臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1537號101年2月23日辯論終結原 告 盧達慶
盧慧真被 告 內政部警政署航空警察局代 表 人 黃富生（局長）訴訟代理人 謝輝鵬
張慶福陳明權被 告 交通部公路總局代 表 人 吳盟分（局長）訴訟代理人 黃琬淑
潘俊豪李瑞華上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服內政部中華民國100 年7 月27日臺內訴字第1000151777號訴願決定，及交通部
100 年10月24日交訴字第1000048436號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告盧慧真經合法通知，無正當理由而未於準備程序期日及言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：緣原告盧達慶（原名盧嘉川）於民國99年9 月5 日17時45分許，由列管攬客黃牛袁家齊於桃園國際機場第二航廈入境大廳南側招攬一名日本籍旅客至該航廈西側停車場，由盧達慶所駕駛之3538-VK 號自用小客車（車主：原告盧慧真）載運，由桃園國際機場至高鐵青埔站，單程議價新臺幣（下同）
300 元整，經執勤人員攔查並經旅客現場指認無誤。經被告內政部警政署航空警察局（下稱「航警局」）員警攔檢查獲，員警當場查問駕駛人及乘客，據之製成談話筆錄，並經駕駛人及乘客確認記載內容無誤後簽名。嗣後該局以99年9 月
9 日航警行字第0990024010號函請交通部公路總局新竹區監理所桃園監理站（下稱「桃園監理站」）處理，該站認原告盧達慶及盧慧真已違反公路法第77條第2 項之規定，遂於99年9 月14日分別填製交竹監字第00000000舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（處駕駛人）及第00000000號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（處車主）予以舉發，上揭第00000000號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單案移管轄單位交通部公路總局臺北區監理所（下稱「臺北區監理所」）於99年9 月30日掣開00000000000 號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱「原處分」）處盧慧真君應吊扣3538-VK 號自用小客車牌照2 個月處分。另本案駕駛人原告盧達慶係屬臺北市公共運輸處管轄，前揭第00000000號通知單移由該管轄機關辦理。嗣原告分別於100 年3 月25日、100 年4 月28日、
100 年5 月17日向桃園監理站暨未註明日期向臺北市監理處提出陳述，經臺北區監理所於100 年4 月11以北監自字第1002010521號函請被告航警局查證，該局以100 年4 月21日航警行字第1000010557號函（下稱「100 年4 月21日函」）復臺北區監理所，建請依法裁罰。嗣經臺北區監理所分別於10
0 年5 月2 日、100 年5 月11日、100 年6 月1 日以北監自字第0000000000、0000000000A 、0000000000號函復本案依章裁罰。原告不服，分別對航警局上開100 年4 月21日函及原處分提起訴願，分別經內政部以100 年7 月27日臺內訴字第1000151777號訴願決定不受理，及交通部以100 年10月24日交訴字第1000048436號訴願決定以，有關訴願人盧達慶部分不受理；有關訴願人盧慧珍部分駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告盧達慶主張：99年9 月5 日下午17時45分許，原告盧達慶係應友人袁家齊之邀駕駛3538-VK 號自用小客車至臺灣桃園國際機場找袁家齊。原告盧達慶將車停在停車場內，在車內休息，而為該日本旅客闖入，旋即為航警局員警查獲，恐係遭袁家齊與航警局員警串通陷害。又原告盧達慶斯時尚未啟動車輛，著手載運行為，亦未與該日本旅客交談，員警亦未扣得車資300 元，應屬未遂，不應處罰。原告盧達慶與攬客黃牛袁家齊復無任何僱佣關係，袁家齊之行為與原告盧達慶無涉等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告航警局以：按公路法第1 條及第77條2 項之規定，係對公路運輸業資格管理規定而非道路權限違規使用罰則。原告盧達慶即有進行載客營運之意圖及行為，即符合該上開處罰規定，且原告盧達慶所稱「未著手載運階段」係受執勤人員發現後進行取締干涉之中止行為，而非出於自身意識中止違法行為，故不得以行為未遂要求免予處罰。復按行政程序法第19條第1 項、第2 項第1 款及第3 項規定，行政機關間有互相協助之義務。公路監理機關以交通部93年11月16致函航警局「嚴格取締違規攬客白牌車」改善計畫（交路字第0930061328號）及公路總局93年11月22日路監運字第0930048679號書面函示請求辦理。是以，被告係依公路監理機關囑咐執行任務，依法應視為該機關公權力行之延伸，故於機關內相互聯繫書函應視為公務機關執勤調查報告，而屬平行機關之聯繫函文。故被告100 年4 月21日函屬行政機關內部公文書，並未直接對外發生法律效果，自非行政處分，願人逕自對之提起訴願，顯有違誤，有違訴願法第77條第8款 定及行政法院44年判字第18號判例意旨，應不予受理等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、被告交通部公路總局則以：依航警局保安隊舉發事實及交通違規查詢單、執勤員警報告，原告盧達慶確於桃園國際機場從事違法載客營運行為，且未符合阻卻違法規定。又據99年
