臺北高等行政法院判決
100年度訴字第153號100年4月14日辯論終結原 告 祭祀公業陳五美代 表 人 陳宗熊（管理人）訴訟代理人 劉錦隆律師被 告 新北市五股區公所代 表 人 張當木（區長）住同上訴訟代理人 張銘原上列當事人間祭祀公業事件，原告不服臺北縣政府（現改制為新北市政府）中華民國99年12月21日北府訴決字第0990719463號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣原告之派下員即訴外人陳雨生於00年0月00日死亡，其生
前立有遺囑指定其死後對於原告之派下權由其長子即訴外人陳世英繼承；另原告之派下員即訴外人陳茂任於98年12月17日死亡，其生前亦立有遺囑指定其死後對於原告之派下權由其長子即訴外人陳信繼承。原告遂依陳雨生、陳茂任2 人上開之遺囑及其公業管理暨組織規約（以下簡稱系爭組織規約）第6 條規定，辦理陳雨生之派下權由陳世英繼承，陳茂任之派下權由陳信繼承，變更派下員名冊，並於99年3 月26日（被告總收文日戳）向改制前之被告（即臺北縣五股鄉公所）申請備查。
㈡經被告審查結果，以原告所請尚與祭祀公業條例規定牴觸，
且本件經函請臺北縣政府釋示結果，依該府99年6月23日北府民宗字第0990552537號函（以下簡稱臺北縣政府99年6 月23日函）所據內政部99年6 月11日內授中民字第0990033745號函（以下簡稱內政部99年6 月11日函）意旨，系爭組織規約第6 條規定違背祭祀公業條例第5 條規定，乃於99年7 月9 日以北縣五民字第0990013199號函（以下簡稱原處分）復原告，略以應優先符合祭祀公業條例第5 條及第14條規定變更其規約後，再行申辦該2 員（即陳茂任及陳雨生2 人）之派下員繼承變動等語。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠查被告及訴願決定駁回原告之申請，無非係以「原告之規約
第6條規定與祭祀公業條例第5條規定牴觸，要求原告應依祭祀公業條例第5條、第14條規定修正規約後，再行辦理派下員陳茂任及陳雨生2人之派下員繼承變動」及「原告據派下員陳雨生、陳茂任2人之遺囑，辦理渠2人之派下權分別由長子單獨繼承，核與祭祀公業條例第5條所定，其繼承人應以共同承擔祭祀者列為派下員之規定相牴觸，原告除應優先適用祭祀公業條例之規定辦理外，亦應修正其規約，否則，要難認系爭2人之派下權得為合法之變更」，為其理由。
㈡惟若系爭組織規約第6條規定與祭祀公業條例第5條規定相牴
觸，且祭祀公業條例第5條為強行規定，則對派下權之繼承當然應適用祭祀公業條例第5條之規定，無待再明定於規約。被告及訴願決定機關要求原告應先修改與祭祀公業條例第5條牴觸之組織規約，始得辦理派下員陳茂任及陳雨生2人之派下員繼承變動，係強制原告修改規約，否則不受理原告之派下員變動，顯然逾越主管機關之權限，且要求原告將法律之明文規定，制定於組織規約，亦屬畫蛇添足。
㈢按祭祀公業條例第5條規定：「本條例施行後，祭祀公業及
祭祀公業法人之派下員發生繼承事實時，其繼承人應以共同承擔祭祀者，列為派下員」，立法說明為「基於民法規定男女繼承權平等，本條例施行後之祭祀公業即不宜再依宗祧繼承之習慣排除女性繼承派下之權利，爰規定本條例施行後，祭祀公業及祭祀公業法人之派下員發生繼承事實時，其繼承人應以共同承擔祭祀者列為派下員」，可知係回歸民法男女繼承權平等之規定，即依民法第1138條規定繼承，並不排除民法第1187條規定之適用。再者，祭祀公業條例第5條規定是否為強行規定，應與得否適用民法第1187條規定無關。蓋若祭祀公業條例第5條規定為強行規定，則民法第1146條規定亦應為強行規定，惟得依民法第1145條規定排除剝奪繼承人之繼承權，以排除民法第1146條規定之適用；民法第1148條規定亦應為強行規定，亦得依民法第1187條規定使某繼承人不繼承特定遺產，排除民法第1148條規定之適用。