受客戶諮詢，而以無償之方式提供意見時，因其法律定性屬於「好意施惠關係」，故其應盡之注意義務顯比「無償之委任」為低，故較易對消費者造成損害；反之若其受有報酬，則依同條之規定，應負善良管理人之注意義務。且未收取費用較無法要求會員提高諮詢意見之品質，承擔因意見不實所導致之責任，然若因不收費，而導致會員之意見較不完善，對消費者權益有負面之影響。故會計師收取諮詢費應可增進服務品質或效率，有助消費者利益。且本件如未收取諮詢費之會員會計師，依原告之決議開始跟進收費後，因此時才具有對價關係，始屬公平交易法上所稱之交易，會計師業務服務市場始能形成競爭，亦即將有更多會計師投入諮詢收費市場，以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會，如此更能促進經濟之安定與繁榮。
2、會計師職業道德規範：
（1）會計師法第60條、中華民國會計師公會全國聯合會（下稱會計師全聯會）章程第32條、會計師全聯會專務委員會組織簡則第4 條以及會計師全聯會職業道德委員會辦事細則第2 條明文規定，授權要求會計師全聯會應組成職業道德委員會自訂會計師職業道德規範並享有解釋權限，蓋會計師之執業，不僅涉及諸多原理法則與實務問題，並牽涉錯綜複雜之公私利害關係，為保持會計師超然獨立之精神，加強會計師之功能，以確保其職業榮譽。
（2）既然會計師職業道德規範係立法者授權要求會計師全聯會應組成職業道德委員會訂定，倘原告製發系爭文件予會員，符合前述會計師職業道德規範之規定，依行政罰法第11條第1 項之規定，依法令之行為，不予處罰。且依公平交易法第46條之規定，如會計師職業道德規範之規定不牴觸公平法之立法意旨，應優先適用會計師職業道德規範。
（3）職業道德規範公報第7 號「酬金與佣金」第5 條規定：「在決定酬金之金額或費率時，會計師得估量：1.委辦事項所需之專業知識與技能。2.委辦事項所需人員之專業訓練與經驗。3.委辦事項所需投入之人力與時間」、第6條規定：「酬金按時或按日計算時，其金額之決定，應以委辦事項在正常之規劃、監督及管理下進行為原則。」故會計師得估量委辦事項所需之專業知識、專業技能、所需人員之專業訓練與經驗以及所需投入之人力與時間，以決定向當事人收取酬金之金額或費率。第8 條規定：「會計師承辦財務報表查核簽證或核閱業務，不得簽訂下列或有酬金之合約：1.酬金之支付與否，以達成某種發現或結果為條件者。2.酬金之多寡，以達成某種發現或結果為條件者。
」故會計師僅不得「以達成某種發現或結果為條件」為條件向當事人收取酬金，其他情形會計師受託辦理事件，均得合理收取與委託人約定之酬金。故原告製發系爭文件予會員，符合前述職業道德規範公報之規定，依行政罰法第11條第1 項規定，不予處罰。原告製發系爭文件，為符合法律規定之行為，且有阻卻違法之正當理由，自未符公平交易法所欲規範之聯合行為。又觀諸原告製發系爭文件，既未規定諮詢費之上限、下限、方式或項目等，亦未強制會員必須執行，否則予以處罰，並未扭曲價格競爭機能，原處分顯然違法，訴願決定予以維持，亦違反法律規定。
（4）職業道德規範公報第7 號第7 條規定：「會計師承辦業務，宜事先與委任人約定酬金，最好以書面方式為之，訂明酬金金額或費率及付款方式等。」蓋事先以書面約定酬金金額、費率及付款方式可避免事後收取酬金時不必要之爭議。而原告製發系爭文件之目的，即係因常有當事人質疑會計師收取談話費是否符合規定之情形，為使當事人與會計師討論案情能更有效率，並杜絕當事人之疑慮，會員始要求原告製發系爭文件供會員使用。兩者之目的均為避免爭議、杜絕當事人之疑慮，故原告製發系爭文件之目的與職業道德規範公報第7 號第7 條之規範目的相符。且原告從未要求會員應於與當事人談話時，必須出具系爭文件，而係會員向當事人收取費用時，如會員之當事人有疑問時，可以提示，原告亦未規定「應提示」，或「如不提示應受處罰」等事項，故原告製發系爭文件，係為提升討論案情之效率並杜爭議，供有需要之會員出具或懸掛使用，但並無強制規定必須遵守。換言之，系爭文件之對象乃與會員接洽，而對收取談話費有疑問之當事人，而非會員本身，核無任何促使會員向當事人收取談話費之意思。
（5）原處分未慮及會計師法與會計師職業道德規範之目的與效果，均非在限制會計師事業之競爭，而係促進符合會計師事業之競爭環境，即恣意認定原告所為決議與製發系爭文件之行為，具有限制會計師提供服務管道多元化之發展，顯有認定事實與適用法律之違誤。
（三）本件訴願決定機關行政院對於相同之事件，駁回原告之訴願；卻認為第三人台北律師公會提起之訴願為有理由，而撤銷被告之處分，顯然對於相同之事件作截然不同處理，明顯違背平等原則：
1、被告亦以第三人台北律師公會製發「本會會員與當事人討論案情需按章收取談話費」等文字之文件予所屬會員，約束事業活動且足以影響服務供需之市場功能，違反公平交易法第14條第1 項規定，依同法第41條前段規定，以100年2 月18日公處字第100016號處分書，命台北律師公會自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法之行為；而本件事實，係因原告製發「本會會員與客戶討論案件須收取諮詢費」等文字之文件予所屬會員，被告認違反公平交易法第14條第1 項規定，乃依同法第41條前段規定，以100年2 月18日公處字第100015號處分書命原告自處分書送達之次日起，立即停止前項違法行為。