9 月5 日桃園地區監警聯合稽查小組駕駛訪談紀錄，駕駛人原告盧達慶已自承車資議價及經黃牛袁家齊攬客等情，是本件既經執勤人員攔查並經旅客現場指認無誤，縱駕駛人原告盧達慶辯稱尚未啟動車輛，惟其與該日籍旅客就該趟載運目的地與車資既已達成合意，即已符合公路法第77條第2 項之處罰要件，此觀公路法第2 條第11款就汽車運輸業之定義即明，故被告所辯顯係卸責之詞，原告確有以自用小客車經營汽車運輸業之違規事實，被告交通部公路總局依法處分車輛所有人原告盧慧真並無不合等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
六、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有被告內政部警政署航空警察局99年9 月9 日航警行字第0990024010號函影本、被告交通部公路總局新竹區監理所99年9 月14日交竹監字第00000000及第00000000號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單影本、交通部公路總局99年9 月30日00000000000 號違反汽車運輸業管理事件處分書影本、原告100 年
3 月25日、100 年4 月28日、100 年5 月17日向桃園監理站及未註明日期向臺北市監理處陳述書影本、交通部公路總局臺北區監理所100 年4 月11日北監自字第1002010521號函、被告交通部公路總局臺北區監理所100 年5 月2 日北監自字第1002013259號函影本、被告交通部公路總局臺北區監理所
100 年5 月11北監自字第0000000000A 號函影本、被告交通部公路總局臺北區監理所100 年6 月1 日北監自字第1002017187號函影本、內政部100 年7 月27日台內訴字第1000151777號訴願決定書影本、交通部100 年10月24日交訴字第1000048436號訴願決定書影本（交通部公路總局答辯卷第11至14頁、第15頁、第17頁、第19至24頁、第25頁、第26頁、第27至28頁、本院卷第24頁、第57至61頁）在卷可稽，自堪認為真正。
七、本件爭點為：㈠航警局100 年4 月21日函是否為行政處分？㈡原處分是否合法？原告盧達慶是否為利害關係人？本院判斷如下：
㈠、航警局100 年4 月21日函是否為行政處分？
1、按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項定有明文。所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項規定及行政程序法第92條第1 項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。而所謂「觀念通知」或「意思通知」者，係指行政機關就特定事實之認知或對一定事項之觀念向特定人為表達而言；觀念通知或意思通知並不具有發生法律效果之意思，故不屬行政處分，此參照最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例意旨即明。再依行政訴訟法第107條第1 項第10款規定，原告之訴，有起訴不合程式或不備要件者，行政法院應以裁定駁回之。是故提起撤銷訴訟，須以有中央或地方機關之行政處分存在為前提，若行政機關所為措施非屬行政處分，即欠缺起訴之前提要件，原告對於非行政處分提起撤銷訴訟，乃不備起訴要件，顯非合法且無法補正，應予駁回（最高行政法院51年判字第226 號、55年判字第205 號判例意旨參照）。
2、本件原告因違反汽車運輸業管理事件，不服航警局100 年4月21日航警行字第1000010557號函，提起訴願，遭訴願機關內政部為不受理之決定後，就此部分以航警局為被告提起撤銷訴訟。經查，上開航警局100 年4 月21日航警行字第1000010557號函，係因臺北區監理所以100 年4 月11日北監自字第1002010521號函檢附原告之申訴書及違規單影本請航警局就原告所述情節及違規當時情形查處逕復原告並副知臺北區監理所，航警局乃以上揭100 年4 月21日函復略以：「二、經查本案本局值勤員警於99年9 月5 日17時45分許發現列管攬客黃牛袁家齊於桃園國際機場第二航廈入境大廳南側招攬一名日本籍旅客至該航廈西側停車場，由盧達慶所駕駛之3538-VK 自用小客車( 車主: 盧慧真) 載運，由桃園國際機場至高鐵青埔站，單程議價300 元整，經執勤人員攔查並經旅客現場指認無誤。三、本案申訴人盧某稱：車資300 元應屬查扣證據，經查當日盧某確實未具桃園機場排班計程車之資格從事載客營運行為，而遭本局執勤員警，依規定製作桃園地區監警聯合稽查小組旅客、駕駛雙方談話記錄表，函送監理機關裁處，並無違誤，建請依法裁罰。」經核航警局上揭