亦即民法第71條規定：「法律行為，違反強制或禁止之規定者，無效」，係指無法律依據之法律行為而言，若法律行為係依法為之，豈會違反強制或禁止規定？而以遺囑處分遺產，只要不違反關於特留分之規定，依民法第1187條規定為之，豈會違反強制規定？於不同法律有所牴觸時，僅有特別規定優於一般規定，或特別法優先適用之問題，並無違反強制規定之問題。」。另祭祀公業條例第5條規定縱為民法之特別法，亦僅在於限制配偶及其他順序之繼承人若欲繼承派下權，則須共同承擔祭祀責任，故應為民法第1148條第1項規定之特別法，並非民法第1187條規定之特別法，故祭祀公業條例第5條規定應無排除民法第1187條規定之適用。末因祭祀公業之祀產為派下員公同共有祀產總稱，故派下權即為祭祀公業財產之公同共有權，於派下員死亡時當然為其遺產之一部分，若不考慮祭祀公業宗祧繼承之習慣，本無待於祭祀公業條例之施行，即應依民法第1138條規定繼承，而祭祀公業條例第5條規定僅係明文排除祭祀公業宗祧繼承之習慣，回歸民法第1138條規定，並因祭祀公業派下員負有祭祀責任，故再規定應以共同承擔祭祀者列為派下員。故不論系爭組織規約對於派下權之繼承如何規定，均應以共同承擔祭祀者，始得繼承派下權，無待組織規約另為規定。查本件陳世英、陳信均有共同承擔祭祀，符合祭祀公業條例第5條之規定，故渠等能否繼承派下權應與系爭組織規約是否修改無涉。
㈣次按「繼承，因被繼承人死亡而開始」、「遺囑人於不違反
關於特留分規定之範圍內，得以遺囑自由處分遺產」，為民法第1147條及第1187條分別定有明文。本件陳雨生既以遺囑指定其對於原告之派下權由其子陳世英繼承，陳茂任既以遺囑指定其對於原告之派下權由其子陳信繼承，依民法第1187條規定，其餘繼承人即無權繼承原告之派下權；且依民法第1147條規定，陳世英於陳雨生死亡時起，陳信自陳茂任死亡時起，即為原告之派下員。而祭祀公業條例並未規定派下員不得以遺囑指定派下權之繼承方式，故無牴觸祭祀公業條例之問題。被告及訴願決定機關未說明派下員何以不得以遺囑指定派下權繼承人之理由，即否准原告之申請，顯然違反民法第1187條之規定。
㈤尤有進者，依民法第1147條規定，陳世英於陳雨生死亡時起
，陳信自陳茂任死亡時起，即為原告之派下員，若謂不修改系爭組織規約，陳世英及陳信即不得列為原告之派下員。而修改系爭組織規約有一定之要件，若祭祀公業生存之派下員欲阻止死亡派下員之繼承人列名於派下員名冊，僅須不修改系爭組織規約，主管機關即不准備查，是可藉主管機關之力，達到排除異己之效；並聲明求為判決原處分及訴願決定均撤銷，被告並應作成本件准予備查之處分。
四、被告則以：㈠本件被告係屬地方制度法第3章第4節第2款所列之「地方行
政機關」，其具有依法設置（新北市各區公所組織規程）、獨立編列及預算（預算法第16條）並得對外行文之機關要件，且祭祀公業條例第2條第4項規定：「本條例規定由鄉（鎮、市）公所辦理之業務，於直轄市或市，由直轄市或市之區公所辦理。」，故符合行政訴訟法第22條「地方機關有當事人能力」之規定，合先敘明。
㈡按祭祀公業如需向所轄鄉鎮市公所辦理其派下員繼承變動，
均依祭祀公業條例第4條或第5條之規定辦理，祭祀公業條例第4條第1項規定：「本條例施行前已存在之祭祀公業，其派下員依規約規定之，…。」，同條例第5條規定：「本條例施行後，祭祀公業及祭祀公業法人之派下員發生繼承事實時，其繼承人應以共同承擔祭祀者列為派下員。」。
㈢次按祭祀公業條例第4條係在規範已存在之祭祀公業其派下