2、台北律師公會與原告均為公平交易法施行細則第2 條第3款所指依其他法規規定所成立之職業團體，又均因製發會員與當事人討論案情可收取談話費等文字之文件予所屬會員，而遭被告處分。「台北律師公會製發『本會會員與當事人討論案情需按章收取談話費』等文字之文件予所屬會員」與「台北市會計師公會製發『本會會員與客戶討論案件須收取諮詢費』等文字之文件予所屬會員」，兩者受到行政院不同的處理，然「均為公平交易法施行細則第2條第3 款所指依其他法規規定所成立之職業團體」及「得有償接受當事人或客戶諮詢」，可謂兩者所共同具有而為他人所無之共同特徵，故本件具有可相提並論性。又兩者基本事實、行為態樣、行為效果及被告之調查方式與裁罰依據完全相同，顯屬相同之事件，即應作相同處理。
3、惟查，台北律師公會與原告均對被告之處分不服，而提起訴願，行政院駁回原告之訴願；但對於台北律師公會之事件卻以「按訴願人制定酬金標準，乃係依據律師法之授權與要求訂定，依行政罰法第11條第1 項規定，依法令之行為，不予處罰，且公平交易法第46條亦規定另有其他法律規定者，優先適用該其他法律之規定，是訴願人章程所定酬金參考標準，係屬依法律之行為，具有阻卻違法之正當理由，自未符公平交易法所欲規範之聯合行為。又原處分機關對於同業公會訂定統一收費標準，認係約束業者自由決定商品、服務之價格，有違反公平交易法促進市場自由開放，確保公平競爭之精神，惟觀訴願人製發系爭文件，既未限定酬金之上限、下限、方式或項目等，是否仍具有扭曲價格競爭機能，不無研酌餘地。再者，訴願人訴稱自99年12月9 日經理監事會議決議，系爭文件已不再主動發送，而視會員個別需求給予，對此訴願人以消極、被動印製文件而由會員索取，顯與同業公會藉章程、大會決議或與所屬會員間以契約、協議或其他方式之合意所為約束事業活動之行為有間，原處分機關逕以訴願人不論主動或被動均不得製發系爭文件，認有足以影響服供需市場功能之水平聯合行為，違反公平交易法第14第1 項規定，依同法第41條前段規定處分而為本件處分，容有重行審酌必要，爰將原處分撤銷，由原處分機關另為適當之處理。」認為台北律師公會提起之訴願為有理由，而撤銷被告之處分。行政院對於相同之事件，駁回原告之訴願；卻認為台北律師公會提起之訴願為有理由，而撤銷被告之處分，顯然違背平等原則。
4、行政院認台北律師公會提起之訴願為有理由，而撤銷被告之處分，其所持無非以「㈠按訴願人制定酬金標準，乃係依據律師法之授權與要求訂定，依行政罰法第11條第1 項規定，依法令之行為，不予處罰，且公平交易法第46條亦規定另有其他法律規定者，優先適用該其他法律之規定。㈡訴願人製發系爭文件，既未規定酬金之上限、下限、方式或項目等，是否仍具有扭曲價格競爭機能，不無研討餘地。㈢訴稱自99 年12 月9 日經理監事會議決議，系爭文件已不再主動發送，而視會員個別需求給予，對此訴願人以消極、被動印製文件而由會員索取，顯與同業龔會借章程、大會決議或與所屬會員間以契約、協議或其他方式之合意所為約束事業活動之行為有間。」為理由；惟查，前開理由，原告除於訴願程序中以100 年5 月11日訴願補充理由書主張，且亦於100 年3 月16日召開台北市會計師公會第17屆第7 次理事會決議停止該行為。
5、而被告主張因會計師法第10條與律師法第16條第6 款之規範不同，而認「前述二案之涉案違法情節不同，自不得比附援引」云云，惟按律師法第16條第6 款規定：「律師公會章程應規定左列事項：……六、律師承辦事件之酬金標準。」該條亦未規定，律師公會得開會決議所屬會員與客戶討論案件應收取酬金，且查台北律師公會與原告均製發會員與當事人討論案情可收取談話費等文字之文件予所屬會員，除均與所謂「酬金標準」無涉外，且原告一再陳明決議製發系爭文件，係為使會員向客戶收取諮詢費時有所憑據，並杜絕當事人之疑慮，台北律師公會與原告均未要求會員應於與當事人談話時，必須出具系爭文件，而係擬向當事人收取費用之會員，為提升討論案情之效率並杜爭議時，所出具或懸掛使用。換言之，系爭文件之對象乃與會員接洽之當事人或客戶，而非會員本身，核無任何促使或限制會員應向當事人收取談話費之意思，要無被告所指「開會決議所屬會員與客戶討論案件應收取酬金」之情。
6、會計師法第10條規定之立法理由在於：「會計師收取之酬金，係由會計師與委託人彼此約定，為強調酬金之合理性，故第1 項文字酌予修正。」，縱系爭文件有促使會員須向其當事人收取談話費之可能，其亦符合會計師法第10條第1 項之立法意旨。亦即就台北律師公會與原告製發會員與當事人討論案情可收取談話費等文字之文件予所屬會員之行為，不但未違反律師法第16條第6 款之規定，亦不牴觸會計師法第10條第1 項，即均得依公平交易法第46條規定，分別優先適用律師法第16條第6 款及會計師法第10條第1 項規定。是被告所稱會計師法第10條第1 項與律師法第16條第6 款之規範不同，而作為行政院為差別待遇之原因，顯不足取。
（四）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）原告開會決議製發「本會會員與客戶討論案件須收取諮詢費」之文件予所屬會員，約束事業活動且足以影響服務供需之市場功能，核已違反公平交易法第14條第1 項規定乙節：
1、同業公會藉由理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，而足以影響市場供需功能者，即構成公平交易法第7 條所稱之聯合行為。而所謂足以影響市場功能，係以事業合意所為之限制競爭行為，達到足以影響市場供需功能之風險即屬該當，而不以市場功能實際受影響為限。