100 年4 月21日函文僅屬行機關內部公文書，並未因而直接對原告產生任何公法上法律效果，其性質非屬行政處分，不得據以對之提起行政訴訟。訴願決定以該函文非屬行政處分，而為訴願不受理之決定，核無不合。原告猶對非屬行政處分之上開函文提起撤銷訴訟，屬起訴不備其他要件，且無從補正，應裁定駁回其訴。
㈡、原處分是否合法？原告盧達慶是否為利害關係人？
1、原告盧達慶是否為被告交通部公路總局於99年9 月30日掣開00000000000 號違反汽車運輸業管理事件處分書處盧慧真君應吊扣3538-VK 號自用小客車牌照2 個月處分之利害關係人，而得提起行政訴訟？
(1)按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」、「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」訴願法第1 條第1 項前段及第18條分別定有明文。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條第1 項亦有明定。又「提起行政訴訟，須因官署之處分，損害其權利，始得為之，故以權利之存在為起訴之前提要件；若原告並無權利之存在，則官署之處分對其根本不生損害與否之問題，遽行提起行政訴訟，自為法所不許。」、「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係。」、「提起撤銷訴訟者，以主張其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有『訴訟權能』，其提起訴訟始能謂適格。在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能，固無爭議，惟行政處分相對人以外之第三人，必須法律上之利害關係人始得對原處分提起行政爭訟。所稱法律上利害關係人，係指法律上值得保護之利益，經濟上、情感上或事實上之利益，並不屬之。」（改制前行政法院59年判字第617 號判例、75年判字第362 號判例及最高行政法院95年度判字第1411號判決意旨參照）。是因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，包括利害關係人，固非專以受處分人為限，惟所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係。又「法律上利害關係」之判斷，係以保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469 號解釋理由書自明。故若可藉由保護規範理論判斷為其係相關聯法規範所保護權利或法律上利益之歸屬主體，其權利或法律上利益因行政機關之處分而受損害，即可認為具有訴訟權能；反之，若非權利或法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，自無訴訟權能。又所謂當事人適格，係指就具體特定訴訟，得以自己名義為原告或被告，因而得受本案判決者而言，訴訟權能即為行政訴訟當事人適格之主要判準。再提起任何訴訟，請求法院裁判均應以有權利保護必要為前提，對於當事人被侵害之權利或法律上之利益縱經審判之結果，亦無從補救或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益，是以具備權利保護必要者，其起訴始有值得保護之利益存在。故以利害關係人之地位提起撤銷行政處分之訴訟，應以主張其權利或法律上利益，因違法行政處分而受損害為要件，其提起訴訟始能謂為適格。如依其所主張之事實，其不可能因行政處分而有權利或法律上利益之受侵害，則該第三人即不具備訴訟權能，其提起訴訟係原告不適格，為欠缺訴權之存在要件。再按「行政訴訟法第107 條第1 項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」（最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。準此，倘原告起訴欠缺當事人適格及權利保護必要，即應以其訴為無理由，以判決駁回之。
(2)查行政處分相對人以外之人，須因其權利或法律上利益受侵害者，始能以利害關係第三人資格就他人之行政處分提起訴願，若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得任意主張他人行政處分違法侵害其權益而提起行政爭訟。原告盧達慶雖以系爭遭被告公路總局以原處分處吊扣牌照
2 個月之3538-VK 號自用小客車牌照雖登記於原告盧慧真名下，但實際駕駛使用之人為原告盧達慶本人，據以主張其係原處分之利害關係人云云。惟兄妹各自為權利義務之主體，其任一方因行政機關作成違法或不當之行政處分，致其權利或法律上之利益受有損害，他方並非當然為訴願法第18條規定之利害關係人。原告盧慧真名下之系爭3538-VK 號自用小客車遭處吊扣牌照2 個月，固可能影響原告盧達慶使用車輛之方便性，乃純屬經濟上利益，難認其權利或法律上利益，已因被告交通部公路總局之系爭處分而受有直接損害，是原告並非系爭處分於法律上有利害關係之人，其提起本件撤銷訴訟，不具當事人適格之要件，亦欠缺權利保護必要。訴願決定以其並非利害關係人，而為不受理之決定，於法並無違誤。原告盧達慶復提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，因起訴欠缺權利保護必要及當事人適格要件，在法律上並無理由，應予駁回。