員應具備條件之原則及例外，同條例第5條則係基於民法規定男女繼承權平等，規範祭祀公業條例施行後之祭祀公業即不得再依宗祧繼承之習俗排除女性繼承派下之權利。就祭祀公業條例施行前已存在之祭祀公業，依法訂定組織規約，並報經受理機關備查有案者，如規約內容與祭祀公業條例第4條規定不一時，優先適用組織規約之規定辦理。至於祭祀公業條例施行前已存在之祭祀公業，依法訂定組織規約，並報經受理機關備查有案者，如規約內容與祭祀公業條例第5條規定不一時，除應優先適用祭祀公業條例之規定辦理外，並請變更其規約，分別有內政部97年12月10日內授中民字第0970732948號函（以下簡稱內政部97年12月10日函）及臺北縣政府99年6月23日函可資參照。另內政部98年3月2日內授中民字第0970732948號函（以下簡稱內政部98年3月2日函）亦謂：「……第5條之立法說明：『……爰規定本條例施行後，祭祀公業及祭祀公業法人之派下員發生繼承事實時，其繼承人應以共同承擔祭祀者列為派下員。』……。」。
㈣又中央法規標準法第16條規定：「法規對其他法規所規定之
同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。其他法規修正後，仍應優先適用。」，祭祀公業條例第5條既明定：「本條例施行後，祭祀公業及祭祀公業法人之派下員發生繼承事實時，其繼承人應以共同承擔祭祀者列為派下員。」，故祭祀公業條例自97年7月1日施行時起，關於祭祀公業派下權之繼承，祭祀公業第5條即應優先於民法第1187條為適用，方符「特別法優於普通法」之法理。
㈤查本件原告擬依系爭組織規約第6條規定由原派下員設立遺
囑指定子嗣之特定人員繼承其派下員，而陳雨生與陳茂任二人發生繼承事實時間點均為祭祀公業條例施行後（按：祭祀公業條例於97年7月1日施行），是難謂原告主張之派下權繼承方式及系爭規約規定無與祭祀公業條例第5條相違，故被告乃函請原告先行辦理規約變更，俟符合祭祀公業條例規定後，再行申請辦理陳雨生與陳茂任2人之派下員繼承變動。㈥又原告於99年3月26日（被告總收文日戳）以（九九）五美
字第99003號函，向被告申請派下員繼承變動，經被告審理後以尚有疑義為由，於99年5月7日以北縣五民字第0990009579號函（以下簡稱被告99年5月7日函）請臺北縣政府釋示，嗣經臺北縣政府於99年5月21日以北府民宗字第0990429977號函（以下簡稱臺北縣政府99年5月21日函）轉內政部，內政部以99年6月11日函示後，再由臺北縣政府以99年6月23日函覆被告本案釋示，故被告據之所為之原處分洵屬適法，原告之訴顯無理由；並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造之爭點厥為系爭祭祀公業（即原告）之派下員可否以遺囑指定派下權之繼承？被告所為否准備查之處分有無違誤？本院之判斷如下：
㈠按法規之適用，有其時間、地域以及人的界限，中央法規標
準法就此設有相關規定，如「禁止不利益溯及」（如施行日期之規定「法規應規定施行日期，或授權以命令規定施行日期。」、生效日期之規定「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第3日起發生效力。」、「法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力。」《中央法規標準法第12條至第14條參照》）、「特別法優先普通法」（中央法規標準法第16條「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。其他法規修正後，仍應優先適用。」規定參照）、「新法優先舊法」（中央法規標準法第21條第1項第4款「法規有左列情形之一者，廢止之：一、．．．．四、同一事項已定有新法規，並公布或發布施行者。」規定參照）等原則之拘束，合先敘明。
㈡次按「本條例施行前已存在之祭祀公業，其派下員依規約規
定之。無規約或規約未規定者，派下員為設立人及其男系子孫（含養子）。派下員無男系子孫，其女子未出嫁者，得為派下員。該女子招贅夫或未招贅生有男子或收養男子冠母姓者，該男子亦得為派下員。派下之女子、養女、贅婿等有下列情形之一者，亦得為派下員：一、經派下現員3分之2以上書面同意。二、經派下員大會派下現員過半數出席，出席人數3分之2以上同意通過。」、「本條例施行後，祭祀公業及祭祀公業法人之派下員發生繼承事實時，其繼承人應以共同承擔祭祀者列為派下員。」，祭祀公業條例第4條、第5條分別定有明文。