2、原告係依會計師法第5 章規定組成之職業團體，所屬會員均為具有會計師資格之職業身分者，是原告為公平交易法施行細則第2 條第3 款規定所稱之同業公會，符合公平交易法第2條 第3 款所稱事業。次查，原告於98年10月14日召開第16屆第26次理事會議，就製發「本會會員與當事人討論案件須收取談話費」之告示，供會員張貼或懸掛於事務所內，作為收取談話費之說明乙事，經討論後決議：「俟修正完竣後發予全體會員每人乙張，俾供其業務上使用。」嗣後即依前揭決議製發「本會會員與客戶討論案件須收取諮詢費」等文字之文件予所屬會員，且經原告調查後發現，確實有會員會計師於營業處所張貼或懸掛系爭文件，限制會員會計師與客戶討論案件自行決定是否收取諮詢費，原告所為核屬約束事業活動之行為。復查，國內執業會計師約有2,579 人，而原告所屬會員有1,970 人，占全國執業會計師之比例為76.4％，因所屬事業屬水平競爭關係之事業，原告透過理事會議決議，製發會員與客戶討論案件須收取諮詢費之文件分送予所屬會員，已約束會員營業活動自由，限制彼此間之競爭，足以影響市場之供需功能，已構成公平交易法第7 條第4 項規定之聯合行為。
3、本案原告藉由理事會議決議方式，意圖影響會計師服務之價格，已限制會計師業者可自由決定價格之事業活動行為，破壞事業在市場上可採較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之競爭手段，削弱市場之競爭機能，足以影響國內會計師服務業務市場之供需功能，合致公平交易法規定聯合行為之構成要件。至於所屬會員嗣後有無依協議執行，尚不影響前揭違法行為之成立。今原告辯稱系爭文件係單純服務會員，非透過合意方式所為約束會員事業活動，且顯少會員有因原告之行為而收費用，難認其間具有意思聯絡，故無導致共同行為等云云，顯屬對法條適用之誤解，要難憑採。
（二）有關原告訴稱會計師「未收取對價」與當事人討論案件或「無償」接受當事人諮詢，非屬公平交易法所稱之「交易」，故無公平交易法適用乙節：
1、本案原告所屬會員均係具有會計師之資格，屬會計師服務業務市場之提供者，本身即為公平交易法第2 條所稱之「事業」，彼此間處於同一水平競爭之狀態，應自行決定以較有利之價格、較佳之服務品質等條件，以爭取提供服務並從事交易之機會，是於會計師業務服務市場，會計師即應依據經營成本差異、所處競爭環境及自身之商業判斷等，個別決定所提供之服務是否收取費用及其收費標準。故同一水平競爭事業提供商品或服務時，彼此間即存在有相當之「競爭關係」。
2、會計師得執行之業務，會計師法第39條已有明定，其項目有財務或稅務之查核、簽證及行政訴訟等，其中管理或稅務諮詢亦包括在內。會計師於會計師業務服務市場所提供之服務，其收費多寡，以及是否為無償提供，應由會計師衡酌市場狀況自行決定，以爭取交易機會，交易相對人並依據自身需求及會計師提供服務品質、價格等因素，選擇會計師並與之交易。本案原告開會決議製發系爭文件予所屬會員，該文件之文義在客觀上有促使會員會計師須向客戶收取諮詢費之意旨，會員會計師與客戶討論案件，依系爭文件須收取諮詢費，即具有對價關係，當屬公平交易法規範之交易行為，因此會計師與當事人之諮詢業務關係，非如原告辯稱會計師與當事人間僅係社會共同生活相互協助行為，純屬「好意施惠」關係。
3、至原告辯稱會計師未收取對價與當事人討論案件，或無償接受當事人諮詢，雙方並無任何交易關係，而無公平交易法適用乙節，查本案原處分係認原告透過開會決議，會員與當事人討論案件須收取談話費，並製發系爭文件予所屬會員之行為違反公平交易法第14條第1 項規定，而非以原告所屬會員自行決定無償與當事人討論案件或無償接受當事人諮詢為由處分之，況查原告所屬部分會員與客戶討論案件有收取諮詢費，亦為原告所不爭執。是收取諮詢費用係屬商業交易行為，原告製發系爭文件要求所屬會員收取諮詢費用，當有公平交易法之適用，故原告將部分所屬會員未收取諮詢費用，與製發系爭文件要求所屬會員收取諮詢費之行為混為一談，顯屬脫責之詞，自不足採。
（三）原告主張系爭決議內容，未涉及決定商品或服務之價格，或限制其數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等事業活動，即非限制競爭乙節：
1、聯合行為之禁止，旨在對於事業間藉由合意「相互約束事業活動」，足以妨礙市場機能運作之行為而為規範。「相互約束事業活動」之行為類型繁多，公平交易法第7 條第
1 項即係就「共同決定商品或服務之價格、限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等」實務常見相互約束事業活動之行為類型予以例示而非列舉規定，如解為列舉規定則顯未能盡予涵蓋全部類型，將有掛一漏萬，無法達到公平交易法為防止事業藉由協議採取共同行為，限制彼此間之競爭而妨礙市場機能之規範目的，此有最高行政法院99年度判字第380 號判決可稽。
2、在會計師服務業務市場中，原告所屬會員會計師與客戶討論案件，收取諮詢費之方式均有不同，亦有部分會計師不收取費用，即會計師執行法定業務時，得依經營成本差異、所處競爭環境及自身之商業判斷等，個別決定服務之收費標準，甚至選擇不收取費用，以爭取提供服務並從事交易之機會，是會計師執行業務除為專業顯現之外，法定業務服務之提供在該市場中亦有相當之競爭存在。因此，原告開會決議製發系爭文件，約束會員事業活動，已阻礙會計師業務服務市場競爭之自由性及公平性，且原告所為將促使會員會計師須向客戶收取諮詢費，進而扭曲市場競爭機能之效果，並足以影響市場供需之功能，核已違反公平交易法第14條第1 項本文「事業不得為聯合行為」規定。