2、被告交通部公路總局於99年9 月30日掣開00000000000 號違反汽車運輸業管理事件處分書處盧慧真君應吊扣3538-VK 號自用小客車牌照2 個月之處分是否合法？
(1)按「本法用詞定義如左：……十一、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」、「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5 萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2 個月至6 個月，或吊銷之。」、「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」公路法第2 條第11款、第77條第2 項、第79條第5 項分別定有明文。次按汽車運輸業管理規則第138 條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」又交通部94年5 月27日交路( 一) 字第09400054871 號令訂定發布之自用車違規營業處罰基準表：「……三、自用小客車、自用小貨車部分，第1 次，處該行為人新臺幣5 萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2 個月。……」。
(2)原告盧達慶雖辯稱其應係遭袁家齊與航警局員警串通陷害云云。然查，原告盧達慶於航警局員警對其製作談話紀錄時，自承「車子（3538-VK ）是我妹妹（盧慧真）的，要由桃園機場往高鐵青埔站。車上所載一名日本籍旅客，是機場接客黃牛（袁家齊）打電話叫我來接載的（旅客是他招攬的），車資議價臺幣三百元整。我所說的話都實在。」等語（見航警局答辯卷第7 頁），並於該談話紀錄末簽名確認。衡情原告盧達慶若果真如其於本院審理時所辯稱，係遭袁家齊與航警局員警串通陷害，其於航警局員警對其製作訪談筆錄時，否認自清猶恐不及，豈會反自承當日係應袁家齊之請求至桃園機場載運日籍旅客。抑者，原告盧達慶自承袁家齊係其友人，其係應袁家齊之邀至桃園機場找袁家齊，可見其與袁家齊過從甚密，應無嫌隙，袁家齊又豈有與航警局人員串通陷害原告盧達慶，且反致其自身亦觸法遭罰之理（袁家齊亦遭航警局以違反道路交通管理處罰條例第81條之1 開立舉發違反道路交通管理事件通知單處罰，見被告交通部公路總局答辯卷第14頁）。再者，日籍旅客佐滕悠太於航警局員警訪談時，陳稱「我出關之後，就有壹名男子（經指認為袁家齊）問我要不要搭計程車，我回答要，隨即帶我往地下室去，車輛我不知道是屬何人，車牌為0000-00 。我要由桃園機場第二航廈至桃園高鐵站，車資新臺幣三百元，我所說的都屬實在」等語（見航警局答辯卷第8 頁），核與原告盧達慶上開訪談筆錄所陳稱內容一致，益徵原告盧達慶確有經機場攬客黃牛袁家齊媒介，欲行搭載日籍旅客佐滕悠太至高鐵站而為航警局人員查獲之情事。
(3)原告盧達慶雖稱當日籍旅客進入車內時，其尚未啟動車輛，著手載運行為，即遭航警局人員查獲，航警亦未扣得車資30
0 元，應屬未遂，不應依公路法第77條第2 項處罰云云。惟查，自用小客車依規定不得收費載客經營計程車業務，而原告盧達慶與該日籍旅客間，既已就行程係由桃園機場至高鐵青埔站，車價為300 元達成合意，即已成立運送契約，而合於以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業之要件，並已合致於行政罰應以有故意過失之要件；至於原告盧達慶所爭執之尚未完成載客事實及收訖車資一節，係屬契約訂立後之債務履行問題，不影響原告未依公路法申請核准，而擅自以自小客車經營汽車運輸業違章行為之成立。
八、綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
九、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要。又原告盧達慶雖聲請本院傳訊證人袁家齊到庭作證，惟原告盧達慶業於航警局員警訪談時自承其經由機場攬客黃牛袁家齊招攬日籍旅客佐滕悠太，復就行程、車資等陳述綦詳，核與日籍旅客佐滕悠太陳稱相符，違章事證至屬明確，故本院認無再行傳喚證人袁家齊到庭作證之必要，均併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第385 條第1項前段、行政訴訟法第218 條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 8 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如法 官 黃 桂 興上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 3 月 8 日
書記官 李 承 翰