㈢本件原告於99年3月26日（被告總收文日戳），向被告申請
其派下員陳雨生、陳茂任2人之派下權變動（即繼承）備查事宜，遭被告以原處分予以否准；原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，兩造並主張如事實欄所載。茲原告以本件有民法第1187條規定之適用，即可以遺囑指定派下員資格之繼承，且祭祀公業縱未制定規約，其派下員如有需辦理異動情形，被告仍需受理云云資為主張。經查：
⑴按所謂法律適用上之「已發生事件」，所稱「事件」，指符
合特定法規構成要件之全部法律事實；所稱「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。本件原告雖主張本件有民法第1187條規定之適用云云，然查就有關祭祀公業之適用而言，祭祀公業條例業於96年12月12日公布，並於97年7月1日施行，本件原告係於99年3月26日（被告總收文日戳），向被告提出其派下員陳雨生、陳茂任2人之派下權變動備查之申請（另尚有關於訴外人即其派下員陳政嘉、陳忠興2人之派下權變動），於此之前，上開法律規定既已有效施行多年，自應予適用，甚為灼然。
⑵又民法遺囑制度之存在，源於個人對私有財產在生前既有自
由處分權，理應承認其生前以遺囑處分其財產，而於死後發生效力而來。惟遺囑既為社會制度之一種，自不能完全委於死者之自由意志，仍應顧及一般社會及生者之利益，遂於民法定有相當之限制，如遺囑違反強行規定或公序良俗者無效（民法第71條、第72條規定參照）、特留分制度（民法第1223條至第1225條規定參照）、禁止遺產分割期間之限制（民法第1165條第2項規定參照）等。
⑶至民法第1187條之規定，係在民法繼承編中第三章「遺囑」
中，本不能違反上述特留分制度（係為保護法定繼承人而對被繼承人之遺囑自由加以限制）之規定，是該條「遺囑人於不違反關於特留分規定之範圍內，得以遺囑自由處分遺產」規定中所謂『得以遺囑自由處分遺產』，既不能剝奪法定繼承人之特留分，自係就應繼分之指定之與財產有關之遺囑行為所為規定甚明；其既不得違反「普通法」－民法上開限制規定，自更無排除「特別法」－祭祀公業條例適用之可能。原告所稱祭祀公業條例僅在宣示男女平等，並未規定派下員不得以遺囑指定派下權之繼承方式，故無牴觸之問題云云，殊屬誤解。
⑷職是以觀，本件有關原告派下員陳雨生、陳茂任2人之派下
權變動，雖經渠等各以遺囑指定由其長子1人單獨繼承，然除有民法前揭限制規定之適用（究有無違反特留分制度等，不在本件討論範圍）外，因係屬法規（祭祀公業條例）生效後「已發生事件」，徵諸首開「特別法優先普通法」、「新法優先舊法」等說明，本件自應優先適用祭祀公業條例，殆無疑義。
⑸第以祭祀公業條例第5條明定：「本條例施行後，祭祀公業
及祭祀公業法人之派下員發生繼承事實時，其繼承人應以共同承擔祭祀者列為派下員。」，其立法理由為「基於民法規定男女繼承權平等，本條例施行後之祭祀公業即不宜再依宗祧繼承之習俗排除女性繼承派下之權利，爰規定本條例施行後，祭祀公業及祭祀公業法人之派下員發生繼承事實時，其繼承人應以共同承擔祭祀者列為派下員。」。究其立法意旨乃因男女繼承權平等，遂規定派下員發生繼承事實時，其繼承人『共同承擔祭祀』而列為派下員，自已排除『得以遺囑自由處分派下權』，尚無民法民法第1187條規定適用之餘地，應可確定。
⑹依祭祀公業條例第2條第4項「本條例規定由鄉（鎮、市）公