至原告主張系爭決議內容，未涉及決定商品或服務之價格，或限制其數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等事業活動，即非限制競爭之行為，會計師因其所為之決議而有收費之共同行為，非屬聯合行為乙節，顯屬對前揭法條適用之誤解，自非可採。
3、復觀諸原告製發系爭文件之目的，係為供所屬會員會計師張貼或懸掛於事務所內，並要求所屬會員收取諮服務費用，此將可能致使原本不收取諮詢費之會員會計師跟進收費，以避免同業以免費提供諮詢服務費用方式爭取交易機會，進而對會計師業務服務市場產生限制競爭效果之虞。故原告稱其所為系爭決議與發函行為，係為杜絕當事人之疑慮，並非要求所有會員收取諮詢費用等云云，實不足取。
（四）原告指摘被告作成原處分前未深入調查，違反行政程序法第43條乙節：
行政程序法第43條規定行政機關為處分或其他行政作為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。被告於調查過程已請原告提出書面陳述及到會說明，充分給予陳述主張之機會，並綜合受訪關係人說明、主管機關行政院金融監督管理委員會函復意見，及原告之陳述及相關證據等作成處分，已對當事人有利及不利之事項皆予注意，並於處分書中就違法事實及構成要件之涵攝關係詳予敘明，並無違反行政程序法相關規定情事。
（五）原告訴稱原處分之論斷違背論理法則及經驗法則乙節：
1、按公平交易法第7 條第4 項規定，同業公會藉由理監事會議決議或其他方式所為約束事業活動，而足以影響市場供需功能者，即構成公平交易法之聯合行為。所謂足以影響市場功能，係以事業合意所為之限制競爭行為，達到足以影響市場供需功能之風險即屬該當，而不以市場功能實際受影響為限，嗣後有無具體依合意執行，並非所問，並經最高行政法院99年判字第380 號判決及98年度判字第291號判決所肯認。
2、本案經查國內執業會計師約有2,579 人，而原告所屬會員有1,970 人，占國內執業會計師之比例為76.4% ，是原告於會員所登記之行政區域提供會計師服務業務之市場範圍，已具有相當之影響力。原告藉由理事會議決議製發系爭文件予所屬會員，已足以影響會計師服務業務市場供需功能，合致聯合行為之構成要件，應受公平交易法規範，至於原告所屬會員嗣後有無依決議執行，參照最高行政法院99年判字第380 號判決及98年度判字第291 號判決之見解，與其違法行為成立不生影響。
3、本案被告派員赴原告所屬會員營業處所實地訪查之方式進行瞭解，主要目的在查證原告是否透過決議方式製發系爭文件，而經被告實地訪查結果，原告確有透過開會決議製發系爭文件，並有會員會計師於其營業處所現場張貼或懸掛系爭文件，足證原告意圖藉由開會決議製發系爭文件，約束所屬會員之事業活動，足以影響會計師服務業務市場供需功能，至於其會員嗣後是否具體依決議執行，並不影響原處分違法事實之認定。故原告主張被告派員調查結果，回復受訪者僅有10位表示知悉及收到原告製發之系爭文件，尚不及其總會員人數0.6%，難認足以影響市場供需功能，並訴稱原處分之認定有違論理及經驗法則云云，顯屬對原處分之認定有所誤解，亦不足採。
（六）原告從事違法之聯合行為，無法豁免於公平交易法之規範：
1、行政罰法第11條第1 項所稱之「法令」，係指法律、法規命令、行政規則等一般抽象性之規範，亦即包括內部法、外部法等有法拘束力者。會計師職業道德規範公報雖為會計師公會全聯會所擬訂之自律規範，惟會計師公會全聯會並非行政機關，且未如法規命令係依一定之法定方式及程序訂定，亦與行政程序法第150 條所稱法規命令之要件不符，此有法務部100 年8 月23日法檢字第1000805210號函釋律師倫理規範之法律性質之意旨可參。又會計師職業道德規範公報亦未明列其法律授權依據，且前言末段已載明：「遵循職業道德規範之職業義務，似非法令規章可比，貴乎自律，冀能以會計師之崇高職業為念，共同遵守及推行本規範，建立同業信譽，並予發揚，維持會計師之崇高社會形象。」亦徵該職業道德規範公報不具有法規命令之性質，故會計師職業道德規範公報非屬行政罰法第11條所稱之「法令」。縱原告自稱其所為行為符合會計師職業道德規範公報之規範內容，亦難據此作為阻卻違法事由。
2、原告關於競爭之行為，若非屬其他法律規定之合法行為，或該其他法律有牴觸公平交易法之立法意旨，自不得援引公平交易法第46條作為阻卻構成違反公平交易之依據，此有本院96年訴字第1485號判決可參。次按會計師法第10條旨在規範受託辦理事件，得合理收取與委託人約定之酬金，尚無規範會計師公會得開會決議會員會計師與客戶討論案件應收取酬金，並製發收費文件予所屬會員。故原告主張其透過開會決議製發系爭文件收取諮詢費之行為，屬會計師法第10條規定合法行為，實屬無據，自難謂有公平交易法第46條之適用。
3、原告前所引據之會計師職業道德規範公報之規範內容，性質上屬自律規範，而非法規命令，不符公平交易法第46條「另有其他『法律』規定」要件，原告自不得援引排除公平交易法之適用。本案原告所為系爭決議與發函行為，實已逸脫會計師法第10條規定，且該等有關限制競爭之行為，並構成合意約束事業活動之行為，並足以影響法律服務市場之供需功能，核已違反公平交易法第14條第1 項本文「事業不得為聯合行為」之禁制規定，尚不得以其自認系爭行為係依會計師法或符合會計師職業道德規範公報之規範內容，而藉此脫免公平交易法之規範。
4、至原告訴稱該決議內容致使會員會計師收取費用，當可維護交易秩序與有助於消費者利益，並確保公平競爭，促進經濟安定與繁榮云云，惟原告開會決議製發系爭文件，明顯地約束會員會計師的事業活動，並足以影響市場供需之功能，核已違反公平交易法第14條第1 項規定，已如前述。況事業為聯合行為有益於整體經濟利益與公共利益時，必須符合公平交易法第14條第1 項各款規定，事前向被告申請例外許可，始得為之，本案系爭行為不符例外許可各款規定，故原告所訴自不足採。
（七）原告主張會計師職業道德規範公報第16條、第3 號第10條及第7 號第3 條規定，會計師不得以抑價之方式，作為延攬業務之手段，會計師與客戶討論案件不收取諮詢費，有無違反前揭規範，則與本案無涉，不得作為卸免公平交易法行政責任之理由乙節：
1、會計師職業道德規範公報之規範內容，非原告可豁免競爭法規範之正當理由，殆屬無疑。蓋會計師職業道德規範公報非屬行政罰法第11條第1 項所稱之「法令」，亦不符合公平交易法第46條「另有其他『法律』規定者」之要件，已如前述。故原告訴稱製發系爭文件，為符合法律規定之行為，且有阻卻違法之正當理由，未符合公平交易法規範之聯合行為乙節，顯屬無據。至個別會計師與客戶討論案件不收取諮詢費，是否符合會計師職業道德規範公報之規範內容，則與本案無涉。
2、按會計師法第10條第2 項及第3 項規定：「會計師在決定酬金之金額或費率時，應整體考量受託案件所需人力、時間及風險程度，不得採取不正當之方式，延攬業務。前項應整體考量之事項及不正當之方式，由各會計師公會擬訂，報請主管機關核定；變更時亦同。」查主管機關金管會目前未核定原告函報之「台北市會計師公會會員酬金收取考量事項暨承辦案件不得以不正當方式延攬業務規範」草案。又目前會計師服務業務市場中，原告所屬會員會計師與客戶討論案件，收取諮詢費之方式均有不同，亦有部分會計師不收取費用，即會計師執行法定業務時，得依經營成本差異、所處競爭環境及自身之商業判斷等，個別決定服務之收費標準，甚至選擇不收取費用，以較有利條件爭取提供服務並從事交易之機會，此有被告於本案所為之問卷調查可稽。綜上，就涉及競爭之行為，並不因原告有依法制訂會計師職業道德規範之權限，即可排除競爭法之規範。
（八）原告主張本案原處分與公處字第100016號處分書之違法事實相同，行政院對相同之事件，駁回原告之訴，卻認台北律師公會提起訴願為有理由，撤銷公處字第100016號處分書，有違平等原則乙節：
1、按憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權，此有最高行政法院93年判字第1392號判例可稽。
2、有關被告之公處字第100016號處分書第4 頁及第8 頁已載稱，律師法第16條第6 款規定：「律師公會章程應規定律師承辦事件之酬金標準。」是台北律師公會製定酬金標準，乃係依據律師法授權訂定，參見行政院院臺訴字第1000104923號書第8 頁第2 段即明。而本案會計師法第10條及第60條並未規定授權會計師公會訂定承辦事件之酬金標準，是原告透過開會決議「本會會員與客戶討論案件須收取諮詢費」，並製發該文件予所屬會員，於法無據。故二案之涉案違法情節不同，自不得比附援引。另台北律師公會所為之類似決議內容是否涉有違反公平交易法第14條規定，尚無礙於被告對本案系爭行為構成違反公平交易法第14條規定之認定，原告尚不得以違反禁止差別待遇原則卸責。
（九）原告所為之系爭行為，限制會員之營業活動自由，箝制市場競爭機能，與公平交易法立法意旨相牴觸，亦明顯與國際趨勢背道而馳：
1、會計師與一般商業行為尚無不同，縱負有所謂之公共利益與社會責任，亦不影響專門職業人員在專業服務市場藉由提供服務而從事交易之事實，而會計師公會係依會計師法所成立之職業團體，在其從事違反競爭法規定之行為，自應受競爭法之規範。再參以西元2009年6 月經濟合作發展組織（OECD）競爭委員會競爭與管制第二工作小組（WP2）會議－會計專業服務的競爭與管制，指出價格管制為最有可能傷害競爭之管制手段，且酬金競爭未必當然導致服務品質之減損，而強制性的酬金標準除無法保證一定之服務品質，更將箝制市場之競爭機能。
2、次按日本競爭法主管機關公正取引委員會，早於西元2001年發佈「獨占禁止法對於專門職業團體之行為準則」，其「前言」即指明：該委員會業有若干案例，係針對律師、法律公證人、不動產鑑定人、稅務會計師、社會或勞動保險顧問，以及專利代理人等專門職業團體，就其等有違反日本獨占禁止法（下稱獨占法）之虞之行為，予以提出警告；該準則第2 節以下，復明白例示該等專門職業團體「設定酬金標準」、「為執行其自律規範，而對需求者原本可透過團體成員之廣告為適切交易選擇之效果，產生不當之限制」，以及「限制團體成員取得客戶，而對競爭效能造成損害」等行為，均為獨占法規範之對象。
（十）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所述之事實，除後列爭點外，為兩造所不爭執，且有被告100 年2 月18日公處字第100015號處分書、行政院100年7月1日院臺訴字第1000098943號訴願決定書附於原處分卷可憑，應認屬實。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以系爭文件並非約束會員事業活動，非屬公平交易法第7條規定之聯合行為，並無導致共同行為之虞，且無限制競爭之可能，被告作成原處分前未予調查，違反行政程序法第43條規定，且有違論理及經驗法則。又會計師法及會計師職業道德規範，就會計師酬勞之規定，無違公平交易法意旨，依公平交易法第46條之規定，亦應優先適用等語，據為主張，故本件應審酌者厥為：原告是否有以系爭文件約束所屬會員事業活動之合意？原告之行為，是否屬決定價格或約束事業活動之行為？，原告之行為是否足以影響服務供需之市場功能？原處分是否適法？