所辦理之業務，於直轄市或市，由直轄市或市之區公所辦理。」規定，被告為權責機關，則其本於職掌，就本件派下權變動備查之申請，以祭祀公業條例第5條既已明定派下員之繼承由全體繼承人共同承擔祭祀列為派下員，依中央法規標準法第16條「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。其他法規修正後，仍應優先適用。」規定，自優先於民法第1187條為適用，於法洵屬有據。原告所稱祭祀公業條例第5條規定僅係在決定繼承之資格而已，應為民法第1148條第1項規定之特別法，並非民法第1187條規定之特別法，故應無排除民法第1187條規定之適用云云，核與前述法理不合，純屬個自見解，委無可採。
⑺再規制目的選定的適法性，須與規制手段合併考量，始能得
其要旨；換言之，目的審查不能抽離現實作抽象式的思維，規制目的若與規制手段不具合理的關聯性，即有構成「目的內涵不當聯結」的可能性。經查本件系爭組織規約（即祭祀公業陳五美管理暨組織規約），其第6條規定「本公業派下員繼承權規定如左：一、本公業派下員以陳光邦所傳陳姓『男性直系血親卑親屬』，並以其在世上最上一代具名享有本公業派下權。二、派下員如死亡，而無男性直系血親卑親屬，其『陳姓女性直系血親卑親屬係招贅且其所生子女並冠有陳姓而自願為本宗派接嗣傳代者』亦具派下權。．．．．四、本公業派下員須依前項第一、二、三款之規定以書面書寫遺囑方式指定繼承人。．．．．」等字樣，有系爭組織規約影本1份在卷足佐。是系爭組織規約第6條規定有違反祭祀公業條例第5條規定之事實，即堪以認定。則被告予以否准原告辦理陳雨生之派下權由陳世英繼承，陳茂任之派下權由陳信繼承並變更派下員名冊之申請，即非無憑。
⑻另按「祭祀公業無原始規約者，應自派下全員證明書核發之
日起1年內，訂定其規約。祭祀公業原始規約內容不完備者，應自派下全員證明書核發之日起1年內，變更其規約。規約之訂定及變更應有派下現員3分之2以上之出席，出席人數4分之3以上之同意或經派下現員3分之2以上之書面同意，並報公所備查。」，為祭祀公業條例第14條所規定。
⑼經查本件原告所立系爭組織規約內容於法不合，已如前述，
其縱未依祭祀公業條例第14條規定，於派下全員證明書核發之日起1年內，變更其規約，被告亦應於本件審理時曉諭其依法變更規約，方符祭祀公業條例第5條規定之立法意旨。故被告依內政部97年12月10日函、98年3月2日函及99年6月11日函（按：臺北縣政府99年6月23日函引據）釋示意旨，認原告派下員陳雨生與陳茂任2人發生繼承事實之時間，均在祭祀公業條例於97年7月1日施行之後，原告應先行辦理規約變更，俟符合祭祀公業條例上開規定後，再行申辦渠等之派下員繼承變動，所為依前開法條規定及說明，並無違立法規制之目的，其考量既未失衡，所為處分自無不當聯結之處。原告空言指摘被告逾越主管機關之權限，逕謂其縱未制定規約，被告亦應予受理辦理云云，核與法條規定不合，殊無足取。
⑽從而本件被告所為原處分，並無與法律授權目的相違或出於
不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情事，而係依法行為，即無違誤可言，其基於行政職掌，對所屬業務事項，依本件應適用之祭祀公業條例規定，並援引示疑之上級機關即內政部99年6月11日函、臺北縣政府99年6月23日函，於法既無不合，所為處分，自屬有據。
綜上所述，本件被告所為原處分，揆諸首揭法條規定及前開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求應命被告作成准予備查之行政處分，皆為無理由，均應予以駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此述明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 28 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 張 國 勳法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 4 月 28 日
書記官 劉 育 伶