五、本院之判斷：
（一）按「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」、「前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」、「同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第二項之水平聯合。」、「事業不得為聯合行為。」、「公平交易委員會對於違反前段規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰；逾期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次連續處新臺幣10萬元以上5 千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」公平交易法第7 條第1 項、第2 項、第4 項、第14條第1 項前段、第41條定有明文。
（二）經查，原告於98年8 月26日第16屆第1 次臨時理監事聯席會議討論事項第4 案，就會員建議比照律師公會製作「會計師諮詢按每小時收取諮詢費用」桌上三角牌發予會員供業務使用，經討論決議先發函全體會員調查有此需要之會員人數，依使用者付費之原則辦理，有該次會議紀錄在卷可稽（原處分甲卷第77-78 頁），嗣於98年10月14日第16屆第26次理事會議第5 案復經討論，原告同意擬具「本會會員與當事人討論案件須收取談話會費」A4紙張告示，製發會員每人1 張供其業務上使用等情，亦有該次會議紀錄（原處分甲卷第301 頁）、及該書面告示影本附卷可稽（原處分甲卷第348 頁），且為兩造所不爭執，故此部分之事實，應堪認定。
（三）被告認定原告決議擬具「本會會員與當事人討論案件須收取談話會費」A4紙張告示，製發會員每人1 張供其業務上使用之聯合行為，已約束事業活動且足以影響市場供需功能，違反公平交易法第14條第1 項事業不得為聯合行為之規定，惟查：
1、依原告代表人李燕松於被告調查時之陳述意見，本件係因會員以電話表示其他自由職業團體有提供桌上立牌或紙卡，記載會員與客戶討論案件須收取談話費或諮詢費，而建議原告比照辦理等情，有被告99年4 月12日陳述紀錄在卷可參（本院卷一第201-203 頁），核與前開會議紀錄所載情節相符，故有關原告討論或議決製發系爭印有「本會會員與客戶討論案件須收取談話費」之文件，原係單純出於服務會員之動機，俾使會員向客戶收取諮詢費有所憑據，故是否可逕認原告有出於約束會員事業活動之主觀認知及意欲，而合意作成系爭決議，即非無疑。且依原告相關會議紀錄可知，類似建議前已有會員提出，原告於98年8 月26日討論時，亦未立即作成決定，而係就會員需求之狀況先行調查，故以原告處理此項議案之決議方式、時程及內容以觀，均顯現不出原告有何欲以此項決議進行約束會員事業活動之積極態度。況以系爭文件之內容以觀，亦僅有對會員作成應收取諮詢費之宣示，並無其他酬金收取上限或下限之標準或限制，故會員如僅收取極低之象徵性酬金，則對系爭文件之宣示，亦無違反可言，故原告決議之內容，顯極易迴避，實質上無從發揮拘束會員事業活動之效果，故被告認原告系爭決議及其寄發之書面，足證原告主觀上欲以系爭文件進行約束會員事業活動，且意圖影響會計師服務價格，與常情有違，亦與經驗法則不符。
2、且查，系爭文件雖建議會員應收取諮詢費，但並無任何違反之效果說明，此有原告寄發之系爭文件在卷可參，故原告會員就是否使用系爭文件及是否遵循文件內容收取諮詢費，仍有自主判斷之空間，意即原告會員縱未將系爭文件懸掛或張貼於營業處所，或未向討論案情之當事人收取諮詢費，亦不致因此遭受懲處或受有任何不利益，而事實上，依被告之調查結果顯示，亦無原告會員因未遵從原告決議之旨，而受有不利益之對待或懲處，故被告認定原告之行為，於客觀上為約束會員事業活動之行為，已難認屬有據。況系爭文件亦無其他會計師酬金收取限制或收取標準之指示，事實上難亦認有導致共同行為之合意，故被告認定原告所為係屬意圖影響會計師服務價格之行為，亦乏充分證據可佐。
3、又被告雖主張所謂足以影響市場供需功能，係以事業合意所為之限制競爭行為，達到足以影響市場供需功能之風險即屬該當，而不以市場功能實際受影響為限，並以國內執業會計師人數約2,579 人，原告所屬會員1,970 人，比例為76.4 %，推論會員如遵守系爭文件指示，即限制會計師服務業務之需求者與會員會計師之交易，並對會計師服務業務市場之供需功能有所影響云云，惟查，原告會員佔全國執業會計師人數多數比例，固屬實情，然依被告調查之結果，受訪之10人知悉並收受原告寄送之系爭文件；2 人於營業處所使用系爭文件，4 人表示有收取諮詢費，已據被告於原處分中敘明，然依被告於調查表中設定之問題為「目前台端與客戶討論案件之收費情形（如諮詢費）？倘有具體數據資料，併請提出供參。」，已難認受訪者知悉被告此項問題係出於調查原告系爭決議及寄送之書面，對其會員會計師產生之影響；而4 位表示有收取諮詢費之會計師，其回覆內容分別為「000000000 元」「如為專案或非屬客戶才會收取諮詢費，要不然不會收取費用。」「收費視情況而定」「原客戶已將諮詢費含在服務費中」等語，此有行政院公平交易委員會調查表（本院卷第23-33 頁）在卷可稽，依其等會員回覆之情形，僅係就其收費狀況所為一般性之陳述，與其餘受訪回覆未收取諮詢費者相同，並無從由該回覆看出受訪者所述之收費情形，是否係受原告決議或寄發系爭文件影響後所為之收費安排，故以前開回覆調查表之數量及內容以觀，尚難證明原告系爭決議及寄發之系爭文件，對執業會計師收取諮詢酬金有何約束性之影響，亦難據此再以原告會員眾多為由，進一步推論出足以影響市場供需功能之結論，故原處分認定事實之基礎，尚乏充分證據可資佐證，是以原告主張系爭決議，並非約束會員事業活動，無導致共同行為之虞，亦無限制競爭之可能，尚堪憑信。
4、按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」行政程序法第36條、第43條定有明文。據上，本件被告憑系爭會議紀錄認定原告有約束會員事業活動之合意，而未採信原告僅係出於服務會員之有利事實，然被告未經調查決議是否確出於會員之要求，亦未斟酌原告作成決議之動機及原因等有利事項，是被告就原告從事聯合行為足以影響市場供需能力之事實認定，尚缺乏充分證據；另被告僅憑系爭文件所謂應收取談話費之文字，及少數會員所為諮詢費收取與否之回覆，即推認原告所為具有約束會員事業活動之合意，並屬足以影響市場供需功能之聯合行為，其依調查判斷事實之結果，亦不符論理及經驗法則，是以原處分認定事實，已難認無違法。
（四）另就公平交易法第7條聯合行為之構成要件分析，被告認原告禁止會員無償提供諮詢，係屬約束事業活動之行為，惟查：
1、公平交易法第7條聯合行為定義中所稱「相互約束事業活動之行為」「足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能」等，均屬不確定法律概念，立法者使用此等不確定法律概念作為法律構成要件，雖授權法律適用者從事法律之解釋及具體化，然就行政機關對於不確定法律概念之解釋及適用，行政法院仍有審查其合法性之權限。
2、依公平交易法第7條第1項就事業相互約束事業活動之行為，有若干列舉之例示規定，即決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等行為，本件被告雖主張原告禁止會員不收取諮詢費，惟價格乃為商品或服務之對價，依常情而言，商品或服務之提供，均有其成本，價格係由供需決定，故於不敷成本而有賠累情況之供給，非屬一般具有對價關係、獨立性、經常性之交易，故將不收取諮詢費之行為，解釋為一般事業活動之行為，已難認屬有據。且不收取費用是否可該當共同決定服務價格之概念，亦顯有疑問，被告於分析本件構成要件事實時，亦不稱原告所為係合意共同決定價格之聯合行為，僅泛稱原告所為係屬相互約束事業活動之行為，然被告對於原告行為，亦未能將之歸類於公平交易法第7 條例示之數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等任一列舉項目，此乃因原告所為應收取諮詢費之建議，本係一般服務交易之當然結果，並非屬另於交易外附加之限制條件，故被告認本件原告之行為，屬公平交易法第7 條第
1 項事業相互約束事業活動之行為，其就「相互約束事業活動」此項不確定法律概念之解釋及適用，不具法條中列舉行為之特性，且無合理之適用原則，難認適法。
3、又就足以影響市場供需功能之概念而言，在自由競爭之市場形態，產品在市場的價格，取決於供給與需求，此即屬市場供需功能，而市場交易之進行，乃係藉由等價交換而進行，故交易之概念，強調對價關係、獨立性、經常性，是以有價商品或服務之交換始屬交易，無償施惠非屬等價交換形式下之交易型態，其存在並無削弱市場競爭機能，故被告認會計師不收取諮詢費而提供服務，係屬會計師服務市場應存在之競爭因素，顯未斟酌交易之對價關係，已難憑採。又原告所為應收諮詢費之決議，亦無涉具體收費標準或上限、下限等限制，被告認仍屬限制競爭之範疇，且符合足以影響市場供需功能之要件，亦未見合理充分之論據，是被告於解釋本件事實如何得涵攝並適用公平交易法聯合行為之相關不確定法律概念，尚乏完整之論述，是其適用法律，尚難認無瑕疵。
（五）再查，公平交易法第46條：「事業關於競爭之行為，另有其他法律規定者，於不牴觸本法立法意旨之範圍內，優先適用該其他法律之規定。」依此條之立法理由可知，公平交易法就規範競爭行為之事務，屬於一般法，至於其他基於特定目的而訂定之法律，其中涉及競爭行為事務者，在該特別法之規範範圍內，自應屬競爭行為事務之特別法。經查：
1、按「會計師受託辦理事件，得合理收取與委託人約定之酬金。會計師在決定酬金之金額或費率時，應整體考量受託案件所需人力、時間及風險程度，不得採取不正當之方式，延攬業務。前項應整體考量之事項及不正當之方式，由各會計師公會擬訂，報請主管機關核定；變更時亦同。」會計師法第10條定有明文。故會計師法就會計師提供服務收取酬金之指示，僅有「合理收取」之原則，而會計師執行業務本有其基本之成本支出，如無特殊情形殊難想像無償提供服務具有合理性，故原告作成諮詢應收取費用之決議，與會計師法所謂「合理收取與委託人約定之酬金」之指導原則，尚難認有違背。原告雖主張會計師與一般商業行為並無不同，酬金競爭為國際趨勢云云，然會計師固得以其價格及服務相互競爭，惟本件原告之決議，並無涉價格收取高低之限制，其可能競爭之價格並無上限或下限，被告認無對價服務亦屬酬金競爭之內涵，已屬率斷。況依會計師法第46條第1 項第9 款規定：「會計師不得為下列各款之行為：一、……九、以不正當方法招攬業務。」此乃因會計師所提供之服務，攸關委託人之權益，是其同業間市場競爭，仍有其限度，以抑價或免費促銷之手段包攬業務，向認具有減損會計師獨立執業精神之流弊，故被告就本件是否涉有違反公平交易法之規定，自應依前開會計師法之規範意旨，綜合考量，被告未予斟酌會計師法相關規定，而以而聯合行為有益於整體經濟利益與公共利益時，仍必須符合公平交易法第14條第1 項各款規定，事前向被告申請例外許可，始得為之，自有未合。
2、且按，「為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」公平交易法第1條定有明文。故公平交易法除維護交易秩序及公平競爭外，消費者利益亦為重要之保護法益。依民法第535條規定：「受任人處理委任事務，應依委任人之指示，並與處理自己事務為同一之注意，其受有報酬者，應以善良管理人之注意為之。」，是可知受任人處理委任事務應有之注意義務，因其是否受有報酬而有程度之區別。會計師與當事人間係屬委任關係，會計師法第4 節亦明文規定會計師之業務及責任，依會計師法第41條之規定，會計師執行業務不得有不正當行為或違反或廢弛其業務上應盡之義務，是會計師依法應盡之注意義務，顯已逾處理自己事務同一注意程度之要求，如被告所稱會計師不收取諮詢費用亦為競爭因素，則是否仍得於無償受任之情況下，課予會計師同等注意標準，顯生爭議，故原處分就會計師服務市場競爭，認與一般事業並無不同，未審酌會計師法係基於特定目的而訂定之法律，其中就競爭行為對消費者權益之影響，有不同觀點之考量，是難認就本件應適用之法律，已為整體性之衡量。
3、又被告前就社團法人台北律師公會製發「本會會員與當事人討論案情須按章收取談話費」文件予所屬會員之行為，亦以100年2月18日公處字第100016號處分書，命立即停止違法行為，該案嗣因訴願機關認定系爭文件未限定酬金上下限及方式項目，是否具有扭曲價格競爭機能，不無研酌餘地，而予撤銷，此有行政院院臺訴字第1000104923號訴願決定書（本院卷一第137-145 頁）在卷可參，本件原告所為決議及寄送會員之文件內容，與前開社團法人之行為相同，訴願機關既於該案就被告適用法律容有瑕疵已予指明，則該法律見解，於本件相同案例，被告自應受拘束。
4、被告雖主張依律師法第16條第6 款之規定，明示律師公會應於章程中明定律師承辦事件之酬金標準，而相關規定於會計師法中並無相同規範云云，然查，會計師法雖無類似前開律師法之規定，惟會計師收取酬金之原則，亦見於其自律規範如中華民國會計師職業道德規範公報之內，此乃因專門職業人員之特性所致，按「憲法第86條第2 款所稱之專門職業及技術人員，係指具備經由現代教育或訓練之培養過程獲得特殊學識或技能，而其所從事之業務，與公共利益或人民之生命、身體、財產等權利有密切關係者而言。」此有司法院釋字第453 號解釋可參，而專門職業與一般營業區隔之特徵，包括技術性、公益性、理想性、一身專屬不可替代性、高度自律性等，因有高度技術性，使其服務品質的優劣非一般消費者依生活經驗所能判斷，故有賴於國家以考試作進入市場的管制；且因不當服務對消費者產生之重大影響，故強調其公益性、理想性而非全然之營利性，故針對一般營利事業所設的競爭法管制規範，對專門職業亦非當然合用，此亦經司法院釋字682 號解釋協同意見書詳為闡述。被告雖主張日本獨占禁止法，明白例示設定酬金標準及限制團體成員取得客戶，而對競爭效能造成損害，均為規範對象，其於2001年發布「獨占禁止法對專門團體之行為準則」，亦例示該等專門職業團「設定酬金標準」「為執行其自律規範，而對需求者原本可透過團體成員之廣告為適切交易選擇之效果，產生不當之限制」以及「限制團體成員取得客戶，而對競爭效能造成損害」，然被告所援引之立法例均係關於以聯合行為設定酬金標準或限制交易對象，與其認無償提供服務亦為競爭方式之概念，並不相同，自難逕為引用。是以原告主張被告於適用公平交易法關於聯合行為之規定時，未充分審酌專門職業之特性，其認定無償提供諮詢服務為原告會員應從事之價格競爭，有違專門職業人員法制對於公共利益及人民財產權益之保障，應可採認，從而，原處分適用法律既有未洽，則原告主張原處分違法訴請撤銷，洵屬有據。
六、綜上所述，被告就原告系爭決議及寄送會員應收取談話費文件之行為，認具有約束事業活動之合意且足以影響服務供需之市場功能，屬聯合行為，違反公平交易法第14條第1 項前段規定，而依同法第41條前段規定，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，其認事用法尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，核與判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 4 月 12 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 胡方新
法 官 鍾啟煌法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 4 月 12 日
書記官 林苑珍